Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20775

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20775 (Lire sur source officielle)

Le contrôle administratif de l'exercice des activités économiques par des personnes physiques de nationalité étrangère en Principauté de Monaco, régi par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, donne régulièrement lieu à un contentieux abondant devant le juge de l'excès de pouvoir. Toutefois, il est plus rare que l'enchevêtrement des procédures administratives — l'une répressive ou extinctive, menée sur le terrain de l'abrogation pour défaut d'exploitation, l'autre constructive, conduite au titre de la réorganisation sociétaire et de l'octroi de nouveaux agréments — aboutisse à une neutralisation pure et simple de l'acte de retrait avant même son édiction. C'est précisément cette configuration singulière qu'illustre la décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 7 octobre 2022 (enregistrée sous le numéro TS 2021-15), opposant la société à responsabilité limitée S. R. à l'État de Monaco.

Par cet arrêt, la Haute juridiction monégasque mobilise la technique de l'abrogation implicite par remplacement d'un acte administratif individuel par un autre acte individuel ultérieur devenu définitif. Ce faisant, le juge administratif suprême clôt par un non-lieu à statuer un litige qui soulevait, tant sur le terrain de la recevabilité que sur celui de la légalité interne et externe, d'épineuses questions relatives au régime des autorisations ministérielles d'exercer et à la séparation des patrimoines juridiques entre la société commerciale et ses dirigeants étrangers.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Au mois de décembre 2012, Madame K. R. (également désignée dans la procédure sous le nom de Madame K. G. épouse R.) et Monsieur B. R. ont constitué en Principauté de Monaco une société à responsabilité limitée dénommée S. R. Aux termes de ses statuts, cette structure commerciale poursuivait un objet social étendu dans le secteur du sport mécanique, comprenant « en Principauté de Monaco et à l'étranger, la création, l'acquisition, la gestion et la vente d'écuries de voitures de courses automobiles, la représentation, la promotion, l'assistance, la formation et la gestion de carrières de tous sportifs évoluant dans cet environnement, la prestation de services dans le domaine de la promotion publicitaire, du sponsoring, du mécénat, du management et du conseil dans le domaine relevant du sport automobile, l'acquisition, la gestion, la location, l'entretien et la vente de voitures de courses automobiles ».

Initialement dirigée par Monsieur B. R., qui avait obtenu une autorisation ministérielle d'exercer le 26 mars 2013, la société a connu une modification de sa gérance quelques années plus tard. À la suite de la démission de Monsieur B. R., Monsieur D. S. a été nommé gérant de la société S. R. En application des dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, Monsieur D. S. a été dûment agréé par une autorisation ministérielle délivrée le 21 décembre 2017 afin d'exercer en qualité de gérant non associé au sein de ladite société.

Au début de l'année 2020, l'administration monégasque a toutefois relevé diverses anomalies dans le fonctionnement et les déclarations de la société. Le 27 février 2020, il a été formellement reproché à Monsieur D. S. d'avoir enfreint les dispositions des 3° et 7° de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Deux griefs cumulatifs étaient formulés par les services de l'État : d'une part, le fait d'être resté plus de six mois sans exercer d'activité, aucun chiffre d'affaires n'ayant été déclaré depuis le mois de janvier 2017 ; d'autre part, la méconnaissance des prescriptions légales résultant de l'absence de dépôt tant des déclarations de chiffre d'affaires depuis le mois de juin 2019 que des comptes annuels afférents à l'exercice clos le 31 décembre 2018.

En conséquence de ces griefs, la société — ou plus exactement Monsieur D. S. pris en sa qualité de gérant de la société — a été invitée à comparaître devant la commission consultative instituée par l'article 10 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Initialement fixée à une première date (non précisée dans la décision), cette comparution a été reportée au 21 juillet 2020 en raison de la crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19. Toujours en raison de ce contexte sanitaire, la société a fait parvenir ses explications et pièces justificatives à la commission par simple courrier. À l'issue de son examen de la situation fiscale de l'entreprise, la commission a relevé l'absence de chiffre d'affaires depuis janvier 2017 et a retenu, dans son avis, l'absence d'exercice d'une activité pendant plus de six mois sans motif légitime, en violation du 3° de l'article 9 de la loi de 1991.

