Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20634 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par l'administration monégasque de procéder au renouvellement du titre de séjour d'un ressortissant étranger, Monsieur F. J. (également désigné sous les initiales M. J. au sein des motifs de la décision). Ce dernier était titulaire d'une carte de séjour de résident ordinaire en Principauté. Il ressort des éléments factuels exposés dans la décision que sa présence sur le territoire monégasque présentait une particularité notable, tenant à son mode de vie maritime. En effet, le requérant passait une grande partie de l'année à bord de son navire, lequel battait pavillon monégasque. Cette habitude de navigation et de séjour à bord de ce bâtiment n'était ni nouvelle ni dissimulée aux autorités, puisque la notice individuelle du demandeur, retraçant l'historique de ses démarches administratives antérieures, attestait qu'il avait déjà effectué des déclarations strictement identiques quant à ses fréquents voyages à bord de son navire lors de ses précédentes demandes en 2013 et en 2017, sans que cela n'ait alors fait obstacle au maintien de son statut de résident.

À l'approche de l'échéance de son titre de séjour, et conformément aux prescriptions réglementaires encadrant le statut des résidents étrangers, l'intéressé a sollicité le renouvellement de sa carte de séjour de résident ordinaire en adressant une demande formelle à la Direction de la Sûreté publique le 26 novembre 2019. Lors de l'instruction de ce dossier en 2020, les services de police administrative ont toutefois porté une appréciation radicalement différente de celle retenue lors des échéances précédentes. Le sergent instructeur chargé de l'examen de la demande a émis un avis défavorable au renouvellement sollicité, en se fondant sur la circonstance que le demandeur ne passerait pas « au moins trois mois en Principauté ».

Pour parvenir à ce constat d'une présence jugée insuffisante dans son appartement monégasque au cours de l'année 2019, l'administration s'est appuyée sur un faisceau d'indices matériels et financiers. D'une part, la Direction de la Sûreté publique a examiné la consommation d'énergie du logement du requérant, à partir de factures d'électricité datées des 10 et 11 septembre 2019 ainsi que des 12 et 13 décembre 2019, lesquelles retraçaient l'historique de sa consommation électrique pour les périodes courant, respectivement, de septembre 2018 à septembre 2019 et de décembre 2018 à décembre 2019. Qualifiant cette consommation électrique de « faible », l'administration en a déduit un défaut d'occupation effective du logement, sans toutefois prendre en considération la consommation de gaz de l'intéressé. D'autre part, la notice individuelle élaborée par les services instructeurs faisait formellement référence à la réalisation d'une enquête de voisinage — qui aurait reposé sur des déclarations verbales du concierge de l'immeuble, non consignées par écrit — ainsi qu'à une analyse des dépenses courantes et des relevés de paiement par carte bancaire du demandeur.

S'appuyant sur ces éléments factuels et visant par ailleurs des instructions émanant du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur, le Directeur de la Sûreté publique a, par une décision en date du 10 mars 2020, notifiée à l'intéressé le 6 mai 2020, rejeté la demande de renouvellement de la carte de séjour de résident ordinaire.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant le bien-fondé de ce refus administratif, le requérant a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable. Par une lettre datée du 18 juin 2020 et reçue par les services compétents le 22 juin 2020, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait ou l'abrogation de la décision du Directeur de la Sûreté publique. Le silence gardé par le Ministre d'État sur cette réclamation a fait naître, à l'expiration du délai légal, une décision implicite de rejet.

C'est dans ces conditions que Monsieur F. J. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 décembre 2020 sous le numéro TS 2021-08. Ses conclusions tendaient, à titre principal, à l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 10 mars 2020 et de la décision implicite du Ministre d'État ayant rejeté son recours hiérarchique, et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Face aux contestations soulevées par le requérant quant à la réalité et à la légalité des motifs ayant fondé le refus de renouvellement, la juridiction suprême a estimé nécessaire de faire usage de ses pouvoirs d'investigation. Par une décision avant dire droit rendue le 4 mars 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Tribunal a prescrit une mesure d'instruction. Celle-ci invitait formellement le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois, l'intégralité des textes et documents mentionnés dans la décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique, ainsi qu'à communiquer tous les autres éléments de droit et de fait de nature à éclairer la religion du Tribunal.

