Tribunal Suprême de Monaco, 12 juillet 2022, n° 20635

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, rendue le 12 juillet 2022 en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre particulièrement sensible de la police des étrangers et du contrôle juridictionnel des décisions administratives refusant un premier établissement sur le territoire monégasque.

Les faits de l'espèce mettent en cause Madame A. K. veuve N., ressortissante russe née en 1971 à Leningrad. Selon les éléments factuels exposés par la requérante et rapportés dans les visas de la décision, celle-ci est issue d'une famille appartenant à la classe moyenne russe, son père, décédé, ayant exercé la profession de médecin militaire, sa mère retraitée ayant été ingénieur en chimie textile, et sa sœur cadette étant entrepreneur dans le bâtiment. Titulaire d'études supérieures, notamment d'une licence en histoire de l'art, Madame K. veuve N. s'est spécialisée professionnellement dans la rénovation des bâtiments historiques ou classés. Outre sa langue maternelle russe, elle maîtrise à l'oral comme à l'écrit l'anglais et le français.

Sur le plan familial et patrimonial, la requérante a eu d'un premier mariage deux enfants, Alexandre, né en 1994, et Yvan, né en 1999, tous deux étudiants et titulaires de la double nationalité française et russe. En 2006, elle a contracté un second mariage avec Monsieur M. N., propriétaire et dirigeant de l'un des principaux laboratoires pharmaceutiques russes. Un enfant, prénommé K., est issu de cette union. À la suite du décès de son époux, survenu à Moscou des suites d'une crise cardiaque, la dévolution successorale a conduit Madame K. veuve N. à devenir propriétaire de la moitié du patrimoine conjugal, l'autre moitié, formant la masse successorale du défunt, ayant été répartie par tiers égaux entre elle-même, son fils mineur K., et la mère du défunt, Madame G. N.

Par l'effet de ce partage successoral, la requérante s'est trouvée détentrice de la majorité absolue du capital social des laboratoires pharmaceutiques, à hauteur de 83,33 %, le reliquat de 16,66 % appartenant à son fils mineur. Elle a dès lors succédé à son défunt mari à la tête de l'entreprise en prenant les fonctions de présidente-directrice générale. L'exercice de ce mandat social a été marqué par des dissensions internes : entrée en conflit avec le directeur général en place en raison d'agissements qu'elle qualifie de déloyaux à son égard, elle a dû procéder au licenciement de ce dernier. Parallèlement, ses relations familiales avec sa belle-mère se sont rapidement détériorées, situation qu'elle impute au comportement de cette dernière. Au titre de ses fonctions de présidente-directrice générale, la requérante perçoit une rémunération mensuelle excédant 40 000 euros, à laquelle s'ajoutent les dividendes distribués par la société.

Ses attaches avec le territoire français et monégasque sont anciennes et substantielles. Domiciliée à Paris, Madame K. veuve N. est titulaire en France, de manière ininterrompue depuis 1992, d'une carte de résident d'une durée de validité de dix ans, régulièrement renouvelée en 2002 puis en 2012, lui conférant le droit d'exercer toute profession en France métropolitaine dans le respect de la législation en vigueur. Elle dispose d'un important patrimoine immobilier incluant une villa située à Villefranche-sur-Mer. En outre, elle a procédé à l'acquisition d'un appartement en Principauté de Monaco par le truchement d'une société de droit monégasque dont elle assure la gérance et détient 99 % des parts sociales, le 1 % restant étant détenu par sa mère qui réside à Moscou et n'entend pas quitter cette ville. Cet appartement monégasque, utilisé en l'état comme résidence secondaire, avait vocation à devenir sa résidence principale dans l'hypothèse où les autorités monégasques feraient droit à sa demande d'établissement.

C'est dans ce contexte que, le 25 octobre 2019, assistée d'un cabinet, Madame K. veuve N. a déposé auprès des autorités compétentes de la Principauté une première demande de délivrance d'une carte de séjour de résident. Il est constant et non contesté par les parties que ce dossier de demande respectait formellement l'ensemble des exigences administratives et comportait l'intégralité des pièces justificatives requises, notamment celles attestant de moyens suffisants d'existence, la requérante n'entendant exercer aucune activité professionnelle à Monaco.