Or, parallèlement à cette procédure de sanction administrative, la société S. R. avait engagé une réorganisation interne au mois d'avril 2020, marquée par la nomination d'un nouveau dirigeant, Monsieur M. P., en qualité de gérant, et par une évolution de la détention du capital et de la gérance. Saisi d'une demande conjointe présentée par Messieurs D. S., B. R., M. P. et par Madame K. G. épouse R., le Ministre d'État leur a délivré, par une décision ministérielle du 4 septembre 2020, une nouvelle autorisation d'exercer respectivement en qualité de gérant associé (pour Monsieur D. S.) et d'associés (pour les trois autres) de la société S. R.

En dépit de l'octroi de ce nouvel agrément, la procédure engagée devant la commission de l'article 10 a suivi son cours jusqu'à son terme. Par une décision du 16 novembre 2020, le Ministre d'État a prononcé l'abrogation (également qualifiée de « retrait » dans les écritures de la requérante) de l'autorisation d'exercer délivrée à Monsieur D. S. en qualité de gérant non associé, au motif qu'il était resté plus de six mois sans exercer sans motif légitime. Notons qu'à la suite d'une « erreur de plume » reconnue ultérieurement par l'administration, cet acte visait par erreur une autorisation du 26 mars 2013 (qui était celle de l'ancien gérant, Monsieur B. R.) au lieu de celle du 21 décembre 2017.

Le 22 décembre 2020, Messieurs D. S. et B. R. ainsi que Madame K. G. épouse R., agissant « en leur qualité de cogérants associés de la sarl S. R. », ont formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Tout en reconnaissant leurs « manquements et erreurs de gestion » et en transmettant la copie des bilans de la société au titre des exercices 2017 à 2019 (faisant apparaître un chiffre d'affaires de 30 000 euros en 2018 et de 60 000 euros en 2019), ils sollicitaient un accord favorable à la reprise de leurs activités. Par une décision en date du 19 mars 2021, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, en estimant notamment que les facturations produites n'avaient pas généré de flux financier, et en invitant à ce qu'il soit procédé aux formalités de dissolution de la société et de radiation du répertoire du commerce et de l'industrie.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 18 mai 2021 sous le numéro TS 2021-15, la société à responsabilité limitée S. R., représentée par son gérant en exercice Monsieur D. S., a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du 19 mars 2021 rejetant son recours gracieux contre la décision d'abrogation du 16 novembre 2020, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens.

Le débat contentieux s'est structuré autour d'échanges particulièrement denses entre la société requérante et le Ministre d'État, à travers une contre-requête du 19 juillet 2021, une réplique du 28 juillet 2021 et une duplique du 27 août 2021.

1. Les prétentions et moyens de la société requérante

Sur le terrain de la recevabilité, vigoureusement contestée par l'État, la société S. R. soutenait dans sa réplique disposer tant de l'intérêt que de la qualité pour agir. D'une part, la décision attaquée compromettait directement la poursuite de son activité sociale, ce que démontrait l'invitation, contenue dans le rejet du recours gracieux, à procéder aux formalités de dissolution et de radiation du répertoire du commerce et de l'industrie. D'autre part, la société estimait avoir qualité pour défendre l'autorisation d'exercer de son gérant non associé et soulignait que sa requête précisait expressément qu'elle était représentée par son gérant en exercice, Monsieur D. S.

Sur le fond, la société articulait plusieurs moyens de légalité externe et interne :

