Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18697

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18697 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de Monaco trouve sa source dans une opération immobilière régie par un dispositif spécifique d'aide à l'accession à la propriété au profit des nationaux monégasques. Par un acte de vente en date du 28 juillet 1989, Madame J.P. S. épouse F. a acquis auprès de l'État de Monaco un appartement dépendant du domaine de l'État, moyennant un prix de 967 000 francs. Cette transaction s'inscrivait dans le cadre du « règlement relatif à la vente des appartements dépendants d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque », texte publié au Journal de Monaco du 16 décembre 1977 (et ayant ultérieurement fait l'objet d'un rectificatif en son article 18, publié au Journal de Monaco du 14 mars 2014).

L'économie générale de ce texte, telle qu'exposée dans la décision, repose sur un objectif social : permettre aux personnes de nationalité monégasque d'acquérir des biens domaniaux à un prix très inférieur à celui du marché dans un contexte de forte spéculation immobilière liée à l'exiguïté du territoire. En contrepartie de cet avantage initial, le dispositif organise un mécanisme strict de retour du bien dans le parc domanial en cas de revente, afin de préserver ce parc et d'en faire bénéficier d'autres nationaux. Ainsi, l'article 15 dudit règlement prévoit que l'acquéreur s'engage, s'il souhaite revendre le bien, à renoncer à tout pouvoir sur la fixation du prix ainsi qu'à toute plus-value liée au phénomène spéculatif. Les articles 17 et 18 du même texte confient l'évaluation et la fixation du prix de rachat par l'État à une commission spécifique, chargée de statuer selon divers critères, incluant notamment l'évolution du coût de la consommation et des prix sur le marché de l'immobilier.

Au cours de l'année 2013, Madame J.P. S. épouse F., souhaitant revendre son appartement, en a proposé le rachat à l'État, conformément aux stipulations de son acte de vente renvoyant au règlement de 1977. L'État de Monaco l'a alors informée de son intention de se porter acquéreur du bien au prix de 316 000 euros, montant déterminé par la commission instituée par le règlement précité. Estimant cette évaluation insuffisante, la propriétaire a rejeté cette offre. Face à la persistance du désaccord sur le montant du rachat, le différend s'est cristallisé et a donné lieu à une longue séquence contentieuse devant les juridictions de l'ordre judiciaire, avant d'aboutir devant le juge administratif et constitutionnel monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire témoigne de l'imbrication étroite entre le droit privé des contrats et le droit public réglementaire. Suite à son refus de l'offre initiale de 316 000 euros, Madame S. épouse F. a saisi le Tribunal de première instance. Ce dernier a rendu un jugement favorable à la demanderesse, considérant que la commission chargée de fixer le prix n'était pas un tiers indépendant et impartial au sens de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil, et a invité les parties à désigner un tiers pour procéder à l'évaluation.

Sur recours, la Cour d'appel de Monaco a toutefois censuré ce jugement sur la qualification de la commission. Néanmoins, la juridiction d'appel a relevé que ladite commission ne s'était pas conformée aux dispositions des articles 17 et 18 du règlement de 1977 relatives tant à sa composition qu'à la détermination du prix de rachat. En conséquence, la Cour d'appel a déclaré sans effet l'offre de l'État et a jugé que, les parties souhaitant parvenir à la vente, la commission devait être à nouveau réunie afin de fixer le prix dans le strict respect des conditions prévues au contrat et au règlement.

Madame S. épouse F. a formé un pourvoi à l'encontre de cet arrêt, lequel a été rejeté par la Cour de révision. La haute juridiction judiciaire a estimé que la Cour d'appel avait légalement justifié sa décision, rappelant que l'acte de vente stipulait que le prix de rachat par l'État devait être fixé selon certains critères par la commission, et précisant, de manière déterminante pour la suite du litige, « qu'à défaut d'annulation, le règlement de 1977 reste applicable et opposable à tous ».

En exécution de ces décisions judiciaires, la commission s'est réunie une seconde fois et a fixé le nouveau prix de rachat de l'appartement à la somme de 334 000 euros. Insatisfaite de cette nouvelle évaluation, la propriétaire a derechef saisi le Tribunal de première instance. Tirant les conséquences de la motivation de la Cour de révision sur l'opposabilité du règlement à défaut d'annulation, le Tribunal de première instance a, par un jugement du 13 décembre 2018, sursis à statuer au fond et renvoyé les parties devant le Tribunal Suprême aux fins d'appréciation de la validité et, à défaut de déclaration d'illégalité, d'interprétation des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977.

