Sur la légalité externe, le Tribunal juge la décision du 25 novembre 2024 suffisamment motivée, celle-ci comportant les considérations de droit et de fait exigées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. S'agissant de la décision du 27 mars 2025 rejetant le recours gracieux de l'un des requérants sur un fondement partiellement renouvelé, le Tribunal rappelle, d'une part, que le principe du double degré de juridiction ne trouve pas à s'appliquer dans le cadre d'une procédure administrative, et, d'autre part, que l'exercice d'un recours administratif a précisément pour objet de permettre à l'autorité de remédier aux illégalités de la décision initiale, de sorte que le fait d'amender la motivation dans la décision de rejet du recours gracieux ne porte pas atteinte au principe du contradictoire.
Sur la légalité interne, le Tribunal écarte d'abord le moyen tiré de l'erreur de fait. La transaction ayant mis fin à la suspension de l'agrément forestier en mars 2021, si elle a levé la sanction, n'a pu faire disparaître les agissements qui en étaient à l'origine, lesquels demeuraient dûment établis. Il écarte ensuite le moyen tiré de l'erreur de droit. Sur le fondement des articles 4, 5 et 7 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, il appartient à l'autorité administrative, lorsque des demandes d'autorisation sont formulées conjointement en vue d'exercer une activité commune, d'apprécier si cette activité est susceptible de nuire à l'ordre public économique ou à d'autres objectifs d'intérêt général. Le Ministre pouvait donc prendre en compte les infractions de la société camerounaise à l'égard de n C, dont l'expérience de dix-huit ans dans le commerce de bois exotiques africains est directement liée à l'activité projetée, mais également à l'égard d'a A, quand bien même celle-ci n'avait personnellement aucun lien avec ladite société, dès lors que sa demande avait été formulée conjointement avec n C en vue d'exercer une activité commune. Il écarte enfin le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, en retenant que le risque élevé attaché à la légalité de l'exploitation forestière en Afrique et au Cameroun, conjugué au fort engagement de la Principauté dans la lutte contre la déforestation, permettait au Ministre d'estimer sans erreur manifeste que la délivrance de l'autorisation aurait engendré un risque réputationnel pour Monaco.
TRIBUNAL SUPRÊME
TS 2025-43
TS 2025-44
Affaires :
a A
n C
Contre :
État de Monaco
DÉCISION
Audience du 28 mai 2026
Lecture du 12 juin 2026
1°/ Recours en annulation pour excès de pouvoir de la décision du 25 novembre 2024 du Ministre d'État refusant d'accorder à a A l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la société à responsabilité limitée dénommée " B ".
2°/ Recours en annulation pour excès de pouvoir de la décision du 25 novembre 2024 du Ministre d'État refusant d'accorder à n C l'autorisation d'exercer en qualité de cogérant associé au sein de la société à responsabilité limitée dénommée " B " ainsi que de la décision du 27 mars 2025 rejetant son recours gracieux.
En les causes de :
1°/ a A, née le 30 novembre 1985 à Santa Maria Capua Vetere (Italie), de nationalité italienne, demeurant x1 à Monaco ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit avocat-défenseur, substitué par Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur près la même Cour ;
2°/ n C, né le jma à Jesolo (Italie), de nationalité italienne, demeurant x1 à Monaco ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Joëlle PASTOR-BENSA, avocat-défenseur près la Cour d'ppel de Monaco, et plaidant par ledit avocat-défenseur, substitué par Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur près la même Cour ;
Contre :
L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière
Vu 1° la requête présentée par a A, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 mai 2025 sous le numéro TS 2025-43, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 25 novembre 2024 lui refusant l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la société à responsabilité limitée dénommée " B " ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;
CE FAIRE :
Attendu que la requérante expose que le Ministre d'État lui a refusé l'autorisation d'exercer en qualité de cogérante associée au sein de la société à responsabilité limitée dénommée " B " au motif que l'entreprise forestière, Scierie du D et E, installée à x4 (Cameroun), au sein de laquelle n C exerçait en qualité de Directeur, aurait été l'auteur présumé d'une exploitation non autorisée dans la F (F), dans les villages x2 et x3 (arrondissement de x4) ; que le Ministre d'État n'a pas répondu à son recours gracieux ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, elle soutient, en premier lieu, que la motivation de la décision est insuffisante dès lors, d'une part, que de telles considérations sont étrangères à sa personne et que, d'autre part, il existait uniquement une présomption d'infraction qui s'est avérée être non constituée puisque la société a été mise hors de cause ; qu'elle est disproportionnée, dans la mesure où le Ministre d'État se fonde sur des faits qui n'ont plus lieu d'être puisque la société Scierie du D et E a régularisé la situation, de sorte que la sanction a été levée depuis le 2 mars 2021, soit depuis plus de quatre ans ;
