Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27424 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 5 mars 2020, s'inscrit dans le cadre spécifique du droit de la fonction publique hospitalière monégasque et, plus précisément, du régime juridique applicable aux mesures de suspension conservatoire frappant les praticiens hospitaliers faisant l'objet de poursuites pénales.

Le requérant, Monsieur S. F., a intégré le Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») en 2008, après avoir préalablement exercé son activité médicale en France, dans les villes de Nice et de Menton. La nature exacte de sa spécialité médicale au sein de l'établissement hospitalier est occultée dans le texte de la décision publiée (non précisé dans la décision). Selon ses propres écritures rapportées dans les visas de la décision, il exerçait cette fonction depuis dix ans à la date des faits, se présentant comme un médecin confirmé n'ayant jamais été, tant à titre privé que professionnel, directement ou indirectement concerné par la moindre infraction.

Le litige prend sa source au cours de l'année 2018, à la suite de l'ouverture d'investigations pénales mettant en cause l'activité professionnelle du praticien. Il ressort des exposés factuels respectifs des parties que la chronologie des événements s'est déroulée en plusieurs phases successives, mêlant procédure pénale et procédure administrative. Du côté de l'administration, le Ministre d'État expose dans sa contre-requête que le CHPG a été rendu destinataire, suivant une commission rogatoire datée du 17 mai 2018, de trois réquisitions judiciaires afin que soient menées des investigations intéressant l'activité de Monsieur S. F. Eu égard à la teneur de ces réquisitions, l'établissement hospitalier a pris la décision de se constituer partie civile, dans le but notamment d'avoir accès au dossier de l'instruction pénale ouverte devant un cabinet d'instruction de la Principauté.

De son côté, Monsieur S. F. indique avoir appris par certaines de ses patientes qu'il ferait l'objet d'une enquête pour une infraction dont la qualification pénale exacte est occultée dans la décision (non précisé dans la décision). Souhaitant être entendu au plus vite par les services d'enquête, le praticien a formulé le 22 août 2018 une demande en ce sens auprès du Directeur de la Sûreté publique. Le même jour, il a informé son chef de service ainsi que le Directeur du CHPG de cette démarche.

Ces éléments d'ordre pénal ont immédiatement déclenché la mise en œuvre des mécanismes statutaires prévus par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace. Le 30 août 2018, le Conseil d'administration du CHPG s'est réuni. Dès le lendemain, soit le 31 août 2018, le Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, agissant au nom du Ministre d'État, a adressé un courrier à Monsieur S. F. pour l'informer de la tenue de cette réunion la veille et lui notifier l'intention de l'autorité administrative de donner suite à la proposition du Conseil d'administration. Cette instance avait en effet préconisé une mesure de suspension à titre conservatoire à l'encontre du médecin, « compte tenu des faits le concernant susceptibles de constituer une infraction de droit commun ».

En réponse à ce courrier préalable, le conseil de Monsieur S. F. a adressé, le 4 septembre 2018, une lettre au Conseiller de Gouvernement - Ministre des Affaires sociales et de la Santé, dénonçant par avance l'illégalité d'une telle décision ainsi que les conséquences irréversibles qu'entraînerait une suspension des fonctions du requérant.

Nonobstant ces observations, le Ministre d'État a, par une première décision en date du 6 septembre 2018 prise sur proposition du Président du Conseil d'administration du CHPG, prononcé la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au sein de l'établissement hospitalier. Cette mesure, assortie du maintien de son traitement, des prestations et des avantages sociaux, était fondée sur une plainte déposée à l'encontre du praticien pour des faits commis lors de consultations (la nature précise des faits étant occultée dans la décision) et intervenait dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline.

Cinq jours plus tard, le 11 septembre 2018, en application des dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 précitée, le Ministre d'État a formellement notifié à Monsieur S. F. la saisine du Conseil de discipline du CHPG, à l'effet de répondre des faits qui lui étaient reprochés.

