Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20771 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans le refus opposé par les autorités administratives monégasques à la demande d'établissement sur le territoire national présentée par une ressortissante étrangère. Madame A. K., veuve N., de nationalité russe, réside et travaille régulièrement en France depuis l'année 1992. Selon les éléments qu'elle avance au soutien de ses écritures, elle voyage à travers le monde, et plus particulièrement sur le continent européen, pour les besoins de sa société, sans avoir jamais rencontré de difficultés relatives à sa liberté de circulation. Elle précise en outre être totalement étrangère à l'oligarchie liée au Président Poutine, qu'elle indique ne pas connaître et avec lequel elle n'entretient aucun rapport, ajoutant qu'elle ne figure nullement sur les listes de personnes physiques ou d'entités visées par les sanctions adoptées par l'Union européenne (lesquelles concernent plus d'une centaine d'entités et plus de 1.160 personnes), pas plus qu'elle n'est affectée par des mesures de restriction à l'importation ou à l'exportation.

Désireuse de s'établir sur le territoire de la Principauté de Monaco, Madame A. K. veuve N. a sollicité, pour la première fois, la délivrance d'une carte de séjour de résident, conformément aux dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Par une décision en date du 24 février 2020, le Directeur de la Sûreté publique a toutefois rejeté cette première demande de carte de séjour de résident. Conformément à la législation monégasque en vigueur, et plus spécifiquement à l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, cette décision administrative de refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire n'était assortie d'aucune motivation formelle.

Entendant contester ce refus administratif initial, la demanderesse a formé un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure compétente, à savoir le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur. Ce recours administratif préalable a également fait l'objet d'une décision de rejet, intervenue le 23 novembre 2020. Face à ce double refus administratif de lui accorder le statut de résident et dans l'ignorance totale des motifs de fait et de droit ayant guidé l'appréciation des autorités monégasques, Madame A. K. veuve N. a décidé de porter le litige devant la juridiction suprême de l'ordre administratif et constitutionnel monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 janvier 2021 sous le numéro de rôle TS 2021-10, Madame A. K. veuve N. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé tant contre la décision initiale du 24 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique que contre la décision du 23 novembre 2020 du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur rejetant son recours hiérarchique. Au-delà de ses conclusions principales à fin d'annulation et de condamnation de l'État aux entiers dépens, la requérante sollicitait, à titre subsidiaire ou préalable (« au besoin »), que le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit invitant le Ministre d'État à révéler les motifs de fait et de droit fondant le rejet de sa demande de carte de séjour.

Dans un premier temps de l'instruction contradictoire, à travers sa contre-requête et sa réplique, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, s'est borné à conclure au rejet de la requête en opposant l'existence d'un pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de délivrance d'une première carte de séjour de résident. Devant le mutisme de l'Administration quant aux raisons concrètes ayant justifié les décisions attaquées, le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant dire droit rendue le 12 juillet 2022 sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la haute juridiction a prescrit une mesure d'instruction invitant formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur les décisions attaquées.

En réponse à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 16 août 2022, par lequel il maintenait ses conclusions de rejet par les mêmes moyens que ceux développés dans sa contre-requête, tout en indiquant « être au regret de ne pouvoir donner suite à la demande du Tribunal Suprême ». Pour justifier ce refus de déférer à la mesure d'instruction, l'autorité gouvernementale a avancé trois séries d'arguments.

Premièrement, sur le terrain de la confidentialité et des relations internationales, le Ministre d'État a exposé que les décisions litigieuses reposaient sur des « éléments de moralité » concernant la requérante, lesquels provenaient directement d'informations classifiées communiquées par des services partenaires d'États tiers. Il a soutenu que le caractère confidentiel de ces données interdisait à l'État de Monaco de les divulguer, y compris dans le cadre de procédures juridictionnelles nécessairement soumises au principe du contradictoire. Selon le Gouvernement, une telle divulgation entraînerait une méconnaissance des engagements internationaux de la Principauté et porterait gravement atteinte à la confiance placée dans les services monégasques quant à leur capacité à gérer et protéger des informations classifiées.

