Vu la requête, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 2 juillet 2025 sous le numéro TS 2025-46, par laquelle v A demande au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 20 décembre 2024 par laquelle le Ministre d'État a refusé de lui octroyer l'autorisation d'exercer en qualité de cogérant associé au sein de la SARL B, ainsi que de la décision du 7 mai 2025 de rejet de son recours gracieux et de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens ;
CE FAIRE :
Attendu que v A expose avoir acquis, à la suite de deux cessions de parts en date du 20 juin 2023, 33 % du capital de la SARL B, laquelle exerce des activités de conseil en matière de développement de commerce de produits et services digitaux, de stratégie commerciale dans le commerce des produits et services numériques, ainsi que de conseil en matière de programmes, logiciels informatiques et solutions de technologies de l'information ; que ces cessions étaient soumises à l'autorisation préalable prévue à l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques ; que, par une décision du 9 octobre 2023, le Ministre d'État a refusé l'autorisation sollicitée pour des motifs tenant à la situation personnelle de l'intéressé ; qu'à la suite d'un recours gracieux formé le 6 décembre 2023, cette décision a été retirée le 6 mars 2024 ; que, par une nouvelle requête du 2 mai 2024, reçue le 3 mai 2024, v A a sollicité l'autorisation d'exercer en qualité de cogérant associé au sein de la SARL B ; que, par décision du 20 décembre 2024, le Ministre d'État a refusé l'autorisation au motif que l'activité de " stratégie commerciale " serait " suffisamment représentée " en Principauté, en relevant l'existence de cent‑sept entités autorisées ; que, par un recours gracieux formé le 11 février 2025, l'intéressé a soutenu que l'entrée au capital d'une société existante n'avait aucune incidence sur le nombre d'entités exerçant l'activité poursuivie par la SARL B en Principauté et ne pouvait, dès lors, être refusée pour un motif tenant à la surreprésentation ; que ce recours a été rejeté par décision du 7 mai 2025, le Ministre d'État indiquant que la politique économique d'intérêt général permettait d'opposer le caractère " suffisamment représenté " d'une activité non seulement aux créations, mais également aux modifications de la répartition du capital ; que, par requête enregistrée le 2 juillet 2025, v A demande l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des 20 décembre 2024 et 7 mai 2025 ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, v A soutient, en premier lieu, que les décisions attaquées seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que le motif tiré de la " surreprésentation " de l'activité de stratégie commerciale serait inopérant dans le cadre d'une cession de parts sociales au sein d'une société déjà autorisée ; qu'il fait valoir que sa demande n'avait aucune incidence sur le nombre d'entités exerçant l'activité en Principauté, la SARL B disposant déjà de l'autorisation requise ; qu'il en déduit que le Ministre d'État ne pouvait légalement refuser l'autorisation sollicitée en se fondant sur l'existence de " cent‑sept entités " autorisées, ce motif ne visant que la création d'activités nouvelles et non les modifications de l'actionnariat d'une structure existante ;
Attendu que le requérant soutient, en deuxième lieu, que les décisions attaquées procèdent également d'une erreur de qualification juridique, le Ministre d'État ayant retenu que la SARL B exercerait une activité de " stratégie commerciale ", alors que son objet social relève principalement du secteur numérique, incluant le conseil en matière de produits et services digitaux, de logiciels informatiques et de solutions de technologies de l'information ; qu'il fait valoir que la Direction du Développement Économique et l'Institut Monégasque de la Statistique et des Études Économiques (IMSEE) classent ces activités dans le secteur des technologies de l'information et de la communication, et non dans celui de la stratégie commerciale ; qu'il en conclut que le Ministre d'État s'est mépris sur la nature réelle de l'activité exercée et n'a pas démontré que celle‑ci serait surreprésentée ;
Attendu que le requérant soutient, en troisième lieu, que les décisions attaquées reposent sur une erreur de fait, le Ministre d'État ayant affirmé que cent‑sept entités exerceraient une activité similaire à celle de la SARL B, alors que ces entités n'interviendraient pas toutes dans le secteur numérique ; qu'il estime que l'État n'apporte aucun élément permettant d'établir que l'activité exercée par la société serait effectivement surreprésentée dans son secteur pertinent ;
Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 2 septembre 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que le motif tiré de la surreprésentation de l'activité serait légalement invocable, y compris dans le cadre d'une modification de la répartition du capital d'une société existante, dès lors que toute autorisation individuelle est susceptible d'avoir un impact sur l'équilibre du secteur concerné ; qu'il affirme que l'Administration doit tenir compte non seulement du nombre d'entités autorisées, mais également du nombre de personnes physiques exerçant l'activité au sein de ces entités ; qu'en procédant ainsi, il n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ;
Attendu que le Ministre d'État soutient, en deuxième lieu, que la SARL B exerce bien une activité de stratégie commerciale, dès lors que deux des trois volets de son objet social relèvent de cette activité ; qu'il en déduit qu'il n'a commis ni erreur de qualification ni erreur de fait ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 25 septembre 2025, par laquelle v A tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu que le requérant soutient, en premier lieu, que le contrôle exercé par l'Administration dans le cadre de l'article 5 de la loi n° 1.144 ne peut porter que sur les garanties personnelles du pétitionnaire et non sur des considérations relatives à la représentation de l'activité, dès lors que la cession de parts sociales n'a aucune incidence sur le nombre d'entités exerçant l'activité ;