Attendu, en deuxième lieu, que la requérante fait valoir que la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle est fondée sur un motif d'intérêt général, à savoir un risque réputationnel pour la Principauté ; qu'elle-même n'a jamais fait l'objet de sanction ; que les faits sont anciens ; que la plainte d'une ONG dénommée G déposée en 2019 n'a pas abouti à une suppression des autorisations délivrées à la Société Scierie du D et E ; que, si la plainte de 2021 a abouti à une suspension des autorisations administratives, la société Scierie du D et E a immédiatement fourni à l'État les éléments de preuve la mettant hors de cause et la sanction a été levée le 2 mars 2021, même si elle a dû payer une amende comme il est d'usage en la matière, compte tenu des délais extrêmement longs en cas de contentieux ; que, depuis lors, la société Scierie du D et E et n C n'ont fait l'objet d'aucune poursuite, plainte ou sanction et leurs autorisations ont été constamment renouvelées ;
Attendu, en troisième lieu, que la requérante ajoute que les demandes d'autorisations d'exercer ne concernent pas la Société Scierie du D et E mais deux personnes physiques, résidentes monégasques, dont l'une est uniquement directeur commercial de cette société, donc un salarié qui ne peut être tenu pour responsable des choix ou opérations décidés par le gérant ou les propriétaires de cette société ;
Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général le 16 juillet 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision est motivée en droit et en fait ; que la circonstance que cette motivation concerne n C et non a A ne remet pas en cause la régularité de la décision, dès lors que la demande d'autorisation d'exercice a été présentée conjointement par ces deux personnes, afin d'exercer ensemble une activité commune au sein d'une seule et même société ;
Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État fait valoir que l'agrément à la profession forestière de la Société Scierie du D et E a été suspendu le 2 février 2021 au motif que, dirigée par n C, cette société était coupable d'exploitations forestières non autorisées, de fraude sur documents sécurisés, de non-respect des clauses du cahier des charges ; que, si cette suspension a été levée, ce n'était pas parce que ces infractions n'étaient pas constituées, mais à la suite de transactions conclues en vue du règlement définitif des contentieux ouverts contre la Société Scierie du D et E ;
Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État soutient que la satisfaction de la demande d'autorisation aurait été de nature à engendrer un risque réputationnel pour la Principauté, laquelle s'est engagée dans la lutte contre la déforestation dans le cadre de la politique de protection de l'environnement qu'elle a mise en place ; que la circonstance que la Société Scierie du D et E n'aurait pas fait l'objet de poursuites est inopérant dès lors que la décision, qui n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation, repose sur les infractions constatées en 2021 ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 29 juillet 2025, par laquelle a A tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu, en premier lieu, que la requérante maintient que la décision ne comporte aucun grief personnel contre elle ; qu'elle est uniquement fondée sur les troubles liés à n C et sa société ; qu'elle méconnaît ses droits de la défense ;
Attendu, en deuxième lieu, que la requérante ajoute qu'elle n'a fait l'objet d'aucune procédure, ni de sanction, ni même d'allégation mettant en doute son intégrité, sa moralité ou sa capacité à gérer une entreprise ; qu'elle n'est nullement impliquée dans les faits reprochés à la Société Scierie du D et E, ni à titre professionnel, ni à titre personnel ;
Attendu, en troisième lieu, que la requérante soutient que l'autorisation d'exercer est délivrée à titre individuel, même lorsque plusieurs associés en font la demande en vue d'un projet commun ; que l'autorisation repose sur l'examen de la situation personnelle de chaque requérant, en matière de moralité, d'expérience, de compatibilité de leur activité avec l'ordre public et l'intérêt général ; que l'administration reste libre d'accorder l'autorisation à l'un, et de la refuser à l'autre, si des motifs personnels le justifient ;
Attendu, en quatrième lieu, que le risque de réputation pour la Principauté ne saurait justifier une décision disproportionnée fondée sur une simple présomption d'infraction, sans fondement factuel ou juridique solide et qui méconnaît ses droits fondamentaux ; qu'aucun élément ne démontre que l'activité de la société B, qui est distincte de celle visée par les faits reprochés, serait susceptible de nuire à l'environnement ou à l'image de la Principauté ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 27 août 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient qu'il lui revenait, pour répondre à la demande d'autorisation d'exercer une activité en Principauté conjointement sollicitée par n C et par a A, de vérifier que la délivrance de l'autorisation ne nuise pas à l'ordre public économique propre à la Principauté ou porte atteinte à d'autres objectifs d'intérêt général ; que la circonstance que les éléments retenus par l'Administration aient concerné n C et non a A est inopérante, dès lors que la demande d'autorisation d'exercice a été présentée conjointement par ces deux personnes, afin d'exercer ensemble une activité commune au sein d'une seule et même société, de sorte que le risque réputationnel pour le Principauté était tout autant attaché à la délivrance de l'autorisation demandée par a A qu'à la délivrance de celle que n C a sollicitée ;
