Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100025
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2023, n° jp-100025 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière le 30 novembre 2023, trouve son origine dans la situation administrative et professionnelle d'un ressortissant étranger, Monsieur A. V., établi sur le territoire monégasque depuis l'année 2018. Selon les éléments factuels exposés au sein de la décision, le requérant a procédé, au cours de l'année 2018, à la création d'une société à responsabilité limitée dénommée MATACHAIN (également orthographiée METACHAIN dans le corps de la décision), laquelle a été immatriculée le 27 avril 2018 au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 18S07737. Monsieur A. V. exerçait au sein de cette structure les fonctions d'associé-gérant, le siège social de l'entreprise ayant été fixé au 44 boulevard d'Italie, Château d'Azur, à Monaco.
Parallèlement au déploiement de cette activité sociétaire, l'intéressé a sollicité auprès des autorités compétentes la délivrance d'une première carte de séjour temporaire. Il a été fait droit à cette demande le 16 août 2018 par l'octroi d'un titre de séjour enregistré sous le numéro XXXX. À l'approche de l'expiration de la durée de validité de ladite carte, Monsieur A. V. en a régulièrement sollicité le renouvellement. Dans l'intervalle, le requérant a souhaité faire évoluer ou compléter le cadre juridique de ses activités professionnelles en Principauté. Il a ainsi obtenu, par une décision du Conseiller de Gouvernement - Ministre des Finances et de l'Économie en date du 26 octobre 2020 (notifiée le 27 octobre 2020 selon les écritures du requérant), l'autorisation d'exercer une activité en son nom personnel. Cette nouvelle activité avait pour objet social l'« étude, analyse, conseil et conception en matière d'infrastructure numérique en lien avec la technologie Blockchain et l'Internet des objets », son siège ayant été établi au domicile même de l'intéressé. Toutefois, l'accomplissement définitif des formalités d'inscription inhérentes à cette activité personnelle s'est trouvé suspendu, dans l'attente du renouvellement de sa carte de séjour, document indispensable à la finalisation desdites démarches administratives.
C'est dans ce contexte d'attente de renouvellement qu'est intervenue la décision administrative litigieuse. Le 3 décembre 2021, le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique a pris une décision, notifiée à l'intéressé suivant procès-verbal du 21 février 2022, prononçant formellement le retrait de la carte de séjour de résident temporaire de Monsieur A. V. Pour fonder cette mesure, l'autorité de police administrative s'est appuyée, au visa des « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur », sur deux séries de considérations factuelles. D'une part, le Contrôleur Général a relevé que « les consommations d'énergie électrique relevées dans le logement de Monsieur V. A. [...] ne caractérisent raisonnablement pas une occupation effective ». D'autre part, il a estimé que « les justificatifs de ressources produits […] ne garantissent pas que Monsieur V. A. en dispose pour l'heure suffisamment pour vivre en Principauté de Monaco ». Tirant les conséquences de ce double constat, l'auteur de l'acte a conclu que « l'intéressé ne remplit plus les conditions pour être titulaire d'une carte de séjour ». Lors de l'instruction contentieuse, le Ministre d'État a précisé la teneur des éléments comptables sur lesquels les services de la Sûreté Publique avaient appuyé leur appréciation de l'insuffisance des ressources : des faits objectifs constatés par un expert-comptable de Monaco faisaient apparaître des bénéfices de 7 000 euros en 2018, une absence de rémunération de l'associé-gérant entre mars 2018 et juin 2019, ainsi qu'un chiffre d'affaires s'élevant à 12 000 euros sur cette même période courant de mars 2018 à juin 2019.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant le bien-fondé de la mesure administrative prise à son encontre le 3 décembre 2021, Monsieur A. V. a initialement emprunté la voie du recours administratif préalable. Par un courrier daté du 15 mars 2022 et réceptionné par les services compétents le 17 mars 2022, il a introduit un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État. Le silence gardé par l'autorité supérieure sur cette demande a fait naître une décision implicite de rejet.