Parallèlement à la contestation juridictionnelle de cette suspension initiale (qui a donné lieu à une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 23 novembre 2018 rejetant la demande de sursis à exécution sur le fondement de l'article 40 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, puis à une décision au fond TS 2018-19 du 19 juin 2019 rejetant la requête en annulation), la procédure disciplinaire a suivi son cours. Monsieur S. F. a été convoqué devant le Conseil de discipline du CHPG le 10 décembre 2018.

À l'issue de la comparution du praticien le 10 décembre 2018, le Conseil de discipline a adopté, à l'unanimité, une délibération décidant de surseoir à statuer sur la situation de Monsieur S. F., en faisant application du second alinéa de l'article 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Il ressort des écritures concordantes des parties que le Conseil de discipline a motivé ce sursis à statuer par plusieurs constats : premièrement, une instruction pénale était pendante devant un cabinet d'instruction de la Principauté ; deuxièmement, la matérialité des faits reprochés au requérant n'était pas, pour l'heure, définitivement établie ; troisièmement, en vertu du principe de la présomption d'innocence, il n'y avait pas lieu de proposer ou qu'il était impossible de prononcer, à ce stade, une sanction disciplinaire à son encontre ; quatrièmement, le Conseil a néanmoins relevé que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme ayant été commis au sein du CHPG dans le cadre des fonctions du praticien.

Tirant les conséquences procédurales de cette délibération du Conseil de discipline, le Ministre d'État a, par une décision en date du 21 décembre 2018, décidé de proroger la suspension conservatoire de Monsieur S. F. de ses fonctions au CHPG, en application des dispositions de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998. C'est précisément cette décision de prorogation du 21 décembre 2018 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué dans la présente instance.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 février 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-06, Monsieur S. F. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux dirigé contre la décision ministérielle du 21 décembre 2018. Sur le plan procédural, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 18 février 2019, désigné Monsieur Guillaume Drago, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. Après le dépôt de la contre-requête de l'État le 16 avril 2019, l'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 27 mai 2019. Par une ordonnance du 16 janvier 2020, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 20 février 2020, lors de laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des parties (Maître Sarah Chadli substituant Maître Philippe Soussi pour le requérant, et Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État) ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions, la parole ayant été donnée en dernier aux parties avant que la décision ne soit rendue le 5 mars 2020.

Dans le cadre de sa requête introductive d'instance, Monsieur S. F. formule quatre chefs de conclusions distincts devant la haute juridiction administrative monégasque :

1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Ministre d'État a prorogé la suspension conservatoire de ses fonctions au CHPG ;
2. Le prononcé d'une injonction afin que le Tribunal Suprême ordonne son rétablissement dans ses fonctions ;
3. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser des dommages et intérêts en réparation du préjudice matériel et moral qu'il estime avoir subi ;
4. La condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation d'une part, et la violation de plusieurs principes généraux du droit d'autre part.

En premier lieu, Monsieur S. F. soutient que la décision de prorogation est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Tout en rappelant l'économie générale de ces textes (compétence du Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration, délai de quatre mois pour régler la situation du praticien, faculté de prorogation en cas de sursis à statuer du Conseil de discipline dans l'attente d'une décision pénale définitive), le requérant livre une interprétation stricte des conditions de fond de la mesure. Il estime que le texte applicable subordonne la suspension conservatoire à l'existence d'une faute grave, laquelle doit être strictement définie soit par un manquement aux obligations professionnelles, soit par l'existence d'une infraction de droit commun. Or, souligne-t-il, cette mesure de suspension qui dure depuis plus de cinq mois est liée à une instruction pénale en cours. Selon le requérant, si l'administration décide d'une suspension, elle ne peut le faire qu'à raison de faits présentant un caractère de vraisemblance suffisant et constituant une présomption sérieuse. Il invoque également l'obligation légale incombant à l'autorité administrative de protéger les praticiens hospitaliers contre les attaques de toute nature subies dans l'exercice de leurs fonctions. Surtout, Monsieur S. F. s'appuie sur la motivation même de la décision de sursis à statuer du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 : ce dernier ayant expressément précisé que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie et qu'en vertu de la présomption d'innocence, aucune sanction disciplinaire ne pouvait être prononcée, le Ministre d'État aurait omis de tirer les conséquences légales du constat selon lequel aucune infraction pénale matériellement constituée ne pouvait lui être reprochée. Dès lors, l'administration aurait dû, selon lui, abandonner toute poursuite et toute « sanction conservatoire » à son encontre.

