Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19887

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2021, n° 19887 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'organisation et l'encadrement institutionnel des activités sportives constituent un domaine dans lequel l'intervention de la puissance publique, par le biais de la délivrance d'agréments, engendre d'importants effets juridiques et symboliques, particulièrement lorsque la législation instaure un monopole fédéral par discipline. La décision rendue le 11 juin 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, offre une illustration topique des contentieux pouvant naître de la concurrence entre deux groupements aspirant à la reconnaissance officielle des autorités étatiques pour fédérer une même pratique sportive, en l'occurrence le padel. L'intérêt de cette affaire réside tant dans les questions de fond soulevées par les parties quant au régime juridique des associations et des fédérations d'associations que dans son dénouement procédural, marqué par un désistement consécutif à la levée d'une ambiguïté terminologique imputable à l'administration.

La genèse factuelle du litige met en présence deux structures distinctes dont la chronologie de création et de reconnaissance administrative mérite d'être retracée avec précision à la lumière des pièces soumises à la haute juridiction monégasque.

D'une part, la « Fédération sportive de Padel », partie requérante à l'instance, s'est constituée sous la forme d'une fédération de droit monégasque. Elle a fait l'objet d'une déclaration le 9 avril 2020 et a été rendue publique par une publication au Journal de Monaco du 1er mai 2020. Conformément à ses statuts, son objet social consiste notamment à « réunir les associations dont l'objet est d'organiser ou promouvoir la pratique du padel et de leur apporter une aide technique, financière et morale par toutes modalités appropriées ». Elle a également vocation à assurer l'organisation, « à l'échelle tant nationale qu'internationale de manifestations, compétitions, de conférences, d'expositions et plus généralement de tout ce qui peut favoriser le développement et la pratique du padel ». Pour asseoir sa structure fédérale, elle regroupe notamment deux entités : l'Association de Padel monégasque et l'Association féminine de Padel monégasque. Régulièrement déclarée et dotée de la personnalité juridique par l'accomplissement des formalités de publicité, la Fédération sportive de Padel nourrissait l'ambition d'obtenir l'agrément administratif en Principauté.

D'autre part, une entité concurrente dénommée « Fédération de Padel » avait entamé, plusieurs années auparavant, des démarches auprès des autorités monégasques en vue de sa constitution et de sa reconnaissance. L'historique administratif de ce groupement, tel qu'il a été révélé au cours de l'instruction contradictoire par le Ministre d'État, témoigne d'un processus de création jalonné de plusieurs refus administratifs avant son aboutissement.

Dès le 21 août 2013, le Ministre d'État avait été saisi par lettre d'une première déclaration de constitution de la « Fédération de Padel ». L'objet déclaré de ce groupement était de « représenter la Principauté de Monaco auprès des fédérations internationales ainsi dans les diverses compétitions internationales » et de « grouper toutes les associations sportives et sections d'association pratiquant le sport Padel, de rechercher et de faciliter leur création, d'encourager et de soutenir leurs efforts ». Toutefois, par une décision en date du 3 septembre 2013, le Ministre d'État a refusé de délivrer le récépissé de déclaration prévu par l'article 7 de la loi n° 1.355 relative aux associations et aux fédérations d'associations. Ce premier refus était fondé sur la méconnaissance de l'article 24 de ladite loi, au motif qu'une fédération ne peut légalement être constituée uniquement entre des personnes physiques.

Tirant les conséquences de cette décision, la « Fédération de Padel » a soumis une deuxième déclaration le 3 septembre 2014. Celle-ci s'est heurtée à un nouveau refus de délivrance de récépissé de la part du Ministre d'État le 15 septembre 2014. L'autorité administrative a motivé ce second rejet par l'inobservation de la règle exigeant que la déclaration soit signée par au moins deux personnes domiciliées en Principauté, dont l'une représente une association affiliée.