En exécution de cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire au Greffe Général le 7 avril 2022, par lequel il persistait dans ses conclusions tendant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, l'autorité gouvernementale a versé aux débats les factures d'électricité de septembre et décembre 2019, un document de synthèse intitulé « Montant de la facture moyenne électricité par mois et consommation » (ou « Montant de la facture moyenne par superficie d'appartements calculés par la SMEG » selon les écritures en réplique), ainsi que la notice individuelle correspondant aux demandes successives de carte de résident présentées par l'intéressé. En revanche, le Ministre d'État s'est abstenu de produire les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur visées dans l'acte attaqué, et a reconnu ne pouvoir valablement justifier ni de l'enquête de voisinage ni de l'analyse des relevés de paiement par carte bancaire.

Dans son mémoire en réplique, enregistré au Greffe Général le 22 avril 2022 (mentionné par erreur matérielle comme « 22 avril 2002 » dans les visas de la décision), le requérant a persisté dans ses conclusions d'annulation en articulant son argumentation autour de deux axes majeurs, mêlant légalité externe et légalité interne.

En premier lieu, sur le terrain de la preuve et de la motivation des actes administratifs, le requérant faisait valoir que le Ministre d'État, en ne répondant que très partiellement à la mesure d'instruction ordonnée par le juge, n'avait pas versé aux débats les pièces nécessaires pour établir la réalité des faits allégués. En s'abstenant de produire les instructions ministérielles visées, ainsi que les justificatifs de l'enquête de voisinage et de l'analyse des dépenses courantes, l'administration mettait le Tribunal Suprême dans l'impossibilité d'exercer son contrôle de légalité. Dès lors, le requérant soutenait que l'État ne justifiait pas des motifs de droit et de fait répondant aux exigences impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.

En second lieu, sur le bien-fondé des motifs et la valeur probante des pièces effectivement communiquées, le requérant démontrait l'inanité des éléments retenus contre lui. S'agissant tout d'abord du grief tiré de la « faible » consommation électrique, il soutenait qu'aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exigeait un seuil minimal de consommation énergétique pour prétendre au renouvellement d'une carte de résident ordinaire. Au demeurant, il dénonçait le défaut de fiabilité du document comparatif produit par l'État, démontrant qu'il n'émanait nullement de la Société Monégasque d'Électricité et de Gaz (SMEG), mais constituait en réalité un simple extrait du site internet d'une société française spécialisée dans la comparaison d'offres commerciales d'électricité, de gaz et d'accès internet, dépourvu de toute valeur de référence. Il ajoutait que l'analyse administrative était biaisée par l'omission totale de sa consommation de gaz, laquelle impactait nécessairement sa consommation d'électricité.

S'agissant ensuite de sa présence effective à Monaco, le requérant expliquait la modicité de sa consommation électrique domestique par ses séjours prolongés en 2019 sur son navire battant pavillon monégasque. Développant une argumentation fondée sur le droit international de la mer, il invoquait le principe de la loi du pavillon et l'article 94 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 11.975 du 25 juin 1996), aux termes duquel « tout État exerce effectivement sa juridiction et son contrôle dans les domaines administratif, technique et social sur les navires battant son pavillon ». Il en déduisait que la nationalité du navire le qualifie spécialement dans sa territorialité, l'assimilant en haute mer à une portion détachée du territoire de son État d'origine, soumise aux lois d'ordre public territorial. Par conséquent, le temps passé à bord de ce navire monégasque devait être juridiquement comptabilisé comme un séjour sur le territoire de la Principauté. Enfin, pour parachever la déconstruction des allégations administratives, le requérant produisait une attestation écrite du concierge de son immeuble, datée du 5 mars 2021, contredisant manifestement la prétendue enquête de voisinage et confirmant sa présence régulière dans son appartement.

Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 mai 2022, l'affaire a été appelée à l'audience du 27 juin 2022, au cours de laquelle le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une question de droit inédite et fondamentale quant à l'interprétation des dispositions régissant la police des étrangers en Principauté : l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, qui impose la détention d'une autorisation pour tout séjour excédant trois mois, institue-t-il, directement ou par le truchement d'instructions ministérielles, une condition légale de durée minimale de séjour effectif d'au moins trois mois par an sur le territoire monégasque pour obtenir le renouvellement d'une carte de séjour de résident ordinaire ?

De manière subsidiaire et complémentaire, le juge constitutionnel et administratif monégasque était invité à préciser, d'une part, dans quelle mesure l'administration peut néanmoins tenir compte de l'effectivité du séjour lors de l'examen d'une demande de titre, et, d'autre part, si la notion de territoire de la Principauté, au sens de la réglementation sur le séjour des étrangers, englobe les navires battant pavillon national.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce différend et accueillir la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en cinq considérants, qui procède par une exégèse littérale et téléologique des textes applicables avant de censurer l'erreur de droit commise par l'autorité de police administrative.

Dans un premier temps (considérant 2), la Haute Juridiction rappelle le cadre normatif en reproduisant intégralement les dispositions pertinentes de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Sont ainsi cités :

• Le premier alinéa de l'article 1er, qui dispose que « Tout étranger qui désire pénétrer sur le territoire de la Principauté, qui y séjourne plus de trois mois ou qui s'y établit, doit être muni d'un passeport valable, ou de tout titre de voyage ou d'identité en tenant lieu, revêtu des timbres, visas et autorisations permettant l'accès, le séjour ou l'établissement en France, et notamment, dans le département des Alpes-Maritimes » ;
• L'article 6, relatif à la première demande de carte de séjour et à la carte de résident temporaire, qui exige la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence en l'absence d'exercice d'une profession, et qui subordonne le renouvellement de la carte temporaire au maintien de ces mêmes conditions ;
• L'article 7, spécifiquement applicable à la carte de séjour de résident ordinaire, qui prévoit que son obtention initiale est subordonnée à la justification de l'autorisation d'occuper un emploi (ou d'exercer une profession libérale, industrielle ou commerciale) ou de ressources suffisantes, et précise expressément que « La carte de résident ordinaire peut être renouvelée, à la demande de son titulaire, s'il remplit les conditions ci-dessus en ce qui concerne ses ressources ou l'exercice de son activité professionnelle ».

Dans un deuxième temps (considérant 3), le Tribunal Suprême livre son interprétation authentique de la combinaison de ces textes. Analysant la portée exacte de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le juge affirme avec netteté que la durée de trois mois mentionnée par ce texte désigne exclusivement « la période au-delà de laquelle un étranger est tenu d'obtenir une carte de séjour s'il souhaite continuer à séjourner ou résider en Principauté ». Il s'agit donc d'un seuil déclencheur de l'obligation de détenir un titre, tourné vers l'avenir, et nullement d'un quota rétrospectif de présence obligatoire. Poursuivant son analyse des articles 6 et 7, le Tribunal relève que le renouvellement d'une carte de séjour obéit aux mêmes conditions de fond que sa délivrance initiale. Ces conditions légales sont limitativement énumérées : elles tiennent à la possession d'un titre d'identité valable, à la justification d'une activité professionnelle autorisée ou de ressources financières suffisantes, ainsi qu'à « l'absence de circonstances justifiant que les autorités compétentes, dans l'exercice de leur pouvoir de police administrative, ne délivrent pas la carte de séjour ». Le Tribunal en tire une conclusion de principe dénuée de toute ambiguïté : « ainsi, une durée minimale de trois mois de séjour en Principauté au cours de l'année précédente ne constitue pas une condition de renouvellement d'une carte de séjour de résident ».