Attendu, en second lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision attaquée ne peut s'analyser comme une sanction, puisqu'elle ne constitue qu'une mesure de police administrative ;
Vu 2° la requête présentée par n C, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 15 mai 2025 sous le numéro TS 2025-44, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 25 novembre 2024 lui refusant l'autorisation d'exercer en qualité de cogérant associé au sein de la société à responsabilité limitée dénommée " B " et de la décision du 27 mars 2025 rejetant son recours gracieux, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;
CE FAIRE :
Attendu que le requérant expose que le Ministre d'État lui a refusé cette autorisation au motif que la Société Scierie du D et E, installée à x4 (Cameroun), au sein de laquelle n C exerçait en qualité de Directeur, aurait été l'auteur présumé d'une exploitation non autorisée dans la F (F), dans les villages x2 et x3 (arrondissement de x4) ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, il soutient, en premier lieu, que la motivation de la décision est insuffisante dès lors qu'il existait uniquement une présomption d'infraction qui s'est avérée être non constituée puisque la société a été mise hors de cause ; qu'elle est disproportionnée, dans la mesure où le Ministre d'État se fonde sur des faits qui n'ont plus lieu d'être puisque la Société Scierie du D et E a régularisé la situation, de sorte que la sanction a été levée depuis le 2 mars 2021, soit depuis plus de quatre ans ;
Attendu, en deuxième lieu, que le requérant fait valoir que la décision de rejet en date du 25 novembre 2024 se fonde sur des faits qui se seraient déroulés en 2019 et qui n'avaient abouti à aucune suspension des autorisations ou sanction à l'encontre de la Société Scierie du D et E tandis que celle du 27 mars 2025 se fonde sur des faits qui se seraient déroulés en 2021 et pour lesquels la sanction a été levée ; que ce second motif n'a pas pu être contesté dans le cadre d'un recours gracieux, ce qui constitue une violation du principe du double degré de juridiction ;
Attendu, en troisième lieu, que le requérant fait valoir que la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle est fondée sur un motif d'intérêt général, à savoir un risque réputationnel pour la Principauté ; que les faits sont anciens ; que la plainte d'une ONG dénommée G déposée en 2019 n'a pas abouti à une suppression des autorisations délivrées à la Société Scierie du D et E ; que, si la plainte de 2021 a abouti à une suspension des autorisations administratives, la Société Scierie du D et E a immédiatement fourni à l'État les éléments de preuve la mettant hors de cause et la sanction a été levée le 2 mars 2021, même si elle a dû payer une amende comme il est d'usage en la matière, compte tenu des délais extrêmement longs en cas de contentieux ; que, depuis lors, la Société Scierie du D et E et lui-même n'ont fait l'objet d'aucune poursuite, plainte ou sanction et leurs autorisations ont été constamment renouvelées ;
Attendu, en quatrième lieu, que le requérant ajoute que les demandes d'autorisations d'exercer ne concernent pas la Société Scierie du D et E mais deux personnes physiques, résidentes monégasques, dont l'une est uniquement directeur commercial de cette société, donc un salarié qui ne peut être tenu pour responsable des choix ou opérations décidés par le gérant ou les propriétaires de cette société ;
Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général le 16 juillet 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision est motivée en droit et en fait ;
Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État fait valoir que l'agrément à la profession forestière a été suspendu le 2 février 2021 au motif que la Société Scierie du D et E, dirigée par le requérant, était coupable d'exploitations forestières non autorisées, de fraude sur documents sécurisés, de non-respect des clauses du cahier des charges ; que, si cette suspension a été levée, ce n'était pas parce que ces infractions n'étaient pas constituées, mais à la suite de transactions conclues en vue du règlement définitif des contentieux ouverts contre la Société Scierie du D et E ;
Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État fait valoir que l'invocation du principe du double degré de juridiction est inopérante dès lors qu'aucune règle n'interdit de rejeter un recours gracieux sur des éléments de fait différents de ceux qui ont justifié la décision initiale ;
Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État soutient que la satisfaction de la demande d'autorisation aurait été de nature à engendrer un risque réputationnel pour la Principauté, laquelle s'est engagée dans la lutte contre la déforestation dans le cadre de la politique de protection de l'environnement qu'elle a mise en place ; que la circonstance que la Société Scierie du D et E n'aurait pas fait l'objet de poursuites est inopérant dès lors que la décision, qui n'est entachée d'aucune erreur manifeste d'appréciation, repose sur les infractions constatées en 2021 ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 29 juillet 2025, par laquelle n C tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu, en premier lieu, que le requérant maintient que la décision est insuffisamment motivée et qu'elle est disproportionnée en ce qu'elle retient une présomption d'infraction ;
