Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27208

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La régulation de l'accès aux professions libérales et réglementées constitue un point d'observation privilégié des rapports entre l'autorité administrative, les instances ordinales et les administrés. La décision rendue le 8 mars 2005 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans ce cadre en tranchant un litige relatif aux conditions d'accès à la profession de comptable agréé sous l'empire de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé.

En l'espèce, Monsieur H. G. souhaitait être autorisé à exercer la profession de comptable agréé sur le territoire monégasque. Conformément à l'architecture mise en place par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi que l'usage de ces titres, sont subordonnés à la délivrance d'une autorisation administrative prenant la forme d'un arrêté ministériel, après avis motivé du conseil de l'ordre des experts-comptables.

Aux fins de satisfaire aux exigences légales, et plus particulièrement à la condition de stage de trois années prévue par l'article 9 de la loi précitée, M. H. G. faisait valoir différentes expériences professionnelles acquises en France. Il indiquait ainsi avoir accompli un stage d'une durée de six mois auprès d'un professionnel dénommé M. Samba, ainsi qu'un stage d'une durée de six ans, mais effectué à mi-temps, auprès d'un autre professionnel, M. Assas. Estimant que le cumul de ces périodes, compte tenu de la possibilité d'effectuer des stages à mi-temps telle que prévue par la réglementation française, lui permettait de justifier de l'accomplissement des trois années de stage requises par la législation monégasque, il a déposé une demande d'inscription et d'autorisation d'exercice. Il apparaît également dans les éléments factuels débattus entre les parties qu'un professionnel exerçant à Monaco, M. P., était impliqué dans les démarches ou perspectives professionnelles du requérant, l'administration précisant que ce dernier n'avait jamais fait connaître à l'ordre son intention de cesser son activité, mais s'était seulement déclaré disposé à prendre M. H. G. en qualité de stagiaire.

Lors de l'instruction de la candidature par les instances ordinales, des divergences sont apparues quant aux pièces justificatives requises. Le conseil de l'ordre a sollicité la justification d'une activité d'expert-comptable stagiaire par la présentation de bulletins de salaire, exigence à laquelle M. H. G. estimait pouvoir refuser de se plier en la qualifiant de disproportionnée au regard du texte de la loi monégasque. Par ailleurs, une lettre du président du conseil de l'ordre en date du 26 février 2004 ainsi qu'une délibération antérieure faisaient état de la position de l'institution ordinale quant à l'accueil de nouveaux comptables agréés et à la politique de développement de l'expertise comptable.

Le 27 avril 2004, le conseil de l'ordre des experts-comptables a émis un avis défavorable sur la demande présentée par M. H. G. Cet avis reposait, selon les éléments rapportés par l'administration, sur le fait que le candidat n'établissait pas avoir effectué le stage requis de trois années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé dans des conditions conformes à la loi, ainsi que sur des considérations liées à l'existence d'un numerus clausus fixé par une ordonnance souveraine du 18 août 2003. Au regard de ces éléments, il était suggéré que l'intéressé accomplisse un stage d'expert-comptable afin de pouvoir ultérieurement exercer cette profession, que le conseil de l'ordre souhaitait privilégier.

Suivant cet avis, le Ministre d'État a refusé d'autoriser M. H. G. à exercer la profession de comptable agréé. Cette décision de refus a été portée à la connaissance de l'intéressé par une lettre du commissaire du gouvernement près le conseil de l'ordre des experts-comptables en date du 27 mai 2004. M. H. G. ayant contesté cette position (selon des modalités non précisées dans la décision, mais ayant conduit à un réexamen), une seconde décision, confirmant le refus initial, lui a été notifiée par une lettre du même commissaire du gouvernement en date du 29 juillet 2004.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce double refus administratif, M. H. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe général le 29 septembre 2004, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 23 décembre 2004. Son recours tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État notifiée le 27 mai 2004 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé et, d'autre part, de la décision confirmative notifiée le 29 juillet 2004.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mettant en cause tant la régularité de la procédure consultative menée devant le conseil de l'ordre que le bien-fondé des motifs retenus par l'autorité ministérielle et la légalité même de la réglementation instituant un numerus clausus.

Sur le terrain de la légalité externe et des garanties procédurales, M. H. G. contestait en premier lieu l'existence même ou la régularité de l'avis du conseil de l'ordre, soutenant dans sa réplique que la simple affirmation du Ministre d'État ne suffisait pas à justifier de l'existence de cet avis, lequel n'avait pas été versé aux débats ni communiqué à l'intéressé. Il invoquait également un défaut d'impartialité et un manquement à l'équité, en se prévalant notamment des stipulations de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies du 16 décembre 1966. Selon le requérant, il ressortait d'un extrait de délibération versé aux débats que le conseil de l'ordre avait déjà arrêté le principe de s'opposer à sa candidature avant même d'en avoir été officiellement saisi. En outre, par voie d'exception, il mettait en doute la régularité procédurale de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 relative au numerus clausus, en faisant valoir que ni le texte de cette ordonnance ni les pièces en sa possession ne justifiaient que le conseil de l'ordre eût été préalablement consulté lors de son élaboration.

