Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 mars 2020, n° 27427 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La présente affaire met en lumière l’articulation délicate entre la police des étrangers, les répercussions administratives d’une procédure pénale et le régime juridique de la motivation des actes administratifs individuels en Principauté de Monaco.
À l'origine du litige se trouve la situation de Monsieur S. K., résident installé sur le territoire monégasque depuis l’année 2012. Au cours de cette même année, l’intéressé a constitué une société à responsabilité limitée (SARL) dénommée « Monaco Watch Company », régulièrement déclarée au répertoire du commerce et de l'industrie et dont le siège social est établi en Principauté. L’exercice de l'activité de cette structure commerciale a été autorisé par les autorités compétentes à compter du mois de décembre 2012. L'objet social de cette entité recouvre l'importation, l'exportation, l'achat, la vente, la réparation, la restauration ainsi que l'expertise, tant auprès des particuliers que des professionnels, de tous articles d'horlogerie, d'orfèvrerie et de joaillerie, neufs ou d'occasion, composés de métaux précieux, de pierres précieuses et semi-précieuses, ainsi que de tous les accessoires s'y rapportant.
Dans le cadre de ses activités, Monsieur S. K. a fait l’acquisition, au mois de décembre 2014, de deux montres qui s'avéraient provenir d'un vol. À la suite d'une plainte déposée par la victime de cette soustraction frauduleuse, une procédure pénale a été ouverte à l'encontre du gérant. Monsieur S. K. a été placé en garde à vue, puis inculpé des chefs de recel de vol et de blanchiment de capitaux. L'instruction de cette affaire a conduit à son placement en détention provisoire à la maison d'arrêt de Monaco pour une durée de cinq mois. À l'issue de l'information judiciaire, l'intéressé a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de Monaco afin d'y être jugé pour des faits de recel de montres volées.
Parallèlement à ce volet pénal, la situation professionnelle du requérant a fait l'objet d'un examen par les autorités administratives économiques. Convoqué devant la commission instituée par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques — organe chargé d'auditionner les personnes à l'encontre desquelles le Ministre d'État envisage de prononcer la suspension de l'activité ou le retrait de l'autorisation d'exercice —, Monsieur S. K. a été entendu le 18 avril 2017.
Quelques jours plus tard, par un jugement contradictoire rendu le 25 avril 2017 (bien que la décision administrative litigieuse mentionne par erreur la date du 25 février 2017), le Tribunal correctionnel de Monaco a partiellement relaxé le prévenu. La juridiction répressive a en effet considéré que la preuve du recel n'était pas rapportée pour la majorité des montres visées par la prévention, retenant ainsi une relaxe au bénéfice du doute pour ces objets. En revanche, le tribunal a déclaré Monsieur S. K. coupable du délit de recel concernant une seule montre et l'a condamné, de ce chef, à une peine de deux mois d'emprisonnement avec sursis. Le jugement faisait également état d'un défaut de renseignement dans le livre de police de la marchandise, fait constitutif d'une infraction de nature contraventionnelle. Par la suite, la condamnation correctionnelle prononcée à l'encontre de Monsieur S. K. a été effacée par l'effet d'une amnistie. Tirant notamment conséquence de cette amnistie et de l'audition préalable de l'intéressé, l'administration a décidé, le 17 août 2017, de maintenir à Monsieur S. K. son autorisation administrative d'exercer sa profession en Principauté.
Toutefois, la situation administrative relative au droit au séjour de l'intéressé a connu une évolution radicalement différente. Sa carte de séjour temporaire arrivant à expiration le 7 août 2017, Monsieur S. K. en a sollicité le renouvellement auprès de la Direction de la Sûreté publique au cours de ce même mois d'août 2017. Par une première décision en date du 27 octobre 2017, notifiée au demandeur le 11 décembre 2017, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette demande de renouvellement. Le motif alors avancé par l'autorité de police était que l'intéressé ne présentait pas les garanties appropriées et que ses agissements demeuraient incompatibles avec les conditions exigées pour la détention d'un titre de séjour.
