Cour d'Appel de Monaco, 24 février 1987, n° 25292

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une opération immobilière entreprise au début des années soixante par une société civile particulière dénommée S.C.I. Elise, représentée par son gérant statutaire, le sieur M. Cette société promotrice avait régulièrement obtenu une autorisation administrative afin de procéder à des travaux de surélévation de trois étages sur un immeuble dénommé « Villa E. ». Les travaux, dûment autorisés, avaient commencé à être exécutés, la société ayant pris des mesures concrètes et mis en œuvre des moyens attestés par des devis et mémoires d'entrepreneurs pour mener à son terme cette opération immobilière.

Cependant, au mois d'octobre 1960, l'exécution de ce chantier s'est heurtée aux projets d'aménagement urbain de la puissance publique. Par un courrier adressé au sieur M. le 10 octobre 1960, l'ingénieur en chef des Travaux publics a informé le gérant de la S.C.I. Elise que le Gouvernement princier était « décidé à déclarer d'utilité publique le projet d'urbanisme de vallon de La Rousse ». Or, la réalisation de ce projet impliquait la suppression pure et simple de la Villa E. Dans cette perspective, l'administration a attiré « à nouveau » l'attention du promoteur sur « les conséquences préjudiciables qui ne manqueraient pas de résulter de sa surélévation pour les intérêts en cause », lui suggérant ainsi d'interrompre les travaux entrepris.

Des échanges épistolaires s'en sont suivis entre le représentant de la société et l'administration, notamment par des lettres des 10, 20 et 29 octobre 1960. Devant la mise en garde réitérée et incitative de l'administration, le sieur M. a d'abord ordonné la suspension, puis l'arrêt définitif des travaux de surélévation en cours, afin de se conformer au vœu des autorités. Dans un but de conciliation, le gérant a proposé que le problème posé par l'interruption de la surélévation de l'immeuble fasse l'objet d'une expertise en vue de la recherche d'une solution amiable. L'administration a formellement déclaré ne pas y voir d'objection, estimant qu'une telle recherche de solution amiable était souhaitable.

En exécution de cet accord, deux experts amiables, les sieurs S. et C., ont été désignés respectivement par l'administration et par la S.C.I. Elise afin d'apprécier conjointement les conséquences préjudiciables résultant de l'arrêt définitif de l'opération immobilière. Dès le mois de décembre 1960, les experts ont déposé un rapport commun concluant à une concordance de vues, dans lequel ils énonçaient avoir pu se mettre d'accord sur le montant des indemnités à allouer aux intéressés pour les dédommager entièrement et complètement des conséquences de la suspension et de l'arrêt définitif des travaux. Le montant de cette indemnisation a ainsi été arbitré en 1960 à la somme de 294 000 francs.

Par la suite, le sieur M. a adressé deux courriers, les 25 mai et 24 juillet 1961, tant à l'administrateur des Domaines qu'au Ministre d'État. Ces lettres, reçues sans protestations ni réserves mais demeurées sans réponse, rappelaient que l'arrêt des travaux avait été ordonné « pour être agréable au Gouvernement » et « à la demande » de ce dernier, et qu'il avait été convenu avec l'ingénieur en chef des Travaux publics qu'il serait procédé à une expertise amiable pour fixer le montant de l'indemnité d'expropriation.

Nonobstant cet accord sur le principe d'une indemnisation amiable, l'État de Monaco a modifié son approche. Plutôt que de verser l'indemnité arbitrée par les experts, l'administration a préféré opter pour une indemnisation devant résulter de la mise en œuvre officielle de la procédure d'expropriation, régie par la loi n° 502 du 6 avril 1949 sur l'expropriation pour cause d'utilité publique. C'est ainsi qu'est intervenue, cinq ans après l'arrêt des travaux, une ordonnance souveraine du 12 août 1965 déclarant d'utilité publique les travaux de liaison routière du pont de La Rousse.

Toutefois, à la suite de cette déclaration d'utilité publique, les formalités devant aboutir au paiement d'une indemnité au profit de la S.C.I. Elise n'ont jamais été entreprises. Parallèlement, la réglementation d'urbanisme a évolué avec la promulgation de l'ordonnance souveraine n° 3647 du 9 septembre 1966, dont les nouvelles dispositions rendaient désormais impossible toute surélévation de la Villa E., tandis que le permis de construire initial était devenu caduc par l'expiration de son délai de validité.