En second lieu, le requérant excipe de la méconnaissance de plusieurs principes généraux du droit. D'une part, il affirme que le principe de la présomption d'innocence a été violé, reprochant à l'administration d'avoir pris une décision prématurée à son encontre alors même qu'elle aurait dû lui accorder la protection fonctionnelle et le soutien légal prévus à l'article 25 de l'Ordonnance n° 13.839 du 29 décembre 1998. D'autre part, il invoque la violation du principe de proportionnalité, soutenant que la décision de suspension prorogée est manifestement disproportionnée au regard des éléments du dossier. Il fait valoir que cette mesure entraîne des conséquences dramatiques tant sur sa vie personnelle que professionnelle et lui fait subir une perte très sensible de revenus. Enfin, au soutien de sa demande indemnitaire, il affirme que le préjudice subi est difficilement réparable, tant sur le plan matériel que moral.

En défense, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête et à la condamnation de Monsieur S. F. aux entiers dépens. Après avoir liminairement observé que le requérant soulève contre la décision de prorogation du 21 décembre 2018 les mêmes moyens que ceux déjà présentés contre la décision initiale de suspension du 6 septembre 2018, l'autorité gouvernementale réfute point par point l'argumentation adverse en quatre temps.

Premièrement, sur la légalité au regard des textes statutaires, le Ministre d'État soutient que la décision attaquée fait une exacte application de l'article 78 de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, qui permet de proroger la suspension d'un praticien faisant l'objet de poursuites pénales jusqu'à ce qu'il soit définitivement statué sur celles-ci. Il démontre que la délibération du Conseil de discipline du 10 décembre 2018 est parfaitement conforme à l'article 82 de la même Ordonnance : si le Conseil a constaté qu'il n'y avait pas lieu de proposer de sanction à ce stade en vertu de la présomption d'innocence et que la matérialité des faits n'était pas définitivement établie en raison de l'instruction pendante, il a néanmoins retenu que les faits reprochés étaient extrêmement graves et mentionnés comme commis au CHPG dans le cadre des fonctions de l'agent. C'est sur cette base légale que le Ministre d'État a prorogé la mesure.

Deuxièmement, en réponse au moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État oppose un double argument d'inopérance et de bien-fondé. D'une part, l'invocation d'une « absence sérieuse de culpabilité » est jugée inopérante à l'encontre d'une décision de prorogation qui est directement fondée sur la décision du Conseil de discipline de surseoir à statuer sur la situation d'un agent poursuivi pénalement. D'autre part, sur le fond, le seul fait que le requérant fasse l'objet de poursuites pénales pour des faits graves intervenus dans les locaux du CHPG suffit à rendre la faute reprochée suffisamment vraisemblable pour justifier la prorogation. Le Ministre d'État va jusqu'à soutenir qu'eu égard au sursis à statuer prononcé par le Conseil de discipline et compte tenu de la gravité des faits, il « ne pouvait [...] que proroger la mesure de suspension », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation.

Troisièmement, concernant la violation alléguée des principes généraux du droit, la défense gouvernementale s'appuie sur la nature juridique intrinsèque de la mesure. La suspension de fonctions étant une mesure conservatoire dépourvue de caractère disciplinaire, elle ne peut, par son objet même, porter atteinte à la présomption d'innocence. De même, dès lors qu'elle ne se prononce pas sur la culpabilité de l'agent, elle ne saurait par hypothèse être « disproportionnée au regard des éléments du dossier ». Ce raisonnement, valable pour la suspension initiale, s'applique identiquement et pour les mêmes raisons à la décision de prorogation.

