7 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, Assemblée plénière, 20 février 2026, n° 31292 — Non-lieu à statuer sur un recours pour excès de pouvoir visant une décision de préemption immobilière retirée en cours d'instance > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31292 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/02-20-31292)) --- ## Faits Par compromis de vente signé le 6 mars 2025, les consorts B s'engageaient à céder à un acquéreur, désigné dans la procédure sous l'identité « c A », le lot n° 4 au sein de l'ensemble immobilier dénommé « AA », soit l'intégralité du troisième étage et les combles situés au quatrième étage, reliés par un escalier privatif, dans une copropriété sise x2 à Monaco. Conformément aux obligations prévues par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée au Ministre d'État le 7 mars 2025, celui-ci l'ayant réceptionnée le 10 mars 2025. Cette déclaration vaut, selon le texte légal, offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification. Par lettre du 7 avril 2025, reçue le 8 avril 2025 par le notaire instrumentaire, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations Extérieures et de la Coopération, exerçant alors les fonctions de Ministre d'État, a notifié la décision de l'État de Monaco de se porter acquéreur en lieu et place du requérant, aux conditions du compromis de vente du 6 mars 2025. Cette décision a ainsi été prise dans le délai légal d'un mois. L'acquéreur évincé a contesté cette décision en développant trois séries de griefs : premièrement, une erreur de fait tenant à la localisation de l'immeuble AA, qui selon lui n'est pas situé dans le périmètre d'aménagement invoqué à l'appui de la préemption ; deuxièmement, l'insuffisance des motifs d'intérêt général, au regard notamment de la renonciation de l'État à exercer son droit de préemption lors de la mise en vente d'un appartement du deuxième étage du même immeuble en 2024, et de l'inaptitude de l'acquisition d'un seul appartement à servir une opération d'aménagement ; troisièmement, une erreur manifeste d'appréciation, la démolition de la copropriété AA indépendamment de l'immeuble voisin AB étant qualifiée d'irréaliste. --- ## Procédure Le requérant a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir enregistré au Greffe général le 15 avril 2025 sous le numéro TS 2025-40, aux fins d'annulation de la décision du 7 avril 2025 et de condamnation de l'État aux entiers dépens. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 30 mai 2025, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en soutenant que l'erreur de fait n'était pas établie, que l'objet de la préemption était suffisamment défini, et qu'aucune erreur manifeste d'appréciation n'était caractérisée. Dans sa réplique du 23 juin 2025, le requérant a ajouté, à titre subsidiaire, un moyen tiré de la caducité de la décision de préemption : la notification étant intervenue le 8 avril 2025, l'État disposait jusqu'au 8 mai 2025 pour réaliser la vente ; cette réalisation n'étant pas intervenue dans ce délai, il concluait à la caducité de la décision. Le Ministre d'État a répondu dans sa duplique du 10 juillet 2025 que l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 n'assortissait d'aucune sanction le dépassement du délai d'un mois, de sorte que la caducité ne pouvait être prononcée. Par ordonnance du 18 juillet 2025, le Président du Tribunal Suprême a autorisé le dépôt d'une triplique, enregistrée le 6 août 2025, dans laquelle le requérant a sollicité la constatation d'une renonciation de l'État au bénéfice de sa décision de préemption, en s'appuyant sur une ordonnance du 7 juillet 2025 statuant sur une demande de sursis à exécution, laquelle avait jugé qu'il n'y avait pas lieu de statuer au motif que l'État avait, en ne respectant pas le délai d'un mois prévu à l'article 38 alinéa 4, renoncé au bénéfice de sa décision. Par des observations complémentaires du 27 novembre 2025, le Ministre d'État a informé le Tribunal qu'il avait, le 24 novembre 2025, retiré la décision du 7 avril 2025 par voie d'arrêté, et conclu en conséquence qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête. La cause a été renvoyée à l'audience du 6 février 2026 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 18 décembre 2025. Le rapport a été présenté par Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant désigné comme rapporteur par ordonnance du 24 avril 2025. Les parties ont été entendues, ainsi que Monsieur le Substitut du Procureur Général en ses conclusions. --- ## Question de droit La disparition en cours d'instance d'une décision administrative faisant l'objet d'un recours pour excès de pouvoir — résultant, d'une part, du retrait de cette décision par l'autorité qui l'avait édictée et, d'autre part, de la non-réalisation de la vente dans le délai légal d'un mois prévu par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 — entraîne-t-elle la perte d'objet du recours, justifiant un non-lieu à statuer, et dans l'affirmative, quelle incidence cette circonstance emporte-t-elle sur la charge des dépens ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême prononce un non-lieu à statuer sur la requête et met les dépens à la charge de l'État. > « 2. Considérant que, si la décision du Ministre d'État d'exercer le droit de préemption sur un appartement et des combles situés au sein de la copropriété AA a bien été prise, conformément au deuxième alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, dans le délai d'un mois suivant la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa du même article ; qu'au demeurant, par arrêté du 24 novembre 2025, postérieur au procès-verbal de clôture du Greffier en Chef, le Ministre d'État a retiré sa décision de préemption du 7 avril 2025 ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête susvisée qui a perdu son objet. » **Dispositif exact :** > « Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête formée par c A. > Les dépens sont mis à la charge de l'État dont distraction au profit de Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » Le Tribunal retient ainsi un double fondement à la perte d'objet du recours : la non-réalisation de la vente dans le délai d'un mois imparti par l'article 38 alinéa 4 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, et le retrait de la décision de préemption par arrêté du 24 novembre 2025. La formulation de la décision suggère que le second fondement vient corroborer le premier (« au demeurant »), ce dernier étant posé à titre principal. En tout état de cause, les deux circonstances convergent pour constater la disparition de l'ordonnancement juridique de l'acte attaqué. La mise des dépens à la charge de l'État constitue un signal notable : alors que le non-lieu à statuer ne préjuge pas du fond, le Tribunal n'en impute pas moins les frais à l'administration, ce qui traduit implicitement une appréciation de la situation procédurale créée par le comportement de l'État — retrait de la décision en cours d'instance, non-réalisation de la vente dans le délai légal. --- ## Portée **1. Sur la perte d'objet du recours pour excès de pouvoir** Cette décision illustre un mécanisme classique du contentieux administratif de l'annulation : le recours pour excès de pouvoir est indissolublement lié à l'existence de l'acte qu'il attaque. Lorsque cet acte disparaît de l'ordonnancement juridique en cours d'instance — que ce soit par abrogation, retrait ou tout autre mode d'extinction — le recours perd son objet et le juge doit prononcer un non-lieu à statuer, sans avoir à examiner les moyens de légalité soulevés. Le Tribunal Suprême de Monaco confirme cette logique, qui est également constante dans la jurisprudence administrative française. Le retrait de la décision de préemption par arrêté du 24 novembre 2025 est ici le mécanisme principal d'extinction de l'acte. Le retrait, à la différence de l'abrogation, efface rétroactivement l'acte de l'ordonnancement juridique, de sorte que la décision du 7 avril 2025 est réputée n'avoir jamais existé. Cela prive le recours de toute assise, l'annulation prononcée par le juge n'ayant plus d'utilité. **2. Sur le régime de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 et la question de la caducité** Le Tribunal Suprême ne se prononce pas explicitement sur la controverse qui a animé la procédure relative aux effets de la non-réalisation de la vente dans le délai d'un mois prévu par l'alinéa 4 de l'article 38. Le Ministre d'État soutenait que cette disposition n'est assortie d'aucune sanction. Le requérant et l'ordonnance de référé du 7 juillet 2025 évoquaient, quant à eux, une renonciation au bénéfice de la décision de préemption. La décision au fond utilise l'expression selon laquelle « la vente des biens en cause n'a pas été réalisée dans le délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa », sans trancher expressément la question de la sanction juridique attachée à ce dépassement — la perte d'objet étant en tout état de cause acquise par le biais du retrait. Cette question reste donc juridiquement ouverte dans la jurisprudence du Tribunal Suprême : le dépassement du délai d'un mois pour réaliser la vente après décision de préemption emporte-t-il caducité de plein droit, simple renonciation implicite, ou aucune sanction autonome ? La présente décision, en statuant par non-lieu fondé sur la conjonction des deux circonstances, ne fournit pas de réponse définitive à cette interrogation. **3. Sur la dévolution des dépens** La mise des dépens à la charge de l'État mérite attention. En matière de non-lieu à statuer, la question de la charge des dépens est laissée à l'appréciation souveraine du juge, qui tient compte des circonstances de l'espèce. En l'occurrence, le Tribunal Suprême considère que c'est le comportement de l'État — exercice d'une préemption finalement retirée, non-respect du délai de réalisation de la vente — qui est à l'origine du contentieux et de sa clôture par non-lieu. Cette solution est cohérente avec le principe selon lequel la partie dont la conduite a rendu le recours sans objet doit en supporter les frais, indépendamment du fait que le juge ne se soit pas prononcé sur le bien-fondé des prétentions. **4. Observations sur la procédure** La décision témoigne d'une procédure particulièrement fournie : requête, contre-requête, réplique, duplique, triplique, observations complémentaires multiples, demande de sursis à exécution traitée par une ordonnance séparée. Cette densité procédurale s'explique par l'évolution de la situation de fait et de droit en cours d'instance — non-réalisation de la vente dans le délai légal puis retrait de la décision — qui a conduit les parties à adapter successivement leurs conclusions. Elle illustre la souplesse de la procédure devant le Tribunal Suprême de Monaco, qui a admis le dépôt d'une triplique par ordonnance présidentielle, permettant au requérant de faire valoir en temps utile les éléments nouveaux apparus en cours d'instance. La composition de la juridiction en Assemblée plénière, présidée par Monsieur Stéphane BRACONNIER et comprenant le Vice-Président Monsieur José MARTINEZ ainsi que les membres titulaires Messieurs Pierre de MONTALIVET et Didier GUIGNARD, avec Monsieur Régis FRAISSE comme rapporteur en qualité de membre suppléant, souligne le caractère institutionnel de la formation ayant rendu cette décision.