Deuxièmement, sur le terrain de la légalité formelle et de la pratique administrative, le Ministre d'État a rappelé les dispositions de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui dispensent l'État de l'obligation de motiver les refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire. Tout en revendiquant un pouvoir discrétionnaire en la matière, il a assuré que l'Administration exerçait cette prérogative « avec modération et discernement sur le fondement de réels motifs ». À l'appui de cette affirmation, le Ministre d'État a produit des données statistiques relatives aux demandes de délivrance de première carte de séjour au cours des trois années précédentes : 24 rejets sur 1.033 demandes en 2019 (soit un taux de refus de 1,85 %), 26 rejets sur 1.053 demandes en 2020 (soit un taux de rejet de 2,46 %) et 12 rejets sur 1.229 demandes en 2021 (soit un taux de rejet de 0,97 %).

Troisièmement, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi précitée relative à la motivation des actes administratifs, le Ministre d'État a mis en exergue l'exposé des motifs du projet de loi, lequel justifie l'exception à l'obligation de motivation par le fait que le domaine de l'établissement des étrangers « relève éminemment de la Souveraineté nationale » et que les engagements internationaux de la Principauté obligent réciproquement les autorités monégasques et françaises à se consulter en application de la convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963. Il a également cité le rapport de la Commission de Législation, selon lequel cette dispense légale se justifie par l'impossibilité fréquente de « mettre en avant des critères objectifs qui justifient que l'on refuse à une personne de s'établir de manière permanente en Principauté ».

Par un mémoire en réplique enregistré le 14 septembre 2022, Madame A. K. veuve N. a maintenu ses conclusions d'annulation, en critiquant fermement la position gouvernementale. En premier lieu, elle a relevé l'absence totale de preuve quant à l'existence même d'informations classifiées émanant de services d'États tiers partenaires et quant au risque de violation d'engagements internationaux. Soulignant le glissement argumentatif de l'Administration — passée de l'invocation d'un pur pouvoir discrétionnaire à celle d'« éléments de moralité » non précisés dans leur nature —, elle a opposé ses propres garanties de moralité et son séjour régulier en France depuis 1992. Elle en a déduit un dilemme logique : soit la France ignore ces prétendus éléments de moralité, ce qui apparaît invraisemblable au regard de la coopération franco-monégasque, soit ces éléments constituent une pure invention de l'Administration.

En deuxième lieu, sur le plan du droit international et des droits fondamentaux, la requérante a soutenu qu'un État destinataire d'informations classifiées dispose toujours de la faculté de solliciter auprès de l'État émetteur une autorisation de déclassification, totale ou partielle. L'absence de toute démarche en ce sens de la part des autorités monégasques renforcerait l'invraisemblance des allégations gouvernementales. Selon la requérante, le Ministre d'État invoque implicitement la « raison d'État pour agir au-dessus de la morale et du droit », le motif tiré de la préservation de la confiance des services partenaires ne pouvant être assimilé à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Principauté. Se disant victime d'une « accusation invisible » qu'elle ne peut contester, elle a invoqué la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme relative au droit à un procès équitable, citant expressément l'arrêt E. H. c/ Belgique du 25 septembre 2012 (n° 649/08), selon lequel le juge doit vérifier « si le requérant a eu la possibilité de contester l'authenticité des preuves et de s'opposer à leur utilisation ».

En dernier lieu, la requérante a écarté comme dénués de toute pertinence au regard de la mesure d'instruction ordonnée tant les arguments statistiques que le rappel de la dispense légale de motivation formelle. Elle a conclu que le refus persistant du Ministre d'État de révéler les motifs des actes attaqués la plaçait dans l'impossibilité absolue de se défendre et paralysait le contrôle de légalité incombant au Tribunal Suprême.

