10 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal du travail de Monaco, 28 février 2002, n° 6047 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 28 février 2002, n° 6047 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2002/02-28-6047)) ## Faits et procédure Un danseur, J. B., a été engagé par l'Association de Droit monégasque « Les Ballets de Monte-Carlo » à compter du 1er juin 1990, en qualité de « Corps de Ballet », par un contrat initial à durée déterminée. Ce contrat a été renouvelé à neuf reprises, les fonctions évoluant de « Corps de Ballet » à « danseur deuxième rang » puis « artiste chorégraphique ». Le tribunal relève que les contrats successifs ont été conclus au total sur une durée d'environ dix ans. Le salarié a été évincé au cours d'une tournée en Italie. Un incident l'a opposé au Directeur de la Compagnie lors d'une répétition, le 8 avril 2000, à Reggio Emilia. La rupture a été notifiée le 10 avril 2000 pour « refus d'obéissance » et « injure publique », puis le salarié a été mis à pied à effet immédiat. Après un procès-verbal de non-conciliation du 3 juillet 2000, J. B. a saisi le Bureau de jugement du Tribunal du travail. Il demandait, à titre principal, la requalification de ses contrats en contrat à durée indéterminée et le paiement d'indemnités de préavis, de congédiement et de licenciement, ainsi que de dommages et intérêts. À titre subsidiaire, il sollicitait les salaires à échoir jusqu'au 31 août 2000 et des dommages et intérêts pour rupture abusive. L'employeur concluait au rejet et formait une demande reconventionnelle de dommages et intérêts pour procédure abusive, fixée à un franc symbolique. Il invoquait le caractère saisonnier des contrats et soutenait que le comportement reproché constituait une faute disciplinaire grave au sens des articles 18 et 20 du règlement intérieur, dont le contenu n'est pas reproduit dans la décision (non précisé dans la décision). ## Question de droit Le jugement pose trois questions. **Première question** : des contrats à durée déterminée successifs, conclus avec le même employeur pour des fonctions artistiques, peuvent-ils être requalifiés en contrat à durée indéterminée ? Le tribunal rappelle la condition posée par la jurisprudence de la Cour de Révision (23 avril 1985, G. c/ SBM) : la requalification suppose que le salarié ait accompli, au service du même employeur, le même travail, sans solution de continuité, et que le contrat à durée indéterminée se soit « en fait substitué » au contrat originaire. **Deuxième question** : la rupture anticipée d'un contrat à durée déterminée peut-elle être justifiée ? L'article 12 de la loi n° 729 du 16 mars 1963 dispose que ce contrat ne peut cesser avant terme, à l'initiative d'une seule partie, que pour de justes motifs ou en cas de faute grave ou de force majeure. Le juge doit donc rechercher si les griefs notifiés sont avérés et, dans l'affirmative, s'ils constituent une faute grave ou, à tout le moins, un juste motif, les qualifications du règlement intérieur ne liant pas le juge. **Troisième question** : l'engagement d'une action en contestation de la rupture peut-il donner lieu à des dommages et intérêts pour procédure abusive ? ## Solution et dispositif **Sur la requalification.** Le tribunal écarte la requalification en relevant plusieurs éléments. D'abord, la nature des fonctions a évolué au fil des contrats : « Corps de Ballet » jusqu'au 30 juin 1994, « danseur deuxième rang » à compter du 1er septembre 1994, puis « artiste chorégraphique » à compter du 1er septembre 1995. Ensuite, la continuité fait défaut. Entre le 30 juin 1994 et le 1er septembre 1994, le salarié n'était pas au service de la Compagnie. Par ailleurs, un avenant du 15 juin 1998 a ramené le terme du contrat du 31 août au 16 août 1998, de sorte que l'employeur n'était lié par aucun engagement entre le 16 et le 31 août 1998. Enfin, la rémunération de base a
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 janvier 2001, n° 26967 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 18 janvier 2001, n° 26967 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/2001/01-18-26967)) ## Faits et procédure Par acte du 27 mai 1988, les époux C. ont acquis un bien immobilier sis à Monaco, lots n° B9 et C9 de l'immeuble H., sous l'empire de la loi n° 1044 du 8 juillet 1982, ce qui leur a permis de bénéficier de l'exonération des droits d'enregistrement. Ils ont ensuite entendu conserver le bien dans leur patrimoine personnel, renonçant ainsi au statut de marchand de biens. Les droits d'enregistrement afférents, d'un montant de 450 000 francs, ont été acquittés par l'intermédiaire de leur notaire, Maître C. Le 13 mai 1993, le notaire a interrogé la direction des services fiscaux sur les sommes dues à raison de la modification des engagements initiaux. Par réponse du 18 mai 1993, l'administration a confirmé le montant des droits d'enregistrement et indiqué que les acquéreurs ne seraient déchargés du paiement de la TVA que s'ils conservaient le bien pendant trois ans. Le jugement mentionne à la fois le 27 mai 1993 et le 27 mai 1996 comme points de départ ou d'échéance de ce délai ; la date du 27 mai 1996 est celle retenue dans les motifs. Avant l'expiration de ce délai, les époux C. ont demandé à leur notaire le montant de la TVA exigible en cas de vente anticipée. Le notaire leur a indiqué la somme de 157 708,52 francs, ce que le notaire ne conteste pas. Les vendeurs ont cédé le bien le 20 décembre 1995 et se sont vu réclamer 530 842,52 francs au titre de la TVA. Par exploit du 18 février 1999, les époux C. ont assigné Maître C. en responsabilité. Ils sollicitaient la réparation de la différence entre la somme payée et celle annoncée, soit 373 134 francs, avec intérêts à compter du paiement, ainsi que 80 000 francs de dommages-intérêts pour préjudice moral et frais, et l'exécution provisoire. Le défendeur concluait au rejet, soutenant que la vente avait été imposée par des difficultés financières indépendantes du montant de la TVA, et que les demandeurs ne s'étaient jamais prévalus de la faute après la revente. ## Question de droit La décision pose, en substance, deux questions. La première est celle de l'étendue de l'obligation de conseil, d'assistance et d'information qui pèse sur le notaire, et de la charge de la preuve de son exécution : le notaire qui fournit à son client une indication erronée sur le montant d'un impôt engage-t-il sa responsabilité lorsqu'il n'a pas procédé aux vérifications nécessaires auprès de l'administration ? La seconde porte sur le lien de causalité : le préjudice résultant de la vente anticipée peut-il être imputé à la faute du notaire alors que le vendeur invoque des contraintes financières ? Le texte ne précise pas le fondement juridique précis de la responsabilité retenue (non précisé dans la décision), ni les dispositions du droit monégasque relatives à la responsabilité civile ou au statut du notaire sur lesquelles le tribunal s'appuie. ## Solution et dispositif Le tribunal retient la responsabilité du notaire en trois temps. **Sur la faute.** Le juge rappelle qu'« il pèse sur le notaire une obligation de conseil, d'assistance et d'information du client, dont la preuve de l'accomplissement lui incombe ». En fournissant une indication erronée sur le montant des droits, le notaire a manqué à cette obligation, « en ne procédant pas aux vérifications nécessaires pour assurer l'information exacte de ses clients ». Le tribunal relève à cet égard que le notaire ne démontre pas s'être rapproché de l'administration fiscale, alors qu'il l'avait fait en 1993 pour une question similaire. La faute est ainsi caractérisée par la combinaison d'une information inexacte et de
# Cour d'Appel de Monaco, 15 janvier 2007, n° 27235 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 15 janvier 2007, n° 27235 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2007/01-15-27235)) ## Faits et procédure Le 7 mai 2004, Corinne P. a déposé plainte avec constitution de partie civile contre I. K. Elle reprochait à celle-ci d'avoir fait usage du titre d'expert en graphologie « près les tribunaux » dans un rapport d'expertise remis au juge d'instruction le 28 novembre 2003. Il n'est pas contesté que, à la date de ce rapport, I. K. ne figurait pas sur la liste des experts de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence. Elle soutenait avoir accompli de nombreuses expertises pour plusieurs magistrats français, devant lesquels elle avait prêté, à chaque intervention, le serment prévu par la loi française. Le Tribunal correctionnel a déclaré I. K. coupable d'usurpation de titres ou de fonctions et l'a condamnée à 500 euros d'amende avec sursis. Il a retenu que l'article 203, alinéa 2, du Code pénal protégeait les titres étrangers et a relevé que la jurisprudence française sanctionnait l'usage du titre d'expert devant les tribunaux, dès lors qu'il pouvait engendrer une confusion avec le titre protégé d'expert près la cour d'appel. Le Ministère public et I. K. ont interjeté appel. Le Ministère public a requis l'application de la loi. I. K., assistée de Me Joëlle Pastor-Bensa, avocat-défenseur, et plaidant par Me Jean-Claude Bensa, avocat au barreau de Nice, a sollicité son renvoi des fins de la poursuite. **Précision sur les dates :** la décision indique que l'appel porte sur un jugement « en date du 29 juin 2006 », alors que les motifs et le dispositif visent un jugement « en date du 20 juin 2006 ». Le texte fourni ne permet pas de trancher cette divergence, qui relève vraisemblablement d'une erreur matérielle (date du jugement de première instance non précisée de manière certaine dans la décision). ## Question de droit La question posée à la Cour d'appel correctionnelle était de savoir si l'usage du titre d'expert « près les tribunaux », sans inscription sur une liste française, entrait dans les prévisions de l'article 203, alinéa 2, du Code pénal monégasque, aux termes duquel : > « Sera puni de la même peine celui qui, sans remplir les conditions exigées, aura fait usage ou se sera réclamé d'un titre attaché à une profession légalement réglementée, d'un diplôme officiel ou d'une qualité dont l'octroi relève d'une autorité publique ». Plus précisément, deux interrogations se combinaient : d'une part, le titre d'expert relève-t-il de l'une des trois catégories visées par le texte (profession réglementée, diplôme officiel, qualité octroyée par une autorité publique) ; d'autre part, la qualité octroyée par une autorité publique étrangère, en l'occurrence la liste des experts d'une cour d'appel française, est-elle protégée par ce texte ? ## Solution et dispositif La Cour écarte la qualification retenue par les premiers juges. Son raisonnement comporte six étapes : 1. **Qualification du titre.** Le titre d'expert « n'entre pas dans la catégorie des professions protégées, ni des diplômes protégés, mais paraît relever de la catégorie des "qualités octroyées par une autorité publique" ». 2. **Mode d'octroi à Monaco.