Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2021, n° 20376 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, à la fois classique et sensible, de la police des étrangers et des conditions d'établissement sur le territoire monégasque. Elle met aux prises un ressortissant étranger, désireux de fixer sa résidence en Principauté à l'heure de sa retraite, et l'administration monégasque, soucieuse de préserver l'ordre et la sécurité publics.

Selon les éléments factuels exposés au soutien de sa requête, Monsieur l. I., ressortissant de nationalité italienne détenteur d'un passeport en cours de validité jusqu'au 13 novembre 2027, présente un parcours professionnel et personnel exempt de difficultés apparentes. Diplômé en sciences géologiques en 1969, il a d'abord exercé la profession de professeur de physique entre 1971 et 1985, avant de s'orienter vers l'activité de comptable, profession qu'il a pratiquée de manière ininterrompue à compter de l'année 1985 jusqu'en 2018, date de son départ à la retraite.

Sur le plan civil et familial, l'intéressé est divorcé de Madame r. P. depuis le 11 novembre 1992. Il est par ailleurs le père de deux enfants nés de deux unions libres successives : une fille, e., née le 22 août 1988 de sa relation avec Madame f. D., et un fils, a., né le 31 mars 2010 de son union avec Madame m Y. EL I. À l'époque de l'introduction du recours, l'enfant a., alors âgé de neuf ans et scolarisé, résidait avec sa mère au domicile de Monsieur l. I. situé dans une localité désignée sous l'appellation « X1 », bien immobilier dont le requérant est propriétaire.

Toutefois, à la suite de différends survenus au sein du couple formé avec sa dernière compagne, les intéressés ont convenu de se séparer. C'est dans ce contexte familial précis que Monsieur l. I. a mûri le projet de quitter son domicile afin d'en laisser l'entier usage à son ancienne compagne ainsi qu'à leur fils mineur. Pour concrétiser cette séparation tout en profitant de sa retraite nouvellement acquise, il a souhaité s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, où il s'est porté acquéreur d'un appartement.

Conformément à la réglementation en vigueur régissant l'entrée et le séjour des étrangers, Monsieur l. I. a officiellement saisi la Direction de la Sûreté publique, le 20 décembre 2018, d'une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour de résident. N'entendant exercer aucune activité professionnelle en Principauté du fait de sa qualité de retraité, il a produit au soutien de sa démarche administrative une attestation bancaire destinée à démontrer qu'il disposait de moyens suffisants d'existence pour subvenir à ses besoins. En outre, afin d'attester de sa probité et de l'absence de toute menace pour l'ordre public, il a communiqué les extraits de son casier judiciaire, lesquels se sont révélés vierges tant sur le territoire de la Principauté de Monaco que sur le territoire de la République italienne.

En dépit de la constitution de ce dossier, le Directeur de la Sûreté publique a pris, le 28 mai 2019, une décision de rejet opposée à la demande de première carte de séjour de résident formulée par Monsieur l. I. Cet acte administratif individuel défavorable, qui se bornait formellement à faire référence aux « instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » sans expliciter davantage les motifs de fait ou de droit fondant ce refus, a été officiellement signifié à l'intéressé le 2 août 2019.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus d'établissement, Monsieur l. I. a engagé les voies de recours administratives préalables avant de saisir la juridiction suprême monégasque. Par une lettre recommandée avec accusé de réception datée du 25 septembre 2019, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'annulation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Ce courrier a été réceptionné par les services du Ministre d'État le 3 octobre 2019, ainsi qu'en attestait le timbre apposé sur l'avis de réception.

Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette réclamation administrative pendant une durée supérieure à quatre mois, ce mutisme a fait naître, en application des règles procédurales gouvernant le contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet à la date du 4 février 2020.

Dès lors, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 16 mars 2020 sous la référence TS 2020-10, Monsieur l. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Ses conclusions tendaient à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 et de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire s'est déroulée dans le contexte particulier de la crise sanitaire mondiale, comme en témoigne le visa de l'Ordonnance souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Stéphane Braconnier, membre titulaire, en qualité de rapporteur par une ordonnance du 17 mars 2020. Les échanges d'écritures se sont poursuivis par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 17 juin 2020, d'une réplique du requérant le 16 juillet 2020, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 14 août 2020, avant que le Greffier en Chef ne dresse le procès-verbal de clôture de l'instruction le 31 août 2020.

Au fil de ces échanges contradictoires, un premier débat procédural s'est noué autour de la recevabilité même de la requête. Dans sa contre-requête initiale, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours contentieux. Selon l'administration, le requérant s'était contenté de verser aux débats un document apparemment destiné au Ministre d'État, mais dépourvu de date certaine faute de preuve de son expédition, de son adresse de destination et des modalités de son envoi. Estimant que ce document n'avait pu valablement proroger le délai de recours contentieux qui expirait selon lui le 2 octobre 2019, le Ministre d'État concluait à l'irrecevabilité manifeste de la requête déposée en mars 2020.