Sur le terrain de la légalité interne, M. H. G. soutenait que les décisions attaquées étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir. S'agissant de la condition de stage, il affirmait avoir produit les pièces justificatives nécessaires démontrant l'accomplissement de trois années de stage (six mois à temps plein et six ans à mi-temps en France). Il faisait valoir que l'article 9 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 n'exigeait nullement un stage salarié donnant lieu à la production de bulletins de paie, contrairement à la réglementation française, mais que cette même réglementation française autorisait en revanche la réalisation de stages à mi-temps. S'agissant du numerus clausus, il soutenait l'avoir respecté (en lien avec la situation de M. P.) et contestait, en tout état de cause, la légalité de la limitation du nombre de professionnels au regard de la liberté d'établissement. Enfin, appuyant son moyen de détournement de pouvoir sur la lettre du président du conseil de l'ordre du 26 février 2004, il soutenait que le refus qui lui était opposé procédait en réalité d'une volonté de principe de l'ordre de ne plus autoriser aucun comptable agréé, ce qui revenait, selon lui, à refuser délibérément d'appliquer la loi du 12 juillet 2000 sous couvert de vouloir rehausser le niveau de la profession.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 29 novembre 2004 et une duplique enregistrée le 26 janvier 2005, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés.

Sur la régularité formelle et procédurale, le Ministre d'État exposait que le conseil de l'ordre avait bel et bien émis un avis défavorable le 27 avril 2004. Il soutenait que cet avis préparatoire n'avait pas à être communiqué au candidat, la loi du 12 juillet 2000 n'imposant une procédure contradictoire, en son article 5, que dans l'hypothèse d'un retrait d'autorisation et non lors d'une demande initiale. Quant à l'article 14 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, l'administration faisait valoir qu'il n'était pas applicable à la procédure consultative d'inscription au tableau et que l'opinion informelle antérieurement émise par le conseil dans une délibération ne préjugeait pas de l'avis officiel rendu le 27 avril 2004.

Sur le fond du droit, l'autorité ministérielle articulait sa défense autour de la dualité des motifs fondant le refus, tout en soulignant le caractère déterminant et suffisant du premier d'entre eux. Le premier motif résidait dans l'absence de justification d'un stage conforme à l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, le stage invoqué par M. H. G. ayant été effectué auprès d'un expert-comptable français et non d'un expert-comptable monégasque, et dans des conditions ne répondant pas aux exigences requises. Le second motif tenait à l'existence du numerus clausus — lequel était atteint puisque M. P. n'avait jamais manifesté l'intention de cesser son activité, mais seulement de prendre le requérant comme stagiaire — et au souhait de l'ordre de développer la profession d'expert-comptable afin d'améliorer la technicité des professionnels de la comptabilité. Pour le Ministre d'État, cette orientation répondait à un objectif d'intérêt général exclusif de tout détournement de pouvoir et se traduisait par une simple proposition faite au candidat d'accomplir un stage d'expert-comptable. Surtout, l'administration insistait sur le fait que le motif tiré de l'absence de stage régulier suffisait, à lui seul, à justifier légalement le rejet de la demande, rendant ainsi totalement inopérants les moyens dirigés contre le respect du numerus clausus ou contre la légalité de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 (laquelle, au demeurant, avait bien été prise après avis de l'ordre et se trouvait justifiée par l'exiguïté du territoire monégasque).

Par une ordonnance du 6 février 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 8 mars 2005, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Michel Bernard, les observations de Maître Samak pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait plusieurs questions de droit administratif général et spécial, touchant à la fois au droit processuel administratif (régime des actes préparatoires, champ d'application des garanties conventionnelles du procès équitable) et au droit matériel des professions réglementées (compétence d'appréciation de l'autorité administrative dans le silence des textes d'application, contrôle juridictionnel d'une décision reposant sur une pluralité de motifs).

On peut synthétiser le problème juridique central en deux interrogations complémentaires :

D'une part, sur le plan de la légalité externe, la procédure de délivrance d'une autorisation d'exercer la profession de comptable agréé prévue par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, qui fait intervenir à titre consultatif le conseil de l'ordre des experts-comptables, impose-t-elle à l'administration, en vertu d'un texte, d'un principe général du droit ou de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de communiquer au candidat l'avis émis par cet organisme ordinal et d'entourer cette phase consultative des garanties propres aux organes juridictionnels ?

D'autre part, sur le plan de la légalité interne, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires précisant les modalités d'accomplissement du stage de trois ans exigé par l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, quelle est l'étendue du pouvoir d'appréciation du Ministre d'État pour évaluer un stage effectué à l'étranger, et quelle est l'incidence, sur la légalité de la décision de refus, de la contestation d'un second motif tiré de l'application d'un numerus clausus lorsque le premier motif tiré de l'insuffisance du stage s'avère déterminant ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de M. H. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, sobre et classique, distinguant nettement l'examen de la légalité externe de celui de la légalité interne des décisions ministérielles attaquées.