** La qualité d'expert est conférée « affaire par affaire » par la juridiction de jugement ou par le juge d'instruction, dûment autorisé par le premier président, au technicien qu'ils désignent. Ce dernier prête serment après avoir accepté la mission définie par
# Cour de Révision de Monaco, 11 septembre 2002, n° 27018 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 11 septembre 2002, n° 27018 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/2002/09-11-27018)) La place de la victime au sein du procès pénal constitue l'une des lignes de tension les plus classiques de la procédure criminelle. Si le législateur contemporain tend, de manière générale, à accroître les prérogatives de la partie civile au stade de la mise en mouvement de l'action publique et tout au long de l'instruction préparatoire, l'exercice des voies de recours extraordinaires demeure strictement encadré. Cet encadrement procède de la nature même de l'action publique, dont le monopole de l'exercice appartient au ministère public, représentant de la société, tandis que l'action civile ne vise, par essence, que la réparation du dommage causé par l'infraction. Dès lors que la juridiction d'instruction du second degré estime qu'il n'y a pas lieu à suivre et que le parquet s'incline devant cette décision, la survie du procès pénal par la seule volonté de la partie civile au stade du pourvoi en révision fait figure d'exception. C'est précisément cette architecture procédurale que met en lumière l'arrêt rendu le 11 septembre 2002 par la Cour de révision de la Principauté de Monaco. Par une décision à la motivation concise mais d'une orthodoxie juridique absolue, la Haute juridiction monégasque rappelle les frontières étroites assignées au pourvoi formé par la seule partie civile à l'encontre d'un arrêt de non-lieu rendu par la chambre du conseil de la cour d'appel. L'étude de cette décision commande d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine de la Cour de révision (I), la question de droit posée ainsi que la solution retenue par la juridiction (II), avant de livrer une analyse approfondie de la portée jurisprudentielle et des implications pratiques de cet arrêt pour les praticiens du droit pénal monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'arrêt rapporté, statuant exclusivement sur le terrain de la recevabilité procédurale d'une voie de recours extraordinaire, demeure particulièrement sobre quant à la matérialité des faits ayant donné naissance au litige (les circonstances exactes de temps, de lieu et la nature des relations entre les parties ne sont pas précisées dans la décision). Il ressort néanmoins des énonciations de la décision que le litige trouve son origine dans la délivrance d'un document écrit, qualifié de certificat, et dans la divulgation d'informations confidentielles. Estimant que ces agissements revêtaient une qualification pénale et lui portaient préjudice, une personne physique, désignée par les initiales D.G., a pris l'initiative de déclencher des poursuites pénales à l'encontre d'une autre personne, identifiée sous les initiales C.M. Les qualifications pénales visées au soutien de cette démarche renseignent sur la nature du contentieux sous-jacent : il était reproché à C.M., d'une part, l'établissement d'un certificat faisant état de faits matériellement inexacts et, d'autre part, le délit de violation du secret professionnel. La nature exacte de la profession exercée par C.M. ainsi que le contenu précis dudit certificat ne sont pas précisés dans la décision, bien que la conjonction de ces deux incriminations s'observe fréquemment dans le cadre de professions réglementées soumises au secret et habilitées à rédiger des attestations ou certificats (telles que les professions médicales, juridiques ou comptables, sans que le texte de l'arrêt ne permette toutefois de l'affirmer en l'espèce). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage de la prérogative offerte à toute personne s'estimant lésée par un délit, D.G. a déposé une plainte assortie d'une constitution de partie civile contre C.M., des chefs d'établissement d'un certificat faisant état de faits matériellement inexacts et de violation du secret professionnel. Cette plainte avec constitution de partie civile a entraîné l'ouverture d'une information judiciaire, confiée à un juge d'instruction de la Principauté. Au terme de ses investigations (dont le détail n'est pas précisé dans la décision), le magistrat instructeur a estimé que les charges réunies à l'encontre de C.M. n'étaient pas suffisantes ou que les faits ne constituaient pas les infractions visées. Par une ordonnance rendue le 8 mars 2002, le juge d'instruction a, en conséquence, dit n'y avoir lieu à suivre contre C.M. des chefs précités. Usant de son droit d'appel à l'encontre des ordonnances du juge d'instruction lui faisant grief, la partie civile D.G. a déféré cette ordonnance de non-lieu à la censure de la juridiction d'instruction du second degré, à savoir la chambre du conseil de la cour d'appel de Monaco. Par un arrêt rendu le 14 mai 2002, signifié le 22 mai 2002, la chambre du conseil de la cour d'appel, statuant comme juridiction d'instruction, a intégralement confirmé l'ordonnance entreprise, entérinant ainsi le non-lieu au profit de C.M. C'est dans ces conditions que D.G., refusant de se résoudre à l'extinction des poursuites pénales, a décidé de porter le litige devant la juridiction suprême de l'ordre judiciaire monégasque. Le parcours procédural devant la Cour de révision s'est déroulé selon une chronologie rigoureuse, intégralement détaillée dans les visas de l'arrêt : * Le 24 mai 2002, soit deux jours après la signification de l'arrêt d'appel, D.G. a souscrit une déclaration de pourvoi au greffe général. * Conformément aux exigences légales, le demandeur s'est acquitté de la consignation préalable, attestée par un récépissé de la Caisse des dépôts et consignations (n° 29751), au titre de l'amende éventuelle prévue par la loi en cas d'échec du recours. * Le 7 juin 2002, la déclaration de pourvoi a été signifiée, et Maître Escaut, avocat-défenseur agissant au nom de D.G., a déposé et fait signifier le même jour la requête contenant les moyens à l'appui du pourvoi. Aux termes de cette requête (dont le détail des moyens n'est pas intégralement reproduit dans la décision), le demandeur critiquait les motifs par lesquels la chambre du conseil avait confirmé le non-lieu. * Le 18 juin 2002, Maître Michel, avocat-défenseur constitué pour le défendeur au pourvoi C.M., a déposé et fait signifier le même jour une contre-requête tendant au rejet ou à l'irrecevabilité du pourvoi. * Le 1er juillet 2002, le greffier en chef a établi le certificat de clôture attestant de l'expiration de tous les délais légaux d'instruction du pourvoi. * Le 17 juillet 2002, Monsieur le Procureur général a déposé ses conclusions écrites (dont le sens exact n'est pas précisé dans la décision, bien que la convergence avec la solution finale soit probable). Un élément procédural capital, qui gouverne l'ensemble de la solution, réside dans l'attitude du ministère public à l'issue de l'arrêt du 14 mai 2002 : le parquet général n'a pas formé de pourvoi en révision contre l'arrêt confirmatif de non-lieu. La Cour de révision s'est donc trouvée saisie du seul pourvoi de la partie civile, examinant l'affaire hors session et uniquement sur pièces, conformément aux dispositions de l'article 489 du Code de procédure pénale. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La question de droit soumise à l'examen de la Cour de révision de Monaco relevait exclusivement de la procédure pénale et, plus spécifiquement, du droit des voies de recours extraordinaires contre les décisions des juridictions d'instruction. Le problème juridique pouvait être formulé de la manière suivante : **en l'absence de pourvoi du ministère public, la partie civile est-elle recevable à former seule un pourvoi en révision contre un arrêt de la chambre du conseil de la cour d'appel confirmant une ordonnance de non-lieu, lorsque ses moyens se bornent à discuter les motifs de fait ou de droit retenus par la décision attaquée pour dire n'y avoir lieu à suivre ?** En d'autres termes, il s'agissait de déterminer l'étendue du contrôle que la Cour de révision peut exercer, sur la seule impulsion de la victime constituée partie civile, sur la motivation au fond d'un arrêt de non-lieu devenu définitif à l'égard de l'action publique par l'acquiescement tacite du ministère public. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à la question posée et conclure à l'irrecevabilité du recours, la Cour de révision déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, articulé autour d'un texte spécial : l'article 462 du Code de procédure pénale monégasque. La majeure du syllogisme repose sur le rappel de la règle légale gouvernant la matière. La Cour énonce ainsi : *« Attendu qu'aux termes de l'article 462 du Code de procédure pénale, le pourvoi en révision contre les arrêts de non-lieu rendus par la Chambre du conseil n'est recevable, en l'absence de pourvoi du Ministère public, que dans des cas limitativement énumérés par ledit article »*. Comme le rappelle la note explicative accompagnant la publication de l'arrêt, l'article 462, alinéa 2, du Code de procédure pénale dresse en effet une liste fermée de six cas d'ouverture dans lesquels la partie civile est admise à se pourvoir seule contre un arrêt de non-lieu : 1. Si la chambre du conseil a dit n'y avoir lieu d'informer ; 2. Si l'action de la partie civile a été déclarée irrecevable ; 3. S'il a été omis de statuer sur un chef d'inculpation ; 4. S'il a été soulevé une question de compétence ; 5. Si l'arrêt a admis une exception mettant fin à l'action publique ; 6. Si la décision est atteinte en la forme d'une nullité substantielle. La mineure du syllogisme procède de l'analyse par la Cour de révision de la teneur de la requête déposée au nom de D.G. La Haute juridiction relève à cet égard : *« Que le pourvoi formé par le demandeur, qui se borne à discuter les motifs de la décision attaquée, n'entre dans aucun de ces cas »*. En effet, en critiquant l'appréciation portée par la chambre du conseil sur l'existence des charges ou sur la caractérisation des éléments constitutifs des délits d'établissement de certificat inexact et de violation du secret professionnel, le demandeur invitait la Cour de révision à exercer un contrôle sur le bien-fondé de la décision de non-lieu. Or, la discussion des motifs de fond ou de la suffisance des motifs d'un arrêt de non-lieu ne figure nullement parmi les six hypothèses limitativement prévues par l'article 462, alinéa 2, du Code de procédure pénale. La conclusion s'impose dès lors de manière mécanique : n'entrant dans aucune des prévisions légales dérogatoires, le pourvoi *« doit donc être déclaré irrecevable »*. La Cour prononce cette irrecevabilité sans même avoir à examiner la pertinence des critiques formulées par la requête contre la motivation de la cour d'appel, l'obstacle procédural étant absolu et préalable à tout examen au fond. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, la Cour de révision prononce la sanction procédurale adéquate et tire les conséquences financières de l'échec du recours. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé : > « PAR CES MOTIFS : > Déclare le pourvoi irrecevable ; > Condamne le demandeur à l'amende et aux dépens. » La condamnation à l'amende fait directement écho au visa mentionnant le récépissé de la Caisse des dépôts et consignations n° 29751, la somme préalablement consignée par le demandeur au titre de l'amende éventuelle prévue par la loi se trouvant ainsi acquise à l'État du fait de l'irrecevabilité du pourvoi, outre la charge intégrale des dépens de l'instance en révision. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 11 septembre 2002 par la Cour de révision de Monaco s'inscrit dans une tradition juridique extrêmement solide, qui puise ses racines dans la conception classique des rapports entre l'action publique et l'action civile au sein des systèmes de droit continental d'inspiration franco-monégasque. #### 1. Le fondement théorique de la restriction : l'indépendance de l'action publique au stade du pourvoi Pour comprendre la sévérité apparente de l'article 462, alinéa 2, du Code de procédure pénale monégasque et l'application stricte qu'en fait la Cour de révision, il convient de rappeler la nature juridique de l'intervention de la victime dans le procès pénal. Lorsqu'une victime dépose une plainte avec constitution de partie civile devant le juge d'instruction, la loi lui reconnaît le pouvoir de mettre en mouvement l'action publique, palliant ainsi l'éventuelle inertie du ministère public. De même, en lui accordant le droit de relever appel d'une ordonnance de non-lieu devant la chambre du conseil de la cour d'appel, le législateur monégasque permet à la seule partie civile de maintenir l'action publique en vie devant le second degré d'instruction, quand bien même le procureur général serait favorable au non-lieu. Toutefois, cette prérogative exorbitante accordée à une personne privée de déclencher et de soutenir l'exercice de l'action publique — laquelle tend au prononcé d'une peine et relève par nature de la souveraineté étatique — trouve sa limite ultime à l'issue du double degré d'instruction. Lorsque le juge d'instruction, puis la chambre du conseil de la cour d'appel, ont successivement estimé qu'il n'y avait pas lieu à suivre, et que le ministère public, gardien de l'intérêt général, ne forme pas de pourvoi en révision contre cet arrêt de non-lieu, l'action publique est définitivement éteinte. Admettre que la partie civile puisse, seule, discuter devant la Cour de révision le bien-fondé des motifs de l'arrêt de non-lieu reviendrait à lui conférer un véritable droit de regard général sur l'exercice de l'action publique devant la juridiction suprême, en contradiction avec l'inertie choisie par le parquet général. Comme le révèle l'économie de l'article 462 du Code de procédure pénale, le pourvoi de la partie civile contre un arrêt de non-lieu est, en principe, subordonné à l'existence d'un pourvoi du ministère public. Ce n'est qu'à titre exceptionnel, *« en l'absence de pourvoi du Ministère public »*, que la voie de la révision demeure entrouverte à la partie civile, mais uniquement pour sauvegarder ses droits propres et garantir le respect des règles fondamentales de la compétence et de la procédure. #### 2. L'analyse détaillée des six cas d'ouverture de l'article 462, alinéa 2, du Code de procédure pénale L'apport pédagogique majeur de la publication de cet arrêt du 11 septembre 2002 réside dans le rappel intégral des six cas limitatifs prévus par l'article 462, alinéa 2, du Code de procédure pénale. L'examen de chacune de ces hypothèses démontre qu'elles visent toutes un déni de justice formel ou une atteinte aux droits procéduraux de la partie civile, à l'exclusion de toute appréciation de la valeur des charges ou de la qualification pénale des faits : * **1° Si la chambre du conseil a dit n'y avoir lieu d'informer :** Ce cas vise l'hypothèse où la juridiction d'instruction a refusé *ab initio* d'accomplir des actes d'instruction sur la plainte de la partie civile (par exemple, lorsque les faits dénoncés ne peuvent manifestement admettre aucune qualification pénale). La partie civile est alors recevable à se pourvoir, car c'est son droit même à obtenir une information judiciaire qui lui a été dénié. En l'espèce, tel n'était pas le cas puisque le juge d'instruction avait instruit la plainte avant de rendre une ordonnance de non-lieu le 8 mars 2002. * **2° Si l'action de la partie civile a été déclarée irrecevable :** Lorsque la chambre du conseil dénie au plaignant la qualité même de partie civile (par exemple pour défaut d'intérêt ou de qualité à agir, ou pour absence de préjudice personnel et direct), elle statue sur l'action civile proprement dite et non sur le fond de l'action publique. La partie civile doit naturellement pouvoir défendre la recevabilité de sa constitution devant la Cour de révision. Dans l'affaire D.G. c/ C.M., la recevabilité de la constitution de partie civile de D.G. n'avait nullement été contestée, la juridiction ayant statué au fond par un non-lieu. * **3° S'il a été omis de statuer sur un chef d'inculpation :** Ce grief d'infra petita sanctionne le fait, pour la juridiction d'instruction, d'avoir laissé sans réponse une partie de la saisine in rem résultant de la plainte avec constitution de partie civile. En l'espèce, l'ordonnance du 8 mars 2002, confirmée par l'arrêt du 14 mai 2002, avait expressément dit n'y avoir lieu à suivre des deux chefs visés dans la plainte (établissement d'un certificat faisant état de faits matériellement inexacts et violation du secret professionnel). Aucune omission de statuer ne pouvait donc être invoquée. * **4° S'il a été soulevé une question de compétence :** Les règles de compétence des juridictions répressives étant d'ordre public, la partie civile conserve le droit de saisir la Cour de révision si un déclinatoire de compétence a été soulevé ou si la chambre du conseil s'est déclarée incompétente. Aucun débat de cette nature n'existait en l'espèce. * **5° Si l'arrêt a admis une exception mettant fin à l'action publique :** Ce cas vise les causes légales d'extinction de l'action publique (telles que la prescription, l'amnistie, l'abrogation de la loi pénale ou l'autorité de la chose jugée) qui font obstacle à l'examen du fond des charges. Lorsque la chambre du conseil prononce un non-lieu fondé sur une telle exception péremptoire, elle tranche une pure question de droit qui paralyse par voie de conséquence l'action civile devant le juge répressif. La partie civile est alors admise à faire contrôler la légalité de cette exception par la Cour de révision. Dans l'arrêt commenté, le non-lieu ne reposait pas sur une telle exception, mais sur l'examen des faits et des charges. * **6° Si la décision est atteinte en la forme d'une nullité substantielle :** C'est historiquement et pratiquement le cas d'ouverture le plus débattu. Il permet à la partie civile de faire sanctionner les vices de forme graves qui entachent l'existence légale de l'arrêt lui-même (par exemple, une composition irrégulière de la juridiction, l'absence de ministère public ou de greffier, le défaut total de motifs équivalant à une absence de forme, ou la violation caractérisée des droits de la défense dans le déroulement de l'audience). C'est précisément à la frontière de ce sixième cas d'ouverture que se situe toute la portée de l'arrêt du 11 septembre 2002. En affirmant que le pourvoi *« qui se borne à discuter les motifs de la décision attaquée, n'entre dans aucun de ces cas »*, la Cour de révision trace une ligne de démarcation infranchissable entre la **nullité substantielle en la forme** (recevable) et la **critique des motifs** (irrecevable). En droit processuel franco-monégasque, si l'absence totale de motifs ou la contradiction absolue de motifs privant la décision de toute base légale intelligible peut parfois être rattachée aux conditions essentielles de forme des jugements, la simple discussion de la pertinence des motifs, de l'appréciation souveraine des éléments de preuve par les juges d'instruction, ou même d'une prétendue insuffisance de motivation quant à la caractérisation des infractions, relève du contrôle du fond du droit (violation de la loi ou défaut de base légale) et non de la forme. En refusant d'assimiler la
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20776 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 octobre 2022, n° 20776 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2022/10-07-20776)) L’arrêt avant dire droit rendu en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 7 octobre 2022 (affaire n° TS 2021-16) offre une illustration remarquable de l'office du juge de l'excès de pouvoir face aux décisions administratives restreignant l'accès aux professions réglementées. À l'occasion d'un litige relatif au refus — requalifié en retrait — d'une autorisation d'exercer l'activité d'agent immobilier et d'administrateur de biens, la Haute Juridiction monégasque précise tout à la fois l'articulation des textes régissant la police des activités économiques, la portée de l'exigence de moralité professionnelle dans le cadre de demandes collectives, et la dialectique de la preuve devant le juge administratif. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire trouve son origine dans une opération de reprise d'un fonds de commerce d'agence immobilière situé à Monaco, au 45, avenue de Grande-Bretagne. Ce fonds appartenait à la société à responsabilité limitée (SARL) A., laquelle avait été placée en état de cessation des paiements par un jugement du Tribunal de première instance en date du 8 novembre 2019, désignant Monsieur J-P. S. en qualité de syndic. Dans le cadre de cette procédure collective, la SARL A., représentée par son syndic, et la société par actions simplifiée (SAS) de droit français dénommée M. Z. R. E. ont conclu, le 11 novembre 2020, un compromis de cession portant sur ledit fonds de commerce, incluant le droit au bail, moyennant un prix total de 900 000 euros. Cette convention était assortie de deux conditions suspensives principales : d'une part, l'obtention de l'agrément du Tribunal de première instance ; d'autre part, la délivrance d'une autorisation administrative d'exercice au profit de la société de droit monégasque en cours de constitution (la SARL M. Z. R. E. Monaco) appelée à se substituer à la société française cessionnaire pour exploiter le fonds. La première condition suspensive a été rapidement levée : par une ordonnance du 17 novembre 2020, le juge-commissaire ou le Tribunal de première instance a autorisé le syndic à procéder à la cession projetée aux conditions financières convenues. En parallèle de ces démarches judiciaires et contractuelles, les acteurs du projet de reprise ont engagé les formalités administratives requises par la législation monégasque. Le 9 octobre 2020 (date mentionnée dans l'exposé des faits de la requête et de la contre-requête, bien qu'une coquille au considérant 6 de la décision indique le « 9 octobre 2021 »), une demande collective d'autorisation d'exercer les activités de « transaction immobilière, gestion immobilière, administration et syndic d'immeubles en copropriété » au sein de la future SARL monégasque M. Z. R. E. a été déposée auprès de la Direction de l'Expansion Économique. Cette demande émanait conjointement de quatre pétitionnaires : la SAS de droit français M. Z. R. E., Monsieur M. Z. (en qualité de cogérant associé et représentant de la SAS M. Z. R. E.), Monsieur H. Z. (en qualité d'associé) et Monsieur J-C. A. (en qualité de gérant non associé). Par un courrier officiel daté du 26 novembre 2020, la Direction de l'Expansion Économique a confirmé aux intéressés que leur dossier de demande d'autorisation était complet et, par conséquent, déclaré recevable, l'ensemble des pièces administratives nécessaires à son instruction ayant été dûment communiqué. Conformément aux dispositions de l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, cette notification de recevabilité faisait courir un délai d'instruction de trois mois, à l'issue duquel le silence gardé par l'Administration valait décision implicite d'acceptation. Aucune décision expresse n'ayant été notifiée aux pétitionnaires à la date d'échéance du 26 février 2021 à minuit, ces derniers ont fait valoir auprès des services administratifs, face à ce qu'ils estimaient être des délais d'instruction inhabituels, qu'ils étaient désormais titulaires d'une autorisation tacite d'exercer. C'est dans ce contexte que, quelques jours après cette démarche et plus de quatre mois après l'accusé de recevabilité, le Ministre d'État a pris, le 29 mars 2021, une décision expresse rejetant la demande d'autorisation. Cette décision, rédigée en termes identiques sur les courriers de notification et identifiée sous le numéro 3/2021.03390, reposait sur un double motif : d'une part, l'absence de garanties de moralité professionnelle suffisantes au sens de l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002, au motif que « l'instruction de la requête fait apparaître que l'agence M. Z. mentionne exercer en Principauté alors qu'elle ne dispose d'aucune autorisation » ; d'autre part, une considération d'opportunité économique tenant à la surreprésentation de l'activité d'agence immobilière sur le territoire monégasque, lequel comptait déjà 153 entités autorisées. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus tardif, la société M. Z. R. E. ainsi que Messieurs M. Z., H. Z. et J-C. A. ont, après avoir formé un recours gracieux collectif, saisi le Tribunal Suprême le 28 mai 2021 d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision ministérielle du 29 mars 2021 et à la condamnation de l'État aux dépens. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : après la contre-requête de l'État enregistrée le 29 juillet 2021 et la réplique des demandeurs du 30 août 2021, le Ministre d'État a déposé une duplique le 1er octobre 2021, conduisant le Président du Tribunal Suprême, par ordonnance du 8 octobre 2021 faisant suite à une demande des requérants du 7 octobre, à autoriser le dépôt d'une triplique, finalement enregistrée le 4 novembre 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée le 10 décembre 2021. Les débats se sont cristallisés autour de la recevabilité du recours et de quatre séries de moyens touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne de l'acte attaqué. **1. Sur la recevabilité de la requête.** Dans sa duplique, le Ministre d'État a soulevé une fin de non-recevoir partielle tirée de la violation de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, qui impose de joindre à la requête la décision attaquée. Les requérants ayant souligné dans leurs écritures que seul Monsieur A. avait reçu notification de l'acte du 29 mars 2021, l'État a répliqué que quatre décisions individuelles distinctes avaient été expédiées par voie postale à chacun des demandeurs. Produisant des accusés de réception postaux, le Ministre d'État soutenait que, seule la décision adressée à Monsieur A. ayant été jointe au recours initial dans le délai contentieux, la requête était irrecevable en tant qu'elle émanait de la société M. Z. R. E. et de Messieurs M. et H. Z. En triplique, les requérants ont vigoureusement contesté la valeur probante des avis de réception produits (jugés illisibles, dépourvus d'adresse identifiable et revêtus d'une signature unique ne correspondant ni aux destinataires ni à leur personnel de maison à Cannes), tout en faisant valoir qu'il n'existait en réalité qu'une décision unique (portant le même numéro administratif) dont la production par Monsieur A. suffisait à satisfaire aux exigences de l'article 17 précité. **2. Sur la compétence *ratione temporis* et la nature de l'acte attaqué.** Les requérants soutenaient à titre principal que le régime d'autorisation des agents immobiliers résulte de la combinaison de la loi générale n° 1.144 du 26 juillet 1991 (qui fixe la procédure et le délai de trois mois générant une décision implicite d'acceptation) et de la loi spéciale n° 1.252 du 12 juillet 2002 (qui détermine les conditions de fond). Une autorisation tacite étant née le 26 février 2021, le Ministre d'État était dessaisi et incompétent *ratione temporis* pour opposer un « rejet » le 29 mars 2021. Selon eux, l'Administration ne pouvait anéantir cette autorisation tacite qu'en mettant en œuvre la procédure de révocation-sanction prévue aux articles 9 et 10 de la loi de 1991, dont les conditions restrictives de fond et de forme n'étaient pas réunies. En défense, la position de l'État a évolué. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État admettait l'existence d'une autorisation tacite née le 26 février 2021 sur le fondement de la loi de 1991, mais soutenait que l'acte du 29 mars 2021 s'analysait non pas en une abrogation-sanction au titre de l'article 9, mais en un retrait rétroactif (*ab initio*) d'un acte créateur de droits illégal, intervenu dans le délai du recours contentieux de deux mois conformément à la jurisprudence administrative classique. Toutefois, dans sa duplique, l'État a modifié son argumentation principale pour soutenir que la loi de 1991 excluait de son champ d'application les professions dont l'accès est déjà soumis à autorisation ; dès lors, seule la loi du 12 juillet 2002 était applicable, laquelle ne prévoit aucun mécanisme d'acceptation tacite, de sorte que la décision du 29 mars 2021 se bornait à confirmer une décision implicite de rejet, le moyen tiré du retrait d'un acte illégal n'étant plus maintenu qu'à titre subsidiaire. **3. Sur la motivation et le grief tiré du défaut de moralité professionnelle.** Les demandeurs invoquaient une violation des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ainsi qu'une erreur de droit et de fait au regard de l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002. Ils reprochaient à l'Administration de s'être fondée sur une affirmation vague, non étayée par des pièces jointes ou produites aux débats, selon laquelle « l'agence M. Z. » aurait mentionné exercer à Monaco sans autorisation, alors qu'aucune transaction n'avait été réalisée en Principauté. En outre, s'appuyant sur un précédent du Tribunal Suprême du 30 juin 2017, ils faisaient valoir que la condition de moralité professionnelle est d'interprétation stricte, qu'elle ne vise dans la loi de 2002 que les personnes physiques, et qu'un grief imputé à une personne morale associée (la SAS M. Z. R. E.) constituait une considération étrangère à la personne des pétitionnaires physiques, ne pouvant légalement justifier un refus global. Le Ministre d'État rétorquait que le précédent de 2017 concernait une demande purement individuelle de marchand de biens, tandis qu'en l'espèce, la demande était présentée collectivement par des personnes physiques et morale souhaitant s'associer pour exercer en commun au sein d'une même structure, Monsieur M. Z. représentant d'ailleurs la SAS M. Z. R. E. Dès lors, l'exercice irrégulier d'une activité en Principauté par la société française entachait nécessairement la moralité professionnelle de l'ensemble des membres du groupement pétitionnaire. **4. Sur le motif tiré de la surreprésentation économique.** Enfin, les requérants contestaient la légalité du second motif de refus tenant à la présence suffisante de 153 agences immobilières à Monaco. Ils soutenaient que la loi de 2002 n'institue aucun quota ou *numerus clausus*, que d'autres autorisations avaient été publiées au *Journal de Monaco*, et que ce motif était en tout état de cause inopérant s'agissant de la reprise d'un fonds de commerce préexistant (celui de la SARL A.) déjà comptabilisé parmi les 153 entités. L'Administration défendait son pouvoir d'appréciation au titre de la sauvegarde de l'ordre public économique et de l'adéquation de l'offre aux besoins de la Principauté, même en cas de reprise d'un fonds rendu inactif par une faillite, et précisait que les publications invoquées par les demandeurs ne concernaient que des constitutions de sociétés et non des autorisations d'exercice. À l'audience du 23 septembre 2022, après le rapport de Monsieur Guillaume Drago, le Procureur Général a prononcé des conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la requête des demandeurs. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême devait résoudre une série de questions juridiques successives commandant l'issue du litige : 1. **Sur la recevabilité :** Lorsque plusieurs personnes physiques et morale forment une demande collective d'autorisation administrative qui fait l'objet d'un rejet notifié individuellement à chacune d'elles en des termes identiques, la production au soutien d'une requête collective de l'un seulement des exemplaires de notification satisfait-elle à l'obligation de produire la décision attaquée prévue par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 ? 2. **Sur le cadre légal et la qualification de l'acte :** Le mécanisme d'autorisation tacite après trois mois de silence, institué par l'article 5 de la loi générale n° 1.144 du 26 juillet 1991, s'applique-t-il aux demandes d'autorisation d'exercer la profession d'agent immobilier régie par la loi spéciale n° 1.252 du 12 juillet 2002 ? Dans l'affirmative, comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il qualifier une décision expresse de rejet intervenue postérieurement à la naissance de cette décision implicite d'acceptation ? 3. **Sur le fond du droit et l'office du juge en matière de preuve :** En premier lieu, la circonstance qu'une société associée ait fait état d'un exercice professionnel à Monaco sans autorisation préalable est-elle légalement de nature à caractériser un défaut de moralité professionnelle au sens de l'article 3 de la loi du 12 juillet 2002 à l'encontre de l'ensemble des auteurs d'une demande collective ? En second lieu, lorsque les requérants contestent sérieusement la réalité matérielle de ce fait générateur et que l'Administration s'abstient de produire en défense les pièces fondant son appréciation, comment s'articule la charge de la preuve et quels pouvoirs d'instruction le juge administratif doit-il mettre en œuvre ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une décision particulièrement structurée, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême tranche définitivement la recevabilité du recours, la qualification juridique de l'acte attaqué ainsi que la pertinence théorique du motif tiré de la moralité professionnelle, avant de surseoir à statuer au fond en ordonnant une mesure d'instruction visant à vérifier la matérialité des faits allégués par l'Administration. #### 1. Le rejet de la fin de non-recevoir par une approche substantielle de l'acte attaqué Aux considérants 2 et 3, le Tribunal Suprême écarte sans hésitation la fin de non-recevoir partielle opposée par le Ministre d'État sur le fondement de l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963. Pour ce faire, le juge privilégie l'unité substantielle de l'opération administrative sur le formalisme de l'instrument de notification. Il relève que la demande initiale avait été présentée collectivement par les quatre requérants — fait reconnu par le Ministre d'État lui-même — et que, si chacun d'eux s'était vu adresser une lettre de notification distincte, ces courriers étaient « rédigés en termes identiques ». La Haute Juridiction en déduit que l'autorité administrative a, en réalité, « rejeté leur demande collective par une décision unique », laquelle fait l'objet d'une requête collective en annulation. Dès lors, la production de l'exemplaire notifié à Monsieur A. suffisait à saisir valablement le juge de cette décision unique à l'égard de tous les co-requérants. Le Tribunal ajoute, à titre surabondant (« au demeurant »), que la régularisation est en tout état de cause acquise puisque le Ministre d'État a lui-même versé aux débats les lettres de notification adressées à chacun des demandeurs. #### 2. La consécration de l'applicabilité cumulative des lois de 1991 et 2002 et la requalification du refus en retrait Aux considérants 4 à 6, le Tribunal Suprême tranche la controverse relative à l'articulation des textes applicables. En visant et en reproduisant successivement l'article 5 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (dont il affirme expressément qu'il est « applicable à la demande d'autorisation présentée par les requérants ») et l'article 3 de la loi n° 1.252 du 12 juillet 2002, le juge condamne la thèse développée en duplique par l'État selon laquelle la loi spéciale de 2002 aurait évincé la loi générale de 1991. Les deux dispositifs se complètent : la loi de 1991 régit la procédure d'instruction et les délais, tandis que la loi de 2002 fixe les conditions substantielles d'accès à la profession d'agent immobilier. Faisant application de ce cadre normatif combiné, le Tribunal rappelle au considérant 6 le principe fondamental selon lequel « il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Constatant que la recevabilité du dossier a été notifiée le 26 novembre 2020 et que l'Administration a gardé le silence pendant trois mois, le juge constate la naissance, le 26 février 2021, d'une « décision implicite d'acceptation ». Par conséquent, la décision expresse du 29 mars 2021 par laquelle le Ministre d'État a déclaré « rejeter » la demande ne saurait être prise au pied de la lettre : par l'effet du pouvoir de requalification du juge, « cette décision doit être regardée comme une décision de retrait de la décision implicite d'acceptation née le 26 février 2021 ». Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement le moyen des requérants tiré de l'incompétence *ratione temporis* absolue ou de l'obligation de recourir à la procédure de sanction de l'article 9 de la loi de 1991 : le litige se déplace sur le terrain de la légalité du retrait pour illégalité d'un acte créateur de droits intervenu dans le délai du recours contentieux. #### 3. La validation en droit du motif de moralité professionnelle et l'injonction d'instruction sur sa matérialité Pour que le retrait d'une autorisation tacite soit légal, encore faut-il que cette autorisation initiale ait été entachée d'illégalité au regard des conditions de fond posées par la loi. Après avoir rappelé au considérant 7 les deux motifs du retrait (défaut de moralité professionnelle et surreprésentation économique), le Tribunal Suprême concentre son examen sur le premier motif. Au considérant 10, la Haute Juridiction prend parti sur la qualification juridique des faits invoqués par l'Administration au regard de l'article 3, 4° de la loi du 12 juillet 2002. Écartant l'interprétation cloisonnée que les requérants entendaient tirer de la jurisprudence du