Monsieur A. V. a alors saisi la juridiction administrative suprême monégasque par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 14 septembre 2022 sous le numéro TS 2022-28. Aux termes de sa requête introductive d'instance et de son mémoire en réplique déposé le 16 décembre 2022, le requérant demandait au Tribunal Suprême, d'une part, l'annulation de la décision du 3 décembre 2021 du Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique ainsi que l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État rejetant son recours hiérarchique, et, d'autre part, la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.
Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne.
Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur A. V. soulevait un moyen tiré du vice de motivation, en violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il reprochait d'abord à la décision attaquée de viser l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 sans préciser quelles dispositions particulières servaient de fondement au retrait, et de se borner à une référence générique aux « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur ». Ces instructions n'ayant pas été portées à sa connaissance, pas plus que les raisons les ayant motivées, il s'estimait privé de la faculté de les contester utilement. Il soutenait ensuite que les considérations de fait ne satisfaisaient pas aux exigences légales : la décision mentionnait les consommations électriques sans en indiquer le montant ni expliquer en quoi elles excluaient une occupation effective. De même, concernant l'insuffisance des ressources, l'Administration aurait procédé par voie de simple affirmation, omettant de préciser le seuil de ressources jugé suffisant pour vivre à Monaco ainsi que les raisons pour lesquelles les justificatifs produits étaient jugés insatisfaisants. En réplique, le requérant ajoutait que l'illégalité résultant de cette motivation défaillante ne pouvait être couverte a posteriori par le fait qu'il n'avait pas usé de la faculté, offerte par l'article 4 de la loi n° 1.312, de solliciter les motifs de la décision implicite de rejet, cette démarche n'étant nullement érigée en obligation à peine de déchéance de droit, d'autant que le Ministre d'État n'avait pas davantage communiqué ces motifs au cours de l'instance.
Sur le terrain de la légalité interne, Monsieur A. V. invoquait deux erreurs de droit distinctes dans l'application de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 :
- La première erreur de droit résidait dans l'invocation du défaut d'occupation effective du logement. Selon le requérant, une telle condition n'est nullement exigée par l'article 6 précité, qu'il s'agisse d'une première demande ou d'un renouvellement. S'appuyant sur la décision du Tribunal Suprême du 12 juillet 2022 (n° 2021-08), il rappelait que si l'Administration peut refuser un titre ou son renouvellement lorsque la demande est manifestement dépourvue d'utilité en se fondant, le cas échéant, sur le défaut de séjour effectif, c'est à la condition expresse que le refus soit effectivement fondé sur l'inutilité de la demande, la preuve de cette inutilité pouvant être établie par la démonstration de l'absence de séjour effectif. Or, en l'espèce, la décision ne visait pas l'inutilité de la demande dans ses visas, se bornait à évoquer les relevés électriques sans prouver l'inoccupation, et résultait d'instructions à caractère permanent et général excluant une appréciation des circonstances particulières liées à l'inutilité manifeste.
- La seconde erreur de droit tenait au motif tiré de l'insuffisance des ressources. Le requérant soutenait que les conditions posées par l'article 6 de l'Ordonnance n° 3.153 (être titulaire d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle à Monaco ou disposer de moyens suffisants d'existence si l'étranger n'entend exercer aucune profession) sont strictement alternatives. Dès lors qu'il justifiait des autorisations administratives nécessaires pour exercer une activité professionnelle (en tant que gérant-associé de la SARL MATACHAIN puis en nom personnel à compter d'octobre 2020), le niveau des revenus tirés de cette activité était indifférent. Il en déduisait que l'article 6 fixant limitativement les conditions légales, l'Administration se trouvait en situation de compétence liée pour faire droit à sa demande (invoquant a contrario la décision du Tribunal Suprême du 14 juin 2006, Sieur D. A. c/ Ministre d'État). Enfin, il faisait valoir que si le dernier alinéa de l'article 6 permet le retrait de la carte à tout moment si les autorités le jugent nécessaire, ce pouvoir discrétionnaire n'est pas absolu et impose à l'Administration de qualifier exactement les faits justifiant cette nécessité, ce qu'elle n'a pas fait en lui opposant à tort une condition de ressources.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 16 novembre 2022 et une duplique enregistrée le 16 janvier 2023, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens.
