Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31054

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31054 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le secteur des jeux de hasard fait l’objet, au sein de la Principauté de Monaco, d’une réglementation stricte qui subordonne l'accès aux professions afférentes à un contrôle étatique préalable. C'est dans ce cadre normatif, gouverné par la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 modifiée relative aux jeux de hasard et son Ordonnance Souveraine d'application n° 8.929 du 15 juillet 1987, que s'inscrit le litige opposant Monsieur n.D à l'État de Monaco. Aux termes de l'article 6 de ladite loi, indépendamment des dispositions prévues par la législation du travail, nul ne peut être employé dans une maison de jeux sans être muni d'un agrément administratif. Cet agrément relève des attributions du département des finances et de l'économie et est délivré par le Ministre d'État, conformément aux dispositions de l'article 17 du même texte.

En l'espèce, Monsieur n.D a présenté sa candidature le 22 octobre 2021 à un poste d'employé de jeux, plus précisément pour un emploi de croupier, auprès de la Société des Bains de Mer (également désignée sous le sigle AA dans la décision). Le processus de recrutement interne à l'entreprise s'est déroulé favorablement pour le candidat : le 22 novembre 2021, il a subi avec succès les épreuves de sélection de l'école d'intégration dans les jeux. Dès le lendemain, le 23 novembre 2021, il a été informé que sa candidature avait été retenue et qu'il était convié à suivre une session de formation prévue les 1er et 2 décembre 2021.

Toutefois, la finalisation de ce recrutement demeurait suspendue à l'obtention de l'agrément administratif légalement requis, dont la demande est présentée par la maison de jeux qui envisage l'embauche. Par une lettre en date du 9 décembre 2021, la Société des Bains de Mer a informé Monsieur n.D que sa candidature était finalement écartée. Ce revirement procédait du refus opposé par l'autorité de tutelle de lui délivrer l'agrément administratif nécessaire pour occuper un emploi de croupier. Dans ce même courrier, la maison de jeux a précisé au candidat évincé qu'il disposait de la faculté de former un recours gracieux à l'encontre de cette décision administrative de refus auprès du Conseiller de Gouvernement — Ministre des finances et de l'économie.

Usant de cette voie de droit, Monsieur n.D a, le 8 février 2022, adressé un recours gracieux au Conseiller de Gouvernement — Ministre des finances et de l'économie. Il y faisait valoir que le refus d'agrément procédait nécessairement d'une erreur manifeste d'appréciation, soutenant qu'à l'exception d'une condamnation pénale qu'il qualifiait de mineure, il n'avait jamais attiré défavorablement l'attention sur lui.

Par une décision en date du 31 mars 2022, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, explicitant à cette occasion les motifs du refus d'agrément. L'autorité administrative a relevé que Monsieur n.D avait attiré défavorablement l'attention en raison de faits d'importation, de transport, de détention, d'offre ou de cession et d'usage de stupéfiants. Pour ces faits, l'intéressé avait été condamné par le Tribunal correctionnel de Monaco, par un jugement du 16 novembre 2018, à une peine de trois mois d'emprisonnement avec sursis, assortie d'un placement sous le régime de la liberté d'épreuve pendant une durée de trois ans. Le Ministre d'État a estimé que de tels agissements étaient incompatibles avec la conduite que l'on est en droit d'attendre d'un employé du secteur hôtelier et des jeux, concluant que le requérant ne remplissait pas les conditions de bonne moralité appropriées à l'obtention de l'agrément sollicité.