• En premier lieu, elle invoquait une violation du principe du contradictoire. Pour rejeter le recours gracieux, le Ministre d'État avait procédé à une nouvelle analyse comptable, estimant que les facturations déclarées n'avaient généré aucun flux financier. La société reprochait à l'administration de s'être fondée sur cette nouvelle argumentation sans lui avoir permis d'y répondre préalablement, la contraignant ainsi à saisir le juge de l'excès de pouvoir pour se défendre.
• En deuxième lieu, elle soutenait que le rejet du recours gracieux était entaché d'une erreur d'appréciation et d'une illégalité au regard du 3° de l'article 9 de la loi de 1991. Le Ministre d'État ne pouvait maintenir l'abrogation pour défaut d'activité alors qu'il avait lui-même constaté la réalisation d'un chiffre d'affaires de 30 000 euros en 2018 et de 60 000 euros en 2019. Selon la requérante, la tardiveté des déclarations fiscales ne saurait être assimilée à une absence d'activité, et le contexte perturbé de la crise sanitaire de 2020 constituait un motif légitime interdisant de lui reprocher l'absence de chiffre d'affaires durant cette période.
• En troisième lieu, elle arguait d'une violation de l'article 5 de la loi du 26 juillet 1991 relatif au caractère personnel et incessible de l'autorisation, en relevant que la décision d'abrogation visait l'autorisation du 26 mars 2013 octroyée à l'ancien gérant, Monsieur B. R., et non celle de Monsieur D. S. du 21 décembre 2017.
• En dernier lieu, et cet argument s'avérera décisif bien que sous un autre angle, la société dénonçait la contradiction manifeste entachant la confirmation, en novembre 2020 puis en mars 2021, du retrait de l'autorisation d'exercer de Monsieur D. S., alors même qu'une nouvelle autorisation ministérielle d'exercer lui avait été octroyée le 4 septembre 2020.

2. La défense du Ministre d'État

En défense, l'État de Monaco concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête. S'appuyant sur les articles 5, 6 et 7 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, le Ministre d'État rappelait que l'autorisation administrative imposée aux personnes physiques de nationalité étrangère (qu'elles exercent à titre individuel ou en qualité d'associés ou de gérants de sociétés) revêt un caractère strictement personnel. La société commerciale elle-même n'étant pas la bénéficiaire de l'autorisation prévue à l'article 5, elle n'avait pas qualité pour attaquer l'abrogation d'un titre délivré personnellement à Monsieur D. S. Selon l'administration, la circonstance que l'abrogation affecte indirectement l'activité sociale ou que la société agisse par l'intermédiaire de son gérant en exercice était indifférente : seul Monsieur D. S., agissant en son nom propre et à titre personnel, avait qualité pour contester cet acte. Quant à la mention de la date du 26 mars 2013, l'État la qualifiait de simple « erreur de plume » sans incidence sur la légalité de l'acte, lequel ne concernait bien que l'autorisation du 21 décembre 2017 délivrée à Monsieur D. S.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que la régularisation tardive des chiffres d'affaires de 2018 et 2019 ne couvrait pas l'infraction, dès lors qu'aucune activité n'avait été exercée en 2017 ni depuis le début de l'année 2020 (soit pendant plus de six mois), ce qui justifiait légalement l'abrogation au titre du 3° de l'article 9 de la loi de 1991. Le moyen tiré de la violation du contradictoire était qualifié d'inopérant (car dirigé contre un motif surabondant lié à l'examen des pièces produites par la requérante elle-même) et d'infondé (la société pouvant critiquer ces motifs devant le juge).

Toutefois, un glissement remarquable s'est opéré dans l'argumentation de l'État entre la contre-requête et la duplique au sujet de l'autorisation du 4 septembre 2020. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État affirmait que cet acte, délivré dans le cadre de la réorganisation de la société, « ne faisait pas obstacle à ce que soient tirées les conséquences de ce que M. S. était resté sans exercer plus de six mois ». Mais dans sa duplique du 27 août 2021, l'État a radicalement infléchi sa position en admettant que « la nouvelle autorisation accordée le 4 septembre 2020 se substitue entièrement à l'autorisation abrogée » et que, dès lors que les intéressés bénéficiaient de ce nouveau titre, « les formalités de dissolution et de radiation du répertoire du commerce et de l'industrie n'ont plus à être mises en œuvre ».

3. Le relevé d'office d'un moyen d'ordre public

Prenant acte de cette évolution et des pièces versées aux débats, le Président du Tribunal Suprême a fait usage de ses prérogatives d'instruction en adressant aux parties, le 6 juillet 2022, une ordonnance les informant que la décision à intervenir était susceptible d'être fondée sur un moyen d'ordre public relevé d'office. Ce moyen était tiré du non-lieu à statuer sur les conclusions d'annulation de la décision du 16 novembre 2020 (et, par voie de conséquence, du rejet du recours gracieux), au motif que l'autorisation du 21 décembre 2017 devait être regardée comme ayant été remplacée et donc abrogée dès le 4 septembre 2020 par la nouvelle autorisation ministérielle devenue définitive.