La situation est ainsi demeurée totalement figée pendant près de vingt ans, en dépit des réclamations itératives du gérant de la société. En janvier 1983, puis sur rappel en mai 1983, le conseil de la S.C.I. Elise a interpellé à nouveau l'administration pour connaître ses intentions définitives. Au mois de juin 1983, l'administration a annoncé à la société qu'elle renonçait à la procédure d'expropriation entreprise, tout en lui signifiant un refus d'indemnisation amiable en ces termes : « Si la Société Elise considère qu'elle a subi un préjudice ouvrant droit à l'allocation de dommages-intérêts, il lui revient non seulement d'en rapporter la preuve, mais également de faire établir son droit à réparation ».

Cette renonciation administrative a été formalisée l'année suivante par la promulgation d'une ordonnance souveraine du 18 juin 1984, abrogeant les dispositions de celle du 12 août 1965 qui avait déclaré les travaux d'utilité publique. Après vingt-quatre années d'immobilisation, la S.C.I. Elise se retrouvait ainsi propriétaire d'un immeuble non exproprié, mais définitivement privé de sa constructibilité en surélévation, sans avoir perçu la moindre indemnité.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus d'indemnisation et à l'abrogation de la déclaration d'utilité publique, la S.C.I. Elise a saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action en responsabilité dirigée contre l'État de Monaco. La demanderesse sollicitait que l'État fût déclaré responsable du préjudice qu'elle avait subi à la suite de l'abandon du projet d'expropriation de la Villa E. et de la perte de l'autorisation de la surélever de trois étages. Sur le plan financier, elle réclamait initialement le paiement de la somme de 1 533 735 francs, demande qu'elle a portée en définitive à 1 665 314 francs, outre les intérêts de retard jusqu'à parfait paiement. Ce montant correspondait à la réévaluation de l'indemnisation arbitrée en 1960 à 294 000 francs par voie d'expertise amiable, actualisée en fonction de la variation de l'indice du coût de la construction publié par l'I.N.S.E.E.

Par un jugement rendu le 31 octobre 1985, le Tribunal de première instance a accueilli favorablement le principe de l'action. Les premiers juges ont déclaré l'État de Monaco responsable du dommage occasionné à la S.C.I. Elise et l'ont condamné à lui payer la somme de 1 200 000 francs avec intérêts au taux légal à compter du jugement. Pour statuer ainsi, le tribunal a relevé que la société demanderesse ne contestait nullement l'opportunité pour l'État de revenir sur ses décisions d'expropriation ou d'autorisation de construire, mais sanctionnait la volte-face et les atermoiements de l'administration pendant plus de vingt ans, constitutifs d'une faute non justifiée par les circonstances de l'espèce ou les nécessités du service public. Pour évaluer le quantum du préjudice à 1 200 000 francs, le tribunal s'est fondé sur le rapport d'expertise de 1960 et a également tenu compte, dans une certaine mesure et en équité, du profit que la société aurait retiré des parties d'immeuble construites si les travaux avaient été menés à leur terme avant une éventuelle expropriation.

L'État de Monaco, pris en la personne du Ministre d'État en application de l'article 153 du Code de procédure civile, a interjeté appel de ce jugement devant la Cour d'appel de Monaco. Poursuivant l'infirmation complète de la décision entreprise et la condamnation de la société intimée aux entiers dépens de première instance et d'appel, l'État appelant a développé une argumentation articulée autour de trois axes correspondant aux conditions classiques de la responsabilité civile et administrative : l'absence de faute, l'absence de lien de causalité et l'absence de préjudice certain.

En premier lieu, sur la faute, l'État soutenait qu'aucun comportement fautif ne pouvait lui être imputé. D'une part, il affirmait que seul le sieur M. avait pris l'initiative des négociations après avoir été simplement avisé du projet d'urbanisation, et qu'il avait décidé de son propre chef d'interrompre les travaux sans y avoir été contraint et sans que le permis de construire lui eût été retiré par l'autorité administrative. D'autre part, l'État faisait valoir que les formalités prescrites par la loi n° 502 du 6 avril 1949 avaient été respectées, mais que le gérant de la société n'était pas intervenu dans le délai prévu par l'article 3 de ce texte aux fins de se voir offrir une indemnité d'expropriation. Selon l'appelant, lors de la déclaration d'utilité publique de 1965, la S.C.I. Elise n'était d'ailleurs plus titulaire d'aucun droit de surélévation, ayant renoncé expressément à la poursuite des travaux.

En second lieu, sur le lien de causalité, l'État faisait valoir que le dommage invoqué trouvait sa source exclusive dans le fait du représentant de la société. Selon l'administration, il appartenait au sieur M. de solliciter, s'il l'estimait utile, un nouveau permis de construire. L'impossibilité ultérieure de construire résultait de l'ordonnance souveraine du 9 septembre 1966 modifiant les règles d'urbanisme, fait réglementaire qui ne pouvait en aucun cas être imputé à faute à l'administration.