Après la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du Greffier en Chef le 15 septembre 2022, l'affaire a été appelée à l'audience publique du 23 septembre 2022 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Fait notable soulignant l'importance des principes en jeu, Monsieur le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête de Madame A. K. veuve N.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire confrontait l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême à une question de droit public fondamental d'une particulière acuité, située au point de friction entre les prérogatives régaliennes de l'Exécutif et les garanties juridictionnelles inhérentes à l'État de droit.

Il s'agissait, en substance, de déterminer comment concilier, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif légalement dispensé de motivation formelle (le refus d'une première carte de séjour de résident), deux exigences constitutionnelles antagonistes : d'une part, la sauvegarde du secret de la sécurité nationale et le respect des engagements internationaux relatifs à la protection des informations classifiées transmises par des États tiers ; d'autre part, le droit à un recours juridictionnel effectif, le respect des droits de la défense et le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle.

Plus précisément, le Tribunal Suprême devait répondre à une triple interrogation méthodologique et procédurale :

1. L'Administration peut-elle opposer de manière absolue le secret de la sécurité nationale et la confidentialité d'informations émanant de services partenaires étrangers pour refuser de déférer à une mesure d'instruction juridictionnelle lui enjoignant de communiquer les motifs d'une décision de police des étrangers ?
2. Le juge de l'excès de pouvoir peut-il, par dérogation au principe du contradictoire, prendre connaissance seul de pièces couvertes par le secret de la sécurité nationale et non susceptibles de déclassification, sans que ces éléments soient communiqués à la partie requérante ?
3. Quelle est la sanction juridictionnelle encourue par l'acte administratif attaqué lorsque l'Administration persiste à refuser toute communication d'éléments d'information, tant dans le cadre du débat contradictoire qu'à la seule destination des membres de la formation de jugement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce conflit de normes et de logiques au sommet de la hiérarchie constitutionnelle monégasque, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur didactique, structuré en plusieurs étapes progressives qui posent les jalons d'un véritable statut contentieux du secret de la sécurité nationale.

1. L'affirmation préalable de la compétence de contrôle du juge malgré la dispense de motivation formelle

Le Tribunal Suprême commence par rappeler le cadre réglementaire applicable aux demandes initiales de titre de séjour, en citant intégralement l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Ce texte impose à l'étranger sollicitant pour la première fois une carte de séjour de résident de présenter soit un permis de travail (ou un récépissé en tenant lieu), soit des pièces justificatives de moyens suffisants d'existence s'il n'entend exercer aucune profession, tout en précisant que la carte peut être retirée à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités compétentes le jugent nécessaire.

Immédiatement après ce rappel textuel, la Haute Juridiction réaffirme un principe cardinal du contentieux administratif : « si le rejet de la première demande de carte de séjour de résident opposé à Mme K. veuve N. n'avait pas à être motivé, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs d'une telle décision ». Le Tribunal opère ainsi une distinction fondamentale entre l'obligation formelle d'énoncer les motifs dans le corps de l'acte administratif (dont l'Administration est effectivement dispensée en vertu de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006) et l'obligation substantielle pour tout acte administratif de reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et de droit légalement admissibles, lesquels demeurent pleinement soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Constatant l'échec de sa première mesure d'instruction du 12 juillet 2022 face au refus du Ministre d'État retranché derrière la classification des informations issues de services partenaires d'États tiers, le Tribunal élève alors le débat au niveau constitutionnel.

2. La consécration de deux exigences constitutionnelles concurrentes

Dans un diptyque solennel (« Considérant, d'une part... Considérant, d'autre part... »), le Tribunal Suprême procède à l'extraction et à la confrontation de deux normes de valeur constitutionnelle.

D'un côté, prenant appui sur l'article 1er de la Constitution — aux termes duquel la Principauté de Monaco est un État souverain et indépendant dans le cadre des principes généraux du droit international et des conventions particulières avec la France —, le Tribunal juge que « le secret de la sécurité nationale est au nombre des exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État ». Cette consécration constitutionnelle emporte une conséquence juridique directe et impérative : ce secret « s'oppose à ce que soient communiquées à des personnes non habilitées des informations dont la divulgation serait de nature à compromettre la sécurité nationale de la Principauté ou le respect de conventions conclues avec des États tiers concernant l'échange et la protection d'informations classifiées ». Le juge constitutionnel légitime ainsi pleinement le souci de l'Exécutif de ne pas divulguer à la requérante des renseignements classifiés protégés par des accords internationaux.