C'est dans ces conditions que Madame S. épouse F. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême le 13 février 2019 (enregistrée sous le numéro TS 2019-05), complétée par une réplique du 15 mai 2019. Ses prétentions s'articulent autour d'une demande principale en déclaration d'illégalité et d'une demande subsidiaire en interprétation.

À titre principal, au soutien de l'illégalité des articles 17 et 18 du règlement, la requérante soulève d'abord un moyen de légalité externe tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Elle soutient que la Direction de l'Habitat était dépourvue de compétence pour édicter un tel règlement en l'absence d'habilitation législative ou réglementaire, d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. En réplique aux arguments de l'État, elle précise que l'autorité administrative ne dispose que d'un pouvoir accessoire de mise en application de normes préexistantes et que l'État ne saurait dénier le caractère réglementaire d'un texte explicitement dénommé « règlement », qui n'est précédé d'aucune norme supérieure et constitue le socle de conditions sur lequel reposent les décisions individuelles.

Sur le terrain de la légalité interne, la requérante déploie deux séries d'arguments :

1. Une violation de la loi, et plus précisément des dispositions du Code civil. Elle invoque la méconnaissance des articles 1025 et 1029 du Code civil (relatifs aux conditions de validité des conventions et à la prohibition des conditions potestatives), arguant d'un défaut d'indépendance et d'impartialité du débiteur dans la fixation du prix, la commission n'étant selon elle que l'émanation de l'État, partie au contrat. Elle invoque également la violation de l'article 1434 du Code civil (relatif à la détermination du prix de vente par un tiers), soutenant que la commission, composée majoritairement d'agents de l'État, n'est ni un tiers ni un arbitre indépendant. Elle précise dans sa réplique que la Cour d'appel et la Cour de révision ont seulement considéré que la fixation du prix n'avait pas été mise en œuvre conformément aux dispositions contractuelles, sans trancher définitivement la légalité du dispositif au regard du Code civil.
2. Une violation des droits et libertés constitutionnels et conventionnels. Elle soutient que les articles 17 et 18 méconnaissent l'article 24 de la Constitution garantissant le droit de propriété, éclairé par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. L'atteinte serait disproportionnée en ce qu'elle prive le vendeur du libre choix de son cocontractant et de toute influence sur le prix, sans garantie de pouvoir renoncer à la vente. En outre, elle allègue une rupture du principe d'égalité des Monégasques devant la loi, l'appréciation subjective des critères d'évaluation par la commission ne garantissant pas qu'un même prix soit proposé pour des biens équivalents.

À titre subsidiaire, sur le recours en interprétation, la requérante dénonce l'insécurité juridique engendrée par la pondération des critères de l'article 17 opérée par la commission. Soulignant que le principe même de cette pondération ne résulte d'aucun texte, elle demande au Tribunal Suprême d'interpréter l'article 17 comme imposant la prise en compte de tous les critères sans exclusion ni pondération, ou, si une pondération devait être admise, qu'elle s'applique en d'égales proportions (ou en des proportions déterminées), notamment pour les deux premiers critères relatifs à l'évolution du coût de la consommation et des prix du marché immobilier.

En défense, par une contre-requête du 15 avril 2019 et une duplique du 17 juin 2019, le Ministre d'État conclut au rejet de l'ensemble de la requête. Sur la compétence, le Ministre d'État fait valoir que le pouvoir réglementaire du Gouvernement (exercé par Ordonnances Souveraines et arrêtés) n'exclut pas la faculté pour les autorités administratives disposant d'un pouvoir discrétionnaire d'édicter par avance des « lignes directrices » ou de définir une « norme » pour encadrer la prise de décisions individuelles en l'absence de textes supérieurs, se référant à la jurisprudence du Conseil d'État français et du Tribunal Suprême. Il soutient que la Direction de l'Habitat tirait sa compétence pour édicter ce texte de sa mission d'instruction des dossiers de candidatures à l'attribution des appartements domaniaux, mission confiée par l'Ordonnance Souveraine n° 4.801 du 28 avril 2014 (son article 2, 1°) — les visas de la décision mentionnant également l'Ordonnance Souveraine n° 6.012 du 19 février 1977 portant création de ladite Direction.