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16868 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 mars 2018, n° 16868 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2018/03-29-16868)) L’articulation entre la liberté syndicale, érigée au rang de droit fondamental tant par l’ordre constitutionnel interne que par le droit conventionnel européen, et les prérogatives de contrôle de l’administration lors de la constitution des groupements professionnels, constitue un point de friction classique du droit public. Dans la Principauté de Monaco, cette tension revêt une acuité particulière en raison de la survivance de textes de 1944 soumettant les statuts des syndicats à une approbation gouvernementale préalable. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 29 mars 2018 (affaire *Union des Syndicats de Monaco et Mme s. BO-BO. c/ État de Monaco*, n° TS 2017-12), le Tribunal Suprême apporte une clarification décisive quant à la nature de ce contrôle administratif et à la qualification contentieuse des actes préparatoires jalonnant l'instruction des demandes d'approbation. En déclarant irrecevable le recours pour excès de pouvoir dirigé contre une lettre de la Direction du Travail invitant les fondateurs d'un syndicat à modifier leur projet de statuts, la Haute Juridiction monégasque ne se contente pas d'appliquer la théorie classique de l'acte faisant grief ; elle livre, en amont, une interprétation neutralisante et conforme à la Constitution ainsi qu'à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) du régime d'approbation statutaire, tout en traçant un véritable guide procédural à l'usage des partenaires sociaux et de l'administration. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La genèse du litige s'inscrit dans le processus de création d'une nouvelle organisation syndicale en Principauté. Par un courrier daté du 20 juillet 2016 et réceptionné le 4 août suivant, les membres fondateurs du « Syndicat de la Santé et des Services à la Personne de Monaco » ont adressé à la Direction du Travail les projets de statuts de leur groupement. Cette démarche visait à recueillir l'approbation gouvernementale exigée par les dispositions de l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 autorisant la création de syndicats professionnels. Selon la rédaction initiale de l'article 2 de ces statuts, le syndicat projetait d'accueillir en son sein « les personnels de cliniques, maisons de retraite, pharmacie, cabinets médicaux, centres de soins, laboratoires d'analyses, imageries médicales, soins à domicile, aide à la personne et maintien à domicile, cures thermales et professions connexes ». S'est alors engagée une phase d'échanges épistolaires soutenus entre l'administration et les fondateurs, témoignant d'une instruction minutieuse du texte statutaire : - Par un premier courrier du 6 octobre 2016, la Direction du Travail a invité les auteurs du projet à « prendre en considération les modifications à apporter » concernant pas moins de dix articles des statuts (articles 5, 9, 15, 17, 19, 21, 25, 28, 30 et 32). Dès le 12 octobre 2016, les fondateurs ont déposé une version révisée intégrant ces observations. - Par un deuxième courrier du 9 novembre 2016, la Direction du Travail a formulé de nouvelles remarques portant sur l'article 11 et, derechef, sur l'article 30 du projet. Obtempérant une nouvelle fois, les fondateurs ont déposé, le 14 décembre 2016, un nouvel exemplaire des statuts conforme aux souhaits administratifs. - Toutefois, le 24 mars 2017 — soit plus de huit mois après le dépôt initial —, les requérants ont reçu un troisième courrier de la Direction du Travail. Contrairement aux précédents qui portaient sur des dispositions organisationnelles, cette missive mettait en cause la définition même du champ d'application professionnel du syndicat, pourtant demeurée inchangée depuis le 20 juillet 2016. Dans cette lettre du 24 mars 2017, la Direction du Travail estimait que le projet de statuts visait « un secteur professionnel global » et regroupait des activités manifestement différentes. Selon l'administration, une telle configuration méconnaissait l'article 2 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944, lequel prescrit que « les syndicats constitués ne pourront grouper que des personnes exerçant la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes », tel qu'interprété récemment par le Tribunal Suprême dans une décision du 4 février 2016 (également mentionnée dans les écritures comme datée du 19 février 2016). La Direction du Travail suggérait, en conséquence, de modifier l'intitulé et l'article 2 des statuts afin d'en exclure le secteur global de la santé. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des écritures du Ministre d'État, qu'à la suite de ce courrier, les membres fondateurs ont effectivement procédé aux modifications suggérées : l'organisation a été rebaptisée « Syndicat des Services à la Personne de Monaco », son champ d'application a été restreint, et les statuts ainsi remaniés ont finalement été approuvés par un arrêté ministériel du 10 mai 2017, publié au *Journal de Monaco* le 19 mai suivant. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Nonobstant cette approbation finale sous une forme réduite, l'Union des Syndicats de Monaco (USM), représentée par son Secrétaire Général, et Madame s. BO-BO., agissant en qualité de membre fondateur du syndicat, ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 24 mai 2017. Cette action tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la lettre de la Direction du Travail du 24 mars 2017, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. #### 1. L'argumentation des requérants Pour fonder la recevabilité et le bien-fondé de leur recours, l'USM et Mme s. BO-BO. développaient une argumentation articulée autour de la qualification de l'acte attaqué, de sa légalité interne et de la conformité du cadre législatif monégasque aux normes supérieures. Sur le terrain de la recevabilité, les requérants soutenaient que la lettre du 24 mars 2017, en imposant une modification substantielle touchant à l'essence même et au nom du syndicat après huit mois d'instruction, ne constituait pas une simple suggestion mais s'analysait en une véritable décision administrative de refus implicite (ou exprès de refus de valider les statuts en l'état) de la création du Syndicat de la Santé et des Services à la Personne. Dans leur mémoire en réplique du 29 août 2017, ils insistaient sur le fait que le dépôt des statuts auprès de la Direction du Travail n'avait pas pour objet de recueillir de simples « suggestions », mais bien d'obtenir l'approbation exigée par l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 et délivrée par arrêté ministériel selon l'article 2 de l'Ordonnance n° 2.942 du 4 décembre 1944. Selon eux, les « suggestions » administratives constituaient en réalité des critères impératifs conditionnant la délivrance de l'approbation. Sur le fond, les requérants articulaient deux séries de moyens : - D'une part, la violation de l'article 2 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944. Ils faisaient valoir que les personnels visés (cliniques, maisons de retraite, pharmacies, cabinets médicaux, soins et aide à domicile, etc.) concouraient tous à un même objectif professionnel : le secteur de la santé, jugé indissociable de celui des soins à la personne. Ils contestaient la pertinence du précédent jurisprudentiel invoqué par l'administration (la décision du Tribunal Suprême de février 2016 relative au Syndicat Non Jeux Unifié de la Société des Bains de Mer - SBM), au motif que cette affaire concernait l'extension d'un syndicat existant à l'ensemble des personnels d'une entreprise (ouvriers, employés, cadres, hors jeux de tables), et non la création d'un syndicat de branche. De surcroît, ils dénonçaient une rupture d'égalité ou une incohérence administrative, soulignant qu'un syndicat patronal regroupant exactement le même secteur (« les personnes morales régulièrement autorisées à exercer en Principauté de Monaco une activité de soin, de cure et de garde ») avait été valablement autorisé le 26 mars 1990. Enfin, ils fustigeaient la tardiveté de l'objection soulevée par la Direction du Travail huit mois après le dépôt initial et plus de quatre mois après le prononcé de la décision du Tribunal Suprême de février 2016, voyant dans cette lenteur délibérée une entrave caractérisée à la liberté syndicale. - D'autre part, par voie d'exception, l'inconstitutionnalité et l'inconventionnalité de l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 et de l'article 2 de l'Ordonnance n° 2.942 du 4 décembre 1944. Les requérants soutenaient que ce régime d'approbation gouvernementale préalable violait manifestement l'article 28 de la Constitution du 17 décembre 1962 (« Toute personne peut défendre les droits et intérêts de sa profession ou de sa fonction par l'action syndicale… ») et devait être écarté en vertu de l'article 97 du texte fondamental, qui n'autorise le maintien en vigueur des lois et règlements antérieurs à 1962 que dans la mesure où ils ne sont pas incompatibles avec la Constitution. En outre, ils invoquaient la violation de l'article 11 de la CEDH (ratifiée par Monaco le 1er décembre 2005 suite à son adhésion au Conseil de l'Europe le 5 octobre 2004). Selon eux, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme prohibe les systèmes d'autorisation préalable pour la création de syndicats. Ils rappelaient à cet égard qu'à la suite d'un rapport du Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, la loi n° 1.355 du 23 décembre 2008 avait supprimé le régime d'autorisation préalable pour les associations, laissant subsister une anomalie conventionnelle pour les seuls syndicats. En réplique au parallèle établi par l'État avec le droit français, ils soulignaient l'opposition radicale entre l'article L. 2131-2 du Code du travail français (qui consacre la libre constitution des syndicats, sous réserve d'une sanction pénale d'amende prononcée a posteriori par le juge judiciaire en vertu de l'article L. 2131-1) et le contrôle administratif a priori monégasque. #### 2. La défense de l'État de Monaco Dans sa contre-requête du 28 juillet 2017 et sa duplique du 29 septembre 2017, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. À titre principal, l'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la nature de l'acte attaqué. La lettre du 24 mars 