En troisième et dernier lieu, sur le préjudice, l'État objectait que le dommage allégué n'était ni actuel ni certain. Il soutenait que le caractère actuel du préjudice ne pouvait s'évincer d'un rapport d'expertise datant de 1960, et que le bénéfice escompté par le promoteur de l'opération immobilière arrêtée de son propre chef présentait un caractère purement éventuel et hypothétique, ce que la formulation même du jugement entrepris établissait selon lui, rendant ce préjudice insusceptible de réparation.

En réponse, la S.C.I. Elise, intimée, a conclu au débouté de l'appelant et à la confirmation pure et simple du jugement déféré. S'appuyant sur les correspondances de 1960 et 1961, elle maintenait que le comportement de l'État était d'autant plus fautif qu'il avait initialement admis le principe de son droit à réparation et accepté une évaluation à dires d'experts avant de se dédire plus de vingt ans après. Elle répliquait que l'abandon du projet d'expropriation dispensait les parties de suivre la procédure de l'article 3 de la loi du 6 avril 1949, et que la certitude de la renonciation définitive de l'État n'avait été acquise qu'avec l'ordonnance souveraine du 18 juin 1984. Quant à la causalité, elle soulignait que son préjudice trouvait sa source dans la lettre de l'ingénieur en chef des Travaux publics du 10 octobre 1960, soit six ans avant l'ordonnance souveraine de 1966. Enfin, elle affirmait avoir prouvé par les devis et mémoires produits aux débats sa capacité à mener les travaux à bonne fin, démontrant le caractère certain de la rentabilité de l'opération.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour d'appel de Monaco était confrontée à une double problématique juridique touchant aux conditions d'engagement de la responsabilité de la puissance publique et à l'étendue de la réparation due à l'administré.

Il s'agissait, d'une part, de déterminer si l'État engage sa responsabilité pour faute lorsque l'administration incite fortement le titulaire d'une autorisation de construire en cours de validité à interrompre ses travaux en raison de l'imminence annoncée d'une expropriation, accepte le principe d'une expertise amiable pour évaluer l'indemnisation, déclare les travaux d'utilité publique plusieurs années après sans jamais indemniser le propriétaire, puis maintient cette situation de blocage pendant plus de vingt ans avant d'abroger la déclaration d'utilité publique, alors que le permis initial est devenu caduc et que la nouvelle réglementation d'urbanisme interdit désormais les travaux projetés. En particulier, la Cour devait apprécier si l'administration pouvait s'exonérer de cette responsabilité en opposant à l'administré sa passivité dans le cadre de la procédure légale d'expropriation et la caducité de son autorisation administrative.

Il s'agissait, d'autre part, dans l'hypothèse où la responsabilité de l'État serait retenue, de circonscrire avec exactitude la nature des préjudices indemnisables au regard de l'exigence d'un dommage certain et direct. La question était de savoir si la réparation devait inclure, outre les frais exposés pour l'arrêt du chantier et la remise en état de l'immeuble ainsi que la valeur de la perte du droit de surélévation, le profit commercial que la société promotrice escomptait retirer de l'édification et de l'exploitation des constructions projetées.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher le litige, la Cour d'appel procède à une analyse minutieuse des pièces versées aux débats et déploie un raisonnement en deux temps, examinant successivement la caractérisation de la faute engageant la responsabilité de l'État, puis l'évaluation du préjudice réparable.

S'agissant, en premier lieu, du principe de la responsabilité, la Cour s'attache à réfuter méthodiquement chacun des moyens de défense soulevés par l'État appelant. Examinant les correspondances d'octobre 1960 échangées entre le gérant de la société et l'ingénieur en chef des Travaux publics, les juges d'appel relèvent que l'administration a fait part d'une décision arrêtée du Gouvernement princier de déclarer le projet d'utilité publique et a attiré « à nouveau » l'attention du promoteur sur les conséquences préjudiciables d'une poursuite des travaux. La Cour qualifie cette intervention de « mise en garde réitérée et pour le moins incitative », voire d'« intervention alarmiste ». Elle en déduit que le gérant de la S.C.I. Elise ne saurait être considéré comme ayant pris l'initiative d'arrêter les travaux de son plein gré, mais qu'il a agi pour se conformer au vœu de l'administration, dans l'obligation où il se trouvait, contre son gré, de ne pas poursuivre une opération inconciliable avec l'expropriation annoncée.