Sur la légalité interne, l'État soutient que l'adaptation apportée aux règles du Code civil est proportionnée à l'objectif d'intérêt général d'aide à l'accession à la propriété et de lutte contre la spéculation. Il conteste l'existence d'une condition potestative, le prix étant fixé selon des critères objectifs préétablis par une commission qui n'est pas uniquement composée de serviteurs de l'État et dont la Cour d'appel, approuvée par la Cour de révision, a expressément jugé dans son dispositif qu'elle constituait un tiers indépendant et impartial. Quant au droit de propriété, il n'est pas méconnu selon l'État : la restriction du choix du cocontractant est justifiée par le retour du bien au domaine ; il n'y a aucune spoliation puisque le propriétaire reste libre de renoncer à la vente ; et surtout, l'article 15 du règlement — dont la validité n'est pas contestée dans l'instance — prévoit que l'acquéreur renonce dès l'origine à toute plus-value et à tout pouvoir sur le prix. Le principe d'égalité n'est pas davantage froissé, les critères étant objectifs et les acquéreurs de biens domaniaux se trouvant, au regard de l'objectif social poursuivi, dans une situation différente des autres propriétaires monégasques.

Enfin, sur l'interprétation, le Ministre d'État juge la critique inopérante, car elle vise en réalité l'application concrète des critères par la commission. Il ajoute que la pondération découle nécessairement de l'article 15 (non attaqué) qui exclut toute plus-value spéculative : sans pondération par la commission (sous le contrôle du juge), une application stricte et arithmétique des critères de l'article 17 conduirait à aligner le prix de rachat sur le prix du marché, ruinant ainsi l'économie du texte.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Saisi sur renvoi préjudiciel du Tribunal de première instance en application de l'article 90-B, 3° de la Constitution, le Tribunal Suprême était confronté à une série de questions juridiques d'une haute technicité :

1. Sur le plan de la compétence administrative : une direction administrative (la Direction de l'Habitat) peut-elle légalement édicter un « règlement » fixant les conditions de vente et de rachat de biens du domaine privé de l'État au titre d'un pouvoir de définition de « lignes directrices », en l'absence d'habilitation textuelle expresse ?
2. Sur le plan de la légalité matérielle et constitutionnelle : le mécanisme de détermination du prix de rachat par une commission administrative selon des critères pondérés est-il conforme aux règles du Code civil prohibant la potestativité et exigeant l'intervention d'un tiers impartial (articles 1025, 1029 et 1434), ainsi qu'au droit de propriété (article 24 de la Constitution) et au principe d'égalité ?
3. À titre subsidiaire, comment interpréter l'article 17 du règlement s'agissant de la méthode de pondération des critères d'évaluation ?

Toutefois, avant même de trancher ces questions au fond, une question préalable et éminemment stratégique s'est posée à la juridiction suprême : le juge du renvoi en appréciation de validité peut-il se prononcer sur la légalité d'un acte réglementaire ancien régissant un pan entier de la politique immobilière sociale de l'État, sans mesurer au préalable les conséquences systémiques, juridiques et financières qu'une éventuelle déclaration d'illégalité entraînerait sur l'ensemble des contrats en cours et des opérations passées ou futures ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Par une décision avant dire droit rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême choisit de ne pas trancher immédiatement le fond du litige. Son raisonnement, bien que ramassé en deux considérants, révèle une approche pragmatique et conséquentialiste de son office juridictionnel.

Dans un premier temps (1er considérant), le Tribunal Suprême circonscrit le cadre de sa saisine en rappelant qu'il intervient sur renvoi du Tribunal de première instance (jugement du 13 décembre 2018) aux fins d'appréciation de validité et, à défaut de déclaration d'illégalité, d'interprétation des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977.

Dans un second temps (2e considérant), la Haute Juridiction constate un déficit d'information au regard de l'ampleur potentielle de sa future décision : « Considérant qu'eu égard au contenu des écritures des parties, le Tribunal Suprême n'est pas, en l'État, en mesure de se prononcer sur le recours dont il est saisi ». Ce constat d'impossibilité de statuer en l'état ne tient pas à une insuffisance de l'argumentation juridique sur la validité intrinsèque des articles 17 et 18 — les moyens des parties étant longuement et précisément rapportés dans les visas —, mais à l'absence d'éléments relatifs aux répercussions extrinsèques d'une éventuelle censure.