Parallèlement à cette séquence administrative, le parcours judiciaire de Monsieur n.D relatif à l'exécution de sa peine correctionnelle de 2018 a connu des développements notables en fin d'année 2021, lesquels ont été débattus au cours de l'instance devant le Tribunal Suprême. Initialement, Monsieur n.D avait méconnu certaines obligations liées à la mesure de liberté d'épreuve : il n'avait pas honoré ses rendez-vous avec un psychiatre et avait cessé de fournir des justificatifs d'analyses biologiques depuis le 21 janvier 2021. Saisi d'une demande de révocation du sursis, le Tribunal correctionnel a, par un premier jugement du 19 octobre 2021, décidé de surseoir à statuer en tenant compte de la personnalité de l'intéressé, de son jeune âge et du fait qu'il ne tentait pas de minimiser sa responsabilité dans les défaillances reprochées. Par la suite, Monsieur n.D a produit des relevés d'analyses de sang démontrant l'arrêt de toute consommation de cannabis, ainsi qu'une attestation établissant la consultation d'un psychiatre ayant diagnostiqué un trouble d'anxiété généralisée, praticien avec lequel il souhaitait entamer un suivi thérapeutique. Au vu de ces éléments nouveaux et des démarches entreprises tant pour l'amélioration de son état de santé que pour son reclassement professionnel, le Tribunal correctionnel a, par un second jugement en date du 16 novembre 2021, estimé qu'une mise à exécution, même partielle, de la peine d'emprisonnement de trois mois apparaîtrait disproportionnée et contraire aux intérêts du condamné, décidant en conséquence qu'il n'y avait pas lieu à révocation du sursis prononcé en 2018.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien du refus d'agrément, Monsieur n.D a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque. Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2022 sous le numéro TS 2022-16, il a demandé au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État refusant de lui accorder l'agrément administratif aux fins d'exercer l'activité d'employé de jeux auprès de la Société des Bains de Mer et, d'autre part, de la décision du 31 mars 2022 rejetant son recours gracieux, tout en sollicitant la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu au dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 29 juillet 2022, d'une réplique du requérant le 26 août 2022, et d'une duplique de l'administration le 27 septembre 2022, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 12 octobre 2022.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne des actes attaqués.

En premier lieu, sur le terrain procédural et formel, Monsieur n.D invoquait la violation du principe général du droit de respect des droits de la défense, ainsi qu'un défaut de notification et de motivation de la décision initiale. Il soutenait que lorsqu'une sanction ou une mesure faisant grief est prise à l'encontre d'un administré en considération de sa personne, celui-ci doit avoir été mis en mesure de connaître les faits qui lui sont imputés et de présenter ses explications préalablement à l'adoption de la décision préjudiciable. Il soulignait que le refus d'agrément lui faisait grief de manière sévère en entraînant le rejet de sa candidature. Or, l'administration avait notifié la décision initiale uniquement à la Société des Bains de Mer, sans la motiver ni la porter à la connaissance du candidat. Dans sa réplique, le requérant invoquait expressément un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême en date du 30 novembre 2009, ayant prononcé l'annulation d'un retrait d'agrément administratif d'un employé de maison de jeux pour méconnaissance des droits de la défense. Il rattachait également cette exigence au droit à un procès équitable garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, arguant que les garanties fondamentales accordées en matière judiciaire bénéficient également aux justiciables en matière administrative. Selon lui, l'instauration d'une procédure contradictoire préalable lui aurait permis, assisté de son avocat, de produire le jugement du Tribunal correctionnel du 16 novembre 2021 et de fournir à l'administration des éléments actualisés démontrant qu'il présentait désormais toutes les garanties de moralité requises.

En second lieu, sur le terrain du bien-fondé de la mesure, Monsieur n.D soutenait que le refus d'agrément était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Il faisait d'abord valoir que la décision de rejet du recours gracieux mentionnait à tort des faits d'importation, de transport, d'offre ou de cession de stupéfiants, alors qu'il n'avait été poursuivi et condamné en 2018 que pour des faits de détention et d'usage personnel d'herbe de cannabis. Il mettait en avant le caractère unique et ancien de cette condamnation, le prononcé d'une simple peine avec sursis tenant compte de son absence d'antécédents, ainsi que l'arrêt total de sa consommation de stupéfiants, attesté par le jugement correctionnel du 16 novembre 2021 constatant la fin de son addiction et ses efforts de reclassement. Il ajoutait qu'il n'existait aucun rapport entre la consommation occasionnelle et passée de cannabis et l'exercice de l'activité professionnelle d'employé de jeux, rendant impossible le fait de le considérer comme étant de mauvaise moralité à la date de la décision attaquée.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse.