Attendu que le requérant maintient, en second lieu, que la SARL B relève du secteur numérique et non de la stratégie commerciale au sens large ; qu'il s'en suit que l'État est défaillant à justifier que cette activité serait surreprésentée en Principauté ; qu'en fondant sa décision de refus sur l'existence de cent-sept entités qui exerceraient l'activité de " stratégie commerciale " l'Administration a non seulement commis une erreur manifeste d'appréciation quant au secteur d'activité ciblé, mais également une erreur de fait en affirmant, sans le démontrer, que cent-sept entités exerceraient la même activité que celle de la SARL B ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 27 octobre 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu que le Ministre d'État persiste à soutenir, en premier lieu, que l'Administration doit apprécier la représentation d'une activité en tenant compte non seulement du nombre d'entités autorisées, mais également du nombre de personnes physiques exerçant l'activité au sein de ces entités, ainsi que de leurs caractéristiques ; que, contrairement à ce que soutient le requérant, l'Administration est tenue de mettre en oeuvre son pouvoir de vérification dans tous les cas où une autorisation d'exercice est nécessaire ;
Attendu que le Ministre d'État maintient, en second lieu, que la SARL B exerce effectivement une activité de stratégie commerciale portant sur le développement du commerce de produits et services digitaux ; qu'il s'appuie, pour soutenir cette qualification, sur l'objet social de la société qui prévoit expressément qu'elle assure des prestations de " conseil en matière de développement de commerce de produits et services digitaux ", ainsi que de " conseil en matière de stratégie commerciale dans le commerce des produits et services numériques ", outre des prestations de conseil en matière de programmes, logiciels informatiques et solutions de technologie de l'information liées ; qu'il en conclut que les décisions attaquées ne sont entachées ni d'erreur manifeste d'appréciation ni d'erreur de fait ;
SUR CE,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le B du 1° de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, notamment ses articles 4, 5 et 7 ;
Vu l'Ordonnance du 21 juillet 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 17 novembre 2025 ;
Vu l'Ordonnance du 3 avril 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 29 mai 2026 ;
Ouï Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Thomas GIACCARDI, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour v A ;
Ouï Maître Jacques MOLINIé, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Procureur général adjoint en ses conclusions ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
- Considérant que v A a sollicité l'autorisation, prévue à l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, d'exercer en qualité de cogérant associé au sein de la SARL B ; que, par une décision du 20 décembre 2024, le Ministre d'État a refusé l'autorisation sollicitée au motif que l'activité de " stratégie commerciale " serait " suffisamment représentée " en Principauté ; que, par un recours gracieux du 11 février 2025, l'intéressé a demandé le retrait de cette décision ; que ce recours a été rejeté par une décision du 7 mai 2025 ; que, par une requête enregistrée le 2 juillet 2025, v A a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de ces décisions ;
- Considérant qu'en vertu de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, l'exercice des activités artisanales, commerciales, industrielles et professionnelles à titre indépendant " par des personnes physiques de nationalité étrangère est subordonné à l'obtention d'une autorisation administrative " ; qu'en vertu des dispositions combinées des articles 4 et 7 de la même loi, les associés et gérants d'une société visée par ces articles " sont tenus, s'ils sont de nationalité étrangère, d'obtenir une autorisation administrative, délivrée par décision du Ministre d'État " ;
- Considérant que, sur le fondement de ces dispositions, il appartient à l'autorité administrative, lorsque les demandes d'autorisation sont formulées en vue de la création d'une activité appelée à être exercée à titre indépendant ou dans le cadre d'une société, d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, si l'activité est susceptible de nuire à l'ordre public économique propre de la Principauté ou si elle est de nature à porter atteinte à d'autres objectifs d'intérêt général et, dans la négative, s'il y a lieu de délivrer l'autorisation individuelle en s'attachant à vérifier que le pétitionnaire présente des compétences professionnelles ainsi que des garanties financières et morales suffisantes ; qu'en revanche, dans le cas où l'autorisation individuelle prévue par les dispositions précitées est sollicitée par un pétitionnaire en vue d'exercer en qualité de co-gérant d'une société déjà autorisée à exercer une activité à Monaco, l'Administration ne peut légalement, au titre de l'ordre public économique propre à la Principauté, se fonder sur des motifs liés au nombre d'opérateurs déjà autorisés et à l'état du marché pour refuser la délivrance de l'autorisation sollicitée ;
- Considérant, par suite, qu'en rejetant la demande sollicitée par v A au motif que l'activité de stratégie commerciale est suffisamment représentée en Principauté, le Ministre d'État a commis une erreur de droit ;
- Considérant que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, il y a lieu d'annuler les décisions attaquées ;
Décide
Les décisions du Ministre d'État des 20 décembre 2024 et 7 mai 2025 sont annulées.
Les dépens sont mis à la charge de l'État, dont distraction au profit de Maître Thomas GIACCARDI, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en Chef, au vu du tarif applicable.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Philippe BLACHER, rapporteur, Didier GUIGNARD, membres titulaires, Régis FRAISSE, membre suppléant,
et prononcé le douze juin deux mille vingt-six en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, Le Président.