Dans son mémoire en réplique, Monsieur l. I. a méthodiquement démontré la parfaite régularité procédurale de sa démarche en s'appuyant sur les textes applicables. Il a produit l'avis de réception postal établissant que son recours hiérarchique du 25 septembre 2019 avait bien été reçu par le Ministre d'État le 3 octobre 2019. Rappelant qu'en vertu de l'article 15 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, l'exercice d'un recours hiérarchique conserve le délai du recours contentieux (qui est de deux mois à compter de la notification de l'acte), le requérant a précisé les modalités de computation des délais. Conformément aux articles 970 et 971 du Code de procédure civile, les délais administratifs sont francs : ils sont comptés de quantième à quantième et ne comprennent ni le jour de l'acte ou de la notification qui les fait courir (dies a quo), ni le jour de l'échéance (dies ad quem). La décision ayant été notifiée le 2 août 2019, le délai expirait le 3 octobre 2019. Le recours hiérarchique reçu à cette date exacte était donc pleinement recevable. Ensuite, par application de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 16 avril 1963 précitée, le silence gardé pendant quatre mois par le Ministre d'État a fait courir un nouveau délai contentieux de deux mois à compter du 4 février 2020, rendant la requête enregistrée le 16 mars 2020 parfaitement recevable. Prenant acte de ces éléments probatoires dans sa duplique, et reconnaissant qu'un problème matériel avait initialement affecté la transmission de la requête et de ses pièces jointes, le Ministre d'État a expressément déclaré abandonner cette fin de non-recevoir.

Le terrain procédural ainsi purgé, l'affrontement juridique s'est cristallisé sur le fond du droit autour de deux moyens principaux développés par le requérant :

1. Sur la motivation et le contrôle du juge : Monsieur l. I. a articulé un premier moyen subtil prenant acte des limites législatives imposées à la transparence administrative. Il a concédé que si l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles refusant une autorisation ou un agrément, ce même texte assortit ce principe d'exceptions, parmi lesquelles figurent expressément les « refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ». Toutefois, le requérant a soutenu que cette dispense légale de motivation formelle ne saurait priver le justiciable de son droit de contester utilement l'acte, ni entraver l'office du Tribunal Suprême qui doit être mis en mesure de vérifier la réalité et la légalité des éléments de fait et de droit ayant fondé la décision. Or, la simple mention d'« instructions de Monsieur le Conseiller du Gouvernement - Ministre de l'Intérieur » dans l'acte attaqué empêchait tout contrôle effectif et devait entraîner l'annulation. En défense, le Ministre d'État s'est borné à relever que le requérant n'invoquait aucune insuffisance de motivation et ne soulevait, par conséquent, aucun moyen de légalité externe.

2. Sur le respect des conditions légales et l'erreur manifeste d'appréciation : En second lieu, le requérant a soutenu qu'il remplissait l'intégralité des exigences posées par l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Disposant d'un passeport valide, d'une attestation bancaire démontrant des ressources financières suffisantes et d'un casier judiciaire vierge en Italie comme à Monaco, il estimait ne représenter aucune menace pour l'ordre public. Le refus qui lui était opposé ne pouvait dès lors procéder que d'une erreur manifeste d'appréciation.

Pour contrer cette argumentation et dévoiler enfin, devant le juge, les motifs réels de la décision administrative, le Ministre d'État a soutenu dans sa contre-requête que les conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 ne constituent que de simples conditions formelles, nécessaires mais nullement suffisantes. Selon l'administration, l'autorité de police dispose d'un entier et total pouvoir d'appréciation pour évaluer si la présence d'un étranger sollicitant une première carte de résident est susceptible de constituer une menace pour l'ordre et la tranquillité publique ou privée, ce pouvoir discrétionnaire étant corroboré par la faculté, prévue par le même article 6, de retirer ladite carte à tout moment si les autorités « le jugent nécessaire ».

Révélant la substance du grief retenu contre le requérant, le Ministre d'État a exposé que Monsieur l. I. était défavorablement connu des services de police de la Principauté pour des faits de détention et d'usage de faux billets commis à Monaco au mois de février 1997. À cette époque, il aurait « écoulé » cent trente-deux billets de faux dollars américains, représentant une contre-valeur de 23 500 euros, auprès d'un établissement bancaire monégasque. Pour l'administration, nonobstant leur caractère relativement ancien, ces agissements entachaient l'honnêteté du demandeur et révélaient un comportement douteux justifiant légalement le refus d'autoriser sa première installation en Principauté.

En réplique à cette révélation tardive des motifs, Monsieur l. I. a fermement contesté la valeur juridique et probatoire de ces allégations. Il a fait valoir qu'aucune pièce versée au dossier par l'État ne venait étayer ni justifier légalement cette affirmation. Surtout, il a souligné n'avoir jamais fait l'objet de la moindre condamnation pénale ni même de la moindre poursuite judiciaire pour un tel délit. Expliquant le contexte de cet épisode survenu plus de vingt ans auparavant, il a indiqué avoir été en réalité lui-même victime d'une escroquerie (« une arnaque ») en Italie et n'avoir, de ce fait, jamais été inquiété par les autorités, comme le prouvaient ses casiers judiciaires vierges.