Le Tribunal Suprême opère alors une distinction fondamentale touchant à la répartition des compétences entre les ordres de juridiction. Il rappelle expressément qu'il statue « sans préjudice et sous réserve de l'appréciation des juridictions judiciaires, seules compétentes pour se prononcer sur la validité des contrats de droit privé ». Par cette incise, le Tribunal Suprême réaffirme le principe selon lequel le contrat de vente d'un appartement domanial conclu entre l'État et un particulier monégasque est un contrat de droit privé, dont le contentieux relève par nature du juge judiciaire.

Néanmoins, bien que le juge judiciaire soit seul juge du contrat, la déclaration d'illégalité par le Tribunal Suprême du règlement auquel ces contrats se réfèrent (ou dont ils reproduisent les stipulations) est susceptible d'avoir un effet d'entraînement majeur sur la stabilité de ces conventions. C'est pourquoi le Tribunal Suprême estime indispensable d'interroger les parties sur deux séries d'éléments :

1. D'une part, sur le terrain juridique : il appartient aux parties de faire connaître, s'il y a lieu, « les conséquences qu'une déclaration d'illégalité serait, selon elles, susceptible d'avoir sur les contrats par lesquels des monégasques ont acquis des biens domaniaux ainsi que sur les opérations de revente à l'État en cours ou à venir ».
2. D'autre part, sur le terrain factuel et macro-économique : le Tribunal juge utile que lui soient communiqués « tous les autres éléments de droit et de fait de nature à l'éclairer sur la revente à l'État des biens domaniaux acquis par des monégasques, notamment le nombre de biens concernés, le nombre d'opérations de revente en cours ou à venir ainsi que l'estimation des montants financiers en cause ».

Pour fonder juridiquement cette démarche, le Tribunal Suprême mobilise l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, disposition qui lui confère le pouvoir de prescrire toutes mesures d'instruction utiles à la solution du litige.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, qui traduit de manière impérative ce supplément d'instruction, est ainsi rédigé :

« Décide : Article 1er : Les parties sont invitées, dans le délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision, à : 1° préciser, s'il y a lieu, les conséquences qu'une déclaration d'illégalité serait susceptible d'avoir sur les contrats par lesquels des monégasques ont acquis des biens domaniaux ainsi que sur les opérations de revente à l'État en cours ou à venir ; 2° communiquer tous les autres éléments de droit et de fait de nature à éclairer le Tribunal Suprême sur la revente à l'État des biens domaniaux acquis par des monégasques, notamment le nombre de biens concernés, le nombre d'opérations de revente en cours ou à venir ainsi que l'estimation des montants financiers en cause. Article 2 : Les dépens sont réservés. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 5 décembre 2019 par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière (formation la plus solennelle de la juridiction), constitue un jalon remarquable dans le contentieux administratif monégasque, tant par les questions de fond qu'elle met en exergue que par la méthode juridictionnelle qu'elle déploie.

En premier lieu, l'affaire illustre la complexité du mécanisme du recours en appréciation de validité sur renvoi de l'autorité judiciaire, prévu par l'article 90-B, 3° de la Constitution. Ce mécanisme instaure un dialogue des juges entre l'ordre judiciaire (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) et le Tribunal Suprême. En l'espèce, la Cour de révision avait fermé la voie à une mise à l'écart directe du règlement de 1977 par le juge du contrat, en jugeant qu'« à défaut d'annulation, le règlement de 1977 reste applicable et opposable à tous ». Ce faisant, la Cour de révision a contraint la demanderesse, lors de la seconde saisine du Tribunal de première instance, à provoquer une question préjudicielle devant le Tribunal Suprême, seul compétent pour déclarer illégal un acte administratif réglementaire.

En deuxième lieu, les débats rapportés dans la décision mettent en lumière une controverse doctrinale et jurisprudentielle de premier plan relative au droit souple et au pouvoir réglementaire des autorités administratives subordonnées. Pour sauver de l'incompétence le « règlement » de 1977 édicté par la Direction de l'Habitat sans habilitation textuelle évidente à l'époque de son adoption (le Ministre d'État invoquant curieusement dans ses écritures une Ordonnance Souveraine du 28 avril 2014 pour justifier la compétence d'un texte de 1977, bien que les visas du Tribunal Suprême