D'un autre côté, le Tribunal mobilise l'article 2 de la Constitution (« La Principauté est un État de droit attaché au respect des libertés et droits fondamentaux ») combiné à l'article 90 qui lui confie sa mission juridictionnelle. Il rappelle qu'il lui appartient de garantir un exercice effectif des libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et d'en préciser la portée. De cette architecture fondamentale, la Haute Juridiction déduit que « le droit à un recours juridictionnel effectif est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit » et que son respect participe directement à la garantie des droits fondamentaux du titre III. Or, le Tribunal précise immédiatement le contenu substantiel de cette garantie : « le droit à un recours juridictionnel effectif implique le respect des droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle ».

3. L'élaboration d'une grille de conciliation procédurale graduée

Ayant posé les deux termes de l'équation constitutionnelle, le Tribunal Suprême énonce, en trois temps (« Considérant, en premier lieu... en deuxième lieu... en dernier lieu... »), le mécanisme procédural permettant de les concilier sans sacrifier l'un à l'autre.

En premier lieu, sur le terrain de la charge de l'allégation et de l'instruction contradictoire de droit commun, le Tribunal juge que le droit à un recours juridictionnel effectif exige que le juge, lorsqu'il est saisi d'une requête « assortie d'allégations sérieuses », soit mis en mesure d'apprécier le bien-fondé du motif de l'acte attaqué à partir d'« éléments précis ». Il incombe dès lors à l'Administration de verser au dossier, tout en respectant les exigences inhérentes à la sauvegarde des intérêts supérieurs de l'État, les éléments d'information nécessaires pour que le juge statue en pleine connaissance de cause. Le Tribunal fixe ici un seuil minimal incompressible compatible avec la protection du secret : « ces éléments doivent à tout le moins comporter, même de manière sommaire, la substance des motifs qui justifient l'acte attaqué ». Pour obtenir ces éléments susceptibles d'être versés au débat contradictoire (par exemple sous forme de notes blanches expurgées des sources opérationnelles ou d'éléments déclassifiés), le Tribunal dispose du pouvoir de prescrire des mesures d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême aborde l'hypothèse critique où la communication de la substance même des motifs dans le cadre du débat contradictoire s'avérerait impossible en raison d'une classification irréductible. Le juge rappelle d'abord la règle cardinale : « le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle interdit, en principe, au juge de se fonder sur des pièces dont les parties n'auraient pu prendre connaissance ». Toutefois, par une innovation jurisprudentielle majeure, le Tribunal introduit une dérogation expresse fondée sur l'effectivité même du contrôle juridictionnel : « la garantie du droit à un recours juridictionnel effectif peut toutefois imposer que des éléments ou des pièces couverts par le secret de la sécurité nationale et dont la déclassification n'est pas possible soient communiqués aux seuls membres de la formation de jugement du Tribunal Suprême, le cas échéant après mise en œuvre des procédures appropriées pour leur permettre d'avoir accès à ces éléments ou pièces ». Ainsi, pour éviter que le secret de la sécurité nationale ne crée une zone de non-droit soustraite à tout contrôle juridictionnel, le principe du contradictoire à l'égard du requérant cède devant l'impératif supérieur du contrôle exercé par le juge, lequel prendra connaissance des pièces classifiées in camera, hors la présence des parties, après accomplissement éventuel des procédures d'habilitation ou d'accès prévues par la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'arrêté ministériel n° 2016-723 du 12 décembre 2016 (visés par la décision).

En dernier lieu, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique et implacable d'une obstruction administrative persistante. Si, « dans l'un comme dans l'autre cas » (c'est-à-dire tant par la voie du versement d'éléments sommaires au contradictoire que par la voie