Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19778 (Lire sur source officielle)
Le contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police des étrangers constitue, dans tout État de droit, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives régaliennes de préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels face à l'arbitraire administratif. En Principauté de Monaco, où l'attractivité économique et financière s'accompagne d'une vigilance accrue quant à l'honorabilité des personnes sollicitant le statut de résident, le contentieux des refus de titres de séjour revêt une acuité particulière. Si l'administration monégasque jouit traditionnellement d'une large latitude pour apprécier l'opportunité d'accueillir un ressortissant étranger sur son territoire, cette compétence discrétionnaire ne saurait pour autant s'exercer en dehors de tout contrôle de légalité, notamment quant à la réalité matérielle des faits sur lesquels l'autorité de police fonde ses décisions.
La décision rendue en Assemblée plénière le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême de Monaco, dans l'affaire opposant Monsieur K. R. à l'État de Monaco, s'inscrit précisément au cœur de cette problématique probatoire et contentieuse. En censurant le refus de délivrance d'une première carte de résident opposé par le Directeur de la Sûreté publique à un ressortissant britannique et iranien, la Haute Juridiction monégasque réaffirme avec force les exigences relatives à l'établissement de la matérialité des faits par l'administration, tout en mettant en lumière les conséquences d'une incohérence de l'action administrative. Ce faisant, le juge de l'excès de pouvoir trace les contours précis de son office face à des décisions initialement dispensées de motivation formelle, mais dont les motifs, une fois révélés au cours du débat contradictoire, doivent reposer sur des éléments factuels avérés et non sur de simples présomptions par ricochet.
L'examen approfondi de cette décision commande de retracer au préalable le contexte factuel et procédural particulièrement dense du litige (I), avant d'analyser la question de droit et la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt majeur (III).
I. Le contexte factuel et procédural
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans la volonté d'un professionnel de la finance de s'établir en Principauté, projet qui s'est heurté à l'écho différé d'un scandale financier britannique auquel son ancien employeur avait été mêlé (A), donnant lieu à une passe d'armes procédurale serrée devant le juge de l'excès de pouvoir (B).
A. Les faits à l'origine du litige
Monsieur K. R., ressortissant disposant de la double nationalité anglaise et iranienne et domicilié à Londres, a entrepris au printemps 2019 des démarches en vue de son installation professionnelle et personnelle en Principauté de Monaco. Célibataire et sans enfant, il a présenté le 14 mars 2019 une demande de délivrance d'une première carte de résident auprès des autorités compétentes. À l'appui de cette requête, l'intéressé a constitué un dossier comprenant l'ensemble des pièces habituellement requises pour attester de la régularité de sa situation et de la viabilité de son projet : un contrat de location portant sur un appartement situé à Monaco, un extrait de son casier judiciaire vierge, ainsi qu'un contrat de travail en qualité d'analyste financier (Private Equity Analyst) au sein de la Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HAWK MANAGEMENT, complété par un permis de travail délivré le 30 juillet 2019. Ce recrutement résultait d'une proposition de Monsieur S. R., Chief Information Officer (CIO) de la société d'investissement londonienne LIO FUND MANAGERS, avec lequel Monsieur K. R. collaborait étroitement à Londres depuis l'année 2008.
Dans l'attente de l'instruction de sa demande, un récépissé provisoire de dépôt lui a été remis le 28 mars 2019, lequel a fait l'objet d'un renouvellement le 27 juin 2019. Toutefois, par une décision en date du 29 juillet 2019, notifiée à l'intéressé le 2 septembre suivant, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à sa demande de carte de résident. Conformément aux dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cet acte individuel de police ne comportait aucune motivation explicite.
Pressentant néanmoins que cette décision défavorable pouvait trouver sa source dans son parcours professionnel antérieur au Royaume-Uni et dans des événements fortement médiatisés concernant son ancien employeur, Monsieur K. R. a formé, le 30 octobre 2019, un recours gracieux tendant au retrait de la décision de refus. Dans le cadre de ce recours administratif, il s'est attaché à retracer avec minutie son historique personnel et professionnel, en particulier ses liens avec la famille T. et la société VINCOS LIMITED.