Pourtant, par une décision en date du 24 février 2020, qui lui a été notifiée le 13 août 2020, le Directeur de la Sûreté publique a opposé un refus à cette première demande de carte de séjour de résident, sans assortir cette décision de la moindre explication, qu'elle fût écrite ou verbale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus non motivé, Madame K. veuve N. a engagé une démarche administrative préalable en formant un recours hiérarchique auprès du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur. Ce recours, réceptionné par l'administration le 7 octobre 2020, tendait, à titre principal, au retrait de la décision de rejet du Directeur de la Sûreté publique et, à titre subsidiaire, à la communication des motifs ayant fondé ce refus. Par une lettre datée du 20 novembre 2020 et reçue par l'intéressée le 23 novembre 2020, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur a rejeté ce recours hiérarchique. Pour justifier le silence gardé sur les raisons de cette décision, l'autorité ministérielle s'est retranchée derrière les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, aux termes desquelles la décision du Directeur de la Sûreté publique refusant l'établissement d'une personne physique n'est soumise à aucune obligation légale de motivation.

Madame K. veuve N. a alors saisi la juridiction suprême monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-10, elle a sollicité du Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Directeur de la Sûreté publique du 24 février 2020 et, d'autre part, de la décision implicite ou explicite confirmative du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur du 20 novembre 2020 rejetant son recours hiérarchique. Consciente de l'obstacle probatoire résultant de l'absence de motivation, elle a également demandé au Tribunal Suprême, « au besoin », de prononcer une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit ayant présidé au rejet de sa demande, tout en concluant à la condamnation de l'État aux entiers dépens.

À l'appui de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique enregistré le 22 avril 2021, la requérante développe une argumentation articulée autour de la distinction fondamentale entre la dispense formelle de motivation et l'exigence substantielle de légalité des motifs. Elle rappelle en premier lieu qu'elle satisfait pleinement aux conditions légales posées par l'article 1er et l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ayant justifié de moyens d'existence largement suffisants. Si elle concède que l'acte attaqué échappe à l'obligation de motivation formelle, elle soutient que ce refus a été prononcé « sans raison ». Relevant que les visas de la décision mentionnent la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, elle proteste de son honorabilité, affirmant être une femme à la conduite irréprochable, vierge de toute condamnation pénale tant en Russie que dans d'autres États, et dépourvue de tout lien avec des individus ou entités se livrant à des activités illégales ou poursuivant des buts illicites.

La requérante souligne que l'opacité maintenue par l'administration la place dans l'incapacité absolue d'identifier la cause du refus, de présenter d'éventuelles justifications ou d'y remédier, ainsi que d'apprécier la pertinence juridique de ce motif. Sur le terrain des principes généraux du droit public, elle fait valoir que la dispense légale de motivation ne saurait conférer à l'administration un « absolu pouvoir discrétionnaire qui confinerait à l'arbitraire ». La Principauté de Monaco étant un État de droit, l'autorité administrative demeure assujettie au respect de la légalité, incluant l'interdiction du détournement de pouvoir et la soumission au contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors que la loi du 13 juillet 2016 est visée, le juge doit pouvoir vérifier si le refus est justifié et adapté au regard des exigences de l'article 5 de ladite loi. Dans son mémoire en réplique, elle précise son analyse textuelle de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 : ce texte ne consacre nullement un pouvoir de délivrance ou de retrait « selon son bon vouloir », mais subordonne le refus ou le retrait soit au non-respect des conditions légales, soit à la circonstance qu'il soit « nécessaire » de refuser ou de retirer le titre. Remplissant les conditions financières, le refus ne peut reposer que sur cette notion de nécessité, laquelle implique l'existence de motifs légitimes. En refusant de divulguer ces motifs au juge, l'administration entrave le contrôle juridictionnel de légalité, ce qui justifie, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la prescription d'une mesure d'instruction et, en cas de refus persistant du Ministre d'État, l'annulation pure et simple de la décision attaquée.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 26 mars 2021 et une duplique enregistrée le 18 mai 2021, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la demanderesse aux dépens. Dans un premier temps, aux termes de sa contre-requête, l'autorité étatique adopte une position particulièrement succincte et radicale. Après avoir pris acte du fait que la requérante ne conteste pas l'applicabilité de la dispense de motivation prévue à l'article 6 de la loi du 29 juin 2006, le Ministre d'État affirme que la satisfaction des conditions énoncées à l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne confère « aucun droit à obtenir une première carte de séjour dont la délivrance est discrétionnaire, tout comme le retrait "si les autorités compétentes le jugent nécessaire" ». Il se borne à conclure que c'est dans ce cadre discrétionnaire que la demande a été rejetée, sans fournir la moindre indication sur les raisons concrètes de ce rejet.