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 mai 1995, n° 26377 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 11 mai 1995, n° 26377 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1995/05-11-26377)) ## Faits et procédure La Banque Sudameris, venant aux droits de la veuve G., est propriétaire de locaux à Monaco, loués à la société Fina France, venant aux droits de la société Oxford station service. Le bail a été renouvelé le 1er octobre 1992, aux mêmes conditions, à l'exception du loyer, conventionnellement modifié. Le 26 mai 1994, les sociétés Mobil Oil Française et Fina France ont conclu un « contrat d'échange commercial » portant sur l'échange d'un réseau complet de stations-service. Par lettre recommandée du 13 juin 1994, Fina France a informé la bailleresse de cet accord, qui incluait le local monégasque. Elle y indiquait que « ce fonds de commerce est valorisé, en ce compris le droit au bail, à la somme de 800 000 francs », auxquels s'ajouteraient, en cas d'éviction de l'exploitant, « une somme de l'ordre de 200 000 francs ». Elle se référait expressément à la loi n° 490 du 24 novembre 1948 sur les loyers commerciaux. Par lettre du 22 juin 1994, la Banque Sudameris a déclaré exercer son droit de préemption au prix de 1 000 000 francs, en se fondant sur l'article 32 bis de cette loi. Par lettre du 18 juillet 1994, Fina France a alors indiqué qu'elle renonçait à la cession du droit au bail, la notification du 13 juin n'ayant eu pour objet que de signaler l'échange d'un ensemble de fonds. La Banque Sudameris a assigné Fina France aux fins de voir juger que l'échange de lett
# Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19387 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19387 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2020/10-13-19387)) La décision rendue le 13 octobre 2020 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière dans l'affaire opposant Madame J. P. S. épouse F. à l'État de Monaco, constitue un jalon majeur du contentieux administratif monégasque. Par cet arrêt, la haute juridiction se prononce sur un recours en appréciation de validité et en interprétation formé sur renvoi préjudiciel du juge judiciaire. Au-delà de la censure d'un texte ancien régissant l'accession à la propriété des nationaux monégasques sur des biens dépendant du domaine de l'État, l'intérêt fondamental de la décision réside dans l'office du juge de l'exception d'illégalité. Confronté à un vice d'incompétence radical affectant un règlement édicté en 1977 par la Direction de l'Habitat, le Tribunal Suprême ne se borne pas à déclarer illégales les seules dispositions visées par la question préjudicielle ; il étend ce constat à l'ensemble du texte en raison de son indivisibilité, tout en forgeant une solution pragmatique de modulation dans le temps des effets de cette déclaration d'illégalité au nom du principe de sécurité juridique et de l'intérêt général. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend sa source dans le dispositif particulier mis en place par l'État de Monaco à la fin des années 1970 pour favoriser l'accession à la propriété immobilière des personnes de nationalité monégasque. Ce mécanisme reposait sur le « règlement relatif à la vente des appartements dépendant d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque », publié au Journal de Monaco du 16 décembre 1977 et ayant fait l'objet d'un rectificatif en son article 18 publié au Journal de Monaco du 14 mars 2014. Ce texte, édicté par la Direction de l'Habitat (créée par l'Ordonnance Souveraine n° 6.012 du 19 février 1977, puis régie par l'Ordonnance Souveraine n° 4.801 du 28 avril 2014), encadrait strictement les conditions dans lesquelles des appartements relevant du domaine de l'État pouvaient être cédés aux nationaux, ainsi que le sort de ces biens en cas de revente. Afin de pérenniser la vocation sociale de cet habitat et d'éviter toute spéculation immobilière par la neutralisation des plus-values sur des biens cédés par l'État à un prix très inférieur à celui du marché, le règlement du 16 décembre 1977 instituait un droit de priorité au profit de la puissance publique et un mécanisme encadré de fixation du prix de rachat. Ainsi, l'article 16 du règlement imposait aux acquéreurs ou à leurs ayants cause désirant céder leur appartement d'en proposer la vente en priorité à l'État, lequel disposait d'un délai de deux mois à compter de la réception de l'offre pour manifester son intention de racheter ou non le bien. Surtout, les articles 17 et 18 verrouillaient les conditions financières de ce retour du bien dans le patrimoine étatique. En vertu de l'article 17, si l'État décidait de racheter l'appartement, le prix était calculé sur la base du prix de cession initial, réajusté selon plusieurs critères : des critères généraux (évolution de l'indice du coût de la construction), des critères locaux (évolution des prix sur le marché immobilier), des critères particuliers à l'immeuble et à son environnement, et enfin des critères propres à l'appartement (améliorations apportées, à l'exclusion des travaux décoratifs, somptuaires ou de stricte convenance personnelle, ainsi que les dégradations subies et la vétusté). L'article 18 confiait la fixation de ce prix de rachat à une commission administrative spécifique, présidée par le Conseiller de Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales et comprenant deux représentants du Conseil Communal ainsi que deux représentants du Département des Finances et de l'Économie (dont l'Inspecteur du Service de l'Enregistrement et du Timbre à la Direction des Services Fiscaux), avec la faculté de s'adjoindre des experts à titre consultatif. En application de ce dispositif, environ une centaine d'appartements domaniaux ont été cédés à des personnes de nationalité monégasque, principalement situés au sein des immeubles dénommés le « Bel Air », les « Caroubiers » et les « Mandariniers ». Au moment où le litige a été porté devant le Tribunal Suprême, cinquante-deux contrats de vente étaient toujours en cours d'exécution (« cessions actives »), et l'État avait jusqu'alors systématiquement racheté les appartements proposés à la revente aux conditions prévues par ce règlement. C'est à l'occasion d'un litige relatif à l'application de ces clauses de rachat concernant Madame J. P. S. épouse F. (les circonstances exactes de l'acquisition initiale ou de la succession concernant le bien en cause dans le litige au principal n'étant pas précisées dans la décision, bien que le Ministre d'État mentionne dans ses écritures qu'une personne de nationalité française ayant hérité d'un appartement dans l'immeuble les « Mandariniers » en remettait en cause le prix de rachat) que la légalité même du règlement du 16 décembre 1977 a été contestée devant les juridictions civiles. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Saisi du litige contractuel opposant Madame J. P. S. épouse F. à l'État de Monaco, le Tribunal de première instance a, par un jugement en date du 13 décembre 2018, sursis à statuer et renvoyé les parties devant le Tribunal Suprême aux fins d'appréciation de validité et, à défaut de déclaration d'illégalité, d'interprétation des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977. Sur le fondement de ce jugement de renvoi et de l'article 90, B, 3° de la Constitution, Madame J. P. S. épouse F. a déposé une requête au Greffe Général le 13 février 2019 (enregistrée sous le numéro TS 2019-05). Elle demandait au Tribunal Suprême de déclarer illégaux les articles 17 et 18 dudit règlement, subsidiairement de les interpréter, et de condamner l'État aux entiers dépens. Au soutien de sa requête, elle soulevait des moyens de légalité externe et interne, faisant notamment valoir que ces dispositions avaient été édictées par une autorité administrative — la Direction de l'Habitat — dépourvue de toute compétence réglementaire. En défense, l'État de Monaco soutenait que le texte litigieux ne constituait pas un véritable acte réglementaire mais de simples lignes directrices. Conscient de l'ampleur des répercussions potentielles d'une censure de ce texte vieux de plus de quarante ans, le Tribunal Suprême a rendu, le 5 décembre 2019, une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction approfondie. Sans préjudice de la compétence exclusive des juridictions judiciaires pour apprécier la validité des contrats de droit privé, la haute juridiction a invité les parties à présenter, dans un délai de trois mois, leurs observations sur les conséquences qu'une déclaration d'illégalité serait susceptible d'avoir tant sur les contrats d'acquisition déjà conclus par des Monégasques que sur les opérations de revente à l'État en cours ou à venir. Il était également demandé de communiquer tous les éléments de fait et de droit pertinents, tels que le nombre de biens concernés, le volume des opérations de revente et l'estimation des montants financiers en jeu. Cette mesure d'instruction a donné lieu à un débat contradictoire nourri, tant sur le plan procédural que substantiel : 1. **La position du Ministre d'État** : Dans son mémoire enregistré le 10 mars 2020, le Ministre d'État a dressé un tableau alarmant des conséquences d'une déclaration d'illégalité rétroactive, tant pour les intérêts publics que privés. Selon l'État, les clauses relatives au droit de préemption et au calcul du prix de rachat ayant été déterminantes de son consentement pour garantir la vocation sociale des logements et empêcher la spéculation, leur illégalité entraînerait l'annulation des contrats de vente par le juge judiciaire pour défaut de cause ou vice du consentement. Une telle annulation obligerait à remettre les parties dans leur état antérieur : les propriétaires (ou leurs ayants droit) pourraient être contraints de restituer les appartements à l'État contre le remboursement du prix initial, tout en s'exposant à des demandes d'indemnisation au titre de l'occupation des lieux. À l'inverse, si le juge du contrat estimait, « par extraordinaire », que ces clauses n'étaient pas déterminantes et se bornait à les réputer non écrites, l'intérêt général subirait un préjudice majeur : l'État perdrait définitivement une cinquantaine d'appartements cédés à des prix très inférieurs au marché, que les acquéreurs pourraient alors revendre librement avec d'importantes plus-values, au détriment de la politique nationale du logement des Monégasques (notamment le plan national annoncé le 11 mars 2019 prévoyant la démolition et la reconstruction de l'immeuble le « Bel Air » comprenant treize appartements concernés). En conséquence, le Ministre d'État sollicitait à titre subsidiaire une modulation prétorienne dans le temps des effets d'une éventuelle déclaration d'illégalité, afin qu'elle ne prenne effet qu'à la date de la décision du Tribunal Suprême et n'affecte pas les contrats conclus antérieurement. 