Dès le 11 décembre 2017, jour de la notification, Monsieur S. K. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette décision de refus. Le silence gardé par l'autorité supérieure pendant un délai de quatre mois a fait naître, le 11 avril 2018, une décision implicite de rejet. Le requérant a alors saisi une première fois le Tribunal Suprême, le 11 juin 2018, d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision initiale du 27 octobre 2017 ainsi que de la décision implicite du 11 avril 2018, en invoquant notamment un moyen tiré de l'insuffisance de motivation. Par une ordonnance du 22 juin 2018, le Président du Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État à produire les instructions du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ainsi que tout motif de droit et de fait permettant d'apprécier la légalité de l'acte attaqué. Estimant que le grief tiré du défaut de motivation était justifié, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 19 septembre 2018, procédé au retrait de sa décision initiale du 27 octobre 2017 (ce qui a conduit le Tribunal Suprême, par une décision ultérieure du 19 juin 2019, à constater qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur cette première requête).
Néanmoins, le même jour, soit le 19 septembre 2018, le Directeur de la Sûreté publique a édicté une nouvelle décision — notifiée à l'intéressé le 6 février 2019 — rejetant derechef la demande de renouvellement du titre de séjour de Monsieur S. K. Pour substituer un nouveau motif à sa décision initiale, l'autorité administrative s'est cette fois fondée sur la circonstance que l'intéressé « a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal correctionnel de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel le 25 février 2017 » (date erronée dans l'acte, le jugement datant du 25 avril 2017). C'est cette seconde décision de refus de renouvellement qui constitue l'objet exclusif du litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 mars 2019 sous le numéro TS 2019-09, Monsieur S. K. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur de la Sûreté publique en date du 19 septembre 2018 lui refusant le renouvellement de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Une réplique a été déposée par ses soins le 25 juin 2019.
Au soutien de ses prétentions, le requérant articule son argumentation autour de deux moyens principaux d'annulation : l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation.
En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de droit, Monsieur S. K. soutient que le Directeur de la Sûreté publique a méconnu le champ d'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combiné aux dispositions de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale et de son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016. Selon le requérant, l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 subordonne la délivrance et le renouvellement d'une carte de séjour à la seule présentation d'un permis de travail ou de justificatifs de moyens suffisants d'existence. Dès lors que son autorisation d'exercice professionnel avait été maintenue en août 2017, il estimait disposer d'un droit au renouvellement de son titre, reprochant à l'administration d'avoir opéré une confusion entre la procédure de renouvellement (régie par les trois premiers alinéas de l'article 6) et la procédure de retrait en cours de validité (prévue par le quatrième alinéa). De surcroît, le requérant fait valoir que l'administration a illégalement diligenté une enquête administrative approfondie sur le fondement du premier alinéa de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016, visant à vérifier que la personne présente des « garanties appropriées » et que ses agissements ne sont pas incompatibles avec l'acte sollicité. Or, l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 fixe une liste qu'il qualifie de limitative des actes donnant lieu à une telle enquête, liste dans laquelle ne figurent pas les demandes de renouvellement de carte de séjour. S'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi devant le Conseil National, qui rappellent que les atteintes aux droits et libertés dans un État de droit doivent être strictement prévues par la loi, Monsieur S. K. affirme que seule l'enquête simplifiée prévue au second alinéa de l'article 3 de la loi de 2016 — limitée à la vérification de la situation personnelle, familiale et financière du demandeur — pouvait légalement être mise en œuvre. En se fondant sur les résultats d'une enquête approfondie inapplicable au cas d'espèce, l'administration aurait commis une double erreur de droit.