Dans sa duplique, face aux critiques formulées par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État infléchit légèrement la présentation théorique de sa défense tout en maintenant son refus de communiquer les motifs de fait. Il expose que la délivrance d'une première carte de séjour ne dépend pas uniquement de la réunion des conditions légales objectives, mais relève également de l'appréciation portée par les services de l'État sur la « nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public qui constitue l'objet même des mesures de police administrative ». Tout en concédant que cette appréciation relève du pouvoir discrétionnaire et non de l'arbitraire, et qu'elle « n'échappe pas au contrôle du Tribunal Suprême », le Ministre d'État persiste à soutenir que la décision n'a pas à être motivée, a fortiori lorsqu'elle est prise au visa de la loi du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale, et s'abstient derechef de produire devant le juge les éléments fondant la décision litigieuse. À l'audience du 27 juin 2022, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant au rejet de la requête.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une question de droit fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à l'effectivité du contrôle juridictionnel face aux prérogatives régaliennes de l'administration en matière de police des étrangers.

Le problème juridique pouvait être formulé de la manière suivante : la dispense légale d'obligation de motivation formelle dont bénéficie l'administration monégasque lorsqu'elle refuse l'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté (en vertu de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006), conjuguée au pouvoir d'appréciation discrétionnaire que lui reconnaît l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 pour la délivrance d'une première carte de séjour de résident, autorise-t-elle le Ministre d'État, dans le cadre d'un recours contentieux en annulation, à opposer au Tribunal Suprême le simple caractère discrétionnaire de la mesure sans lui révéler les motifs de fait et de droit qui la sous-tendent, ou le juge de l'excès de pouvoir doit-il, pour garantir l'exercice effectif de son contrôle de légalité, enjoindre à l'administration par une mesure d'instruction de produire l'ensemble des éléments justifiant sa décision ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si l'absence d'obligation de motiver l'acte administratif à l'égard de l'administré emporte également dispense de justifier du bien-fondé de cet acte devant le juge administratif lors d'une contestation contentieuse.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière au regard de l'importance de la question de principe soulevée, déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, condensé en trois considérants limpides qui dissocient nettement la forme de l'acte administratif et le fond du contrôle juridictionnel.

Dans un premier temps (considérant 2), la Haute juridiction procède au rappel du cadre normatif applicable au litige en citant intégralement les deux dispositions textuelles dont l'articulation est au cœur du débat. D'une part, le Tribunal reproduit les termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Ce texte fixe les conditions alternatives exigées de l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident : la présentation soit d'un permis de travail (ou récépissé équivalent), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession. Le texte précise également les règles relatives à la durée de validité et au renouvellement de la carte de résident temporaire, avant d'énoncer en son dernier alinéa qu'elle « peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires ». D'autre part, le Tribunal rappelle les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui édicte expressément une dérogation au principe de motivation en disposant que « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ».

Dans un second temps (considérant 3), le Tribunal Suprême pose le principe cardinal qui gouverne son office de juge de la légalité. Il énonce que « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Par cette formule ciselée, la juridiction opère une distinction conceptuelle classique mais fondamentale en droit administratif : l'obligation de motivation (règle de forme et de procédure imposant d'inscrire les raisons de la décision dans le corps même de l'acte notifié au destinataire) ne se confond nullement avec l'obligation pour tout acte administratif de reposer sur des motifs matériellement exacts et juridiquement légaux (règle de légalité interne touchant au bien-fondé de la mesure).