Sur la légalité externe, le Ministre d'État soutenait que la décision du 3 décembre 2021 était suffisamment motivée puisqu'elle comportait l'indication précise des éléments de fait sur lesquels elle s'appuyait (la faiblesse des consommations électriques excluant une occupation effective et l'insuffisance des ressources au vu des justificatifs produits). En outre, se fondant sur l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État opposait au requérant son abstention à solliciter la communication des motifs de la décision implicite de rejet dans le délai du recours contentieux, le privant ainsi de la possibilité de soutenir utilement que ladite décision serait insuffisamment motivée.
Sur la légalité interne, l'autorité gouvernementale contestait toute erreur de droit. Elle affirmait, d'une part, que l'Administration est en droit de tenir compte de l'absence de séjour effectif en Principauté dans le cadre de l'appréciation de l'utilité de la demande de carte de séjour, conformément à l'article 6 de l'Ordonnance n° 3.153 qui subordonne le renouvellement au maintien des conditions initiales et permet le retrait à tout moment si les conditions cessent d'être remplies ou si les autorités le jugent nécessaire. D'autre part, concernant la condition de ressources, le Ministre d'État soutenait dans sa contre-requête qu'il appartenait au requérant, bien qu'ayant invoqué ses qualités professionnelles, d'établir qu'il remplissait la seconde condition de l'article 6 tenant à la détention de moyens suffisants d'existence. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait sa doctrine administrative en affirmant que, « quel que soit le statut social du demandeur, ce n'est pas tant de son activité professionnelle qu'il doit justifier que de l'importance et de l'origine de ses ressources ». Au vu des bilans comptables particulièrement faibles de l'activité de Monsieur A. V., le Contrôleur Général n'aurait donc commis aucune erreur de qualification des faits.
L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 25 janvier 2023, et l'affaire a été appelée à l'audience du 16 novembre 2023 avant d'être délibérée et jugée le 30 novembre 2023.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction à résoudre une double problématique juridique touchant tant au formalisme des actes de police des étrangers qu'aux conditions de fond régissant le maintien sur le territoire monégasque.
En premier lieu, sur le plan formel, la question était de savoir si une décision de refus de renouvellement de titre de séjour satisfait à l'obligation légale de motivation imposée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'elle se réfère, sans autre précision chiffrée ou documentaire dans le corps de l'acte, aux instructions ministérielles, à des relevés de consommation électrique ne caractérisant pas raisonnablement une occupation effective du logement, et à des justificatifs de ressources ne garantissant pas des moyens suffisants pour vivre en Principauté.
En second lieu, et à titre principal sur le fond du droit, le Tribunal Suprême devait déterminer l'étendue exacte des pouvoirs de l'Administration dans l'application des articles 1er, 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 lors de l'examen d'une demande de renouvellement de carte de séjour temporaire. Plus précisément, le problème de droit se décomposait en deux sous-questions fondamentales :
- L'étranger dûment titulaire d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle en Principauté est-il légalement tenu, pour obtenir le renouvellement de son titre de séjour, de justifier en outre du caractère suffisant des revenus qu'il retire de cette activité, ou les conditions relatives à l'activité professionnelle et aux moyens suffisants d'existence présentent-elles un caractère strictement alternatif et exclusif l'une de l'autre ?
- L'autorité administrative peut-elle légalement refuser le renouvellement d'une carte de séjour en opposant directement au demandeur le défaut d'occupation effective de son logement comme une condition autonome découlant de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964, ou un tel défaut de séjour effectif ne peut-il être valablement retenu qu'à titre d'élément de preuve au soutien d'un motif tiré de l'inutilité manifeste de la demande de titre de séjour, lequel doit alors constituer le fondement juridique explicite de la décision de refus ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher le litige et accueillir favorablement la requête en annulation, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en quatre étapes successives : la qualification préalable de l'acte attaqué, l'examen de sa légalité externe, l'interprétation des textes régissant la légalité interne des titres de séjour, et enfin l'application de cette grille d'analyse aux motifs retenus par l'Administration en l'espèce.
