Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 20 février 2026, n° 31292 — Non-lieu à statuer sur un recours pour excès de pouvoir visant une décision de préemption immobilière retirée en cours d'instance
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31292 (Lire sur source officielle)
Faits
Par compromis de vente signé le 6 mars 2025, les consorts B s'engageaient à céder à un acquéreur, désigné dans la procédure sous l'identité « c A », le lot n° 4 au sein de l'ensemble immobilier dénommé « AA », soit l'intégralité du troisième étage et les combles situés au quatrième étage, reliés par un escalier privatif, dans une copropriété sise x2 à Monaco.
Conformément aux obligations prévues par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée au Ministre d'État le 7 mars 2025, celui-ci l'ayant réceptionnée le 10 mars 2025. Cette déclaration vaut, selon le texte légal, offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification.
Par lettre du 7 avril 2025, reçue le 8 avril 2025 par le notaire instrumentaire, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération, exerçant alors les fonctions de Ministre d'État, a notifié la décision de l'État de Monaco de se porter acquéreur en lieu et place du requérant, aux conditions du compromis de vente du 6 mars 2025. Cette décision a ainsi été prise dans le délai légal d'un mois.
L'acquéreur évincé a contesté cette décision en développant trois séries de griefs : premièrement, une erreur de fait tenant à la localisation de l'immeuble AA, qui selon lui n'est pas situé dans le périmètre d'aménagement invoqué à l'appui de la préemption ; deuxièmement, l'insuffisance des motifs d'intérêt général, au regard notamment de la renonciation de l'État à exercer son droit de préemption lors de la mise en vente d'un appartement du deuxième étage du même immeuble en 2024, et de l'inaptitude de l'acquisition d'un seul appartement à servir une opération d'aménagement ; troisièmement, une erreur manifeste d'appréciation, la démolition de la copropriété AA indépendamment de l'immeuble voisin AB étant qualifiée d'irréaliste.
Procédure
Le requérant a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir enregistré au Greffe général le 15 avril 2025 sous le numéro TS 2025-40, aux fins d'annulation de la décision du 7 avril 2025 et de condamnation de l'État aux entiers dépens.
Le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 30 mai 2025, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en soutenant que l'erreur de fait n'était pas établie, que l'objet de la préemption était suffisamment défini, et qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'était caractérisée.
Dans sa réplique du 23 juin 2025, le requérant a ajouté, à titre subsidiaire, un moyen tiré de la caducité de la décision de préemption : la notification étant intervenue le 8 avril 2025, l'État disposait jusqu'au 8 mai 2025 pour réaliser la vente ; cette réalisation n'étant pas intervenue dans ce délai, il concluait à la caducité de la décision.
Le Ministre d'État a répondu dans sa duplique du 10 juillet 2025 que l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 n'assortissait d'aucune sanction le dépassement du délai d'un mois, de sorte que la caducité ne pouvait être prononcée.
Par ordonnance du 18 juillet 2025, le Président du Tribunal Suprême a autorisé le dépôt d'une triplique, enregistrée le 6 août 2025, dans laquelle le requérant a sollicité la constatation d'une renonciation de l'État au bénéfice de sa décision de préemption, en s'appuyant sur une ordonnance du 7 juillet 2025 statuant sur une demande de sursis à exécution, laquelle avait jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer au motif que l'État avait, en ne respectant pas le délai d'un mois prévu à l'article 38 alinéa 4, renoncé au bénéfice de sa décision.
Par des observations complémentaires du 27 novembre 2025, le Ministre d'État a informé le Tribunal qu'il avait, le 24 novembre 2025, retiré la décision du 7 avril 2025 par voie d'arrêté, et conclu en conséquence qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête.
La cause a été renvoyée à l'audience du 6 février 2026 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 18 décembre 2025. Le rapport a été présenté par Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant désigné comme rapporteur par ordonnance du 24 avril 2025. Les parties ont été entendues, ainsi que Monsieur le Substitut du Procureur Général en ses conclusions.
Question de droit
La disparition en cours d'instance d'une décision administrative faisant l'objet d'un recours pour excès de pouvoir — résultant, d'une part, du retrait de cette décision par l'autorité qui l'avait édictée et, d'autre part, de la non-réalisation de la vente dans le délai légal d'un mois prévu par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 — entraîne-t-elle la perte d'objet du recours, justifiant un non-lieu à statuer, et dans l'affirmative, quelle incidence cette circonstance emporte-t-elle sur la charge des dépens ?
Solution
Le Tribunal Suprême prononce un non-lieu à statuer sur la requête et met les dépens à la charge de l'État.