En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation, le requérant fait grief à l'administration de s'être fondée sur sa condamnation pénale du 25 avril 2017. Il souligne que cette condamnation ne portait que sur le recel d'une unique montre, qu'il a été relaxé pour le surplus, et surtout que ladite condamnation a été effacée par une loi d'amnistie. Il met également en avant la contradiction manifeste entre la décision du Ministre d'État de maintenir son autorisation d'exercice commercial après avis de la commission compétente et le refus concomitant de lui renouveler son titre de séjour. Enfin, il conteste la matérialité des autres griefs avancés par l'administration dans ses écritures, faisant valoir que la simple irrégularité dans la tenue du livre de police ne constitue qu'une contravention insusceptible de justifier une mesure aussi disproportionnée qu'un refus de séjour, et que les allégations de fonctionnement frauduleux de sa société relèvent de la pure affirmation non étayée.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 29 mai 2019 et une duplique déposée le 26 juillet 2019, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens.
Pour réfuter le moyen tiré de l'erreur de droit, le Ministre d'État soutient que le fait de remplir les conditions objectives énumérées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine de 1964 ne confère aucun droit automatique à l'obtention ou au renouvellement d'un titre de séjour. Rappelant qu'aux termes mêmes de cet article, la carte peut être retirée si les autorités compétentes le jugent nécessaire, le défendeur affirme que l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de police des étrangers. Ce pouvoir peut s'exercer à tout moment — lors de la délivrance initiale, en cours de validité par voie de retrait, ou à l'occasion d'un renouvellement — afin de prévenir toute menace pour l'ordre ou la tranquillité publique ou privée à Monaco. Concernant le régime des enquêtes administratives, le Ministre d'État concède que le premier alinéa de l'article 1er de l'arrêté ministériel du 17 octobre 2016 ne mentionne pas les cartes de séjour. Il soutient toutefois que cette liste n'est nullement limitative et qu'aucun principe de droit ou de fait n'interdit à la Direction de la Sûreté publique de procéder à une enquête approfondie lorsqu'elle l'estime nécessaire, notamment lorsque le demandeur a fait l'objet de poursuites pénales. Il qualifie d'inconvenant le reproche formulé par le requérant à l'encontre d'une procédure ayant permis de mettre en lumière ses agissements délictueux.
Pour écarter le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État affirme que la décision attaquée reposerait sur un double motif : d'une part, la condamnation pénale à deux mois d'emprisonnement avec sursis et, d'autre part, le fait que l'intéressé ne présente pas les garanties appropriées. Il souligne que la relaxe partielle prononcée par le Tribunal correctionnel ne l'a été qu'au bénéfice du doute et que le jugement répressif a révélé de multiples anomalies professionnelles, dont le défaut de renseignement du livre de police pour de nombreuses montres, attestant d'un fonctionnement frauduleux de la société. Prenant en compte l'ensemble du comportement de l'intéressé, le refus de séjour ne présenterait aucun caractère disproportionné. Quant au maintien de l'autorisation d'exercer sa profession, le Ministre d'État précise qu'il est intervenu en raison de l'amnistie, mais surtout que l'audition devant la commission (le 18 avril 2017) était antérieure au jugement de condamnation (du 25 avril 2017) et que ladite commission ignorait alors l'existence des poursuites pénales, lesquelles n'ont été portées à la connaissance de l'administration qu'ultérieurement grâce à l'enquête de la Sûreté publique. En tout état de cause, cette autorisation d'exercice, prise au regard de considérations étrangères à l'ordre public, ne saurait lier l'autorité de police des étrangers.
Après la clôture de l'instruction prononcée le 6 août 2019, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 février 2020, au cours de laquelle le rapporteur, les avocats des parties et le Procureur Général ont été entendus, avant que le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, ne rende sa décision le 5 mars 2020.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire invitait la haute juridiction monégasque à trancher plusieurs questions juridiques emboîtées, touchant tant à l'étendue des prérogatives de la puissance publique en matière de police des étrangers qu'aux exigences formelles et substantielles gouvernant la légalité des décisions administratives de refus de séjour.