Toutefois, soucieux de préserver les prérogatives de puissance publique et d'éviter le maintien de titres de séjour purement fictifs ou de complaisance, le Tribunal Suprême apporte immédiatement un tempérament essentiel à ce principe (fin du considérant 3). Il juge en effet qu'« il est loisible à l'Administration de refuser l'octroi d'une première carte de séjour de résident ou le renouvellement de cette carte lorsqu'il apparaît que la demande est manifestement dépourvue d'utilité, en se fondant sur les éléments en sa possession relatifs à la vie personnelle et professionnelle du demandeur et, le cas échéant, sur le défaut de séjour effectif de ce dernier sur le territoire de la Principauté ». Par cette réserve d'interprétation constructive, le juge substitue à une condition arithmétique rigide et illégale (la règle des trois mois) un standard juridique souple soumis au contrôle de l'erreur manifeste : l'absence d'utilité manifeste du titre, pouvant résulter d'un défaut de séjour effectif apprécié globalement au regard de la vie personnelle et professionnelle de l'intéressé.

Dans un troisième temps (considérant 4), la juridiction écarte le fondement réglementaire alternatif sur lequel la Direction de la Sûreté publique avait tenté d'asseoir sa décision, à savoir les instructions du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Tout en épinglant au passage le comportement procédural du Ministre d'État, qui a « refusé de communiquer au Tribunal Suprême à la suite de la mesure d'instruction qu'il a décidé en ce sens » lesdites instructions, l'Assemblée plénière rappelle un principe cardinal de la hiérarchie des normes administratives : de simples instructions ministérielles sont dépourvues de pouvoir réglementaire autonome permettant d'ajouter à la loi ou aux ordonnances souveraines. Elles « ne sauraient légalement imposer une condition de durée de séjour effectif au cours de l'année précédant celle pour laquelle le renouvellement de la carte de séjour de résident est sollicité ».

Enfin, dans un quatrième temps (considérant 5), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'illégalité commise en l'espèce. En opposant un refus de renouvellement à Monsieur J. au motif erroné qu'il n'aurait pas satisfait à une condition légale de présence minimale de trois mois au cours de l'année écoulée, prétendument issue de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, le Directeur de la Sûreté publique a entaché sa décision d'une erreur de droit par « inexacte application de cette disposition ». De manière particulièrement remarquable, le juge insère au cœur de ce considérant conclusif une incise validant pleinement la thèse maritime du requérant : il précise que le territoire de la Principauté « doit être regardé, au surplus, comme s'étendant aux navires battant pavillon national ». Cette double erreur — erreur sur l'existence même de la condition de trois mois, et erreur sur le périmètre géographique du territoire monégasque — entraîne inéluctablement l'annulation des décisions attaquées, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner formellement le moyen de légalité externe tiré de la violation de la loi sur la motivation des actes administratifs.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation totale des actes administratifs contestés dans un dispositif rédigé en ces termes :

« DÉCIDE : La décision du 10 mars 2020 du Directeur de la Sûreté publique et la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours hiérarchique formé contre cette décision sont annulées. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en Assemblée plénière le 12 juillet 2022 s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la richesse des principes juridiques qu'elle consacre au carrefour du droit administratif général, de la police des étrangers et du droit international de la mer.

En premier lieu, sur le terrain du droit administratif et du contentieux de l'excès de pouvoir, cet arrêt illustre avec force l'encadrement strict du pouvoir d'instruction des autorités administratives et la sanction des « conditions illégales » ajoutées aux textes par voie de circulaires ou d'instructions internes. En vertu de l'article 90 B 1° de la Constitution, le Tribunal Suprême assure le respect de la légalité administrative. Lorsque l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 fixe aux articles 6 et 7 les conditions d'octroi et de renouvellement des cartes de