2. **La position de la requérante** : Dans son mémoire en réponse enregistré le 17 mars 2020, Madame J. P. S. épouse F. s'est fermement opposée à cette demande de modulation temporelle. Elle a développé une argumentation juridique articulée autour de la nature même du recours en appréciation de validité sur renvoi préjudiciel : - En premier lieu, elle soutenait qu'une décision rendue sur le fondement de l'article 90, B, 3° de la Constitution par voie d'exception n'est revêtue que d'une autorité relative de la chose jugée (*inter partes*), contrairement au recours pour excès de pouvoir où le juge de l'action statue avec effet *erga omnes*. Dès lors, la question des conséquences générales sur les tiers ne se poserait pas. - En deuxième lieu, elle faisait valoir que les considérations purement économiques avancées par l'État étaient étrangères au contrôle de légalité et que le pouvoir de différer dans le temps les effets d'une censure, dépourvu de base légale en l'espèce, appartenait exclusivement au juge de l'excès de pouvoir ou du plein contentieux saisi au principal, et non au juge de l'exception dont le rôle se limite à écarter occasionnellement l'acte illégal dans le cadre du litige initial, laissant au seul juge judiciaire le soin d'en tirer les conséquences contractuelles. - En troisième lieu, elle arguait que l'État ne saurait se prévaloir de sa propre turpitude pour exiger la restitution forcée des appartements dont il avait lui-même entaché la vente d'illégalité. - Enfin, à titre subsidiaire, elle soutenait que si le Tribunal Suprême décidait néanmoins d'étendre sa saisine pour prononcer une annulation ou une abrogation *erga omnes* assortie d'une modulation temporelle, il devait impérativement, au nom du droit au recours juridictionnel effectif, préserver l'effet utile de son recours incident en l'excluant de cette limitation dans le temps (ou neutraliser l'illégalité par des réserves d'interprétation). 3. **L'incident procédural sur la recevabilité des écritures** : Le Ministre d'État a, par un mémoire déposé le 1er avril 2020 et enregistré le 18 mai 2020, demandé que le mémoire de la requérante soit écarté des débats, motif pris de son dépôt tardif au regard du délai de trois mois fixé par la décision avant dire droit du 5 décembre 2019 et de son défaut de réponse précise à la mesure d'instruction. Par un ultime mémoire du 18 juin 2020, la requérante a conclu au rejet de cette demande en invoquant le caractère non impératif du délai, les principes du contradictoire et de l'égalité des armes, ainsi que la nécessité dans laquelle elle s'était trouvée d'attendre la production des données chiffrées détenues exclusivement par l'État pour pouvoir utilement répliquer. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 22 juin 2020, dans un contexte par ailleurs marqué par l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de procédure en raison de la pandémie de COVID-19. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une série de questions juridiques imbriquées, touchant à la fois au droit administratif général et à la théorie du contentieux administratif : 1. **Sur la recevabilité procédurale** : Un mémoire produit par une partie au-delà du délai imparti par une décision avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction, mais enregistré avant la clôture formelle de l'instruction, doit-il être écarté des débats ? 2. **Sur le fond de la légalité (qualification et compétence)** : Le règlement du 16 décembre 1977 édicté par la Direction de l'Habitat constitue-t-il de simples lignes directrices ou un véritable acte réglementaire comportant des dispositions impératives ? Dans cette seconde hypothèse, la Direction de l'Habitat disposait-elle de la compétence juridique pour l'édicter, et quelle est l'étendue de l'illégalité en résultant au regard de la divisibilité des dispositions du texte ? 3. **Sur l'office du juge de l'appréciation de validité** : Lorsque le Tribunal Suprême, saisi par voie préjudicielle en appréciation de validité sur le fondement de l'article 90, B, 3° de la Constitution, constate l'illégalité d'un acte réglementaire, dispose-t-il du pouvoir de limiter dans le temps les effets de cette déclaration d'illégalité pour éviter des conséquences manifestement excessives au regard de la sécurité juridique et de l'intérêt général, tout en préservant les droits des justiciables ayant déjà engagé une action contentieuse ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour L'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déroule un raisonnement rigoureux en quatre temps pour trancher l'ensemble de ces problématiques. #### 1. Le rejet de l'incident procédural relatif au dépôt tardif du mémoire Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême écarte avec sobriété l'exception d'irrecevabilité soulevée par le Ministre d'État. Il relève que le mémoire contesté de la requérante, bien que présenté après l'expiration du délai initialement fixé par la décision avant dire droit, « a été présenté avant la clôture de l'instruction ». Dès lors, la haute juridiction juge qu'il n'y a pas lieu de faire droit à la demande tendant à ce qu'il soit écarté des débats. Ce faisant, le Tribunal confirme que les délais fixés aux parties dans le cadre d'une mesure d'instruction avant dire droit sont des délais d'ordre destinés à assurer la bonne marche du procès, et non des délais de forclusion sanctionnés par une irrecevabilité automatique tant que l'instruction demeure ouverte (ce d'autant plus que la clôture n'est intervenue que le 22 juin 2020). #### 2. La qualification d'acte réglementaire impératif et la censure pour incompétence Abordant la légalité des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977 (après avoir intégralement cité les articles 16, 17 et 18 au considérant 3), le Tribunal Suprême examine le moyen tiré de l'incompétence de son auteur (considérants 4 à 6). La juridiction procède en deux étapes : - D'une part (considérant 5), elle opère un constat textuel objectif : « à la date d'édiction du règlement critiqué, la Direction de l'Habitat n'était investie par aucun texte d'un pouvoir réglementaire ». En droit public monégasque, le pouvoir réglementaire est une prérogative strictement attribuée par la Constitution et les textes souverains ; une simple direction administrative, telle que la Direction de l'Habitat créée quelques mois plus tôt par l'Ordonnance Souveraine n° 6.012 du 19 février 1977, ne saurait s'arroger le pouvoir d'édicter des normes générales et impersonnelles sans habilitation expresse. - D'autre part (considérant 6), le Tribunal réfute la défense du Ministre d'État qui tentait de sauver l'acte en le disqualifiant en simples « lignes directrices » (c'est-à-dire un instrument de droit souple par lequel une autorité encadre l'exercice de son propre pouvoir d'appréciation sans créer de droit ni d'obligation directe). Analysant le contenu matériel du texte, les juges relèvent qu'« il comporte des dispositions impératives qui conditionnent l'achat de biens domaniaux par des Monégasques et précisent les conditions et modalités de rachat de ces biens par l'État en cas de revente ». En raison de ce caractère impératif et obligatoire qui s'impose aux acquéreurs, le texte ne peut être regardé comme se bornant à fixer des lignes directrices ; il s'agit bien d'un acte de nature réglementaire. #### 3. L'indivisibilité du règlement et l'extension de la déclaration d'illégalité Tirant les conséquences de ce vice radical au considérant 7, le Tribunal Suprême constate que les articles 17 et 18 sont entachés d'incompétence et doivent être déclarés illégaux. Toutefois, la haute juridiction ne s'arrête pas aux strictes limites littérales de la question posée par le Tribunal de première instance, qui ne visait formellement que les articles 17 et 18. Le Tribunal Suprême relève que « l'incompétence de la Direction de l'Habitat pour l'édicter affecte la légalité du règlement du 16 décembre 1977 dans son ensemble » et ajoute immédiatement que « les articles 17 et 18 ne sont pas divisibles des autres dispositions du règlement ». En effet, l'économie générale du texte de 1977 forme un tout cohérent : les conditions d'attribution et de vente initiale des appartements domaniaux aux nationaux sont intrinsèquement liées à l'obligation de revente prioritaire à l'État (article 16) et aux modalités financières et procédurales de ce rachat (articles 17 et 18). L'incompétence de l'auteur de l'acte viciant la source même du texte dans sa globalité, et ses dispositions étant indissociables les unes des autres, la déclaration d'illégalité est logiquement étendue à l'intégralité du règlement. #### 4. La consécration de la modulation dans le temps des effets de la déclaration d'illégalité C'est dans le huitième et dernier considérant que l'arrêt déploie toute sa portée novatrice. En principe, la déclaration d'illégalité d'un acte administratif prononcée sur renvoi préjudiciel a un effet déclaratif et rétroactif : l'acte est censé n'avoir jamais pu légalement fonder les situations juridiques nées sous son empire. Or, s'appuyant directement sur les éléments factuels recueillis grâce à sa décision avant dire droit du 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême met en balance le principe de légalité avec le principe de sécurité juridique et les exigences de l'intérêt général : - Il constate d'abord la réalité matérielle consolidée sur plus de quatre décennies : une centaine de biens domaniaux ont été acquis par des Monégasques sur le fondement de ce règlement, et l'État a systématiquement racheté les biens proposés à la revente. - Il évalue ensuite les risques liés à la rétroactivité : celle-ci « est susceptible de faire naître des incertitudes graves sur la situation contractuelle des Monégasques qui ont ainsi accédé à la propriété ou de leurs ayants droit », ce dont « il pourrait ainsi en résulter une atteinte au principe de sécurité juridique ». De surcroît, sur le plan de l'action publique, la rétroactivité serait « susceptible de faire obstacle