Dans sa duplique finale, le Ministre d'État a tenté de retourner cette explication contre le requérant en affirmant que ce dernier ne contestait pas la matérialité même des faits reprochés. Pour l'administration, les explications avancées par l'intéressé étaient inopérantes : même en l'absence de suites judiciaires, le simple fait matériel d'avoir écoulé des faux billets à Monaco constituait en soi un délit, ce qui suffisait amplement à justifier légalement la décision de police administrative lui refusant l'établissement sur le territoire monégasque. Lors de l'audience publique du 18 novembre 2021, après les plaidoiries des conseils des parties, Madame le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête d'annulation présentée par Monsieur l. I.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au regard des prétentions contraires des parties et de la configuration particulière du litige, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, était amené à résoudre une question de droit fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et la protection juridictionnelle effective des administrés contre l'arbitraire.

Le problème juridique central pouvait se formuler ainsi : Dans quelle mesure l'autorité administrative monégasque, bien qu'investie d'un large pouvoir d'appréciation pour délivrer ou refuser une première carte de séjour de résident en application de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 et dispensée de l'obligation de motiver formellement son refus, peut-elle légalement fonder une mesure de police administrative refusant l'établissement d'un étranger sur des faits délictueux anciens allégués devant le juge, alors même que l'intéressé n'a fait l'objet ni de poursuites ni de condamnation pénale et que l'administration ne produit aucune pièce probante permettant d'établir la réalité matérielle de ces faits ?

En filigrane de cette question principale se posait celle du standard de preuve exigé de l'administration devant le juge de l'excès de pouvoir et de l'étendue du contrôle exercé par le Tribunal Suprême sur la matérialité des faits servant de soubassement à une décision discrétionnaire de police administrative.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur méthodologique, structuré en trois temps forts qui correspondent aux trois considérants de la décision.

Dans un premier temps (considérant 1), la Haute Juridiction procède à un rappel synthétique de la chronologie procédurale du litige. Elle constate l'existence de la demande initiale du 20 décembre 2018, de la décision explicite de rejet du Directeur de la Sûreté publique du 28 mai 2019 (notifiée le 2 août 2019), du recours hiérarchique formé le 25 septembre 2019 (reçu le 3 octobre 2019) et de la naissance, le 4 février 2020, de la décision implicite de rejet du Ministre d'État. Ce faisant, le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement la parfaite recevabilité du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État ayant au demeurant abandonné sa fin de non-recevoir en cours d'instance. On observera également que le juge fait application du principe de l'économie des moyens : il ne répond pas explicitement au premier moyen du requérant relatif au défaut de motivation et à l'entrave au contrôle juridictionnel découlant de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors que l'administration a accepté de livrer les motifs de sa décision dans ses écritures contentieuses et que l'examen de la légalité interne de ces motifs suffit à emporter l'annulation totale des actes attaqués.

Dans un deuxième temps (considérant 2), le Tribunal Suprême pose le cadre normatif et jurisprudentiel applicable, en citant tout d'abord intégralement les dispositions de l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte impose au primo-demandeur d'une carte de séjour de résident de justifier soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant dans son dernier alinéa que la carte peut être retirée à tout moment si l'étranger cesse de remplir ces conditions ou si les autorités compétentes « le jugent nécessaire ».

Interprétant ce texte à la lumière des principes généraux du droit administratif, le Tribunal Suprême énonce alors un considérant de principe particulièrement dense qui définit à la fois la finalité de la police administrative et les contours du contrôle juridictionnel :

• D'une part, la juridiction rappelle la finalité préventive de la police administrative : « l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ». Par cette formule, le juge donne partiellement raison à la thèse théorique du Ministre d'État : la police administrative se distingue de la répression pénale ; elle n'exige pas nécessairement l'existence d'une condamnation pénale définitive pour agir, dès lors que des faits objectifs révèlent un risque caractérisé pour l'ordre public.
• D'autre part, le Tribunal reconnaît expressément la liberté d'action de l'exécutif dans ce domaine régalien en affirmant « que l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation ». Les conditions de l'article 6 ne créent donc aucun droit automatique à la délivrance du titre de séjour.
• Toutefois, le Tribunal Suprême pose immédiatement la limite infranchissable à ce pouvoir discrétionnaire : l'autorité administrative « ne saurait toutefois fonder sa décision sur des faits inexistants ou matériellement inexacts ». Quelle que soit l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'administration, le contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir comprend toujours, de manière irréductible, le contrôle de l'exactitude matérielle des faits.

Dans un troisième et dernier temps (considérant 3), le Tribunal Suprême applique cette grille de contrôle aux circonstances de l'espèce (la mineure du syllogisme). Examinant les écritures du Ministre d'État, le juge relève que l'unique motif avancé par l'administration pour justifier le refus de séjour réside dans l'allégation selon laquelle Monsieur l. I