« 2. Considérant que, si la décision du Ministre d'État d'exercer le droit de préemption sur un appartement et des combles situés au sein de la copropriété AA a bien été prise, conformément au deuxième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, dans le délai d'un mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa du même article ; qu'au demeurant, par arrêté du 24 novembre 2025, postérieur au procès-verbal de clôture du Greffier en Chef, le Ministre d'État a retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025 ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête susvisée qui a perdu son objet. »
Dispositif exact :
« Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête formée par c A. Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Le Tribunal retient ainsi un double fondement à la perte d'objet du recours : la non-réalisation de la vente dans le délai d'un mois imparti par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, et le retrait de la décision de préemption par arrêté du 24 novembre 2025. La formulation de la décision suggère que le second fondement vient corroborer le premier (« au demeurant »), ce dernier étant posé à titre principal. En tout état de cause, les deux circonstances convergent pour constater la disparition de l'ordonnancement juridique de l'acte attaqué.
La mise des dépens à la charge de l'État constitue un signal notable : alors que le non-lieu à statuer ne préjuge pas du fond, le Tribunal n'en impute pas moins les frais à l'administration, ce qui traduit implicitement une appréciation de la situation procédurale créée par le comportement de l'État — retrait de la décision en cours d'instance, non-réalisation de la vente dans le délai légal.
Portée
1. Sur la perte d'objet du recours pour excès de pouvoir
Cette décision illustre un mécanisme classique du contentieux administratif de l'annulation : le recours pour excès de pouvoir est indissolublement lié à l'existence de l'acte qu'il attaque. Lorsque cet acte disparaît de l'ordonnancement juridique en cours d'instance — que ce soit par abrogation, retrait ou tout autre mode d'extinction — le recours perd son objet et le juge doit prononcer un non-lieu à statuer, sans avoir à examiner les moyens de légalité soulevés. Le Tribunal Suprême de Monaco confirme cette logique, qui est également constante dans la jurisprudence administrative française.
Le retrait de la décision de préemption par arrêté du 24 novembre 2025 est ici le mécanisme principal d'extinction de l'acte. Le retrait, à la différence de l'abrogation, efface rétroactivement l'acte de l'ordonnancement juridique, de sorte que la décision du 7 avril 2025 est réputée n'avoir jamais existé. Cela prive le recours de toute assise, l'annulation prononcée par le juge n'ayant plus d'utilité.
2. Sur le régime de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et la question de la caducité
Le Tribunal Suprême ne se prononce pas explicitement sur la controverse qui a animé la procédure relative aux effets de la non-réalisation de la vente dans le délai d'un mois prévu par l'alinéa 4 de l'article 38. Le Ministre d'État soutenait que cette disposition n'est assortie d'aucune sanction. Le requérant et l'ordonnance de référé du 7 juillet 2025 évoquaient, quant à eux, une renonciation au bénéfice de la décision de préemption. La décision au fond utilise l'expression selon laquelle « la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa », sans trancher expressément la question de la sanction juridique attachée à ce dépassement — la perte d'objet étant en tout état de cause acquise par le biais du retrait.
Cette question reste donc juridiquement ouverte dans la jurisprudence du Tribunal Suprême : le dépassement du délai d'un mois pour réaliser la vente après décision de préemption emporte-t-il caducité de plein droit, simple renonciation implicite, ou aucune sanction autonome ? La présente décision, en statuant par non-lieu fondé sur la conjonction des deux circonstances, ne fournit pas de réponse définitive à cette interrogation.
3. Sur la dévolution des dépens
La mise des dépens à la charge de l'État mérite attention. En matière de non-lieu à statuer, la question de la charge des dépens est laissée à l'appréciation souveraine du juge, qui tient compte des circonstances de l'espèce. En l'occurrence, le Tribunal Suprême considère que c'est le comportement de l'État — exercice d'une préemption finalement retirée, non-respect du délai de réalisation de la vente — qui est à l'origine du contentieux et de sa clôture par non-lieu. Cette solution est cohérente avec le principe selon lequel la partie dont la conduite a rendu le recours sans objet doit en supporter les frais, indépendamment du fait que le juge ne se soit pas prononcé sur le bien-fondé des prétentions.
4. Observations sur la procédure
La décision témoigne d'une procédure particulièrement fournie : requête, contre-requête, réplique, duplique, triplique, observations complémentaires multiples, demande de sursis à exécution traitée par une ordonnance séparée. Cette densité procédurale s'explique par l'évolution de la situation de fait et de droit en cours d'instance — non-réalisation de la vente dans le délai légal puis retrait de la décision — qui a conduit les parties à adapter successivement leurs conclusions. Elle illustre la souplesse de la procédure devant le Tribunal Suprême de Monaco, qui a admis le dépôt d'une triplique par ordonnance présidentielle, permettant au requérant de faire valoir en temps utile les éléments nouveaux apparus en cours d'instance.
La composition de la juridiction en Assemblée plénière, présidée par Monsieur Stéphane BRACONNIER et comprenant le Vice-Président Monsieur José MARTINEZ ainsi que les membres titulaires Messieurs Pierre de MONTALIVET et Didier GUIGNARD, avec Monsieur Régis FRAISSE comme rapporteur en qualité de membre suppléant, souligne le caractère institutionnel de la formation ayant rendu cette décision.