Une troisième déclaration a finalement été déposée le lendemain, soit le 16 septembre 2014 (la décision mentionnant également que cette déclaration a été reçue le 17 septembre 2014 selon les termes mêmes de la publication officielle subséquente). Estimant que les conditions légales étaient désormais réunies, le Ministre d'État a délivré le récépissé de cette déclaration le 7 octobre 2014 (l'arrêté d'agrément ultérieur visant quant à lui un récépissé délivré le 17 septembre 2014). Ce récépissé a fait l'objet d'une publication au Journal de Monaco du 9 janvier 2015, conférant ainsi au groupement la personnalité morale et la capacité juridique. Ultérieurement, la « Fédération de Padel » a procédé à une modification de ses statuts, laquelle a été déclarée au Ministre d'État et a donné lieu à un récépissé publié au Journal de Monaco du 2 février 2018.

C'est dans le cadre de cette publication initiale du 9 janvier 2015 que s'est nouée l'équivoque factuelle à l'origine directe du contentieux. En effet, le texte publié au Journal de Monaco du 9 janvier 2015 comportait un intitulé (« récépissé de déclaration d'une association ») et une formulation indiquant que « le Ministre d'État délivre récépissé de la déclaration reçue le 17 septembre 2014 de l'association dénommée "Fédération de Padel" » et précisant que le siège de « cette association » était situé à Monaco.

Par la suite, la « Fédération de Padel » a sollicité l'octroi de l'agrément ministériel. Par un arrêté ministériel en date du 8 juillet 2020, publié au Journal de Monaco du 17 juillet 2020, le Ministre d'État a fait droit à cette demande, l'article 1er de cet acte disposant que « la fédération dénommée "Fédération de Padel" est agréée ».

Constatant la délivrance de cet agrément à l'entité concurrente, et sachant que le cadre législatif monégasque prohibe l'octroi de plusieurs agréments fédéraux dans un même secteur d'activité, la « Fédération sportive de Padel » s'est trouvée privée de toute perspective d'obtenir elle-même cet agrément. S'appuyant sur les mentions littérales de la publication officielle du 9 janvier 2015, qui qualifiaient l'entité bénéficiaire d'« association », elle a décidé de contester la légalité de l'arrêté ministériel du 8 juillet 2020 devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire devant le Tribunal Suprême s'est déroulé en deux phases bien distinctes : une première phase d'instruction contradictoire classique au cours de laquelle les parties ont échangé leurs arguments sur la légalité interne de l'acte attaqué, suivie d'une seconde phase consacrée au désistement de la partie requérante à la lumière des éléments de preuve produits par l'administration.

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 17 septembre 2020 sous le numéro TS 2020-17, la Fédération sportive de Padel, représentée par Maître Thomas Brezzo, avocat près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Elle demandait à la haute juridiction, d'une part, de prononcer l'annulation de l'arrêté ministériel du 8 juillet 2020 portant agrément de la « Fédération de Padel » et, d'autre part, de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Dès le lendemain de l'enregistrement de la requête, soit le 18 septembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Monsieur Stéphane Braconnier, Membre titulaire, en qualité de rapporteur.

Au soutien de la recevabilité de son recours, la Fédération sportive de Padel justifiait de son intérêt à agir en invoquant les dispositions de l'article 28 de la loi n° 1.355 (que la requête cite comme datant du 23 août 2008, tandis que la contre-requête et les visas du Tribunal Suprême la datent du 23 décembre 2008) concernant les associations et les fédérations d'associations. Aux termes de cet article, « il ne peut être agréé qu'une seule fédération d'associations par domaine d'activité ». Dès lors que la requérante avait été régulièrement déclarée et rendue publique avec l'ambition d'être agréée dans le domaine du padel, l'octroi de cet unique agrément à une autre structure lésait directement ses intérêts et lui conférait qualité pour en solliciter l'annulation.

