Vu la requête présentée par c A, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 22 novembre 2024, sous le numéro TS 2025‑04, tendant à annuler la décision de refus d'autorisation d'exercer en qualité d'administrateur de la société anonyme monégasque " B G " notifiée à sa personne par courrier recommandé le 26 mars 2024, ainsi que la décision explicite de rejet du 23 septembre 2024 de son recours gracieux daté du 23 mai 2024 et à condamner l'État de Monaco à verser à c A la somme de 10.000 euros à titre de dommages et intérêts pour son préjudice d'image et de réputation, à condamner l'État de Monaco aux entiers dépens dont distraction au profit de Maître Régis BERGONZI, avocat-défenseur ;
CE FAIRE :
Attendu que c A expose avoir exercé depuis 2007 diverses fonctions au sein du groupe C, anciennement D, où elle a progressivement occupé les postes de comptable, responsable des ressources humaines, responsable du service corporate, puis directeur administratif et financier et vice‑directeur ; qu'elle a, en outre, été nommée administrateur de la société C SAM en juin 2022 et fondée de pouvoir de la société B G SAM à compter du 3 mai 2021 ; que par un arrêté n°2020-455 du 2 juillet 2020 portant approbation de ses statuts, la SAM B G a été autorisée à exercer l'activité de G ; que, par lettre du 21 février 2024, les dirigeants de la société B G ont sollicité du Ministre d'État l'agrément préalable prévu à l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, en vue de la nomination de c A en qualité d'administrateur de ladite société, en faisant valoir qu'elle " présente toutes les conditions d'honorabilité et de professionnalisme nécessaires à l'exercice de ces fonctions " ; que, par la décision du 25 mars 2024, notifiée le 26 mars 2024, le Ministre d'État a refusé l'autorisation sollicitée, au motif que " l'activité de G est désormais considérée comme suffisamment représentée " ; que ce refus a été réitéré dans un courrier du 3 mai 2024, rédigé en des termes identiques ; que c A a formé un recours gracieux le 23 mai 2024, soutenant notamment que sa demande ne portait pas sur la création d'une nouvelle activité mais sur la seule nomination d'un administrateur au sein d'une structure existante ; que ce recours a été rejeté par décision explicite du 23 septembre 2024, notifiée le 24 septembre 2024, par laquelle le Ministre d'État indique que la politique économique d'intérêt général permettait d'opposer le caractère " suffisamment représenté " d'une activité non seulement aux créations, mais également aux modifications de gouvernance des sociétés déjà autorisées, tout en précisant que " les aptitudes, qualifications et expériences professionnelles ou encore la bonne moralité " de l'intéressée n'étaient pas en cause ; que c A a, le 22 novembre 2024, saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 25 mars et 23 septembre 2024 ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, la requérante soutient, en premier lieu, une méconnaissance directe des textes applicables en faisant valoir que l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 portant création de l'activité de G et les dispositions de l'Ordonnance Souveraine n° 6.271 du 13 février 2017 fixant les conditions d'application de ladite loi subordonnent l'agrément des administrateurs à deux seules conditions, la compétence professionnelle et la bonne moralité ; que le Ministre d'État a expressément reconnu que les aptitudes de c A, tant en terme de qualifications que de moralité, n'étaient pas en cause ; que la requérante en déduit que le motif tiré de la " surreprésentation " de l'activité est étranger aux conditions légales d'agrément et constitue une confusion entre la régulation du nombre de structures et la nomination d'un administrateur supplémentaire au sein d'une structure existante ;
Attendu, en deuxième lieu, que la requérante soutient que les décisions attaquées entraînent une rupture du principe d'égalité ; qu'elle soutient que plusieurs Gs autorisés en Principauté disposent d'un nombre d'administrateurs supérieur à celui de la société B G, notamment E G et F G ; qu'elle en conclut que le refus opposé à sa nomination constitue une rupture d'égalité injustifiée ;
Attendu, en troisième lieu, que la requérante soutient que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation au motif qu'au cours des douze mois précédant sa demande, six Gs ont cessé leur activité, tandis qu'une seule nouvelle structure a été créée ; qu'elle en déduit que l'activité ne saurait être regardée comme " surreprésentée " ; qu'elle estime que le Ministre d'État a porté une appréciation manifestement erronée sur l'état du marché ;
Attendu, en quatrième lieu, que la requérante soutient que les décisions querellées portent une atteinte disproportionnée à sa vie privée, dont le principe est consacré par l'article 8 de la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés Fondamentales ; qu'elle soutient que l'interdiction d'exercer les fonctions d'administrateur au sein d'une société dans laquelle elle travaille depuis plus de quinze ans porte atteinte à son développement professionnel et à sa réputation ; qu'elle estime que cette ingérence n'est pas justifiée par un but légitime et n'est pas proportionnée ; qu'elle sollicite, en conséquence, la condamnation de l'État à lui verser 10.000 euros en réparation du préjudice moral et réputationnel qu'elle estime avoir subi ;
Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 22 janvier 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de la méconnaissance des textes n'est pas fondé ; qu'il rappelle que, selon une jurisprudence constante du Tribunal Suprême, l'autorité administrative doit apprécier si la délivrance de l'autorisation sollicitée est compatible avec l'ordre public économique propre à la Principauté, eu égard au nombre de professionnels déjà autorisés et à l'état du marché ; que cette appréciation s'impose également lorsqu'il s'agit de modifier la gouvernance d'une société existante, dès lors que cette modification est susceptible d'accroître la représentation de l'activité concernée ;
Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré d'une atteinte au principe d'égalité n'est pas fondé ; que la légalité d'une décision administrative s'apprécie à la date à laquelle elle est prise ; que les autorisations délivrées antérieurement ne sauraient créer un droit acquis ni imposer la délivrance d'autorisations nouvelles dans un contexte économique différent ;
Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté dans la mesure où la cessation d'activité de plusieurs G ne suffit pas à démontrer que l'activité ne serait plus suffisamment représentée ; que la nomination d'un administrateur supplémentaire est de nature à accroître la représentation de l'activité ;
Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré d'une atteinte disproportionnée à la vie privée doit être écarté ; qu'il rappelle que la Cour européenne des droits de l'homme exige que le requérant établisse un seuil de gravité suffisant ; que la requérante n'apporte aucun élément établissant un préjudice personnel et concret ;
Attendu, en cinquième et dernier lieu, que le Ministre d'État soutient que la demande indemnitaire présentée par c A sera rejetée par voie de conséquence du rejet de sa demande d'annulation des décisions des 25 mars et 23 septembre 2024 ; qu'en toute hypothèse, la requérante n'établit ni la réalité d'un préjudice ni un lien de causalité avec les décisions attaquées ; que la requête est vouée à l'échec ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 17 février 2025, par laquelle la requérante tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu, en premier lieu, que la requérante persiste à affirmer que les textes applicables, tant l'article 3 de la loi n°1.439 du 2 décembre 2016 que l'Ordonnance Souveraine n°6.271 du 13 février 2017, ne subordonnent l'agrément des administrateurs qu'à deux conditions, la compétence professionnelle et la bonne moralité ; que la requérante fait valoir que ces conditions sont remplies et que le Ministre d'État l'a expressément reconnu ; que par la décision du 23 septembre 2024, ce dernier écrit que " ce n'est donc pas sur les aptitudes, qualifications et expériences professionnelles ou encore la bonne moralité de votre cliente que se fonde la décision de rejet " ; qu'en se fondant sur un critère qui tout-à-la-fois ajoute à la lettre des textes précités et ignore leur esprit, le Ministre d'État a méconnu les textes applicables ; que le motif tiré de la " surreprésentation " de l'activité est inopérant dès lors qu'il ne concerne que le nombre d'entreprises actives, et non le nombre d'administrateurs ; que la requérante relève que le Ministre d'État fonde son refus sur l'existence de " trente-quatre entreprises actives " et non sur un quelconque excès d'administrateurs ; que cette notion de surreprésentation n'a jamais concerné le nombre d'administrateurs ;
Attendu, en deuxième lieu, que la requérante persiste à invoquer une rupture du principe de l'égalité de traitement ; qu'elle fait valoir que d'autres G comparables disposent de quatre ou six administrateurs, alors que la société C G n'en compte que trois ;
Attendu, en troisième lieu, que la requérante maintient qu'une erreur manifeste d'appréciation a été commise pour refuser sa demande d'autorisation d'exercer en qualité d'administrateur de la SAM C G ; qu'elle rappelle que huit G ont cessé leur activité au cours des douze derniers mois, pour une seule création ; que ces huit cessations répertoriées en comparaison de l'unique création d'activité sont, en tout état de cause, de nature à contredire les arguments du Ministre d'État invoquant une activité " suffisamment représentée " à l'appui des décisions querellées ;
Attendu, en quatrième lieu, que la requérante persiste à invoquer une atteinte disproportionnée à sa vie privée au sens de l'article 8 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'homme et des Libertés Fondamentales ; qu'elle rappelle que la décision litigieuse l'empêche d'exercer des fonctions professionnelles correspondant à son parcours et à sa carrière au sein du groupe C ; que le fait de lui interdire d'exercer les fonctions d'administrateur constitue une ingérence dans sa vie privée totalement disproportionnée ; qu'elle maintient ses demandes indemnitaires à hauteur de 10.000 euros pour préjudice d'image et réputationnel que lui causent les décisions attaquées ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 12 mars 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État persiste à soutenir que c'est à tort que la requérante soutient que l'Administration ne pourrait refuser un agrément d'administrateur au motif que l'activité de G serait suffisamment représentée à Monaco, un tel motif n'étant selon elle mobilisable qu'en cas de création d'activité nouvelle ; que cette interprétation est infondée, le Tribunal Suprême ayant jugé que, lorsque la délivrance d'une autorisation est subordonnée à des conditions de compétence et de moralité, il appartient également à l'Administration d'apprécier les conséquences de cette autorisation sur le secteur concerné et sur l'ordre public économique, y compris lorsqu'il s'agit de la nomination d'un nouvel administrateur dans une société existante ; qu'en outre, toute autorisation, même relative à la gouvernance d'une entreprise déjà établie, est susceptible d'affecter l'équilibre du secteur d'activité, de sorte que l'Administration peut légalement tenir compte de la représentation déjà existante de l'activité de G sur le territoire ;
Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État soutient que, s'agissant du moyen d'erreur manifeste d'appréciation, la requérante fait valoir que huit sociétés, et non six, auraient cessé leur activité dans l'année précédant sa demande, ce qui exclurait toute surreprésentation ; que cette circonstance, à la supposer établie, ne fait pas obstacle à ce que l'activité demeure suffisamment représentée, dès lors que trente‑quatre entreprises restent actives dans ce domaine ;
Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État rappelle que la demande indemnitaire ne pourra qu'être rejetée ; que la requérante n'établit pas davantage en réplique qu'en requête l'existence d'un préjudice chiffré à 10.000 euros imputable au refus d'autorisation de nomination au sein du conseil d'administration de la société B G ;
SUR CE,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le B du 1° de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, notamment l'article 5 ;
Vu la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, portant création de l'activité de G ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 6.271 du 13 février 2017, fixant les conditions d'application de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 portant création de l'activité de G ;
Vu l'arrêté ministériel n° 2014‑264 du 21 mai 2014, fixant la liste des pièces justificatives à produire à l'appui des déclarations et demandes présentées sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 modifiée, ainsi que des demandes d'autorisation de constitution de sociétés anonymes et en commandite par actions ;
Vu l'Ordonnance du 11 décembre 2024 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 20 mars 2025 ;
Vu l'Ordonnance du 3 avril 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 29 mai 2026 ;
Ouï Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Régis BERGONZI, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour c A ;
Ouï Maître Jacques MOLINIé, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Procureur général adjoint en ses conclusions ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
- Considérant que, par une lettre du 21 février 2024, la société B G a sollicité l'agrément préalable du Ministre d'État en vue de la nomination de c A en qualité d'administrateur ; que, par une décision du 25 mars 2024, confirmée suite au recours gracieux le 23 septembre 2024, le Ministre d'État a refusé l'agrément sollicité au motif que l'activité de G serait " suffisamment représentée " en Principauté ;
- Considérant que la requérante soutient que ce motif serait étranger aux conditions légales d'agrément fixées par l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 et par l'Ordonnance Souveraine n° 6.271 du 13 février 2017, lesquelles ne subordonnent l'autorisation qu'à la compétence professionnelle et à la bonne moralité du candidat ; qu'elle en déduit que le Ministre d'État aurait ajouté à la loi une condition non prévue par les textes ;
Sur l'erreur de droit
- Considérant qu'aux termes de l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, " Tout changement d'actionnaire, de dirigeant ou d'administrateur est, à peine de révocation de l'autorisation de constitution de la société dans les conditions fixées par la loi n° 767 du 8 juillet 1964, modifiée, subordonné à l'obtention d'un agrément préalable délivré par décision du Ministre d'État " ; que l'Ordonnance Souveraine n° 6.271 du 13 février 2017 dispose que " Peuvent obtenir l'autorisation administrative d'exercer l'une des activités visées à l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, susvisée, les personnes qui justifient : 1) soit du diplôme national de licence de droit ou de sciences économiques ou d'un diplôme sanctionnant des études juridiques, économiques ou commerciales d'un niveau égal ou supérieur ou d'un diplôme de comptabilité et de gestion, 2) soit d'un diplôme universitaire de technologie ou du brevet de technicien supérieur, sous réserve de justifier en sus d'une expérience professionnelle de trois années dans l'un des domaines visés au chiffre 1 ou dans un Family Office, 3) soit d'une expérience professionnelle de cinq années dans un emploi de cadre dans l'un des domaines visés au chiffre 1 ou dans un Family Office, et d'une bonne moralité " ;
- Considérant que, dans le cas où l'agrément prévu par les dispositions précitées est sollicité par un pétitionnaire en vue d'obtenir la qualité d'actionnaire, de dirigeant ou d'administrateur d'une société G déjà autorisée à exercer une activité à Monaco, l'Administration ne peut légalement, au titre de l'ordre public économique propre à la Principauté, se fonder sur des motifs liés au nombre d'opérateurs déjà autorisés et à l'état du marché pour refuser la délivrance de l'agrément sollicité ; qu'en rejetant la demande sollicitée par c A au motif que " l'activité de G est désormais considérée comme suffisamment représentée " en Principauté, le Ministre d'État a commis une erreur de droit ;
- Considérant que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, il y a lieu d'annuler les décisions attaquées ;
Sur les conclusions indemnitaires