Tout d'abord, au considérant 1, la juridiction procède à une requalification juridique de la décision administrative litigieuse. Bien que l'acte pris le 3 décembre 2021 par le Contrôleur Général en charge de la Direction de la Sûreté Publique ait été formellement présenté comme une décision de « retrait » de la carte de séjour de résident temporaire de Monsieur A. V., le Tribunal Suprême juge que cette décision « doit être regardée comme un refus de renouvellement du titre de séjour de M. V. ». Cette requalification s'explique par la chronologie des faits rappelée dans les visas : la carte initiale délivrée en août 2018 étant arrivée à expiration, l'intéressé en avait sollicité le renouvellement, de sorte que la décision statuant sur son sort administratif à cette échéance s'analysait matériellement en un refus de renouvellement.
Ensuite, aux considérants 2 et 3, le Tribunal examine le moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation. Il rappelle le cadre légal fixé par le 1° de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, qui soumet à l'obligation de motivation à peine de nullité les décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police, ainsi que par l'article 2 de la même loi, qui exige une motivation écrite comportant, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement. Appliquant ces dispositions à l'espèce, le juge écarte le grief du requérant. Il considère qu'en renvoyant aux « instructions de Monsieur le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur », aux consommations d'énergie électrique relevées dans le logement jugées comme ne caractérisant « raisonnablement pas une occupation effective », et aux justificatifs de ressources produits qui « ne garantiraient pas que Monsieur V. A. en dispose pour l'heure suffisamment pour vivre en Principauté de Monaco », le Contrôleur Général a suffisamment motivé sa décision. Le juge distingue ainsi nettement la suffisance formelle de la motivation (qui permet au destinataire de comprendre les raisons invoquées par l'auteur de l'acte) de la pertinence juridique de ces mêmes motifs au fond, sans même avoir besoin de statuer sur l'argument en défense tiré de l'article 4 de la loi de 2006 concernant la décision implicite.
Abordant alors l'examen de la légalité interne aux considérants 4 à 7, le Tribunal Suprême livre une exégèse précise et rigoureuse des articles 1er, 6 et 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée. Après avoir intégralement reproduit la teneur de ces articles au considérant 4, le Tribunal pose trois principes directeurs :
- Au considérant 5, il établit le principe d'identité des conditions d'octroi et de renouvellement : le renouvellement d'une carte de séjour est soumis aux mêmes conditions que celles prévues pour la délivrance d'une première carte de résident. Il synthétise ces conditions au nombre de trois : la possession d'un titre d'identité valable (article 1er), la justification d'une autorisation d'exercer une activité professionnelle ou de la disposition de ressources suffisantes (articles 6 et 7), et enfin « l'absence de circonstances justifiant que les autorités compétentes, dans l'exercice de leur pouvoir de police administrative, ne délivrent pas la carte de séjour ».
- Au considérant 6, le Tribunal tranche sans équivoque la controverse opposant les parties sur l'articulation entre activité professionnelle et niveau de ressources. Prenant le contre-pied parfait de la thèse du Ministre d'État, la haute juridiction affirme que « le demandeur est tenu de produire les justificatifs démontrant qu'il dispose de moyens d'existence suffisants uniquement et dans la mesure où il n'entend exercer aucune profession ». Elle ajoute avec force : « qu'en revanche, si le demandeur est dûment autorisé à exercer une activité professionnelle à Monaco, les revenus qu'il en retire sont indifférents ». Le caractère strictement alternatif des deux branches de l'article 6 est ainsi consacré dans toute sa rigueur littérale.
- Au considérant 7, le Tribunal précise le régime juridique applicable à l'exigence d'un séjour effectif. Il rappelle qu'il est loisible à l'Administration de refuser l'octroi ou le renouvellement d'une carte de séjour « lorsqu'il apparaît que la demande est manifestement dépourvue d'utilité en se fondant le cas échéant sur le défaut de séjour effectif du demandeur sur le territoire de la Principauté ». Toutefois, le juge assortit cette faculté d'une condition méthodologique et substantielle stricte : « ce refus doit être fondé effectivement sur l'inutilité de la demande, la preuve de cette inutilité pouvant être établie par la démonstration de l'