Par deux mémoires enregistrés le 29 juillet 2022, les parties ont convergé vers cette issue : le Ministre d'État a soutenu que les conditions du non-lieu étaient remplies, tandis que la société S. R. a pris acte, tant du moyen d'ordre public que des écritures de l'État, de ce que Monsieur D. S. et ses coassociés disposaient toujours d'une autorisation définitive d'exercer. À l'audience du 23 septembre 2022, le Procureur Général a également conclu au non-lieu à statuer.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions préalables touchant à la recevabilité de l'action d'une personne morale contre le retrait d'une autorisation personnelle de son gérant et des moyens de légalité relatifs à la caractérisation du défaut d'exploitation au sens de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, le problème juridique central tranché par le Tribunal Suprême résidait dans la détermination de l'objet réel du litige au regard de la succession dans le temps de plusieurs actes administratifs individuels.

Plus précisément, la question de droit pouvait se formuler ainsi : le juge de l'excès de pouvoir est-il encore tenu de statuer sur des conclusions tendant à l'annulation d'une décision ministérielle abrogeant une autorisation administrative d'exercer (ainsi que du rejet du recours gracieux subséquent), lorsqu'il apparaît qu'antérieurement à cette décision d'abrogation, l'autorité administrative avait déjà délivré au même bénéficiaire une nouvelle autorisation d'exercer au sein de la même société mais sous une qualité modifiée, et que cette nouvelle autorisation est devenue définitive ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer l'effet juridique de la délivrance d'une nouvelle autorisation ministérielle d'exercer en qualité de « gérant associé » sur l'existence juridique d'une précédente autorisation délivrée en qualité de « gérant non associé », et d'en tirer les conséquences contentieuses quant à la validité ou à l'utilité d'une mesure d'abrogation frappant postérieurement le titre initial.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour résoudre cette difficulté, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, structuré en deux considérants d'une grande rigueur formelle, qui s'articulent autour de la requalification de l'étendue des conclusions de la requête, d'une part, et de la constatation de la disparition de l'acte initial par l'effet d'une abrogation par remplacement, d'autre part.

1. L'identification de l'objet des conclusions d'annulation

Dans son premier considérant, la Haute juridiction procède à une interprétation classique et bienveillante des conclusions de la requête. En effet, sur le plan strictement formel, la requête introductive d'instance de la société S. R. tendait uniquement « à l'annulation de la décision du 19 mars 2021 du Ministre d'État rejetant son recours gracieux contre la décision du 16 novembre 2020 ». Or, selon une jurisprudence administrative constante, le rejet pur et simple d'un recours gracieux ou hiérarchique ne constitue pas une décision détachable de la décision initiale qu'il confirme ; dès lors, des conclusions dirigées contre le seul rejet du recours administratif doivent être interprétées comme visant également, et principalement, la décision initiale.

Le Tribunal Suprême applique scrupuleusement ce principe en énonçant que si la société a saisi le juge de conclusions tendant à l'annulation de la décision rejetant son recours gracieux, « de telles conclusions doivent être regardées comme dirigées également contre la décision d'abrogation de l'autorisation ». Cette précision liminaire était indispensable pour la cohérence de la suite du raisonnement : ce n'est qu'en rattachant le litige à la décision d'abrogation du 16 novembre 2020 que le juge pouvait analyser la consistance juridique de l'autorisation du 21 décembre 2017 à la date à laquelle le Ministre d'État avait entendu l'abroger. (On relèvera au passage une légère coquille matérielle à la fin du second considérant de l'arrêt, qui évoque « la décision du 19 mars 2021 abrogeant l'autorisation délivrée le 21 décembre 2017 », alors que le premier considérant et l'ordonnance du 6 juillet 2022 identifient exactement le 16 novembre 2020 comme date de l'abrogation et le 19 mars 2021 comme date du rejet du recours gracieux ; cette inversion de dates dans la phrase finale des motifs est toutefois dépourvue de toute portée sur le sens du raisonnement).

**2. Le mécan