Sur le fond, l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens d'annulation relevant de la légalité interne de l'acte administratif individuel attaqué :

En premier lieu, elle soutenait que l'arrêté du 8 juillet 2020 était entaché d'une erreur de fait ainsi que d'une erreur de qualification juridique des faits. Rappelant l'architecture de la loi n° 1.355, elle exposait qu'en vertu de l'article 26, « pour être agréée, la fédération doit justifier, tant par ses activités que par les membres qui lui sont affiliés, d'une représentativité dans le cadre de l'activité qu'elle souhaite fédérer ». Ce même article 26 renvoie à l'article 15 de la loi, lequel impose que « pour être agréée, l'association doit avoir au préalable rempli les formalités relatives aux associations déclarées et rendues publiques », formalités elles-mêmes définies à l'article 7 et applicables aux fédérations. Or, la requérante relevait que l'arrêté attaqué visait le récépissé délivré à la « Fédération de Padel » le 17 septembre 2014 et la « requête présentée par ladite fédération », alors que la publication de ce récépissé au Journal de Monaco du 9 janvier 2015 faisait état de la déclaration d'une simple association ayant pris la dénomination trompeuse de « Fédération de Padel », et non de la déclaration d'une véritable fédération. Elle en déduisait que le Ministre d'État s'était fondé sur une situation matériellement inexacte et avait inexactement qualifié les faits.

En second lieu, la Fédération sportive de Padel invoquait une erreur de droit. Selon elle, l'agrément propre à une fédération ne pouvait légalement être octroyé directement à une association. Une association déclarée et rendue publique ne saurait, par le seul effet de la délivrance d'un agrément ministériel, se muer automatiquement en une fédération qui n'aurait pas été préalablement déclarée et rendue publique sous cette forme juridique spécifique. En énonçant à l'article 1er de l'arrêté que « la fédération dénommée "Fédération de Padel" est agréée », l'autorité administrative aurait de facto acté la transformation d'une association en fédération en l'absence de toute déclaration et publication antérieures en ce sens, méconnaissant ainsi les prescriptions de la loi n° 1.355.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 20 novembre 2020. Il concluait au rejet au fond de la requête et à la condamnation de la requérante aux entiers dépens.

Pour réfuter le premier moyen, le Ministre d'État a produit les pièces retraçant l'historique complet de la constitution de la « Fédération de Padel » depuis le 21 août 2013. Il a démontré qu'au regard de l'article 24 de la loi du 23 décembre 2008 — selon lequel une fédération d'associations est constituée soit entre deux ou plusieurs associations, soit entre une association et une ou plusieurs personnes physiques —, le récépissé consécutif à la déclaration du 16 septembre 2014 avait bien été délivré à l'entité en tant que fédération et non en tant que simple association. Le Ministre d'État faisait valoir que l'intitulé « récépissé de déclaration d'une association » figurant sur l'acte du 7 octobre 2014 était dépourvu d'incidence juridique, dès lors que la notion générale d'association englobe les fédérations. Il soulignait que les deux refus initiaux opposés par l'administration en septembre 2013 et septembre 2014 reposaient précisément sur la vérification des exigences propres à la constitution d'une fédération, que l'objet statutaire du groupement était bien fédéral, et qu'il réunissait une association dûment déclarée et rendue publique en Principauté ainsi qu'une ou plusieurs personnes physiques pour organiser la pratique d'une activité identique dans un but non lucratif, conformément à l'article 24.

En réponse au second moyen, le Ministre d'État soutenait que, la « Fédération de Padel » s'étant régulièrement déclarée sous le statut de fédération, elle satisfaisait aux conditions préalables requises par les articles 26 et 15 de la loi du 23 décembre 2008 pour recevoir l'agrément (l'article 15 permettant d'agréer les structures dont l'objet poursuit un but d'intérêt général, ou dont l'activité concourt à une mission de service public ou contribue à la notoriété de la Principauté). Aucune erreur de droit n'avait donc été commise.

La production de ces éléments de preuve par l'administration a provoqué un tournant décisif dans l'instance. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 17 décembre 2020, la Fédération sportive de Padel a déclaré se désister de son recours et a demandé au Tribunal Suprême de lui en donner acte. Tout en maintenant que les termes utilisés dans la publication au Journal de Monaco du 9 janvier 2015 (« l'association dénommée "Fédération de Padel" », « cette association ») avaient légitimement pu l'induire en erreur et lui faire croire à l'illégalité de l'arrêté d'agrément, la requérante a reconnu que les pièces jointes à la contre-requête établissaient que le processus de déclaration initial concernait effectivement une fédération. L'incertitude née de la rédaction du récépissé publié étant ainsi levée grâce aux explications ministérielles, elle a estimé ne plus devoir maintenir son action.