La question principale, qui constitue le cœur de l'arrêt de principe rendu le 5 mars 2020, peut être formulée ainsi : l'autorité administrative compétente peut-elle légalement fonder une décision de refus de renouvellement d'une carte de séjour sur la seule existence d'une condamnation pénale prononcée à l'encontre du demandeur — a fortiori lorsque cette condamnation a été effacée par une amnistie — sans viser ni établir par elle-même la matérialité des faits précis révélant un risque de trouble à l'ordre public ?
À cette problématique centrale s'adjoignaient deux questions subsidiaires mais déterminantes pour la délimitation de l'office du juge de l'excès de pouvoir : D'une part, quel est le degré de liberté d'appréciation de l'administration lors de l'examen d'une demande de renouvellement d'un titre de séjour au regard des conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, et dans quelle mesure l'irrégularité éventuelle d'une enquête administrative préalable affecte-t-elle la légalité de la décision finale ? D'autre part, l'administration est-elle recevable à invoquer pour la première fois devant le juge administratif, au stade de ses mémoires en défense, des faits nouveaux ou distincts (tels que des anomalies professionnelles relevées dans un jugement correctionnel) qui ne figuraient pas dans la motivation de l'acte attaqué à la date de son édiction, afin d'en sauver la légalité ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur méthodique remarquable en six considérants, opérant un tri précis entre les prérogatives reconnues à l'administration et les limites infranchissables qu'impose le respect de la légalité dans un État de droit.
Dans un premier temps (considérants 2 et 3), le Tribunal Suprême donne raison, sur le plan des principes généraux, à la thèse défendue par le Ministre d'État quant à l'étendue temporelle et matérielle du pouvoir de police des étrangers. Citant intégralement les quatre alinéas de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, la haute juridiction écarte l'interprétation restrictive du requérant qui prétendait cantonner le pouvoir discrétionnaire de l'administration à la seule hypothèse du retrait du titre en cours de validité. Le Tribunal pose en principe que « le pouvoir d'appréciation ainsi reconnu à l'autorité administrative peut s'exercer à tout moment, que ce soit à l'occasion de la première demande d'une carte de séjour, en cours de validité ou à l'occasion d'une demande de renouvellement ». L'étranger qui remplit les conditions objectives (permis de travail ou ressources suffisantes) ne dispose donc d'aucun droit acquis au renouvellement automatique de son titre. Le juge définit ensuite la finalité et le standard de preuve de ce pouvoir : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». L'autonomie de la police administrative est ainsi clairement affirmée : elle a une visée préventive et repose sur l'appréciation de « faits » révélant un risque pour l'ordre public.
Dans un deuxième temps (début du considérant 4), le Tribunal Suprême neutralise avec habileté le débat complexe relatif à la légalité de l'enquête administrative diligentée sur le fondement de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et de l'arrêté du 17 octobre 2016. Plutôt que de trancher la question de savoir si la liste de l'arrêté ministériel était limitative ou non, le juge procède par l'examen concret des pièces du dossier et des motifs de l'acte. Il constate que la décision du 19 septembre 2018 « n'est justifiée par aucun fait qui aurait été révélé par l'enquête administrative ». Dès lors que la décision attaquée ne repose pas sur les résultats de cette enquête mais sur le seul prononcé d'un jugement correctionnel, le moyen tiré de l'irrégularité de ladite enquête devient inopérant : sa régularité « ne saurait, dès lors, être utilement contestée au soutien des conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée ».
Dans un troisième temps (suite du considérant 4), le Tribunal Suprême porte l'estocade en examinant le motif unique effectivement contenu dans l'acte attaqué. La décision du Directeur de la Sûreté publique était expressément fondée sur « le fait que M. K. S. a été condamné de manière contradictoire par le Tribunal de Monaco à deux mois d'emprisonnement avec sursis pour recel de vol le 25 avril 20