1. L'examen de la légalité externe : la nature purement administrative et non contradictoire de la consultation ordinale

Le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre légal de la compétence et de la procédure en visant la combinaison des articles 1er, 5, 9 et 20 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000. Il en rappelle la règle fondamentale : l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé ainsi que l'usage des titres correspondants sont subordonnés à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, prise après avis motivé du conseil de l'ordre.

Sur cette base, la Haute Juridiction écarte successivement trois séries de critiques formelles et procédurales :

En premier lieu, répondant au moyen par lequel le requérant mettait en doute l'existence même de la consultation ordinale faute de production matérielle de l'avis dans un premier temps, le Tribunal procède à une vérification factuelle à partir de l'instruction. Il relève « qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil de l'ordre a procédé à l'examen de la demande d'inscription de M. G. et que la décision attaquée rejetant cette demande a été prise au vu de l'avis de ce conseil ». Dès lors, le grief tiré du défaut de recueil de l'avis obligatoire est écarté comme manquant en fait.

En deuxième lieu, le juge administratif suprême se prononce sur l'obligation de communication préalable de cet avis au postulant. Par une formule de principe très nette, il affirme « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'obligeait à communiquer l'avis du conseil de l'ordre au requérant ». Ce faisant, le Tribunal Suprême confirme qu'un refus d'autorisation initiale d'accès à une profession réglementée, contrairement à une mesure de retrait d'autorisation ou à une sanction disciplinaire, ne revêt pas le caractère d'une mesure prise en considération de la personne ou d'une sanction impliquant, en vertu des principes généraux des droits de la défense, la communication préalable des avis recueillis au cours de l'instruction administrative.

En troisième lieu, le Tribunal tranche la question de l'applicabilité de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (rendu exécutoire à Monaco par l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998). Cet article garantit le droit à un procès équitable devant un tribunal compétent, indépendant et impartial. Le juge monégasque écarte l'invocation de ce texte international par une qualification juridique précise des fonctions de l'organe consulté : « lorsqu'il se borne à donner un avis sur une demande d'autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, le conseil de l'Ordre n'est pas un tribunal au sens de l'article 14 du pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques ». La nature purement consultative de l'intervention ordinale dans le processus d'autorisation administrative fait ainsi obstacle, « en tout état de cause », à ce que le requérant puisse utilement invoquer les stipulations de l'article 14 pour critiquer la régularité de la procédure (notamment quant au grief de préjugement tiré des délibérations antérieures de l'ordre).

2. L'examen de la légalité interne : le pouvoir d'appréciation ministériel dans le silence de la loi et la neutralisation des motifs surabondants

Abordant le bien-fondé des décisions de refus, le Tribunal Suprême s'attache d'abord à l'interprétation et aux modalités d'application de l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, aux termes duquel : « Peuvent seules être autorisées à exercer la profession de comptable agréé, les personnes qui ... ont ... accompli un stage de trois ans auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ».

Le juge constate une lacune — ou du moins une absence de précision — dans l'ordonnancement juridique positif : il n'existe pas de disposition législative ou réglementaire précisant concrètement les conditions dans lesquelles ce stage de trois ans doit être accompli (notamment quant au lieu d'accomplissement, au statut du stagiaire ou aux modalités temporelles telles que le mi-temps). Face à ce silence des textes, le Tribunal Suprême refuse de considérer que l'application de la loi serait paralysée ou que toute expérience présentée par le candidat devrait être mécaniquement validée. Il pose au contraire la règle selon laquelle « il appartient au Ministre d'État, après avis du conseil de l'Ordre, d'apprécier si le stage effectué par un candidat permet de l'autoriser à exercer la profession de comptable agréé ».

L'autorité investie du pouvoir de décision individuelle détient donc une compétence d'appréciation propre pour vérifier l'adéquation du stage aux finalités de la loi. Conformément aux canons du contentieux de l'excès de pouvoir en présence d'un large pouvoir d'appréciation technique, le Tribunal Suprême exerce sur cette évaluation un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Appliquant ce standard aux faits de l'espèce, il juge « qu'en se fondant, pour rejeter par la décision attaquée notifiée le 27 mai 2004, la demande d'autorisation de M. G., sur les conditions dans lesquelles il avait effectué son stage en France, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ».

Une fois la légalité de ce premier motif validée, le Tribunal Suprême met en œuvre la technique classique du contrôle de la pluralité de motifs. L'administration s'était également référée, dans le cadre de l'instruction et des échanges avec le requérant, à la question du numerus clausus institué par l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 et à la politique de développement de l'expertise comptable. Le juge relève « qu'il résulte de l'instruction que, même s'il n'avait entendu retenir que ce motif [celui tiré des conditions du stage], le Ministre d'État aurait pris la même décision ». Dès lors que le motif relatif au stage était légal et déterminant, les critiques dirigées contre le second motif deviennent inopérantes. Le Tribunal en déduit logiquement que la circonstance que le numerus clausus n'aurait pas été atteint en fait, ou qu'il aurait été fixé illégalement en droit par l'ordonnance du 18 août 2003, « est sans influence sur la légalité de cette décision et de la décision notifiée le 29 juillet 2004, qui l'a confirmée ».

Enfin, de manière lapidaire, le Tribunal écarte le moyen tiré du détournement de pouvoir en jugeant que celui-ci « n

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