Appliquant immédiatement ce principe directeur au comportement procédural de l'administration dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême constate la carence probatoire et argumentative de l'État. Il relève avec fermeté « qu'en réponse aux conclusions tendant à l'annulation des décisions que la requérante attaque, le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que la délivrance d'une première carte de séjour de résident est discrétionnaire ». Le juge en tire la conséquence logique et inéluctable : par ce laconisme et ce retranchement derrière la nature discrétionnaire de sa compétence, le Ministre d'État « n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ces décisions ». Il est d'ailleurs notable que le Tribunal Suprême fasse référence uniquement à la position adoptée dans la contre-requête, signifiant implicitement que les développements théoriques ajoutés par le Ministre d'État dans sa duplique — lesquels évoquaient abstraitement la prévention des atteintes à l'ordre public et la loi sur la sécurité nationale sans pour autant révéler le moindre fait précis reproché à la requérante — n'avaient aucunement pallié cette carence initiale.

Dès lors, refusant de se satisfaire d'une affirmation péremptoire de pouvoir discrétionnaire qui réduirait à néant sa mission constitutionnelle de juge de l'excès de pouvoir (visée au travers du 1° du B de l'article 90 de la Constitution), le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoires. Se fondant sur l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (mentionnée par suite d'une erreur matérielle de plume comme datant du « 16 octobre 1963 » dans le considérant 3, alors que les visas mentionnent exactement l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963), la juridiction décide avant dire droit de « prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif exact est ainsi libellé :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 12 juillet 2022 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême revêt une importance majeure dans l'édifice du droit public monégasque, tant par la solennité de la formation de jugement qui l'a adoptée que par la netteté du principe qu'elle consacre. Elle vient parachever la construction de l'État de droit en Principauté en fixant les limites infranchissables du pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers et en affirmant avec autorité la plénitude de juridiction du juge de l'excès de pouvoir.