Par un mémoire enregistré le 22 janvier 2021, le Ministre d'État a déclaré accepter ce désistement et a demandé au Tribunal Suprême d'en donner acte, tout en maintenant ses conclusions tendant à la condamnation de la requérante aux entiers dépens.

L'instruction a été clôturée par un procès-verbal de Madame le Greffier en Chef en date du 3 février 2021. Par ordonnance du 20 avril 2021, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 28 mai 2021. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par Monsieur Stéphane Braconnier et les plaidoiries de Maître Thomas Brezzo et de Maître François Molinié, Madame le Procureur Général a présenté ses conclusions tendant à ce qu'il soit donné acte du désistement de la requérante, la parole ayant été donnée en dernier aux parties.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La physionomie particulière de cette instance, marquée par l'abandon en cours de procédure des prétentions initiales d'annulation, conduit à distinguer la question de droit substantielle qui a fait l'objet du débat contradictoire initial et les questions de droit processuel que le Tribunal Suprême a effectivement eu à trancher au terme de son délibéré.

Sur le terrain du droit substantiel des associations et fédérations, le problème juridique initialement soumis à la juridiction portait sur les conditions de légalité de l'agrément ministériel délivré à une fédération au titre des articles 15, 24, 26 et 28 de la loi n° 1.355. Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'octroi d'un agrément en qualité de fédération était entaché d'erreur de fait, d'erreur de qualification juridique et d'erreur de droit lorsque le récépissé de déclaration initialement publié au Journal de Monaco sur le fondement de l'article 7 de la loi désignait l'entité bénéficiaire sous le vocable d'« association », ou si la réalité matérielle et juridique du dossier administratif de constitution (attestant du respect des exigences de l'article 24 propres aux fédérations) devait prévaloir sur l'imprécision formelle de la publication officielle.

Toutefois, par l'effet du mémoire déposé le 17 décembre 2020 par la Fédération sportive de Padel et du mémoire en réponse du Ministre d'État du 22 janvier 2021, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de cette question de légalité interne. Le problème juridique devant être résolu par l'Assemblée plénière s'est dès lors déplacé exclusivement sur le terrain de la procédure contentieuse administrative et s'est dédoublé en deux interrogations :

En premier lieu, quelles sont les conditions requises pour que le juge de l'excès de pouvoir prenne acte de la volonté de la partie requérante de mettre un terme anticipé à l'instance par la voie du désistement ?

En second lieu, comment la charge des dépens de l'instance doit-elle être répartie lorsque le désistement du requérant, bien qu'accepté par l'administration défenderesse qui sollicite néanmoins la condamnation de son adversaire aux entiers dépens, est directement motivé par les éclaircissements et les pièces fournis en cours d'instance par l'autorité administrative pour dissiper une incertitude résultant des termes mêmes d'un acte antérieurement publié au Journal de Monaco ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 11 juin 2021 se caractérise par une très grande concision formelle, inhérente à la nature même des décisions donnant acte d'un désistement, mais qui doit impérativement être lue à la lumière de l'ensemble des visas et de l'exposé détaillé des prétentions et moyens des parties qui la précèdent.

Pour fonder sa compétence et le cadre procédural de son intervention, le Tribunal Suprême vise en premier lieu la Constitution, et plus spécifiquement le 1° du B de son article 90, disposition fondamentale qui confère à la haute juridiction la compétence en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois. Il vise également l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 concernant les associations et les fédérations d'associations.

Le raisonnement déductif développé par l'Assemblée plénière dans les motifs proprement dits de la décision (« APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ ») procède en trois temps d'une rigoureuse sobriété :

Premièrement, le Tribunal Suprême constate l'existence de la manifestation de volonté de la partie demanderesse : « Considérant que, par un mémoire enregistré au Greffe général le 17 décembre 2020, la Fédération sportive de Padel a déclaré se désister de son recours ».

Deuxièmement, la juridiction relève la position adoptée par la partie défenderesse à l'égard de cet acte procédural : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ».

Troisièmement, le juge qualifie juridiquement la nature du désistement et en tire la conséquence procédurale qui s'impose : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y