Il ressort des éléments exposés que les familles R. et T. entretenaient des relations d'amitié remontant à l'année 1975, époque à laquelle les pères respectifs de Monsieur K. R. et des frères V. et R. T. avaient noué des relations d'affaires à Téhéran. Monsieur K. R. a ainsi effectué une part substantielle de sa carrière au sein des structures dirigées par les frères T. En 1992, il a intégré le groupe ROTCH PROPERTY GROUP, détenu par ces derniers, en qualité de directeur des infrastructures réseaux, avant d'accéder aux fonctions de Chief Executive Officer (CEO) de la société ROTCH ENERGY, filiale dédiée au développement d'un portefeuille de stations pétrolières. Lors de la scission du groupe ROTCH PROPERTY en deux entités distinctes en 2004, Monsieur K. R. a été nommé directeur des infrastructures réseaux du CONSENSUS BUSINESS GROUP (VINCOS LIMITED), structure créée par Monsieur V. T., avec pour mission d'assurer la gestion et la facturation d'un parc de plus de 230 000 propriétés foncières.
Cependant, au mois de novembre 2008 (ou septembre 2008 selon les écritures de l'État), un conflit a éclaté entre Monsieur V. T. et Monsieur K. R., provoquant le départ de ce dernier de la société VINCOS LIMITED et l'amenant à engager une action en justice contre son ancien employeur. Ce différend, qui a finalement trouvé une issue amiable, a connu un important retentissement médiatique au Royaume-Uni, notamment dans les colonnes du Financial Times, en raison de la notoriété des frères T. et de l'ancienneté des liens unissant les deux familles. Monsieur K. R. soutenait avoir rompu tout contact avec Monsieur V. T. et son groupe depuis son départ en 2008.
Or, indépendamment de ce litige prud'homal et commercial, le groupe des frères T. a fait l'objet, au début de l'année 2011 — soit trois ans après le départ de Monsieur K. R. —, d'une enquête retentissante diligentée par l'organisme britannique de lutte contre la grande délinquance financière, le Serious Fraud Office (SFO). Ces investigations portaient sur plusieurs transactions financières liées à la faillite retentissante, en octobre 2008, de la banque islandaise KAUPTHING, dont plusieurs dirigeants avaient été emprisonnés pour fraude. Il était notamment reproché à Monsieur V. T. d'avoir contracté un emprunt de 100 millions de livres sterling auprès de cet établissement bancaire peu avant son effondrement, situation ayant contraint le gouvernement britannique à indemniser des centaines de milliers d'épargnants titulaires de comptes Kaupthing Edge au Royaume-Uni. Dans le cadre de cette enquête, le Serious Fraud Office a exécuté, le 9 mars 2011, des mandats de perquisition aux domiciles des frères T. ainsi que dans les locaux commerciaux de CONSENSUS BUSINESS GROUP, procédant à l'arrestation des deux frères, lesquels furent interrogés puis libérés sous caution.
Toutefois, à la suite d'une plainte déposée par Monsieur R. T. devant la Haute Cour de Justice (High Court of Justice) à l'encontre du Serious Fraud Office, procédure à laquelle Monsieur V. T. s'est joint en qualité de partie intéressée, la juridiction britannique a, par une décision du 31 juillet 2012, annulé les mandats de perquisition. Critiquant sévèrement les agissements du Serious Fraud Office, la Haute Cour a contraint cet organisme à verser à Monsieur V. T. la somme de trois millions de livres sterling à titre de dommages et intérêts et à publier des excuses publiques envers la société VINCOS LIMITED.
Malgré les explications détaillées fournies par Monsieur K. R. dans son recours gracieux du 30 octobre 2019 pour démontrer son absence totale d'implication dans ce scandale financier, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision du 11 décembre 2019 notifiée le lendemain, rejeté ledit recours, confirmant ainsi son refus initial de délivrer la carte de résident.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face à ce double refus, Monsieur K. R. a saisi le Tribunal Suprême de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 février 2020 sous le numéro TS 2020-07. Agissant par la voie du recours pour excès de pouvoir sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 29 juillet 2019 ainsi que de la décision confirmative du 11 décembre 2019 rejetant son recours gracieux. Il demandait en outre, avant dire droit et au besoin, que le Tribunal Suprême prenne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 22, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 afin d'inviter l'État de Monaco à produire l'ensemble des éléments et pièces justifiant la décision de refus, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens.