Vu la requête, présentée par Madame A. K. veuve N., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro TS 2021-10, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 24 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique rejetant sa première demande de carte de séjour de résident et de la décision du 20 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'intérieur rejetant son recours hiérarchique contre cette décision, au besoin, à ce que le Tribunal Suprême, par une décision avant dire droit, invite le Ministre d'État à faire connaître les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que Madame A. K. veuve N. expose qu'elle est née en 1971 à Leningrad ; qu'elle est issue d'une famille appartenant à la classe moyenne russe ; que son père, décédé, était médecin militaire ; que sa mère, retraitée, était ingénieur chimie textile ; que sa sœur, sa cadette de trois ans, est entrepreneur dans le bâtiment ; qu'elle a fait des études supérieures et est notamment titulaire d'une licence en histoire de l'art ; qu'elle s'est spécialisée professionnellement dans la rénovation des bâtiments historiques ou classés ; qu'outre le russe, elle parle et écrit l'anglais et le français ; que de son premier mariage, elle a deux enfants, Alexandre, né en 1994, et Yvan, né en 1999, tous deux étudiants et ayant la double nationalité, française et russe ; qu'en 2006, elle a épousé en secondes noces M. M. N. ; qu'un enfant, K., est né de cette union en … ; que son époux, propriétaire et dirigeant de l'un des principaux laboratoires pharmaceutiques russes, est décédé à Moscou en ….. d'une crise cardiaque ; qu'à son décès, elle est devenue propriétaire de la moitié du patrimoine du couple, l'autre moitié, constituant la succession du défunt, étant partagée entre son épouse, son fils mineur et sa mère, Mme G. N., chacun en recevant un tiers ; que devenue l'actionnaire majoritaire, à hauteur de 83,33 % du capital social des laboratoires pharmaceutiques, les 16,66 % restants appartenant à son fils mineur, Mme N. a remplacé son défunt époux à la direction des laboratoires et est devenue présidente directrice générale ; qu'entrée en conflit avec le directeur général en place, elle a été tenue, à cause d'agissements déloyaux de ce dernier à son égard, de procéder à son licenciement ; que, de même, ses rapports avec sa belle-mère se sont très vite dégradés du fait de cette dernière ; qu'outre les dividendes que lui rapporte la société, Mme N. perçoit en sa qualité de présidente directrice générale, une rémunération de plus de 40.000 euros par mois ; qu'elle est titulaire en France, depuis 1992, de la carte de résident valable dix ans, régulièrement renouvelée en 2002 et 2012 et l'autorisant à exercer en France métropolitaine toutes les professions dans le cadre de la législation ; que domiciliée à Paris, elle est, par ailleurs, propriétaire d'un important patrimoine immobilier dont une villa à Villefranche-sur-Mer ; qu'elle a acquis avec sa mère, qui demeure à Moscou et n'entend pas résider ailleurs, par l'intermédiaire d'une société de droit monégasque dont elle est gérante et détient 99 % des parts et sa mère 1%, un appartement à Monaco, constituant en l'état l'une de ses résidences secondaires et qui constituerait sa résidence principale si la délivrance de la carte de séjour sollicitée lui était accordée ; qu'il n'est pas contesté que la demande de délivrance de carte de séjour, présentée le 25 octobre 2019 par l'intéressée avec l'assistance d'un cabinet, est en la forme conforme aux exigences de l'Administration et comporte toutes les pièces exigées par celle-ci ; que par décision du 24 février 2020, notifiée le 13 août 2020, le Directeur de la Sûreté publique a rejeté sa demande sans que lui soit donnée la moindre explication verbale ou écrite ; qu'elle a formé un recours hiérarchique contre cette décision, reçu le 7 octobre 2020 ; qu'elle a sollicité le retrait de cette décision et, subsidiairement, qu'il lui soit donné connaissance du motif de rejet de sa demande ; que par lettre du 20 novembre 2020, reçue le 23 novembre 2020, le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'intérieur a rejeté la demande de Mme N. en précisant qu'en application de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, la décision du Directeur de la Sûreté publique n'était pas soumise à une obligation de motivation ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, Mme A. K. veuve N. fait valoir qu'elle a produit avec sa demande tous les renseignements et documents exigés par l'Administration ; qu'elle a justifié qu'elle remplit les conditions fixées par l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; que n'entendant exercer aucune profession à Monaco, elle a produit les pièces justificatives de ses moyens d'existence suffisants ; qu'ainsi, le dossier produit à l'appui de sa demande était régulier ; que s'il est vrai que la décision de refus qui lui a été opposée n'est pas soumise à une obligation de motivation, sa demande a été rejetée sans raison ; que les visas de cette décision mentionnent la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale ; que Mme N. affirme qu'elle est une honnête femme, à la conduite irréprochable, n'ayant fait l'objet d'aucune condamnation pénale en Russie comme ailleurs, n'entretenant aucune relation avec des personnes ou des organismes ayant des activités illégales ou poursuivant un ou des buts illicites ; que s'interrogeant sur les motifs hypothétiques susceptibles de fonder la décision de refus qui lui a été opposée, elle est dans l'incapacité d'en déterminer la cause, de s'en justifier ou d'y remédier et de savoir si elle était propre à justifier la décision attaquée ; qu'il ne saurait être déduit de l'absence d'obligation de motivation que l'Administration disposerait en la matière d'un absolu pouvoir discrétionnaire qui confinerait à l'arbitraire ; que la Principauté étant un État de droit, l'Administration est tenue, même si les textes lui laissent une certaine marge de manœuvre, de respecter un certain nombre de règles ; qu'ainsi, elle ne saurait commettre un détournement de pouvoir ; qu'elle est soumise au contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir ; qu'il conviendra, dès lors que la décision vise la loi du 13 juillet 2016, de rechercher si le refus opposé à Mme N. est justifié et adapté aux exigences énoncées par l'article 5 de cette loi ; qu'en l'état, dans l'ignorance totale du ou des motifs retenus par l'Administration pour rejeter la demande de carte de séjour de résident, le Tribunal Suprême n'est pas en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ; qu'il y a donc lieu pour le Tribunal, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, de prescrire une demande d'instruction ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 26 mars 2021, par laquelle le Ministre d'Etat conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État relève, à titre liminaire, que la requérante ne conteste pas qu'en application de l'article 6 de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ; Attendu que le ministre d'État soutient que le fait de remplir les conditions fixées par l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne donne aucun droit à obtenir une première carte de séjour dont la délivrance est discrétionnaire, tout comme le retrait « si les autorités compétentes le jugent nécessaire » ; que c'est dans ces conditions qu'a été rejetée la demande de première carte de séjour présentée par Mme N. ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 22 avril 2021, par laquelle Mme K. veuve N. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que Mme N. ajoute, tout d'abord, que l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne prévoit nullement que la carte de séjour est délivrée et retirée à la seule discrétion de l'Administration ; qu'il faut encore que l'étranger ne remplisse pas les conditions requises ou cesse de les remplir ou encore qu'il soit nécessaire de ne pas délivrer la carte de séjour ou de la retirer ; qu'en l'occurrence, Mme N. remplit les conditions requises par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ; qu'il s'ensuit que la délivrance de la carte de séjour sollicitée lui est refusée uniquement parce que l'Autorité compétente le juge nécessaire et non, comme avancé dans la contre-requête, parce que l'Administration en déciderait discrétionnairement, en d'autres termes selon son bon vouloir ; que l'Administration ne soit pas tenue de motiver sa décision ne signifie pas qu'elle peut agir comme bon lui semble ; qu'il faut que le refus opposé à la requérante soit jugé nécessaire, c'est-à-dire fondé sur des motifs légitimes, propres à justifier la décision attaquée ; que le refus en l'état par l'Administration de faire connaître les motifs pour lesquels le Directeur de la Sûreté publique a jugé nécessaire de ne pas délivrer à Mme N. la carte de séjour sollicitée ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité dudit refus ; qu'en cas de persistance du Ministre d'État à refuser de faire connaître les motifs de la décision attaquée, il y aura lieu pour le Tribunal Suprême de prononcer son annulation ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 18 mai 2021, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État ajoute qu'aux termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, la délivrance d'une première carte de séjour n'est pas seulement assujettie à des conditions légales ; qu'elle relève également de l'appréciation portée par les Services de l'État sur la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public qui constitue l'objet même des mesures de police administrative ; que cette appréciation ne relève pas de l'arbitraire de l'Administration mais de son pouvoir discrétionnaire ; qu'elle n'échappe pas au contrôle du Tribunal Suprême ; que la décision attaquée n'a pas à être motivée, ce d'autant plus qu'elle a été prise, notamment, au visa de la loi du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale ;   SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Vu la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; Vu l'Ordonnance du 26 janvier 2021 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier RIBES, Vice-président, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 27 mai 2021 ; Vu l'Ordonnance du 19 mai 2022 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 27 juin 2022 ; Ouï Monsieur Didier RIBES, Vice-président du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Gaston CARRASCO, Avocat au barreau de Nice, pour Madame K. veuve N. ; Ouï Maître François MOLINIE, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions tendant au rejet de la requête ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;   APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ 1.   Considérant que Mme A. K. veuve N., ressortissante russe résidant en France, demande au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision du 24 février 2020 par laquelle le Directeur de la Sûreté publique a rejeté sa première demande de carte de séjour de résident ainsi que la décision du 20 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'intérieur rejetant son recours hiérarchique contre cette décision et, au besoin, d'inviter l'État à produire tous les éléments justifiant sa décision ; 2.    Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « L'étranger qui sollicite, pour la première fois, une carte de séjour de résident doit présenter, à l'appui de sa requête : / - soit un permis de travail, ou un récépissé en tenant lieu, délivré par les services compétents ; / - soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence, s'il n'entend exercer aucune profession. / La durée de validité de la carte de résident temporaire ne peut dépasser la durée de validité des documents et visas exigés pour entrer et séjourner dans la Principauté. / La carte de résident temporaire ne peut être renouvelée que si l'étranger satisfait aux conditions prévues aux alinéas ci-dessus. / Elle peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires » ; que l'article 6 de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dispose que « (…) le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation » ; 3.   Considérant que si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ; qu'en réponse aux conclusions tendant à l'annulation des décisions que la requérante attaque, le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que la délivrance d'une première carte de séjour de résident est discrétionnaire ; qu'ainsi, il n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de ces décisions ; qu'il y a lieu, dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 octobre 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ; DÉCIDE : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Vice-président, rapporteur, Philippe BLACHER, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Membre suppléant, et prononcé le douze juillet deux mille vingt-deux en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.