Sur la légalité externe, l'administration soutenait que le moyen tiré de la violation des droits de la défense était inopérant ou mal fondé, dès lors qu'aucun texte — notamment pas la loi du 12 juin 1987 (citée par erreur matérielle sous le numéro 1.105 dans la contre-requête, mais rectifiée sous le numéro 1.103 dans la duplique et les visas) — ni aucun principe général du droit n'impose une procédure contradictoire préalable au rejet d'une demande d'agrément présentée par une maison de jeux. Le Ministre d'État écartait la transposition de la jurisprudence du 30 novembre 2009 en opérant une distinction fondamentale entre le retrait d'agrément et le refus d'agrément : le retrait, régi par le 5° de l'article 12 de l'Ordonnance Souveraine n° 8.929 du 15 juillet 1987 qui impose la consultation de la commission des jeux, vient sanctionner un comportement, tandis que le refus initial se borne à vérifier si les conditions légales de délivrance sont réunies. Quant à la notification et à la motivation, le Ministre d'État précisait que la demande émanant de la maison de jeux, c'est logiquement à cette dernière que le refus est notifié, et que la lettre du 31 mars 2022 rejetant le recours gracieux exposait de manière parfaitement explicite les motifs du refus.

Sur la légalité interne, le Ministre d'État contestait toute erreur manifeste d'appréciation. Il précisait que l'énumération des infractions dans la lettre du 31 mars 2022 (« importation, transport, détention, offre ou cession et usage de stupéfiants ») constituait une référence d'ordre général à la qualification légale, confirmée par l'emploi de la conjonction « ou », et n'impliquait nullement que l'administration ait cru à une condamnation pour trafic. Sur le fond, l'autorité administrative soutenait que l'absence de lien direct entre l'infraction commise et l'activité des jeux ne faisait pas obstacle au constat d'un défaut de garanties de moralité. Enfin, analysant le jugement correctionnel du 16 novembre 2021, le Ministre d'État relevait que cette décision démontrait précisément que Monsieur n.D avait, dans un premier temps, violé les obligations de son sursis probatoire avant de se raviser tardivement à la suite d'un jugement de sursis à statuer du 19 octobre 2021 ; par conséquent, ce jugement de non-révocation du sursis ne permettait aucunement d'établir que l'intéressé présentait les garanties de moralité nécessaires à l'exercice de la profession de croupier.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique intéressant le droit administratif général et le droit spécial de la régulation des activités de jeux de hasard en Principauté de Monaco.

En premier lieu, sur le plan de la procédure administrative non contentieuse, il s'agissait de déterminer la nature juridique exacte de la décision par laquelle le Ministre d'État refuse de délivrer l'agrément administratif requis par l'article 6 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 pour être employé dans une maison de jeux. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait trancher la question de savoir si un tel refus d'agrément initial constitue une sanction ou une mesure prise en considération de la personne soumise au principe général du droit de respect des droits de la défense — impliquant l'obligation de mettre l'intéressé à même de présenter préalablement ses observations —, ou s'il s'analyse comme une simple mesure de police administrative échappant, en l'absence de disposition textuelle expresse, à l'exigence d'une procédure contradictoire préalable.

En second lieu, sur le plan du contrôle juridictionnel du fond du droit, la haute juridiction devait définir l'étendue de son contrôle sur l'appréciation portée par l'autorité administrative quant aux garanties de moralité d'un candidat aux fonctions d'employé de jeux. Il convenait de déterminer si, dans le cadre d'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État pouvait légalement se fonder sur une condamnation pénale prononcée trois ans et demi plus tôt pour détention et usage de stupéfiants (assortie d'une liberté d'épreuve dont le sursis n'avait finalement pas été révoqué) pour estimer qu'à la date de sa décision, le candidat ne présentait pas les garanties appropriées pour exercer au sein d'une maison de jeux.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur n.D, le Tribunal Suprême adopte une motivation particulièrement concise, structurée autour de la qualification juridique de l'acte attaqué et de l'exercice d'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation sur les motifs de fond.

Après avoir rappelé le cadre légal issu des articles 6 et 17 de la loi n° 1.103 du 12 juin 1987 modifiée, qui subordonne tout emploi dans une maison de jeux à un agrément délivré par le Ministre d'État, et résumé la chronologie des faits ayant conduit au refus d'agrément puis au rejet du recours gracieux le 31 mars 2022 pour défaut de « bonne moralité », le Tribunal Suprême examine successivement les deux branches de l'argumentation du requérant.