L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire, marqué par l'intervention de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Après la désignation de Monsieur Pierre de Montalivet, Membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 13 février 2020, les échanges de mémoires se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 12 mai 2020, d'une réplique du requérant le 15 juin 2020, et d'une duplique de l'État le 17 juillet 2020. La clôture de l'instruction ayant été prononcée par procès-verbal du 27 juillet 2020, l'affaire a été renvoyée par ordonnance du 17 février 2021 à l'audience du 23 mars 2021, lors de laquelle le Procureur Général Adjoint a conclu au rejet de la requête.
Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de l'erreur manifeste d'appréciation et de l'inexactitude matérielle des faits. En premier lieu, il faisait valoir qu'il remplissait l'intégralité des conditions légales posées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : respect des délais de dépôt (article 1er), justification d'un logement à Monaco, garantie de ressources financières suffisantes attestée par son contrat de travail et son permis de travail au sein de la S.A.M. HAWK MANAGEMENT, et preuve de sa bonne moralité par la production d'un casier judiciaire vierge et le respect de ses obligations civiles et fiscales.
En second lieu, anticipant puis répondant aux motifs invoqués par l'administration, Monsieur K. R. contestait fermement toute implication dans les faits ayant donné lieu à l'enquête du Serious Fraud Office concernant la banque KAUPTHING. Il soutenait, d'une part, que ses fonctions de directeur des infrastructures réseaux au sein du groupe T. étaient de nature exclusivement technique et informatique (supervision des systèmes de technologies de l'information, maintien en condition opérationnelle du réseau local, maintenance des matériels et logiciels, gestion des accès utilisateurs et de la connexion Internet), sans aucun lien avec la stratégie commerciale et financière de l'entreprise. D'autre part, il réfutait tout lien entre le concept de « prêt hypothécaire à risques » mentionné dans un article du Financial Times et l'affaire KAUPTHING : il expliquait avoir simplement présenté ce produit financier — parfaitement légal et dont il avait eu connaissance incidemment — à Monsieur V. T. en 1996 ; que ce dernier l'avait développé via la société CURZON EQUITY CORP, dont le portefeuille fut transféré en 1998 à PREFERRED MORTGAGES LTD, société elle-même cédée en l'an 2000 à la banque BARCLAYS PRIVATE EQUITY après des audits de due diligence rigoureux, soit huit ans avant la faillite de la banque islandaise. Enfin, il soulignait n'avoir jamais été visé, cité ou même entendu comme témoin par le Serious Fraud Office lors de l'enquête de 2011, alors même qu'il était en conflit ouvert avec Monsieur V. T., et rappelait qu'en application de la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions Isley du 13 mars 2002 et Battifoglio du 12 mars 2003), la charge de la preuve de la matérialité des motifs incombe à l'État, qui ne saurait davantage méconnaître la présomption d'innocence en opposant le fait que l'innocence des frères T. n'aurait pas été judiciairement établie sur le fond.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en excipant du très large pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité administrative en matière de délivrance de cartes de résident. Dévoilant dans sa contre-requête les motifs du refus, l'État assumait avoir fondé sa décision sur la proximité amicale et professionnelle entretenue de longue date par le requérant avec les frères T. S'appuyant sur un article du Financial Times du 13 mars 2012 (cité également comme daté du 13 mai 2012 dans la duplique), le Ministre d'État soutenait que Monsieur K. R. n'était pas un simple responsable informatique, mais un partenaire stratégique de premier plan ayant conclu une « myriade de transactions » avec Monsieur V. T. et ayant initié le concept de « prêt hypothécaire à risques ».