Attendu, en deuxième lieu, que le requérant maintient que le fait pour l'administration de rejeter un recours gracieux en se fondant sur un motif distinct de celui ayant fondé la décision initiale, sans permettre au requérant d'en débattre contradictoirement constitue une violation des droits de la défense, et par voie de conséquence, du principe du double degré de juridiction ;
Attendu, en troisième lieu, que le requérant soutient que l'argument du risque réputationnel pour la Principauté ne saurait à lui seul justifier une mesure aussi attentatoire aux droits du requérant ; qu'il repose sur des éléments non actualisés et juridiquement résolus ; que le principe de proportionnalité impose à l'administration de prendre en compte la régularisation postérieure à l'incident ; que la régularisation intervenue empêche de considérer la décision comme proportionnée au regard des buts poursuivis ; qu'une transaction qui met fin à une procédure en reconnaissant une solution équilibrée entre l'administration et l'administré, ne peut ensuite être utilisée pour fonder indéfiniment des décisions administratives défavorables ; que l'absence de nouvelles poursuites depuis 2021 est un fait significatif que l'administration ne peut écarter comme inopérant ; que les demandes d'autorisations d'exercer ne concernent pas la Société du D et E mais deux personnes physiques, résidentes monégasques, dont l'une est uniquement directeur commercial de cette société, donc un salarié qui ne peut être tenu pour responsable des choix ou opérations décidées par le gérant ou les propriétaires de la société ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 27 août 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient qu'il lui revenait, pour répondre à la demande d'autorisation d'exercer une activité en Principauté sollicitée par n C, de vérifier que la délivrance de l'autorisation ne nuise pas à l'ordre public économique propre à la Principauté ou porte atteinte à d'autres objectifs d'intérêt général ;
Attendu, en second lieu, que le Ministre d'État soutient que la décision attaquée ne peut s'analyser comme une sanction, puisqu'elle ne constitue qu'une mesure de police administrative ;
SUR CE,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes aux dossiers ;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques ;
Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu les Ordonnances du 28 mai 2025 par lesquelles le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant, comme rapporteur ;
Vu les procès-verbaux de clôture de Mme le Greffier en Chef en date des 11 et 15 septembre 2025 ;
Vu l'Ordonnance du 3 avril 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 28 mai 2026 ;
Ouï Monsieur Régis FRAISSE, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en ses rapports ;
Ouï Maître Charles LECUYER, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour les requérants ;
Ouï Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Premier Substitut du Procureur Général en ses conclusions ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
- Considérant que les requêtes d'a A et de n C tendent à l'annulation d'une même décision du 25 novembre 2024 du Ministre d'État leur refusant l'autorisation d'exercer en qualité de cogérants associés au sein d'une même société, la SARL B ; que la requête de n C tend, en outre, à l'annulation de la décision du 27 mars 2025 rejetant son recours gracieux ; qu'il y a lieu de joindre ces deux requêtes pour y statuer par la même décision ;
Sur la légalité externe
En ce qui concerne la décision du 25 novembre 2024
- Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : " Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : / 1° - restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ; (…) / 3° - refusent une autorisation ou un agrément (…) " ; que le premier alinéa de son article 2 précise que " la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement " ; que la motivation exigée par ces dispositions a pour seul objet de faire connaître aux intéressés les considérations de droit et de fait qui ont servi de fondement à la décision prise à leur égard afin de leur permettre d'en apprécier la valeur et, le cas échéant, d'en discuter la légalité interne ;
- Considérant que la décision du 25 novembre 2024 rappelle l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, qui dispose que l'exercice d'une activité artisanale, commerciale, industrielle et professionnelle " par des personnes physiques de nationalité étrangère est subordonné à l'obtention d'une autorisation administrative " ; qu'elle explique que, dans ce cadre, l'autorité administrative a la faculté, au titre de son pouvoir d'appréciation, de décider s'il convient ou non d'accorder l'autorisation sollicitée, en considération de motifs d'intérêt général ; qu'elle fait état de la circonstance que l'entreprise forestière, Scierie du D et E, installée à x4 (Cameroun), au sein de laquelle n C, futur cogérant associé de l'entité projetée, exerce en qualité de directeur, serait l'auteur présumé d'une exploitation non autorisée dans la F (F), dans les villages x2 et x3 (arrondissement de x4) ; qu'elle en conclut qu'un accueil favorable de la demande d'autorisation présenterait un risque réputationnel pour la Principauté ;
- Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que cette décision est insuffisamment motivée ;
En ce qui concerne la décision du 27 mars 2025
- Considérant que n C soutient que les éléments nouveaux contenus dans la décision du 27 mars 2025 rejetant son recours gracieux portent atteinte aux principes du contradictoire et du double degré de juridiction ;