S'agissant du premier moyen relatif à la légalité externe, la haute juridiction procède par voie d'affirmation qualificative directe. Elle énonce que « le refus d'accorder l'agrément administratif requis pour être employé dans une maison de jeux constitue une mesure de police administrative ». De cette qualification juridique majeure, le Tribunal tire immédiatement la conséquence procédurale qui s'impose : « par suite, M. D ne peut utilement soutenir que, faute de l'avoir mis à même de présenter préalablement ses observations, le Ministre d'État aurait méconnu le principe général du droit de respect des droits de la défense ». Ce faisant, le juge administratif suprême déclare le moyen inopérant (« ne peut utilement soutenir »). En qualifiant le refus d'agrément de mesure de police administrative, le Tribunal Suprême valide implicitement mais nécessairement la distinction proposée en défense par le Ministre d'État entre le retrait d'agrément et le refus initial d'agrément. La mesure de police administrative ayant un objet préventif de préservation de l'ordre public et de contrôle de l'accès à une profession réglementée, elle ne revêt pas le caractère d'une sanction et ne prive l'administré d'aucun droit acquis, ce qui exclut l'application d'office du principe des droits de la défense en l'absence de texte l'imposant. On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas explicitement dans ses motifs décisoires aux arguments annexes relatifs au défaut de notification directe et de motivation de la décision initiale, ni à l'invocation de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, la qualification de mesure de police administrative et l'existence de la décision explicite sur recours gracieux suffisant à purger le débat procédural.

S'agissant du second moyen relatif à la légalité interne, le Tribunal Suprême se livre à une appréciation globale de la proportionnalité de la mesure au travers du prisme de l'erreur manifeste d'appréciation. Le considérant dédié est rédigé avec une grande sobriété : « Considérant, en second lieu, qu'eu égard à la nature des faits pour lesquels M. D a été condamné pénalement en 2018 par le Tribunal correctionnel de Monaco, le Ministre d'État a pu estimer, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, que le requérant ne présentait pas, à la date à laquelle il a pris sa décision, les garanties appropriées pour exercer l'activité d'employé de jeux ».

Plusieurs éléments méritent d'être relevés dans cette formulation. Tout d'abord, le juge administratif confirme que le pouvoir d'appréciation du Ministre d'État en matière de délivrance d'agrément pour les employés de jeux est un pouvoir largement discrétionnaire, la loi de 1987 ne fixant pas de critères précis et limitatifs, ce qui justifie un contrôle juridictionnel restreint à l'erreur manifeste. Ensuite, le Tribunal fait explicitement référence à « la nature des faits » ayant donné lieu à la condamnation pénale de 2018, c'est-à-dire des infractions à la législation sur les stupéfiants. Il estime que de tels faits, par leur nature même, sont susceptibles d'affecter les « garanties appropriées » requises d'un croupier, écartant ainsi l'argument du requérant selon lequel l'usage de cannabis serait sans rapport avec l'exercice des fonctions sollicitées. Enfin, le Tribunal prend soin de préciser que l'appréciation de l'administration est validée « à la date à laquelle il [le Ministre d'État] a pris sa décision ». Malgré les éléments postérieurs invoqués par le requérant (notamment le jugement correctionnel du 16 novembre 2021 refusant de révoquer le sursis au vu des efforts de soin et de réinsertion), la proximité temporelle de la condamnation (2018) et de la période d'épreuve (trois ans, s'achevant fin 2021 avec des manquements initiaux) permettait légalement à l'autorité administrative, fin 2021 et en mars 2022, de considérer que les garanties de moralité n'étaient pas pleinement rétablies ou suffisantes pour un secteur aussi sensible que celui des maisons de jeux.

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement écartant l'ensemble des moyens de la requête, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants :

« Décide : La requête de Monsieur n.D est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Monsieur D. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 26 juillet 2023 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en Assemblée plénière, apporte une clarification doctrinale et jurisprudentielle de premier