Pour l'administration monégasque, la présence de Monsieur K. R. au sein du groupe T. en octobre 2008, époque de la faillite de la banque KAUPTHING (voire la concordance de dates entre cette cessation de paiement et son retrait du groupe en septembre 2008), impliquait nécessairement sa participation aux opérations douteuses. Le Ministre d'État faisait en outre valoir que l'échec des poursuites du Serious Fraud Office devant la Haute Cour de Justice le 31 juillet 2012 résultait uniquement d'un vice de procédure affectant la régularité des mandats de perquisition, et non d'un blanchiment sur le fond, citant à cet égard les propos du président de la Haute Cour, Sir John Thomas, rappelant que le fond de l'enquête n'était pas en cause dans cette procédure juridictionnelle. Dès lors, l'innocence des frères T. n'ayant jamais été judiciairement établie, les autorités monégasques estimaient ne pouvoir prendre le risque d'autoriser l'installation en Principauté d'une personne issue d'un groupe mêlé à un scandale financier majeur ayant ruiné des centaines de milliers d'épargnants européens, au risque de troubler l'ordre public monégasque, notamment en matière financière.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
Confronté à des versions diamétralement opposées quant au rôle exact joué par le requérant au sein du groupe britannique mis en cause, le Tribunal Suprême devait circonscrire avec précision l'étendue de son contrôle sur les motifs de police administrative (A), avant de déployer un raisonnement rigoureux conduisant à la censure des décisions attaquées (B) et à leur annulation pure et simple (C).
A. Le problème juridique posé
La question de droit centrale soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée ainsi : l'autorité administrative monégasque peut-elle légalement refuser la délivrance d'une première carte de séjour de résident sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, au motif d'un risque de trouble à l'ordre public financier tiré de l'implication du demandeur dans des manœuvres frauduleuses à l'étranger, lorsque, d'une part, les pièces versées au dossier ne permettent pas d'établir matériellement cette implication personnelle et que, d'autre part, les services compétents de l'État ont parallèlement délivré à ce même demandeur un permis de travail en qualité d'analyste financier ?
Au-delà de cette interrogation principale, le litige soulevait en filigrane la question de l'articulation entre la dispense légale de motivation formelle des décisions de police des étrangers (prévue par l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation constitutionnelle pesant sur l'administration de justifier devant le juge de l'excès de pouvoir de la réalité matérielle et de la pertinence juridique des motifs ayant présidé à son acte. Plus précisément, il s'agissait de déterminer le degré de preuve exigé de l'administration lorsqu'elle invoque la prévention des atteintes à l'ordre public : de simples soupçons par association ou des déductions tirées d'articles de presse suffisent-ils à caractériser un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique, ou l'État doit-il rapporter la preuve positive de faits personnellement imputables à l'étranger ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette problématique et accueillir favorablement la requête de Monsieur K. R., le Tribunal Suprême structure sa motivation en trois temps forts, alliant le rappel des principes régissant la police administrative à une appréciation concrète et exigeante des éléments de preuve versés aux débats.
1. Le cadre normatif et la finalité préventive de la police des étrangers
Dans un premier considérant de principe, la Haute Juridiction prend soin de rappeler les dispositions applicables de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions nécessaires (présentation d'un permis de travail ou d'un récépissé en tenant lieu, ou justificatifs de moyens suffisants d'existence) mais non suffisantes pour l'obtention d'une première carte de résident, l'autorité administrative conservant un pouvoir d'appréciation lié à la sauvegarde de l'ordre public.
À cet égard, le Tribunal Suprême énonce une règle fondamentale du droit de la police administrative :
« que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; »
Par cette formulation classique, le juge administratif suprême confirme que l'action de la police des étrangers est d'essence préventive et non répressive. En conséquence, l'administration n'est nullement tenue d'attendre qu'une condamnation pénale définitive soit prononcée à l'encontre d'un individu pour lui refuser l'accès ou le séjour sur le territoire national ; la production d'un casier judiciaire vierge ne confère donc aucun droit automatique à la délivrance d'un titre de séjour. Toutefois, le Tribunal pose immédiatement une limite objective à cette logique préventive : l'existence de « faits retenus » révélant des « risques suffisamment caractérisés ». Le risque ne peut être purement hypothétique ou conjectural ; il doit procéder de faits matériellement établis.