Quatrièmement, sur les conclusions accessoires aux fins d'injonction et d'indemnisation, le Ministre d'État en sollicite le rejet. Il précise, sur le volet indemnitaire, que le préjudice allégué par le requérant n'est justifié dans son dossier qu'à raison des frais irrépétibles exposés pour l'instance ; or, aucun texte en vigueur à Monaco ne permet au Tribunal Suprême de faire supporter les frais non compris dans les dépens par une partie au litige.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque à trancher une question de droit précise touchant à l'articulation entre l'instance disciplinaire, le procès pénal et les prérogatives de gestion conservatoire du service public hospitalier.

Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : le Ministre d'État peut-il légalement, sur le fondement des articles 78 et 82 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace, proroger la mesure de suspension conservatoire d'un praticien hospitalier faisant l'objet d'une instruction pénale, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnaître le principe de la présomption d'innocence, lorsque le Conseil de discipline a préalablement décidé de surseoir à statuer dans l'attente d'une décision pénale définitive en relevant que la matérialité des faits reprochés n'était pas encore définitivement établie ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si le constat dressé par l'organe consultatif disciplinaire quant à l'absence d'établissement définitif de la matérialité des faits au stade de l'instruction pénale faisait obstacle au maintien de l'écartement provisoire du praticien pour des motifs tirés de la préservation du bon fonctionnement du service hospitalier, et si une telle prorogation revêtait le caractère d'une sanction déguisée attentatoire à la présomption d'innocence. Accessoirement, se posait la question du sort des conclusions indemnitaires et à fin d'injonction en cas de confirmation de la légalité de l'acte administratif attaqué.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur S. F., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, synthétique et particulièrement structuré, qui s'articule en huit considérants successifs. La haute juridiction examine d'abord les conclusions à fin d'annulation (considérants 1 à 7) avant de statuer par voie de conséquence sur les conclusions aux fins d'indemnisation et d'injonction (considérant 8).

Dans un premier temps, après avoir rappelé l'objet du litige au premier considérant, le Tribunal Suprême procède, au deuxième considérant, au visa textuel intégral des dispositions applicables, à savoir les articles 78 et 82 (second alinéa) de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998. Ce rappel des textes permet au juge de mettre en évidence le mécanisme légal à double détente prévu par le statut des praticiens hospitaliers :

• D'une part, l'article 78 pose le principe selon lequel, en cas de faute grave (manquement professionnel ou infraction de droit commun), le praticien peut être immédiatement suspendu par le Ministre d'État sur proposition du Conseil d'administration avant sa comparution disciplinaire. Si la situation du praticien doit normalement être réglée dans un délai préfix de quatre mois à compter de la prise d'effet de la suspension, le troisième alinéa de l'article 78 prévoit expressément une dérogation : « Toutefois, ce délai peut être prorogé dans l'hypothèse où le conseil de discipline a sursis à statuer, conformément aux dispositions de l'article 82 ».
• D'autre part, le second alinéa de l'article 82 définit la condition de ce sursis : « En cas de poursuite devant une juridiction pénale, le conseil peut décider qu'il y a lieu de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'intervienne une décision de justice devenue définitive ».

Sur le fondement de cette architecture textuelle, le Tribunal Suprême valide, au troisième considérant, la régularité de l'enchaînement procédural et la légalité formelle et matérielle du recours à la prorogation. Le juge procède en deux étapes logiques : il contrôle d'abord par voie d'exception la légalité de la délibération préparatoire du Conseil de discipline, en jugeant que ce dernier « a pu décider, conformément aux dispositions de l'article 82 [...], de surseoir à statuer jusqu'à ce qu'une décision soit rend