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/12-05-18696)) L’exercice par la puissance publique de ses prérogatives exorbitantes du droit commun en matière foncière se situe au point de friction entre les nécessités de l’aménagement du territoire et la garantie fondamentale du droit de propriété ainsi que de la liberté contractuelle. En Principauté de Monaco, où l'exiguïté du territoire confère à la maîtrise foncière un caractère hautement stratégique, le législateur a doté l'État d'un instrument d'intervention spécifique au sein du secteur locatif ancien : le droit de préemption institué par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême de Monaco apporte une contribution majeure à l'encadrement juridictionnel de cette prérogative, tant en ce qui concerne la délimitation matérielle de son champ d'application que le contrôle de la substance même des motifs d'intérêt général invoqués par l'administration pour justifier l'éviction d'un acquéreur privé. Si le texte législatif n'assigne pas formellement de finalités prédéterminées à l'exercice de ce droit de préemption, la haute juridiction monégasque refuse d'y voir un pouvoir discrétionnaire absolu qui permettrait à l'État de constituer des réserves foncières par pure opportunité patrimoniale ou financière. En exigeant que la décision de préemption réponde à des motifs d'intérêt général propres à chaque espèce et correspondant à un objet suffisamment défini, et en vérifiant concrètement l'adéquation entre le bien préempté et le projet allégué, le juge de l'excès de pouvoir érige un garde-fou rigoureux contre les préemptions insuffisamment caractérisées. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire prend sa source dans une transaction immobilière privée s'inscrivant dans un projet plus vaste de promotion immobilière. Le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité d'administrateur judiciaire de son frère, Monsieur H. R., a conclu une promesse synallagmatique de vente et d'achat portant sur un appartement et une cave leur appartenant, situés dans l'immeuble dénommé « Villa René » à Monaco. Cet acte a été signé au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, moyennant un prix convenu de 3 200 000 euros. La convention était affectée de diverses conditions suspensives stipulées au bénéfice de la société acquéreuse, laquelle poursuivait une opération de promotion immobilière sur l'ensemble de la « Villa René ». Le bien en question était par ailleurs donné à bail par les consorts R. sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970. Plus d'un an et demi après la signature de cette promesse, Monsieur G. R. a entrepris les démarches relatives au droit de préemption étatique. Par une lettre datée du 29 octobre 2018 et expressément intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il a informé le Ministre d'État de l'opération envisagée, en lui demandant de faire connaître au notaire s'il entendait se porter acquéreur du bien immobilier. Toutefois, avant même que l'administration ne se prononce, Monsieur G. R. a adressé au Ministre d'État, le 25 novembre 2018, un courrier de rétractation de sa première lettre. Il y exposait que la déclaration initiale avait été envoyée prématurément et qu'un terme avait été mis à l'accord conclu avec la société acquéreuse. Nonobstant cette tentative de rétractation, le Ministre d'État a, le 28 novembre 2018, notifié au notaire une décision d'exercice du droit de préemption sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Pour justifier cette acquisition forcée, l'autorité administrative a avancé plusieurs considérations : la volonté d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire située dans le périmètre de l'opération d'urbanisme dénommée « Annonciade II » (le terrain étant localisé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier), le fait que les lieux se trouvaient dans un état correct, et la circonstance que le prix de vente s'avérait raisonnable. Les suites de cette décision ont donné lieu à d'importantes difficultés d'exécution quant à la passation de l'acte authentique de vente. D'une part, par une lettre du 21 décembre 2018, la Direction de l'habitat a indiqué au notaire que le bien ne relevait pas de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en vertu du premier tiret de son article premier. D'autre part, le 28 décembre 2018, le notaire a signalé par courrier à l'administrateur des domaines l'expiration, à cette même date, du délai d'un mois fixé par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 pour la réalisation de la vente. Ultérieurement, un rendez-vous de signature a néanmoins été fixé par le notaire au 21 février 2019. La veille, le 20 février 2019, le Trésorier Général des Finances a établi une attestation certifiant que les fonds nécessaires à l'acquisition, à hauteur de 3 363 500 euros (alors que la somme demandée incluant la provision sur frais s'élevait à 3 363 700 euros), étaient disponibles et devaient être immédiatement versés à l'étude notariale le jour de la signature. Le 21 février 2019, les vendeurs ne se sont pas présentés à l'étude pour signer l'acte de vente, ce qui a conduit le notaire à dresser, le jour même, un procès-verbal de carence. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de l'intervention étatique, Monsieur G. R., en sa qualité de vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, en sa qualité d'acquéreur évincé, ont saisi le Tribunal Suprême le 28 janvier 2019 (requête enregistrée sous le numéro TS 2019-04). Ils sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 28 novembre 2018, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire s'est révélée particulièrement dense, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 29 mars 2019, de la réplique des requérants le 30 avril 2019 et de la duplique de l'administration le 3 juin 2019, Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur agissant pour les demandeurs, a déposé le 11 juin 2019 une requête aux fins d'autorisation de triplique. Le 14 juin 2019, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, rendu une ordonnance portant mesure d'instruction et, d'autre part, autorisé par courrier, à titre exceptionnel, le dépôt d'une triplique. Suite au mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 12 juillet 2019, les requérants ont enregistré leur triplique le 7 août 2019. Par une ordonnance du 9 août 2019, le Président de la haute juridiction a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour répliquer, donnant lieu au dépôt d'observations en réponse à la triplique le 9 septembre 2019. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 septembre 2019, et l'affaire a été appelée à l'audience du 21 novembre 2019, au cours de laquelle ont été entendus Madame Magali INGALL-MONTAGNIER en son rapport, Maître Jean André ALBERTINI (avocat au barreau de Bastia) pour les requérants, Maître François MOLINIE (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour l'État, ainsi que Madame le Procureur général en ses conclusions. Au soutien de leur recours en annulation, les demandeurs ont articulé une série de moyens touchant tant au champ d'application de la loi qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué : 1. **Sur le champ d'application de la loi (erreur de droit et sécurité juridique) :** À titre principal, ils soutenaient que l'appartement litigieux, étant loué sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970, échappait au droit de préemption de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par l'effet exprès de l'article 1er (premier tiret) de cette dernière, qui exclut de son champ les biens relevant de la loi de 1970. Ils s'appuyaient sur le courrier confirmatif de la Direction de l'habitat du 21 décembre 2018 et faisaient valoir que le changement de doctrine de l'administration sur ce point violait le principe de sécurité juridique. 2. **Sur la légalité externe :** À titre subsidiaire, ils invoquaient un vice de forme tiré du défaut d'information du Conseil National (moyen dont ils ont toutefois pris acte de la régularisation dans leur réplique) et du défaut de notification de la décision à Monsieur G. R. lui-même dans le délai légal d'un mois. Selon eux, la notification faite au notaire — lequel n'avait pas reçu mandat pour purger le droit de préemption — ne dispensait pas l'État de notifier l'acte au propriétaire, à qui la décision imposait des sujétions, pour la lui rendre opposable. Ils arguaient également d'une violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, reprochant à la décision une motivation erronée, concernant la copropriété et non l'appartement lui-même, et entachée de contradiction interne, les motifs retenus s'excluant réciproquement (ce qui équivaudrait à une absence de motivation). 3. **Sur la légalité interne :** Ils soulevaient trois griefs distincts. Premièrement, l'illégalité de la décision découlerait de la non-réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi de 2000. Ils imputaient ce dépassement à la carence des services de l'État et ajoutaient, dans leur triplique, que la vente n'aurait de toute façon pas pu être signée le 21 février 2019 dès lors que les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire (contrairement aux stipulations de la clause « prix » de l'acte) et que la somme disponible attestée par le Trésorier Général des Finances (3 363 500 euros) était inférieure au montant requis (3 363 700 euros). Deuxièmement, ils dénonçaient une erreur de droit résultant de l'absence d'objet suffisamment précis de la préemption : l'opération « Annonciade II » ne serait qu'un simple projet et l'État avait renoncé à préempter six autres appartements précédemment vendus dans le même immeuble (dont l'un à un prix au mètre carré quasi identique). Troisièmement, ils invoquaient une erreur manifeste d'appréciation quant aux caractéristiques du bien et une disproportion manifeste au regard de l'objectif poursuivi : la préemption d'un seul appartement au sein de la villa ne présenterait aucun intérêt ni pour l'opération urbanistique « Annonciade II », ni pour le motif social tardivement avancé par l'État (le bien étant déjà soumis au secteur protégé), l'opération étant en réalité guidée par la seule opportunité patrimoniale d'acquérir un bien en état correct à un prix jugé raisonnable. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une argumentation structurée en réponse à chaque grief : 1. **Sur l'applicabilité de l'article 38 de la loi de 2000 :** Après avoir relevé que les requérants avaient eux-mêmes souscrit une déclaration d'intention d'aliéner sur le fondement d'un texte qu'ils prétendaient ensuite inapplicable, le Ministre d'État soutenait que l'exception prévue à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 pour les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État. Selon lui, ce droit s'applique indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Il écartait toute atteinte à la sécurité juridique en affirmant que d'éventuelles formules ambiguës utilisées par l'administration dans des courriers adressés à des tiers ne sauraient modifier la loi, seule applicable. 2. **Sur la légalité externe :** L'administration faisait valoir que le Conseil National avait bien été avisé et que la notification adressée au notaire dans le délai légal était parfaitement régulière et opposable à Monsieur G. R., puisque ce dernier avait expressément demandé, dans sa déclaration d'intention d'aliéner, que la réponse fût communiquée audit notaire. Elle maintenait que l'acte comportait l'énoncé des considérations de fait et de droit le justifiant, sans aucune contradiction. 3. **Sur la légalité interne :** Concernant le délai d'un mois pour conclure la vente, le Ministre d'État objectait que ce délai est dépourvu de sanction légale, que son dépassement ne vaut pas renonciation implicite de l'État à un droit déjà exercé et que, par principe, les conditions d'exécution postérieures d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité initiale. À titre surabondant, il imputait le défaut de réalisation de la vente à l'absence fautive des vendeurs le 21 février 2019 (constatée par procès-verbal de carence), précisant que l'État s'était engagé à un versement immédiat des fonds le jour de la signature, que la différence de 200 euros ne portait pas sur le prix mais sur une provision sur frais déduite sans objection du notaire, et que les vendeurs n'avaient eu connaissance de cette question financière qu'en avril 2019. Enfin, sur le fond des motifs de la préemption, le Ministre d'État défendait la légalité de sa décision en soutenant qu'elle reposait sur des finalités complémentaires et non contradictoires : le prix raisonnable du bien, son état correct et sa localisation stratégique (accès potentiel au futur quartier « Annonciade II »). Dans ses écritures, il rattachait principalement les critères de coût et d'état du bien à un objectif social d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, ajoutant que la soumission actuelle du bien à la loi n° 887 était inopérante puisque rien n'obligeait le futur acquéreur privé à maintenir l'appartement en location. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions juridiques successives, dont la première commandait l'examen de la seconde. En premier lieu, sur le plan du champ d'application matériel de la loi, le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée s'applique-t-il aux aliénations de locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 lorsque ces locaux relèvent du régime locatif particulier de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ou bien ces derniers en sont-ils exclus par l'effet des dispositions liminaires de la loi de 2000 ? En second lieu, à supposer ce droit de préemption applicable, quelles sont les conditions de fond régissant la légalité interne de la décision par laquelle le Ministre d'État exerce cette prérogative ? Plus précisément, l'État peut-il légalement fonder la préemption d'un unique appartement en copropriété sur un motif d'intérêt général d'ordre urbanistique — tenant à la situation de l'immeuble dans une zone de préemption prioritaire au droit d'un accès potentiel à un futur quartier (opération « Annonciade II ») — lorsque l'acquisition de cette seule fraction d'immeuble ne permet pas, par elle-même, de réaliser l'aménagement urbanistique invoqué ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande économie de moyens mais une remarquable fermeté théorique, en trois étapes logiques correspondant aux considérants 2°, 3° et 4° de la décision. Dans un premier temps (considérant 2°), la haute juridiction tranche implicitement mais nécessairement le débat relatif au champ d'application matériel de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Avant même de citer le texte de cet article, le Tribunal Suprême insère une incise interprétative déterminante en affirmant que cette disposition « a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Ce faisant, le juge valide la thèse soutenue par le Ministre d'État et écarte le moyen d'erreur de droit soulevé à titre principal par les requérants. Quand bien même un appartement relèverait, pour ses règles de location, de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (et serait à ce titre exclu des règles locatives de la loi n° 1.235 par son article premier), il n'en demeure pas moins soumis au droit de préemption de l'article 38 dès lors qu'il répond au critère objectif et chronologique d'être un local à usage d'habitation construit ou achevé avant le 1er septembre 1947. L'applicabilité du mécanisme de préemption étant ainsi acquise, le juge pouvait passer à l'examen de la régularité de son exercice. Dans un deuxième temps (considérant 3°), le Tribunal Suprême pose le principe directeur encadrant la légalité interne des décisions de préemption. L'article 38 de la loi du 28 décembre 2000, dont les alinéas pertinents sont reproduits au considérant 2°, fixe une procédure (déclaration d'intention d'aliéner valant offre irrévocable d'un mois, information du Conseil National, décision du Ministre d'État d'acquérir aux conditions fixées, délai d'un mois pour réaliser la vente), mais demeure totalement silencieux quant aux buts que doit poursuivre l'administration lorsqu'elle décide de préempter. Comblant ce silence législatif par une règle jurisprudentielle de fond, le Tribunal Suprême énonce que « l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Trois exigences cumulatives sont ainsi dégagées : l'existence d'un motif d'intérêt général, la spécificité de ce motif au regard des circonstances propres à l'espèce, et la définition suffisamment précise de l'objet de l'opération projetée. Dans un troisième temps (considérant 4°), le juge applique cette grille de contrôle aux faits de l'espèce en se concentrant exclusivement sur la teneur de l'acte attaqué. Il relève d'abord, par une lecture littérale de la décision du 28 novembre 2018, que l'État a exercé sa prérogative pour un « motif urbanistique », lequel était tiré du fait que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier ». On observera que le Tribunal Suprême
# Cour d'Appel de Monaco, 13 avril 2010, n° 2481 > **Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 13 avril 2010, n° 2481 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2010/04-13-2481))** ## Faits et procédure Une société de droit monégasque, la SAM D. I., agence immobilière, a été chargée par M^me^ S. S., le 12 décembre 2006, de la cession du droit au bail d'un local commercial situé dans la galerie marchande d'un centre commercial de la Principauté. Le 2 février 2007, un acquéreur, M. Z. K., a présenté une offre d'achat, transmise à la cliente. Celle-ci a donné son accord écrit le 8 février 2007 pour un prix « net de commission » de 1 075 000 €. Un bon de commission a été signé le 12 février 2007 pour 95 000 €. Une promesse synallagmatique de cession a été conclue le 7 mars 2007 devant Maître A., notaire, sous deux conditions suspensives : la renonciation du bailleur à son droit de préemption et l'obtention de l'agrément administratif du cessionnaire. Le ministre d'État a refusé l'agrément le 24 mars 2007. Un acte du 18 octobre 2007 a prorogé la promesse, modifié la forme de la société cessionnaire et reporté le délai de réitération au 31 décembre 2007. Le montant de la commission a alors été ramené à 80 000 € par un nouveau bon signé le 15 octobre 2007. Le 6 décembre 2007, le bailleur, la Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers (SBM), a exercé son droit de préemption. Le 19 décembre 2007, un acte de résiliation du bail a été passé devant le notaire, moyennant une indemnité de 1 170 000 € versée par le bailleur. Le même jour, l'agence a formé opposition entre les mains du notaire pour 80 000 €. Le 8 janvier 2008, Maître A. a remis à l'agence un chèque de 80 000 €, prélevé sur l'indemnité de résiliation. Par jugement du 12 mars 2009, le tribunal de première instance a condamné la SAM D. I. à restituer la commission de 80 000 € perçue, a condamné le notaire à 8 000 € de dommages et intérêts, et a condamné M^me^ S. S. à verser 10 000 € à l'agence au titre de ses diligences, avec compensation. Le notaire et l'agence ont interjeté appel, et M^me^ S. S. a formé appel incident. Les deux procédures ont été jointes. ## Question de droit La question principale était de savoir si l'agent immobilier conserve son droit à commission conventionnelle lorsque l'opération de cession projetée n'aboutit pas, le droit de préemption ayant été exercé par le bailleur, et si cette commission demeure exigible en l'absence de clause expresse prévoyant ce cas. Il s'agissait, corrélativement, de déterminer si le notaire, qui avait versé la commission, avait commis une faute engageant sa responsabilité. L'appelante soutenait que le bon de commission, accepté par la cliente, était exécutoire sans réitération authentique et que la substitution du préempteur à l'acquéreur n'emportait pas extinction du droit à commission. L'intimée faisait valoir, en substance, que la commission n'était due qu'en cas de cession au profit de l'acquéreur découvert, que la commission n'était exigible qu'à la date de la cession effective, et que la non-réalisation de l'opération constituait un aléa que l'agent devait supporter. ## Solution et dispositif La Cour réforme le jugement entrepris. Elle pose d'abord un principe général : la commission contractuelle de l'agent immobilier « a pour but de rémunérer les diligences qu'il a accomplies en faveur de son client lorsqu'elles ont eu pour effet de permettre à ce dernier de se séparer d'un bien et d'en percevoir le prix ». Elle affirme ensuite qu'il est « constant en droit que la substitution du préempteur à l'acquéreur ne fait pas disparaître le droit à commission de l'agent immobilier ». Pour appliquer ce principe, la Cour retient trois éléments. Le droit de préemption a été exercé « en considération de la cession projetée en faveur d'un acquéreur recherché et découvert par l'agent immobilier », dont les démarches ont abouti au consentement des parties dans un acte synallagmatique. La circonstance que la condition suspensive d'agrément administratif ait ou non été levée est sans incidence, dès lors que la préemption est intervenue avant l'expiration du délai de
# Cour de Révision de Monaco, 16 mai 2019, n° 18186 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 16 mai 2019, n° 18186 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2019/05-16-18186)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des baux commerciaux et, plus singulièrement, dans le mécanisme légal du droit de préemption reconnu au preneur à bail commercial en cas de cession des murs par le propriétaire bailleur. Les relations contractuelles trouvent leur origine le 23 janvier 1970, date à laquelle Madame y C. (désignée également dans l'arrêt comme Madame y C. veuve D.), propriétaire de locaux situés à Monaco, les a donnés à bail commercial à Monsieur G. Ce contrat de bail commercial a été ultérieurement apporté à la Société en Commandite Simple dénommée G. & Cie, laquelle exerce le commerce sous l'enseigne AAMONACO (ci-après dénommée la société G.). Après plus de quatre décennies d'exécution du bail, la propriétaire bailleresse a pris la décision d'aliéner son bien immobilier. C'est ainsi que le 20 octobre 2015, Madame C. a accepté une offre d'achat portant sur lesdits locaux, émanant d'un tiers acquéreur, la Société Civile Immobilière T. (ci-après la société T.). Cet accord sur la chose et sur un prix déterminé a été conclu sous la condition suspensive expresse du non-exercice, par le preneur en place, de son droit légal de préemption. Afin de purger ce droit de préférence conformément aux prescriptions légales en vigueur dans la Principauté, la bailleresse a fait signifier à sa locataire, la société G., par un exploit d'huissier en date du 10 novembre 2015, le projet de cession. Cet acte extrajudiciaire comportait la mention expresse de la faculté ouverte à la société preneuse d'exercer son droit de préemption dans le délai légal d'un mois, aux prix et conditions de l'offre d'achat préalablement reçue et acceptée sous condition. La société G., désireuse de se porter acquéreur des locaux dans lesquels elle exploitait son fonds de commerce, a manifesté sa volonté de préempter en deux temps et selon deux modalités formelles distinctes : * Dans un premier temps, avant l'expiration du délai d'un mois ayant commencé à courir le 10 novembre 2015, la société locataire a adressé une lettre recommandée avec accusé de réception, datée du 2 décembre 2015. Ce courrier a été envoyé à Madame C. en l'étude de Maître CROVETTO-AQUILINA, notaire en charge de la rédaction du projet de vente. Aux termes de ce pli recommandé, la société G. déclarait formellement vouloir exercer son droit de préemption. * Dans un second temps, postérieurement à l'échéance du délai mensuel (qui expirait le 10 décembre 2015), la société G. a entendu confirmer son intention d'acquérir en faisant délivrer un exploit d'huissier en date du 16 décembre 2015. Toutefois, cette dichotomie entre une manifestation de volonté exprimée dans le délai légal mais par voie postale, et une réitération par voie d'huissier intervenue six jours après l'expiration dudit délai, a immédiatement fait naître une contestation quant à la validité de l'exercice du droit de préemption. Estimant que la société G. n'avait pas valablement exercé sa prérogative légale au regard des exigences formelles et temporelles, Maître CROVETTO-AQUILINA, le notaire instrumentaire, a dressé un procès-verbal de difficultés. Ce constat d'échec a cristallisé le contentieux entre le preneur évincé, le bailleur vendeur et l'acquéreur initial. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de l'établissement du procès-verbal de difficultés par le notaire, l'acquéreur initial, la société T., a pris l'initiative du contentieux en assignant devant le Tribunal de première instance de Monaco tant la société locataire G. que la propriétaire Madame C. Les prétentions de la société T. tendaient à trois objectifs principaux intimement liés : 1. Faire constater judiciairement la déchéance du droit de préemption de la société G. en raison du caractère irrégulier de son exercice. 2. Faire juger parfaite la promesse synallagmatique de vente conclue le 20 octobre 2015 entre elle-même et Madame C., du fait de la défaillance du droit de préemption entraînant la réalisation de la condition suspensive. 3. Obtenir la réitération forcée de la vente par acte authentique à compter du jour où la décision judiciaire à intervenir aurait acquis l'autorité de la chose jugée. Par un jugement rendu le 13 juillet 2017, le Tribunal de première instance a intégralement fait droit aux demandes de la société T. Les premiers juges ont constaté la réalisation de la condition suspensive de non-préemption et ont renvoyé Madame C. et la société T. à l'exercice de leurs droits en application des dispositions des articles 1.432, alinéas 2 et 3, du Code civil monégasque. Mécontente de cette décision qui la privait de l'acquisition des murs commerciaux, la société G. a interjeté appel. Cependant, par un arrêt rendu le 28 septembre 2018 (signifié le 23 octobre 2018), la Cour d'appel de Monaco, statuant en matière civile, a intégralement confirmé le jugement de première instance en toutes ses dispositions. La société G. s'est alors pourvue en révision. Par une déclaration de pourvoi souscrite au greffe général le 22 novembre 2018, suivie du dépôt d'une requête en révision le 20 décembre 2018, la demanderesse a articulé deux moyens de cassation, divisés en plusieurs branches, pour critiquer l'arrêt confirmatif d'appel : Au titre de son **premier moyen**, subdivisé en deux branches, la société G. reprochait à la Cour d'appel d'avoir validé l'interpellation du bailleur sans mention de la forme de la réponse : * Dans une première branche, elle soutenait que le propriétaire qui décide de céder les locaux loués et qui invite le preneur à décider s'il souhaite exercer son droit de préemption doit, pour que son interpellation ait un « effet utile », préciser que la réponse du locataire doit impérativement être faite par acte extrajudiciaire. En jugeant qu'aucune disposition légale ne mettait à la charge du propriétaire une telle obligation d'information, les juges du fond auraient violé l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948. * Dans une seconde branche, la demanderesse invoquait le principe d'exécution de bonne foi des conventions légalement formées. Elle faisait valoir qu'elle avait soutenu dans ses écritures (assignation et conclusions d'appel, pages 8 et 9, points 16, 17 et 19) que la bonne foi imposait à Madame C. de l'aviser de la nécessité de prendre parti par acte extrajudiciaire. Faute de s'être expliqués sur ce point précis, les juges du fond auraient privé leur décision de base légale au regard de l'article 989 du Code civil. Au titre de son **second moyen**, subdivisé en trois branches, la société G. attaquait les conséquences tirées de l'écoulement du délai d'un mois et le refus de prise en compte de son second acte : * Dans une première branche, elle affirmait qu'une interpellation invitant le preneur à prendre parti sans préciser les modalités d'exercice de ce droit ne saurait faire courir le délai légal d'un mois. En décidant le contraire, la Cour d'appel aurait derechef violé l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948. * Dans une deuxième branche, reprenant l'argument de la loyauté contractuelle, elle soutenait que le principe d'exécution de bonne foi s'opposait à ce qu'une telle interpellation incomplète fasse courir le délai d'un mois, reprochant à nouveau un défaut de base légale au regard de l'article 989 du Code civil faute d'explication des juges sur ce moyen. * Enfin, dans une troisième branche, la société locataire défendait la thèse de la régularisation *a posteriori*. Selon elle, la manifestation par le preneur de sa volonté d'exercer son droit de préemption, dès lors qu'elle est intervenue dans le délai légal mais en dehors des formes prescrites (en l'occurrence par lettre recommandée du 2 décembre 2015), peut être postérieurement régularisée après l'expiration du délai (par l'exploit du 16 décembre 2015). En refusant de faire produire effet à cette régularisation, les juges du fond auraient violé l'article 32 ter précité. En défense, tant Madame C. que la société T. ont déposé des contre-requêtes le 18 janvier 2019 (suivies d'échanges de réplique et duplique fin janvier et début février 2019), concluant au rejet du pourvoi. En outre, les deux défenderesses ont chacune formé une demande reconventionnelle tendant à la condamnation de la société G. au paiement d'une somme de 50 000 euros à titre de dommages et intérêts, sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de la Principauté de Monaco, statuant hors session et uniquement sur pièces en application de l'article 458 du Code de procédure civile, était confrontée à une question juridique complexe touchant au formalisme du droit de préemption commercial régi par l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948, articulé avec le droit commun des obligations (article 989 du Code civil). Le problème de droit central pouvait se formuler ainsi : **L'exercice valable par le preneur à bail commercial de son droit légal de préemption exige-t-il, à peine de déchéance non susceptible de régularisation après l'expiration du délai légal d'un mois, le recours exclusif à un acte extrajudiciaire, et le bailleur est-il tenu, en vertu de la loi ou de l'obligation d'exécuter le contrat de bonne foi, d'informer préalablement le locataire de cette exigence formelle dans l'acte de notification du projet de vente pour faire courir ledit délai ?** Accessoirement, la Haute juridiction devait également déterminer si l'exercice de ce pourvoi en révision par la société locataire caractérisait un abus justifiant l'allocation de dommages et intérêts aux défenderesses sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité du pourvoi, la Cour de révision procède à un examen conjoint des deux moyens réunis, pris en leurs cinq branches respectives. Sa motivation, bien que ramassée selon la tradition rédactionnelle des cours suprêmes, répond de manière exhaustive et méthodique à chacun des arguments soulevés par la société demanderesse, en approuvant les juges du fond tant par motifs propres que par motifs adoptés. Le raisonnement de la Cour s'articule autour de quatre axes fondamentaux : **1. Le caractère strict et exclusif du formalisme légal (l'exigence de l'acte extrajudiciaire dans le délai d'un mois) :** La Cour de révision énonce tout d'abord que l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 « encadre strictement l'exercice du droit de préemption [...] par un recours à un acte extrajudiciaire dans le mois de la notification de la cession accompagnée du prix et des conditions de la vente projetée ». Pour asseoir cette interprétation rigoureuse du texte, les hauts magistrats prennent le soin de préciser que cet article est « conforté par ses travaux préparatoires ». Ce faisant, la Cour rappelle que la volonté du législateur monégasque a été d'instaurer un formalisme impératif : la manifestation de volonté du preneur ne peut valablement se couler que dans le moule d'un exploit d'huissier (acte extrajudiciaire), à l'exclusion de tout autre mode de communication, telle la lettre recommandée avec accusé de réception utilisée en l'espèce le 2 décembre 2015, fût-elle adressée en l'étude du notaire instrumentaire. **2. L'impossibilité absolue d'une régularisation hors délai :** Répondant directement à la troisième branche du second moyen, la Cour de révision affirme que cet encadrement strict s'applique « sans régularisation possible ». En d'autres termes, le délai préfix d'un mois et la forme de l'acte extrajudiciaire forment un bloc indissociable. Le preneur doit accomplir la formalité substantielle (l'exploit d'huissier) à l'intérieur du délai d'un mois. L'envoi d'une lettre recommandée dans le délai (le 2 décembre 2015) est qualifié par la Cour d'acte accompli « vainement ». Dès lors que cet acte initial est dépourvu d'efficacité juridique propre au regard de l'article 32 ter, il ne peut servir de support à une quelconque régularisation postérieure. L'acte extrajudiciaire délivré le 16 décembre 2015, soit trente-six jours après la notification initiale du 10 novembre 2015, est donc inexorablement frappé de tardiveté comme ayant été « adressé hors délai ». La théorie de la régularisation *a posteriori* d'un acte nul en la forme est ainsi fermement écartée en matière de préemption commerciale. **3. L'absence d'obligation légale ou contractuelle (au titre de la bonne foi) d'informer le preneur sur le formalisme de sa réponse :** C'est sur le terrain du devoir d'information du bailleur que les moyens du pourvoi étaient les plus incisifs, tentant de pallier la carence formelle du preneur par une faute prétendue du propriétaire lors de la notification initiale. La Cour de révision balaie cet argumentaire en posant le principe selon lequel « aucune disposition légale ne met par ailleurs à la charge du propriétaire une obligation, fût-ce au titre de la bonne foi, d'informer le locataire qu'il ne peut exercer son droit de préemption que sous la forme d'un acte extrajudiciaire ». Par cette incise décisive — « fût-ce au titre de la bonne foi » —, la Cour de révision répond simultanément aux griefs de violation de la loi (article 32 ter) et de manque de base légale au regard de l'article 989 du Code civil. Le bailleur remplit intégralement ses obligations légales et contractuelles dès lors que son exploit de notification communique le prix et les conditions de la vente projetée ainsi que l'existence du délai d'un mois. Ni la loi spéciale sur les baux commerciaux, ni le devoir général de bonne foi contractuelle n'imposent au propriétaire de se faire le conseiller juridique de son locataire en lui rappelant les modalités procédurales que la loi lui impose pour rédiger sa réponse. **4. Le constat de la validité de l'exploit initial et la justification légale de la décision :** En conséquence de ce qui précède, la Cour relève que les juges du fond ont souverainement constaté que l'exploit d'huissier délivré par Madame C. le 10 novembre 2015 « était parfaitement explicite sur les conditions de la vente et le délai d'un mois donné au preneur pour faire valoir son droit ». Cet acte étant pleinement régulier et suffisant au regard des prescriptions légales, il a valablement fait courir le délai d'un mois (contrairement à ce que soutenaient les deux premières branches du second moyen). Le preneur ayant agi vainement par courrier recommandé puis tardivement par huissier, la déchéance de son droit était acquise et la décision de la Cour d'appel se trouve ainsi « légalement justifiée ». **5. Sur le rejet des demandes de dommages et intérêts :** Enfin, statuant sur les demandes reconventionnelles de Madame C. et de la société T. qui réclamaient chacune 50 000 euros sur le fondement de l'article 459-4 du Code de procédure civile, la Cour de révision les écarte par une formule sobre : « Attendu qu'au vu des circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu d'accueillir ces demandes ». Bien que succombant en son pourvoi (et condamnée aux dépens), la société G., qui avait manifesté son intention d'acquérir dans le délai légal mais sous une forme erronée avant de tenter de régulariser sa situation six jours après l'échéance, n'est pas sanctionnée au titre d'un recours abusif. ### C. Le dispositif Le dispositif de l'arrêt rendu par la Cour de révision le 16 mai 2019 s'énonce dans les termes exacts suivants : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi ; > > Rejette les demandes de dommages et intérêts de Mme y C. veuve D. et de la société civile immobilière T.; > > Condamne la société G. et Cie aux entiers dépens, dont distraction au profit de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur, et de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur, sous leur due affirmation. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 16 mai 2019 par la Cour de révision de Monaco constitue une décision de principe majeure quant à l'interprétation de l'article 32 ter de la loi n° 490 du 24 novembre 1948 concernant les baux à usage commercial, industriel ou artisanal. Il illustre avec une netteté remarquable la conception rigoureuse du formalisme légal qui prévaut en droit monégasque lorsque le législateur vient restreindre, par un mécanisme d'ordre public de protection ou de direction, la liberté contractuelle d'un propriétaire. En effet, le droit de préemption du preneur commerçant, bien que destiné à assurer la stabilité du fonds de commerce en permettant au locataire de réunir entre ses mains la propriété commerciale et la propriété immobilière, constitue une atteinte directe au droit de propriété du bailleur, et plus particulièrement à sa libre faculté de choisir son cocontractant (*intuitu personae* de l'acquéreur, en l'espèce la société T.). En droit civil, toute exception au principe de la liberté contractuelle et au droit de disposer de son bien est d'interprétation stricte (*exceptio est strictissimae interpretationis*). La Cour de révision s'inscrit pleinement dans cette philosophie juridique en se référant expressément aux « travaux préparatoires » de la loi pour souligner que l'article 32 ter « encadre strictement l'exercice du droit de préemption ». Cette référence à l'intention du législateur monégasque démontre que le choix de l'acte extrajudiciaire (l'exploit d'huissier) n'est pas une simple modalité probatoire destinée à établir la date de la réponse — fonction qu'une lettre recommandée avec demande d'avis de réception aurait pu matériellement remplir —, mais bel et bien une condition de validité substantielle (*ad validitatem*) de la levée d'option par le préempteur. Sur le plan de la théorie générale des obligations et des actes juridiques, l'arrêt apporte deux précisions théoriques de premier plan : D'une part, **sur la frontière entre le droit spécial et la bonne foi contractuelle (article 989 du Code civil)**. La tentative du pourvoi était habile : consciente que le texte de l'article 32 ter ne prévoyait pas expressément que le bailleur doive mentionner la forme de la réponse dans son offre de purge, la société locataire tentait d'utiliser l'article 989 du Code civil (le principe de bonne foi dans l'exécution des conventions) comme un instrument de comblement ou d'enrichissement du texte spécial, en soutenant que la loyauté contractuelle et l'« effet utile » de l'interpellation commandaient d'avertir le locataire du piège procédural que représente l'exigence d'un acte extrajudiciaire. La Cour de révision refuse catégoriquement cette instrumentalisation de la bonne foi. En affirmant qu'aucune disposition ne met à la charge du propriétaire une telle obligation, « fût-ce au titre de la bonne foi », la Haute juridiction rappelle que la bonne foi contractuelle ne saurait créer de
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 février 2017, n° 15895 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/02-14-15895)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la chronologie particulièrement longue et conflictuelle d'une transaction immobilière portant sur un bien relevant du secteur de l'habitat ancien, dit « secteur protégé ». L'enchaînement des faits, qui s'étale sur près d'une décennie, illustre la manière dont les vicissitudes d'un contentieux civil privé peuvent interférer avec les prérogatives de puissance publique en matière d'urbanisme et de logement. Par un acte sous seing privé signé les 19 et 24 octobre 2006, Madame a. GR. a promis de vendre à Madame e. PE., ressortissante italienne résidant à Monaco, un bien immobilier consistant en un appartement et une cave dépendant d'un immeuble dénommé « Villa Ed. » (également désigné dans les motifs de la décision sous son nom complet « Villa Edelweiss »), situé aux 50-52 boulevard du Jardin exotique à Monaco. Conformément aux stipulations contractuelles, la réitération de la vente par acte authentique devait intervenir au plus tard le 15 janvier 2007. La perfection de cette cession était toutefois subordonnée à la réalisation de plusieurs conditions suspensives, au premier rang desquelles figuraient, d'une part, la renonciation par l'État de Monaco à l'exercice de son droit de préemption légal et, d'autre part, l'obtention de la mainlevée d'une inscription provisoire d'hypothèque judiciaire grevant le bien, prise antérieurement par des tiers, les époux DR. Le bien immobilier ayant été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, le notaire alors chargé de la vente, Maître Paul-Louis AUREGLIA, s'est conformé aux prescriptions de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par les lois n° 1.256 du 12 juillet 2002 et n° 1.291 du 21 décembre 2004. Par une lettre en date du 7 novembre 2006, l'officier ministériel a notifié au Ministre d'État l'acte sous seing privé valant déclaration d'intention d'aliéner. L'administration monégasque a rapidement pris position : par un courrier du 28 novembre 2006, le Ministre d'État a informé le notaire de la décision du Gouvernement Princier de ne pas user du droit de préemption que lui conférait la législation en vigueur. La première condition suspensive étant ainsi levée, la réalisation de la vente s'est néanmoins heurtée à la défaillance de la seconde. La promettante, Madame GR., n'étant pas parvenue à obtenir la mainlevée de l'inscription hypothécaire dans le délai initialement arrêté au 15 janvier 2007, les parties ont convenu de proroger la validité de la promesse de vente jusqu'au 15 juillet 2007. À l'échéance de ce nouveau terme, la venderesse a opposé un refus à toute nouvelle prorogation du délai de réalisation de la condition suspensive relative à l'hypothèque et a notifié à Madame e. PE. sa volonté de ne plus procéder à la vente de son bien immobilier. Ce revirement a ouvert une longue séquence contentieuse devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque, initiée par l'acquéreuse évincée afin d'obtenir l'exécution forcée de la cession. Par un arrêt définitif rendu le 1er décembre 2009, la Cour d'appel de Monaco a constaté la validité du compromis de vente des 19 et 24 octobre 2006 et a enjoint à Madame GR. de passer l'acte authentique de vente devant notaire. Parallèlement, l'obstacle hypothécaire a été levé par un jugement définitif du Tribunal de première instance en date du 9 décembre 2010, ordonnant la radiation de l'inscription d'hypothèque judiciaire. Persistante dans son refus de vendre, la propriétaire a engagé une action tendant à la résolution de la vente. Déboutée en première instance par un jugement du 29 novembre 2010, elle a vu cette décision confirmée par un arrêt de la Cour d'appel du 8 juillet 2014. Le pourvoi formé par la venderesse contre cet arrêt a finalement été rejeté par la Cour de révision le 26 mars 2015, scellant définitivement le sort civil de la transaction au profit de Madame e. PE. L'issue définitive du litige judiciaire après neuf années de procédure a conduit le nouveau notaire instrumentaire chargé de la passation de l'acte authentique, Maître Henry REY, à accomplir les diligences préalables à la réitération de la vente. Soucieux de vérifier la situation juridique actualisée de l'immeuble, le notaire a interrogé la Direction de l'Habitat afin de s'assurer si le bien en cause entrait toujours dans le champ d'application de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 instaurant un droit de préemption au profit de l'État et du locataire. Par un courrier daté du 26 août 2015, le Directeur de l'Habitat a fait savoir qu'il estimait que le bien ne relevait pas des dispositions de ladite loi et que, par voie de conséquence, les droits de préemption tant de l'État que du locataire n'avaient pas vocation à s'appliquer lors de la vente de cet appartement (observation étant faite que l'État fera valoir en défense que cette même direction avait pourtant émis un avis diamétralement opposé dans une réponse à une demande de renseignement datée du 8 mai 2006). Nonobstant cette prise de position écrite du Directeur de l'Habitat écartant l'application de la loi n° 1.235, Maître REY a, par précaution ou par formalisme, adressé le 28 décembre 2015 au Ministre d'État une nouvelle déclaration d'intention d'aliéner portant sur l'appartement et la cave de la « Villa Edelweiss » (étant relevé que dans l'exposé de ses moyens, la requérante mentionne également la date du 8 janvier 2016 concernant cette déclaration). C'est à la suite de cette notification notariale que, par une décision en date du 26 janvier 2016, le Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération, agissant en charge des fonctions de Ministre d'État, a décidé d'exercer le droit de préemption de l'État et de se porter acquéreur du bien litigieux, en motivant cet acte par la seule mention d'un « intérêt urbanistique pour l'État ». ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Privée du bénéfice d'une acquisition pour laquelle elle avait bataillé devant les juridictions judiciaires pendant près de dix ans, Madame e. PE. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 18 mars 2016 sous le numéro TS 2016-08, complétée par un mémoire en réplique déposé le 24 juin 2016, la requérante a sollicité l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du 26 janvier 2016, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de son recours, la requérante a développé une argumentation articulée autour de quatre moyens distincts, dont le dernier a été soulevé au stade de la réplique. En premier lieu, elle excipait de l'inapplicabilité *ratione materiae* du droit de préemption au bien litigieux. Selon elle, bien que l'immeuble ait été construit ou achevé avant le 1er septembre 1947, il n'entrait pas dans le champ d'application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. S'appuyant sur la finalité de la loi et sur une décision du Tribunal Suprême du 16 avril 2012 — selon laquelle l'atteinte portée au droit de propriété par ce droit de préemption n'est nécessaire et proportionnée que pour permettre aux Monégasques et aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté (« personnes protégées ») de se loger à Monaco —, elle soutenait que la préemption ne pouvait viser que les locaux mentionnés à l'article 1er de ladite loi. Or, en vertu du troisième alinéa de cet article 1er, et comme l'avait formellement reconnu le Directeur de l'Habitat dans sa lettre du 26 août 2015 (qualifiée par la requérante de décision administrative faisant grief), l'appartement en cause échappait au dispositif légal. En deuxième lieu, la requérante invoquait une erreur de droit tenant à la méconnaissance de l'épuisement du droit de préemption. Elle faisait valoir que la vente projetée en 2015 n'était que l'exécution forcée du compromis signé les 19 et 24 octobre 2006, à l'occasion duquel le Ministre d'État avait déjà expressément renoncé à préempter par sa décision du 28 novembre 2006. Selon son analyse de l'article 38 in fine de la loi n° 1.235, la simple réitération de cette vente initiale, retardée par le seul contentieux judiciaire, ne constituait pas une « nouvelle aliénation » ouvrant un nouveau droit de préemption. Elle ajoutait en réplique que le délai de péremption de six mois prévu par le dernier alinéa de l'article 38 ne régissait que le droit de préemption subsidiaire du locataire et non celui de l'État, sauf à créer une rupture d'égalité devant la loi entre les propriétaires de biens loués et les propriétaires de biens libres d'occupation. Dès lors, la nouvelle déclaration d'intention d'aliéner, adressée de la seule initiative du notaire sans refléter une volonté nouvelle des parties au contrat de 2006, était inopérante à ressaisir le Ministre d'État d'une compétence dont il s'était définitivement dessaisi en 2006. En troisième lieu, et dans le prolongement du moyen précédent, Madame e. PE. soutenait que la décision attaquée du 26 janvier 2016 s'analysait en un retrait illégal de deux actes administratifs antérieurs créateurs de droits : d'une part, la décision expresse de renonciation à préempter du 28 novembre 2006 prise par le Ministre d'État et, d'autre part, la décision contenue dans le courrier du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015 excluant le bien du champ de la loi n° 1.235. En quatrième et dernier lieu, dans son mémoire en réplique du 24 juin 2016, la requérante a soulevé un moyen nouveau tiré de ce que la décision de préemption était illégale faute de justification suffisante, l'autorité administrative s'étant bornée à invoquer, sans autre forme de précision, un « intérêt urbanistique pour l'État ». En défense, par une contre-requête enregistrée le 23 mai 2016 et une duplique déposée le 27 juillet 2016, le Ministre d'État a conclu au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse. Sur le champ d'application de la loi, l'État soutenait que l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ne restreint nullement l'exercice du droit de préemption étatique aux seuls locaux effectivement réservés aux personnes protégées ; ce droit est détachable du strict logement de ces personnes et peut être mis en œuvre pour tout motif d'intérêt général. Quant à la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, elle était présentée comme un simple avis dépourvu de caractère décisoire, émis en réponse à une demande de renseignement par une autorité qui n'avait au demeurant aucune compétence pour renoncer au droit de préemption de l'État, et qui contredisait d'ailleurs une première note de renseignement délivrée par le même service le 8 mai 2006. Sur la temporalité de la préemption et la notion de « nouvelle aliénation », le Ministre d'État défendait une lecture globale du dernier alinéa de l'article 38 : tout propriétaire qui, pour quelque motif que ce soit, ne réalise pas la vente dans les six mois suivant la décision de renonciation à préempter (que ce délai coure à compter de la décision de l'État ou de celle du locataire) est réputé, s'il poursuit la cession au-delà de ce terme, procéder à une « nouvelle aliénation » nécessitant une nouvelle purge du droit de préemption. Aucune atteinte au principe d'égalité ne saurait en résulter, les acquéreurs de biens loués et ceux de biens libres se trouvant dans des situations objectivement différentes. En l'espèce, plus de neuf années s'étant écoulées depuis la renonciation de 2006, la transaction devait impérativement faire l'objet d'une nouvelle procédure de purge, excluant par là même toute qualification de retrait illégal de la décision de 2006. Enfin, s'agissant du moyen soulevé en réplique et relatif à la mention de l'« intérêt urbanistique pour l'État », l'État défendeur l'a qualifié de moyen d'insuffisance de motivation (relevant de la légalité externe) et lui a opposé une fin de non-recevoir tirée de ce qu'il reposait sur une cause juridique distincte de celle des moyens soulevés dans la requête introductive d'instance (lesquels ne critiquaient que la légalité interne de l'acte). Subsidiairement au fond, l'administration maintenait que la décision énonçait de manière suffisante les considérations de droit et de fait qui en constituaient le fondement. L'instruction a été clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 24 novembre 2016, et l'affaire a été appelée à l'audience de l'assemblée plénière du Tribunal Suprême le 2 février 2017, pour une lecture de la décision le 14 février 2017. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions complexes touchant à l'assiette matérielle du droit de préemption de la loi n° 1.235 et à la péremption des déclarations d'intention d'aliéner en cas de contentieux judiciaire prolongé, le litige posait au Tribunal Suprême une question centrale tenant aux conditions de fond et au contrôle juridictionnel de l'exercice même de cette prérogative exorbitante du droit commun. Plus précisément, la Haute Juridiction était invitée à déterminer si, sous l'empire de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée — dont la rédaction ne mentionne plus expressément de finalités spécifiques assignées à l'action de l'administration —, le Ministre d'État peut légalement exercer le droit de préemption de l'État sur un bien immobilier en se bornant à invoquer abstraitement un « intérêt urbanistique pour l'État », sans rattacher cette acquisition à un motif d'intérêt général concret et à un objet d'opération suffisamment défini, et quelle est la qualification contentieuse exacte (vice de forme ou erreur de droit) du grief tiré d'une telle carence lorsqu'il est soulevé en cours d'instance. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher le litige et accueillir la demande d'annulation, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, fait application du principe de l'économie des moyens. Délaissant l'ensemble des débats relatifs au champ d'application de l'article 1er de la loi n° 1.235, à la portée de la lettre du Directeur de l'Habitat du 26 août 2015, ainsi qu'à l'interprétation du délai de six mois et de la notion de « nouvelle aliénation », le juge administratif suprême concentre l'intégralité de sa motivation sur le dernier moyen soulevé par la requérante dans son mémoire en réplique. Le raisonnement de la juridiction se déploie en trois temps dans un unique considérant de principe d'une grande densité normative. Dans un premier temps, le Tribunal Suprême cite les dispositions applicables du premier alinéa de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée : toute aliénation volontaire à titre onéreux ou apport en société portant sur des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doit, à peine de nullité, faire l'objet d'une déclaration d'intention d'aliéner au Ministre d'État, laquelle vaut offre irrévocable de vente pendant un mois, délai durant lequel l'autorité ministérielle peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées. La lecture de ce texte fait immédiatement apparaître une lacune apparente : le législateur a institué une procédure et une compétence, mais n'a énoncé dans cet article aucune condition de fond quant aux motifs susceptibles de justifier la préemption. Dans un deuxième temps, le juge procède à une interprétation téléologique et historique de la norme législative afin d'encadrer le pouvoir discrétionnaire de l'administration. Le Tribunal relève expressément « que, si la loi ne précise plus que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État est subordonné à des motifs d'ordre urbanistique ou social, il ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle que la suppression par le législateur de la référence textuelle aux motifs urbanistiques ou sociaux n'a nullement conféré à l'État un pouvoir discrétionnaire absolu ou arbitraire de se porter acquéreur de biens privés. Toute décision de préemption demeure intrinsèquement subordonnée au respect d'une condition substantielle de légalité interne : la poursuite d'un but d'intérêt général. Surtout, le Tribunal Suprême affine considérablement le standard de son contrôle en posant une double exigence cumulative quant à la consistance de cet intérêt général : les motifs invoqués doivent être « propres à chaque espèce » (ce qui proscrit les justifications stéréotypées, générales ou purement abstraites) et ils doivent « correspondre à un objet suffisamment défini » (ce qui exige que l'administration soit en mesure de justifier d'un projet, d'une affectation ou d'une opération précise en vue de laquelle le bien est préempté). Dans un troisième temps, appliquant cette grille de contrôle aux faits de l'espèce, le Tribunal constate sobrement « qu'ainsi que le soutient Mme e. PE., tel n'est pas le cas en l'espèce » et en déduit « que la décision attaquée est donc entachée d'une erreur de droit ». En qualifiant le vice censuré d'« erreur de droit » — et non d'insuffisance de motivation au sens formel —, le Tribunal Suprême répond implicitement mais nécessairement à la fin de non-recevoir opposée par l'État dans sa duplique. Le grief soulevé par la requérante dans sa réplique à l'encontre de la formule laconique « intérêt urbanistique pour l'État » ne critiquait pas un vice de forme de l'acte (légalité externe), mais bien le défaut de base légale et l'absence de motif d'intérêt général défini (légalité interne). Se rattachant dès lors à la même cause juridique (la légalité interne) que les moyens d'erreur de droit développés dans la requête initiale, ce moyen nouveau présenté en réplique était pleinement recevable et entraîne, à lui seul, l'annulation de la décision administrative. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale de l'acte attaqué en ces termes : > « DÉCIDE : > La décision du 26 janvier 2016 du Conseiller de Gouvernement pour les Relations extérieures et la Coopération en charge des fonctions de Ministre d'État est annulée. > Les dépens sont mis à la charge de