De plus, la Cour analyse la portée juridique de l'acceptation par l'administration de l'expertise amiable confiée aux experts S. et C. Elle juge qu'en convenant de soumettre à l'appréciation conjointe des experts les conséquences préjudiciables de l'arrêt définitif des travaux, l'administration « ne s'est pas bornée à accepter le principe de simples pourparlers exclusifs de toute reconnaissance de faute ou d'obligations à sa charge ». Sans aller jusqu'à considérer que l'État s'en était remis par avance aux conclusions chiffrées des experts, la Cour retient que l'administration a formellement « admis le principe d'une équitable indemnisation — avant toute déclaration d'utilité publique — du préjudice causé à ladite S.C.I. ». Cette analyse est confortée par le silence gardé par l'administrateur des Domaines et le Ministre d'État à la réception des courriers de 1961 rappelant les termes de cet accord.

Fort de ce constat, le juge d'appel écarte les deux fins de non-recevoir ou moyens d'exonération tirés du droit de l'expropriation et du droit de l'urbanisme. D'une part, il juge qu'il ne peut être reproché au gérant de ne pas être intervenu dans le délai de l'article 3 de la loi du 6 avril 1949 après la déclaration d'utilité publique de 1965 pour provoquer une offre d'indemnité par arrêté ministériel. En effet, l'administration connaissait l'étendue exacte du préjudice depuis le rapport d'expertise de décembre 1960 et n'avait jamais fait connaître ni même laissé « subodorer » au gérant qu'elle entendait revenir sur le principe, tacitement mais nécessairement accepté, d'une indemnisation amiable. D'autre part, la Cour refuse que soit opposée à la société la caducité de son autorisation de surélévation par expiration de son délai de validité. Dès lors que l'arrêt des travaux résultait de la seule intervention de l'administration, la position arrêtée par cette dernière interdisait logiquement au promoteur de solliciter le renouvellement ou la délivrance d'une nouvelle autorisation qu'il savait désormais impossible à obtenir et, au demeurant, inutile face à l'expropriation décidée.

La Cour observe ensuite que la déclaration d'utilité publique de 1965 n'a eu d'autre effet, vis-à-vis de la S.C.I. Elise, que de « figer pendant longtemps une situation inconfortable », marquée à la fois par l'absence persistante d'indemnisation et l'impossibilité de construire, jusqu'au revirement de juin 1983 par lequel l'État, annonçant sa renonciation à exproprier, a exigé de la société qu'elle prouve son préjudice et établisse son droit à réparation. Adoptant les motifs des premiers juges, la Cour conclut que « les graves restrictions apportées par les manifestations d'intention demeurées sans effet et les atermoiements de l'Administration dans la libre disposition des droits régulièrement acquis de la S.C.I. Elise pendant plus de vingt ans caractérisaient à suffisance une faute à l'encontre de l'État que ne justifiaient ni les circonstances particulières de l'espèce ni les nécessités du Service public ».

S'agissant, en second lieu, de l'évaluation du préjudice, la Cour d'appel opère une distinction fondamentale qui la conduit à réformer partiellement le jugement de première instance. Rappelant le principe classique selon lequel « un préjudice purement éventuel ne peut donner lieu à indemnité », tandis qu'est indemnisable « un préjudice qui bien que futur est d'une réalisation certaine et susceptible d'estimation immédiate », la Cour ventile les différents chefs de dommage invoqués.

Elle retient comme certains et directement indemnisables trois éléments : le préjudice résultant de l'arrêt des travaux de surélévation déjà entrepris ; les frais nécessaires à la remise de la Villa E. dans ses conditions d'habitation d'origine ; et le dommage consécutif à la perte, pour la S.C.I. Elise, de son droit de construire en surélévation. La Cour précise que le caractère certain de ce dernier chef de préjudice, bien que futur à l'époque de l'expertise de 1960, s'évince des mesures déjà prises et des moyens mis en œuvre par la société pour mener l'opération immobilière à son terme, éléments que les experts S. et C. avaient été en mesure d'estimer. S'y ajoutent les autres frais, honoraires et dépenses supportés par la société pour la réalisation de son projet.

En revanche, la Cour censure le raisonnement des premiers juges en ce qu'ils avaient accepté d'intégrer, même partiellement et en équité, le gain manqué lié à la commercialisation ou à l'expropriation des futurs étages achevés. La Cour affirme avec netteté qu'« il ne peut être tenu compte même dans la mesure retenue par les premiers juges du profit — de caractère aléatoire — escompté par la S.C.I. Elise des constructions

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