Vu la requête, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 6 août 2025 sous le numéro TS 2025-48, par laquelle d A demande au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 6 juin 2025 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations extérieures et de la coopération en charge des fonctions de Ministre d'État a rejeté sa demande de se voir reconnaître la qualité de réfugié, d'enjoindre à l'État de réexaminer sa demande et de condamner ce dernier aux entiers dépens ;
Attendu que le requérant expose être d'origine ukrainienne ; qu'il a accompli une carrière militaire dans l'armée russe de 1990 à 2009, ayant atteint le grade de colonel ; qu'il a été juriste électoral et collaborateur de plusieurs candidats politiques, députés et sénateurs entre 2002 et 2022 ; qu'en 2022, il a reçu plusieurs sollicitations, notamment d'un commissariat militaire, pour travailler dans les territoires occupés par l'armée russe en Ukraine, propositions qu'il a déclinées, refusant d'être mobilisé ; que, depuis 2020, il gère par ailleurs sur la messagerie Telegram un canal critique envers les agissements russes en Ukraine ; que, face à certaines menaces, craignant pour sa sécurité, il a quitté la Russie le 11 septembre 2022 ; qu'après s'être rendu en Suède, il est entré en France le 8 février 2023, où il a présenté une demande d'asile ainsi qu'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié ou de protection subsidiaire, demandes qui ont été rejetées par une décision du 19 juillet 2024 de l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), confirmée le 28 janvier 2025 par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ; que, le 10 mars 2025, il a présenté en Principauté une demande d'asile ainsi qu'une demande de protection subsidiaire, ; que cette demande a été rejetée par une décision du 6 juin 2025 du Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations extérieures et de la coopération en charge des fonctions de Ministre d'État ;
Attendu qu'à l'appui de sa requête, le requérant soutient, en premier lieu, que la décision attaquée aurait dû être motivée en vertu de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui prévoit que doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui " restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police " ;
Attendu qu'en second lieu, il fait valoir que la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; que la légitimité de sa demande tendant à se voir reconnaître la qualité de réfugié résulte à la fois du risque d'être enrôlé dans la guerre russo-ukrainienne s'il retourne en Russie, du risque de se voir infliger les sanctions pénales prévues par la loi russe en cas de diffusion de " fausse information délibérée " et d'opposition à la guerre, de ses liens professionnels avec le député B et de son refus d'intégrer l'administration des territoires ukrainiens annexés par la Russie ;
Vu la contre-requête, déposée au Greffe Général le 7 octobre 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu qu'en premier lieu, le Ministre d'État soutient que l'article 6 de la loi du 29 juin 2006 prévoit une exception à l'obligation de motivation des actes administratifs en matière de refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ; que la décision attaquée refuse le droit à d A de s'établir sur le territoire monégasque ; que, par conséquent, elle n'était pas soumise à l'obligation de motivation ;
Attendu qu'en deuxième lieu, toujours selon le Ministre d'État, le requérant ne démontre pas en quoi, s'il retournait en Russie, il encourrait de manière systématique un risque de persécution au sens de l'article 1er de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 ;
Attendu qu'en troisième lieu, le Ministre d'État soutient que la demande tendant à ce qu'il soit donné injonction à l'État de réexaminer la demande de reconnaissance de la qualité de réfugié présentée par le requérant ne peut qu'être rejetée, par voie de conséquence du rejet de sa demande d'annulation de la décision attaquée ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 6 novembre 2025, par laquelle d A tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ;
Attendu qu'en premier lieu, le requérant maintient que la décision attaquée n'est pas motivée ; que l'article 6 de la loi du 29 juin 2006 s'applique aux demandes de cartes de résident et non aux demandes d'asile ; que la jurisprudence du Tribunal Suprême impose qu'une décision rejetant une demande d'asile soit motivée ;
Attendu qu'en second lieu, le requérant précise que, s'il retournait en Russie, il risquerait de faire l'objet de condamnations pénales en raison, d'une part, de son refus de se soumettre à ses obligations militaires et d'autre part, de ses interventions publiques contre la guerre en Ukraine via la messagerie Telegram ;
Vu la duplique, déposée au Greffe Général le 3 décembre 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu qu'en premier lieu, le Ministre d'État ajoute que la jurisprudence du Tribunal Suprême ne fait pas obstacle à ce qu'une décision refusant de reconnaître la qualité de réfugié s'analyse en un refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté relevant de l'exception de motivation prévue par l'article 6 de la loi du 29 juin 2006 ;
Attendu qu'en second lieu, il ajoute que, selon la jurisprudence du Conseil d'État français, la circonstance qu'une personne fasse l'objet de poursuites pénales dans son pays d'origine n'établit pas, en elle-même, la réalité d'un risque de persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques ; que le requérant n'établit d'ailleurs pas qu'une procédure pénale aurait d'ores et déjà été mise en oeuvre à son encontre ;
SUR CE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la Convention relative au statut des réfugiés signée à Genève le 28 juillet 1951, rendue exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 996 du 2 août 1954 ;
Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu l'Ordonnance du 26 août 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 15 décembre 2025 ;
Vu l'Ordonnance du 3 avril 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 29 mai 2026 ;
Ouï Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Sarah CAMINITI-ROLLAND, avocat-défenseur près de la Cour d'appel de Monaco, pour d A ;
Ouï Maître Jacques MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Procureur Général adjoint en ses conclusions ;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré
- Considérant que d A demande au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 6 juin 2025 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations extérieures et de la coopération en charge des fonctions de Ministre d'État a rejeté sa demande de se voir reconnaître la qualité de réfugié, d'enjoindre à l'État de réexaminer sa demande et de condamner ce dernier aux entiers dépens ;
Sur les conclusions à fin d'annulation
- Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, " doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police " ; que l'article 6 de cette loi prévoit que " par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation " ; qu'un refus du bénéfice du statut de réfugié est au nombre des décisions qui restreignent l'exercice des libertés publiques et ne peut être assimilé à un refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté au sens de l'article 6 de la même loi ; qu'en conséquence, un tel refus doit être motivé ;
- Considérant que l'article 2 de la même loi dispose que " La motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement " ; que la décision attaquée se borne à indiquer : " Je fais suite à votre courrier […] par lequel vous sollicitez la reconnaissance de la qualité de réfugié en application des dispositions de la Convention des Nations Unies du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. / Après instruction de votre demande, j'ai le regret de porter à votre connaissance qu'il ne peut y être réservée une suite favorable. En effet, en l'état des éléments actuellement en notre possession, vous ne répondez pas aux conditions d'éligibilité au statut de réfugié " ; qu'elle ne comporte pas les considérations de fait qui en constituent le fondement ; que la décision est ainsi insuffisamment motivée ;
- Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête, la décision attaquée doit être annulée ;
Sur les conclusions à fin d'injonction
- Considérant qu'il n'appartient pas au Tribunal Suprême d'adresser des injonctions à l'administration ; que, dès lors, les conclusions à fin d'injonction présentées par le requérant sont irrecevables ;
Décide
La décision du 6 juin 2025 par laquelle le Conseiller de Gouvernement-Ministre des Relations extérieures et de la coopération en charge des fonctions de Ministre d'État a rejeté la demande de d A de se voir reconnaître la qualité de réfugié est annulée.
Les dépens sont mis à la charge de l'État.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Didier GUIGNARD, Pierre de MONTALIVET, rapporteur, Membres titulaires, Régis FRAISSE, Membre suppléant ;
et prononcé le douze juin deux mille vingt-six en présence du Ministère public, par Monsieur Stéphane BRACONNIER, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef.
Le Greffier en Chef, Le Président.