2017 (parfois mentionnée par erreur matérielle comme datée du 24 mai 2017 dans le résumé de la contre-requête) émanant de la Direction du Travail se bornait à « suggérer » une modification statutaire et ne constituait donc pas une décision faisant grief. Le Ministre d'État faisait valoir que si les fondateurs n'entendaient pas suivre cette suggestion, il leur appartenait d'en informer la Direction du Travail, ce qui aurait conduit à une décision de rejet de la demande d'approbation susceptible de recours. Or, les fondateurs ayant choisi de modifier l'intitulé et l'article 2 des statuts, lesquels ont été approuvés par l'arrêté ministériel du 10 mai 2017, le recours contre la lettre préparatoire était manifestement irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État défendait la légalité de la position administrative et la validité du cadre normatif : - L'absence de délai légal impératif pour l'instruction des statuts rendait inopérant le grief de tardiveté. - L'objection relative au champ d'application du syndicat était fondée au regard de la décision du Tribunal Suprême du 19 février 2016 (*Syndicat Non Jeux Unifié de la SBM et USM c/ SBM et État de Monaco*), qui a jugé illégal l'arrêté ministériel n° 2013-449 du 6 septembre 2013 validant le regroupement de « l'ensemble des personnels de la société hors secteur hôtelier ». Le Tribunal Suprême y avait précisé que la connexité exigée par l'article 2 de l'Ordonnance-Loi n° 399 s'entend de « l'appartenance à une même branche d'activité » et de la participation « à la même activité », excluant le regroupement « d'activités manifestement différentes ». Or, englober l'ensemble du secteur de la santé et des services à la personne réunissait des métiers très dissemblables, que le syndicat soit en cours de constitution ou déjà existant. - Enfin, le Ministre d'État réfutait toute inconstitutionnalité ou inconventionnalité de l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399. Il soutenait que le contrôle exercé à Monaco est un strict contrôle de légalité, exclusif de toute opportunité et de toute ingérence arbitraire, visant uniquement à vérifier le respect des conditions légales de constitution, à l'instar du contrôle exercé a posteriori en France au titre de l'article L. 2131-2 du Code du travail. Dès lors, si les conditions légales sont remplies, le syndicat a le droit de se constituer librement, la seule circonstance que ce contrôle intervienne a priori plutôt qu'a posteriori n'affectant ni sa conformité à l'article 28 de la Constitution, ni sa compatibilité avec l'article 11 de la CEDH. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, dont les termes étaient intimement liés par la structure même du contentieux de l'excès de pouvoir : En premier lieu, sur le plan de la recevabilité, **une lettre adressée par la Direction du Travail aux membres fondateurs d'un syndicat en cours de constitution, leur signalant l'illégalité d'une clause de leur projet de statuts et les invitant à la modifier en vue d'obtenir l'approbation gouvernementale, constitue-t-elle une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême ?** En second lieu, et de manière sous-jacente mais déterminante pour répondre à la première question, **quelle est la nature exacte et l'étendue de la compétence conférée au Gouvernement par l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 pour « approuver » les statuts d'un syndicat, au regard de la liberté syndicale garantie par l'article 28 de la Constitution et l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme, et comment s'articulent les prérogatives d'instruction de la Direction du Travail avec le pouvoir de décision du Ministre d'État ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Bien que la décision aboutisse à un rejet pour irrecevabilité, le Tribunal Suprême ne procède pas à une évacuation purement formaliste du litige. Au contraire, par une motivation pédagogique et hautement constructive structurée en quatre temps, la Haute Juridiction prend soin de définir le cadre constitutionnel et conventionnel du contrôle étatique avant d'en déduire le régime procédural de l'instruction des statuts syndicaux. #### 1. La consécration du socle des droits fondamentaux Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême pose d'emblée les normes de référence supérieures régissant la matière : l'article 28 de la Constitution monégasque et l'article 11, paragraphes 1 et 2, de la CEDH. En plaçant ces textes en exergue de son raisonnement — alors même qu'il s'apprête à déclarer la requête irrecevable —, le juge constitutionnel et administratif monégasque indique que l'interprétation des textes législatifs et réglementaires de 1944 relatifs aux syndicats ne peut s'opérer qu'au prisme de la liberté fondamentale de fonder des syndicats et de l'exigence que toute restriction soit prévue par la loi et nécessaire dans une société démocratique. #### 2. La neutralisation par « réserve d'interprétation » implicite de l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 Le deuxième considérant constitue la clé de voûte théorique de l'arrêt. Examinant l'article 7 de l'Ordonnance-Loi n° 399 du 6 octobre 1944 (« Les statuts et les règlements des syndicats professionnels devront être soumis à l'approbation du Gouvernement »), le Tribunal Suprême énonce que, « conformément aux dispositions constitutionnelles et conventionnelles précitées, l'article 7 confie au Gouvernement la seule mission de s'assurer du respect, par les statuts et règlements des syndicats professionnels, des conditions légales régissant leur création et leur fonctionnement ». Par cette formule décisive, le Tribunal Suprême vide le terme d'« approbation » de toute connotation discrétionnaire ou d'opportunité politique. Il érige la compétence gouvernementale en une pure compétence liée : l'administration a uniquement pour mission de procéder à un contrôle de conformité à la loi (contrôle de légalité stricte). Si les statuts respectent les conditions légales, l'approbation est de droit ; le Gouvernement ne saurait la refuser pour des motifs étrangers aux prescriptions légales. Ce faisant, sans avoir à déclarer l'Ordonnance-Loi de 1944 inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 97 de la Constitution ou inconventionnelle, le Tribunal Suprême procède à une interprétation conforme qui garantit l'effectivité de la liberté syndicale. #### 3. L'établissement d'un vade-mecum procédural de l'instruction administrative Dans son troisième considérant, la Haute Juridiction analyse le mécanisme procédural institué par l'Ordonnance n° 2.942 du 4 décembre 1944 (dépôt des statuts à la direction des services sociaux — devenue Direction du Travail — contre récépissé selon l'article 1er, et approbation donnée par arrêté ministériel selon l'article 2). Le Tribunal Suprême en déduit les règles gouvernant le dialogue entre l'administration et les fondateurs : - **La faculté de signalement de l'administration :** Dans le cadre de l'instruction de la demande, il est toujours loisible à la Direction du Travail de faire part, « dans les meilleurs délais », au syndicat de l'illégalité dont lui paraissent entachés les statuts et de l'inviter à les modifier en conséquence. On notera l'incise « dans les meilleurs délais », qui résonne comme un rappel à l'ordre implicite adressé à l'administration face aux huit mois écoulés en l'espèce. - **L'alternative offerte au syndicat :** Face à une telle invitation, le syndicat dispose d'une liberté de choix totale. - Première branche de l'alternative : le syndicat est « libre de maintenir sa demande en l'état ». Dans cette hypothèse, il peut former un recours devant le Tribunal Suprême soit contre la décision implicite de rejet née du silence gardé par le Ministre d'État pendant le délai de quatre mois sur sa demande initiale, soit, le cas échéant, contre le refus exprès du Ministre d'État d'approuver les statuts. - Seconde branche de l'alternative : si le syndicat « décide de modifier ses statuts pour tenir compte de l'invitation de l'administration », cette dernière est alors réputée être saisie d'une nouvelle demande portant sur les statuts ainsi modifiés, substituant ainsi le nouveau projet à l'ancien. #### 4. L'application à l'espèce et le constat d'irrecevabilité Dans son quatrième et dernier considérant, le Tribunal Suprême applique cette
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/02-18-17971)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco, et tout particulièrement à la profession d'expert-comptable régie par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, constitue un terrain propice au contentieux administratif, d'autant plus lorsque cet accès est contingenté par un mécanisme de *numerus clausus*. La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, s'inscrit précisément dans cette matière, bien que son dénouement se déplace du terrain substantiel du droit des professions réglementées vers celui, éminemment procédural, du désistement d'instance et de la police des écrits judiciaires. À l'origine du litige se trouve la situation de M. M.A., professionnel aspirant à exercer à titre libéral ou indépendant la profession d'expert-comptable sur le territoire monégasque. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa démarche contentieuse, l'intéressé a sollicité à plusieurs reprises, et ce pendant de nombreuses années, la délivrance d'une autorisation d'exercice de ladite profession. Ces démarches successives se sont toutefois heurtées à des refus systématiques de la part de l'autorité administrative compétente. Antérieurement à la présente instance, M. M.A. avait d'ailleurs déjà engagé un contentieux devant le Tribunal Suprême afin de contester, d'une part, le dernier des refus explicites ou implicites qui lui avaient été opposés et, d'autre part, les trois dernières autorisations d'exercice qui avaient été accordées par l'administration à d'autres professionnels concurrents. L'élément déclencheur de la nouvelle séquence administrative et contentieuse réside dans l'évolution de la composition du corps professionnel. M. M.A. a en effet appris la cessation des fonctions d'un membre en exercice de la profession d'expert-comptable, identifié dans la décision comme étant Madame D. Estimant que ce départ libérait nécessairement une place au regard du quota réglementaire et souhaitant manifester derechef sa volonté constante d'exercer la profession d'expert-comptable à Monaco, M. M.A. a formellement déposé, le 15 septembre 2017, une nouvelle demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco et d'autorisation d'exercice auprès du Ministre d'État. Conformément aux règles régissant le silence de l'administration en droit public monégasque, l'absence de réponse expresse du Ministre d'État dans le délai légal de quatre mois a fait naître, le 18 janvier 2018, une décision implicite de rejet de la demande formulée le 15 septembre 2017. Parallèlement ou postérieurement à la naissance de cette décision implicite, le processus administratif d'attribution des places vacantes a suivi son cours puisque, par un arrêté en date du 3 avril 2018, l'autorité administrative a autorisé un autre candidat, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable à Monaco. C'est dans ce contexte de refus réitérés et de concurrence pour l'obtention d'un agrément contingenté que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le silence gardé par l'administration, M. M.A. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 16 mars 2018 sous le numéro de rôle TS 2018-10. Par cet acte introductif d'instance, le requérant sollicitait, sur le fondement du recours pour excès de pouvoir en matière administrative (prévu par l'article 90-B de la Constitution), l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État du 18 janvier 2018 rejetant sa demande du 15 septembre 2017 d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. Au soutien de sa requête initiale, M. M.A. développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la décision de refus. Il faisait valoir que la décision implicite était entachée d'irrégularité dès lors que le *numerus clausus* limitant le nombre de professionnels autorisés n'était plus atteint depuis la cessation des fonctions de Madame D. Dès lors qu'une place était vacante, le requérant soutenait qu'il remplissait l'intégralité des quatre conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative à l'exercice de la profession d'expert-comptable. Pour conforter la légitimité et le sérieux de sa candidature, il mettait en avant son implication effective et durable dans la vie économique monégasque, précisant être salarié depuis cinq années au sein de cabinets monégasques et avoir acquis la qualité d'associé au sein de la dernière de ces structures professionnelles. Enfin, il alléguait qu'au moment de sa demande, aucun autre candidat ne semblait s'être présenté pour occuper le poste laissé vacant. L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 19 mars 2018, à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée en qualité de rapporteur. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 18 mai 2018, concluant au rejet pur et simple de la requête. La stratégie défensive de l'administration reposait sur l'inopérance du moyen soulevé par le requérant, découlant d'une analyse particulière de la nature juridique de la décision implicite attaquée. Selon le Ministre d'État, le rejet implicite né le 18 janvier 2018 ne constituait nullement une appréciation définitive et au fond de la candidature de M. M.A. au regard des conditions requises pour la délivrance d'une autorisation d'exercice. Il s'agissait uniquement, selon les écritures ministérielles, d'un « rejet provisoire », intervenu dans l'attente de la mise en œuvre effective par l'administration de la procédure idoine au cours de laquelle la candidature du requérant devait être examinée conjointement et comparativement avec celles des autres candidats potentiels. L'échange des mémoires s'est poursuivi avec le dépôt d'une réplique par M. M.A., enregistrée le 29 mai 2018. Tout en maintenant ses conclusions initiales, le requérant a entendu faire évoluer le cadre du litige sur deux points majeurs. D'une part, sur le plan de l'objet du recours, il a demandé à ce que sa requête initiale soit considérée comme étant également dirigée contre l'arrêté du 3 avril 2018 (intervenu en cours d'instance) ayant autorisé un tiers, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable. D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et du détournement de pouvoir, le requérant a durci le ton de ses écritures en soutenant que la décision de rejet de sa demande était en réalité fondée sur un « motif discriminatoire » et procédait d'une « volonté de persécution » à son encontre. Cette escalade verbale et procédurale a suscité une réaction ferme du Ministre d'État dans sa duplique, enregistrée au Greffe Général le 2 juillet 2018. Sur le plan strictement procédural de la recevabilité des conclusions nouvelles, l'autorité administrative a objecté que si le requérant conservait la faculté de déférer à la censure du Tribunal Suprême un arrêté qu'il conteste par la voie d'une requête autonome, il ne pouvait valablement « greffer » en cours d'instance une nouvelle requête dirigée contre une décision postérieure et juridiquement distincte de la décision initialement attaquée. Surtout, réagissant aux accusations de discrimination et de persécution, le Ministre d'État a formulé des conclusions reconventionnelles sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 relative aux écrits diffamatoires, demandant au Tribunal d'ordonner la suppression formelle du point 2 de la page 2 de la réplique du requérant. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal de clôture établi par Madame le Greffier en Chef en date du 11 juillet 2018. Toutefois, postérieurement à cette clôture, un rebondissement procédural décisif est intervenu : par des conclusions aux fins de désistement enregistrées au Greffe Général le 14 septembre 2018, M. M.A. a demandé au Tribunal Suprême de constater son désistement pur et simple de l'instance, tout en sollicitant que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties. Le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce désistement. Par ordonnance du 21 décembre 2018, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 31 janvier 2019, à l'issue de laquelle la décision commentée a été rendue le 18 février 2019. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Si le litige soulevait initialement d'intéressantes questions de fond relatives au régime juridique du *numerus clausus* des experts-comptables sous l'empire de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, à la qualification de « rejet provisoire » d'une décision implicite née du silence de l'administration, ainsi qu'à la recevabilité de conclusions additionnelles dirigées en cours d'instance contre un acte administratif individuel postérieur et distinct attribuant le poste convoité à un tiers, l'évolution procédurale de l'affaire a entièrement déplacé le centre de gravité du contrôle juridictionnel. Du fait du dépôt des conclusions du 14 septembre 2018 par le requérant et du maintien des conclusions reconventionnelles du Ministre d'État, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se trouvait confronté à une triple problématique d'ordre strictement procédural et disciplinaire : En premier lieu, à quelles conditions le juge administratif de l'excès de pouvoir peut-il donner acte du désistement d'instance formulé par le requérant postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle est l'incidence de la demande du requérant tendant au partage des dépens sur le caractère « pur et simple » de ce désistement ainsi que sur l'attribution finale de la charge desdits dépens ? En deuxième lieu, et c'est là que réside tout l'intérêt théorique et pratique de l'arrêt, le désistement du requérant, accepté par l'administration défenderesse et mettant fin à l'instance principale en annulation, dessaisit-il le Tribunal Suprême de son pouvoir de police des débats et fait-il obstacle à ce qu'il statue sur les conclusions du défendeur tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les mémoires échangés avant le désistement, sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 ? En troisième lieu, dans l'affirmative, l'imputation à l'autorité ministérielle, dans un mémoire en réplique, d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution » pour justifier un refus d'autorisation administrative d'exercice professionnel excède-t-elle les limites de la liberté de parole inhérente aux droits de la défense au point de revêtir un caractère injurieux ou diffamatoire justifiant sa suppression par le juge ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa structuration binaire, répondant successivement aux deux séries de conclusions demeurant en débat après l'abandon par le requérant de ses prétentions au fond. En premier lieu, statuant « Sur les conclusions à fin de désistement », la Haute Juridiction procède à une vérification méthodique des conditions de validité et d'efficacité du désistement en contentieux administratif. Le Tribunal relève tout d'abord la matérialité de la manifestation de volonté du requérant, en constatant que par ses conclusions enregistrées le 14 septembre 2018, M. M.A. a déclaré se désister purement et simplement de son recours. Le juge relève ensuite l'attitude de la partie défenderesse, notant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement. Cette précision, classique en procédure administrative contentieuse, permet de parfaire le contrat judiciaire ou, à tout le moins, de lever tout obstacle lié à l'acquiescement du défendeur lorsque celui-ci a déjà produit des mémoires au fond. Enfin, le Tribunal qualifie souverainement l'acte procédural en jugeant « que le désistement est pur et simple » et en déduit logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte ». On observera avec intérêt que, bien que le requérant ait assorti sa demande de désistement d'une conclusion tendant à ce que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties (ainsi qu'il ressort des visas de la décision), le Tribunal Suprême ne considère pas cette prétention accessoire sur les frais comme une condition suspensive ou résolutoire susceptible d'altérer le caractère « pur et simple » du désistement quant au fond du droit. Le juge dissocie ainsi radicalement la volonté d'abandonner l'instance de la question du sort des dépens, laquelle relève de son office propre. En second lieu, statuant « Sur les conclusions tendant à la suppression des passages injurieux ou diffamatoires », le Tribunal Suprême affirme implicitement mais nécessairement la survivance de son office disciplinaire et de police du procès nonobstant le donné acte du désistement. Le donné acte du désistement n'éteint que l'action principale en annulation de l'acte administratif ; il ne purge pas rétroactivement le dossier de procédure des écrits qui y ont été versés et ne prive pas la partie lésée par ces écrits du droit d'en obtenir la cancellation. Pour fonder sa décision de suppression, la juridiction vise et applique directement l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat. Le Tribunal rappelle la règle légale issue de ce texte, selon laquelle il « peut ordonner la suppression des passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les écrits des représentants des parties ». Appliquant cette prérogative légale à l'espèce, le juge opère une qualification juridique directe des propos litigieux contenus dans les écritures du requérant. Il juge « qu'à ce titre, doit être supprimé le point 2 de la réplique relative au motif discriminatoire imputé au Ministre d'État ». Sans entrer dans une exégèse détaillée des termes employés par le requérant (que les visas résument par l'allégation d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution »), le Tribunal Suprême estime que le fait d'imputer au Ministre d'État un mobile discriminatoire dépourvu de démonstration objective franchit le seuil de l'argumentation juridique admissible (telle que la critique d'une erreur d'appréciation ou même d'un détournement de pouvoir) pour tomber sous le coup de la qualification d'écrit injurieux ou diffamatoire au sens de la loi de 1982. Enfin, sans motivation spécifique dans le corps des considérants mais par une conséquence légale directe tirée dans le dispositif, le Tribunal rejette implicitement la demande du requérant visant au partage des dépens et applique la règle traditionnelle selon laquelle la partie qui se désiste supporte la charge intégrale des frais de l'instance qu'elle a inutilement engagée. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > Il est donné acte du désistement de M. A. > Le point 2 de la réplique de M. A. est supprimé ; > Les dépens sont mis à la charge de M. A. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'elle n'aborde pas le fond du droit matériel en raison du désistement du requérant, présente une richesse doctrinale certaine à plusieurs égards. Elle offre tout d'abord un aperçu éclairant des problématiques contentieuses liées à l'application de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, avant de fixer des principes fermes en matière de procédure administrative contentieuse, tant sur le régime du désistement que sur la police des écrits judiciaires régie par la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982. #### 1. Les questions substantielles et procédurales éludées par le désistement : le contentieux de l'accès aux professions contingentées L'analyse des visas de l'arrêt permet de saisir avec précision la trame d'un contentieux récurrent devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution : celui des autorisations administratives d'exercice d'activités professionnelles soumises à un *numerus clausus*. En l'espèce, le litige mettait en tension deux logiques juridiques distinctes quant à la portée du silence gardé par l'administration sur une demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables. Du point de vue de l'administré, dès lors qu'une place devient vacante au sein du quota réglementaire (en l'occurrence par la cessation des fonctions d'un professionnel en exercice) et que le candidat réunit les conditions légales d'aptitude et de moralité fixées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, le silence gardé par le Ministre d'État pendant quatre mois fait naître une décision implicite de rejet qui s'analyse comme un refus au fond d'accorder l'autorisation sollicitée. Si aucun autre candidat ne s'est manifesté et que le plafond n'est pas atteint, un tel refus apparaît, aux yeux du requérant, comme entaché d'excès de pouvoir. La défense déployée par le Ministre d'État dans sa contre-requête introduisait toutefois une subtilité procédurale particulièrement remarquable en soutenant l'inopérance des moyens de légalité interne. L'administration qualifiait en effet la décision implicite de rejet de simple « rejet provisoire ». Selon cette thèse, la vacance d'un poste soumis à *numerus clausus* n'ouvre pas un droit automatique au premier demandeur chronologique remplissant les conditions légales (« premier arrivé, premier servi »), mais impose ou permet à l'administration d'organiser une procédure d'examen comparatif des mérites au cours de laquelle les différentes candidatures seront examinées conjointement. Dès lors, la décision implicite née mécaniquement de l'écoulement du délai de quatre mois ne traduirait pas une appréciation négative de la valeur de la candidature, mais seulement le refus d'y statuer isolément avant la mise en œuvre de la procédure d'instruction conjointe. Le désistement de M. M.A. a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur la validité de cette qualification de « rejet provisoire » et sur ses conséquences quant à l'opérance des moyens tirés de la réunion des conditions de l'article 5 de la loi de 2000. De même, le désistement a éteint le débat relatif à la recevabilité des conclusions formulées par le requérant dans son mémoire en réplique du 29 mai 2018, par lesquelles il prétendait étendre l'objet de sa requête initiale (dirigée contre le refus implicite du 18 janvier 2018) à l'arrêté du 3 avril 2018 ayant attribué l'autorisation d'exercice à un tiers concurrent (M. C.). L'objection soulevée en duplique par le Ministre d'État s'appuyait sur un principe fondamental du contentieux administratif de l'excès de pouvoir, gouverné par l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30515 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30515 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30515)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'exercice d'une activité économique en Principauté de Monaco par une personne physique de nationalité étrangère est strictement encadré par les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce texte soumet les ressortissants étrangers à un régime d'autorisation administrative préalable dont le maintien est conditionné tant par l'effectivité de l'exploitation que par le respect scrupuleux de la réglementation en vigueur, notamment en matière fiscale. L'arrêt rendu le 18 juin 2024 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, offre une illustration topique de la rigueur avec laquelle l'administration monégasque et le juge de l'excès de pouvoir contrôlent le respect de ces obligations légales et réglementaires, en particulier s'agissant des obligations déclaratives relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En l'espèce, Monsieur e. A., ressortissant de nationalité paraguayenne, avait obtenu, à compter du 16 novembre 2020, une autorisation administrative d'exercer une activité professionnelle en Principauté sous l'enseigne « B. ». L'objet de cette autorisation, défini avec précision, portait sur « l'assistance administrative aux particuliers et professionnels en matière de secrétariat ; à titre accessoire, prestations de services informatiques (création et maintenance de sites internet, dépannage) ; dans ce cadre, études, conseils et fourniture de logiciels et matériels y afférents ; la gestion d'un site internet y relatif ». Selon les exposés du requérant, cette activité professionnelle constituait son unique source de revenus et s'avérait indispensable au maintien de sa résidence sur le territoire monégasque. Dès le mois de décembre 2020, Monsieur e. A. a commencé à développer sa clientèle et à émettre ses premières factures. Toutefois, l'exploitation s'est rapidement heurtée à d'importantes difficultés de recouvrement. L'intéressé expose s'être trouvé confronté à un client unique, la famille D., qui a accumulé plusieurs mois de retard dans le règlement des prestations fournies. Face à l'accumulation de ces factures impayées, le professionnel s'est vu contraint d'initier une procédure de recouvrement devant le juge de paix de la Principauté aux fins d'obtenir le paiement des sommes dues et le remboursement des frais avancés pour le compte de cette famille. Cette requête juridictionnelle a néanmoins été rejetée, laissant Monsieur e. A. dans une situation financière délicate, caractérisée par une absence de trésorerie résultant de ces impayés. Parallèlement à ces difficultés économiques d'ordre privé, Monsieur e. A. s'est abstenu de souscrire ses déclarations de chiffre d'affaires et de taxe sur la valeur ajoutée auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté depuis le quatrième trimestre de l'année 2020. Il convient en outre de relever que l'intéressé n'était pas un primo-accédant à l'exercice économique à Monaco : son nom avait déjà été lié à une première déconvenue avec les services fiscaux monégasques en 1998 pour des motifs similaires de difficultés financières, et il avait surtout fait l'objet, le 20 décembre 2018, d'une précédente décision de révocation d'autorisation d'exercice pour une activité professionnelle similaire, fondée sur des motifs identiques d'omissions déclaratives. Constatant l'absence totale de dépôt de déclarations de TVA depuis le quatrième trimestre 2020, l'administration monégasque a déclenché la procédure contradictoire préalable aux sanctions administratives prévue par la loi n° 1.144. Par une lettre recommandée en date du 22 juin 2022, le Conseiller de Gouvernement-Ministre des finances et de l'économie a convoqué Monsieur e. A. à comparaître devant la Commission instituée par l'article 10, alinéa 2, de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Cette convocation reposait sur un double grief : d'une part, le fait qu'il était « resté plus de six mois sans exercer puisqu'aucun chiffre d'affaires n'a été déclaré » ; d'autre part, le fait qu'il avait méconnu « les prescriptions légales et règlementaires applicables dans l'exercice de [son] activité » en omettant de déposer ses déclarations de TVA depuis la fin de l'année 2020. Réagissant à cette convocation, Monsieur e. A. a procédé, le 13 juillet 2022 — soit neuf jours avant sa comparution —, à la régularisation de ses déclarations de chiffre d'affaires et à l'acquittement de la TVA correspondante. Lors de son audition devant la Commission le 22 juillet 2022, cette dernière a néanmoins émis un avis défavorable au maintien de son autorisation d'exercer. La Commission a en effet relevé dans son avis « qu'il résulte de l'examen de votre situation fiscale que vous n'aviez réalisé aucun chiffre d'affaires depuis votre immatriculation », pour en déduire qu'il était resté sans motif légitime plus de six mois sans exercer. De surcroît, postérieurement à cette audition du 22 juillet 2022, le professionnel s'est de nouveau abstenu de déposer dans les délais légaux ses déclarations de chiffre d'affaires afférentes aux deux derniers trimestres de l'année 2022, lesquelles ne seront finalement régularisées que le 9 mars 2023. C'est dans ce contexte que, s'appuyant sur l'avis défavorable de la Commission consultative, le Ministre d'État a pris, le 31 janvier 2023, une décision prononçant la révocation de l'autorisation d'exercice professionnel de Monsieur e. A., sur le double fondement des chiffres 3°) et 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties À la suite de la notification de la décision ministérielle du 31 janvier 2023 révoquant son autorisation d'exercer, Monsieur e. A. a formé, le 22 mars 2023, un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin de solliciter le retrait de cette mesure de police administrative et de sanction. Par une décision en date du 12 juin 2023, le Ministre d'État a rejeté cette demande gracieuse, maintenant ainsi l'intégralité des effets de la révocation. Monsieur e. A. a alors saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir, sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Sa requête, enregistrée au Greffe Général le 7 août 2023 sous le numéro TS 2023-22, tendait à l'annulation tant de la décision initiale de révocation du 31 janvier 2023 que de la décision de rejet de son recours gracieux du 12 juin 2023. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 9 octobre 2023, une réplique du requérant enregistrée le 9 novembre 2023, et une duplique de l'administration enregistrée le 11 décembre 2023, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 21 décembre 2023. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articulait deux moyens principaux de légalité interne : l'erreur de fait et l'erreur manifeste d'appréciation. En premier lieu, sur le terrain de l'erreur de fait, Monsieur e. A. contestait vigoureusement le premier motif de la décision de révocation, tiré de la cessation d'activité pendant plus de six mois (article 9, 3° de la loi n° 1.144). Il soutenait que les motifs retenus par l'administration ne correspondaient pas à la réalité matérielle de sa situation professionnelle. Pour démontrer l'effectivité et la continuité de son exploitation entre le quatrième trimestre 2020 et le 31 décembre 2022, il versait aux débats différentes factures émises entre le 24 janvier 2021 et le 31 décembre 2022, ainsi qu'une attestation officielle établie le 21 mars 2023 par le Receveur des taxes des Services Fiscaux de la Principauté, faisant état du chiffre d'affaires réalisé sur la période courant de janvier 2021 à décembre 2022. Selon le requérant, l'État avait commis une erreur d'appréciation des faits en déduisant mécaniquement une absence d'exercice professionnel du seul retard dans le dépôt des déclarations fiscales. Il soulignait en outre, dans sa réplique, que la Commission de l'article 10 avait été dûment informée de sa régularisation intervenue le 13 juillet 2022 avant même qu'elle ne statue le 22 juillet 2022, de sorte que l'administration ne pouvait ignorer la réalité de son activité au jour de l'édiction des actes attaqués. En second lieu, sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation et de la disproportion de la sanction, Monsieur e. A. faisait valoir que ses retards déclaratifs et de paiement n'étaient nullement intentionnels, mais résultaient exclusivement de ses graves difficultés de trésorerie provoquées par la défaillance de son unique client et l'échec de sa procédure judiciaire de recouvrement. Il insistait sur sa bonne foi, démontrée par le fait qu'il avait systématiquement régularisé ses déclarations de chiffre d'affaires et de TVA dès que sa situation financière le lui avait permis. Sur le plan strictement juridique, le requérant développait une argumentation originale fondée sur l'article 111 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, lequel prévoit qu'en cas d'abstention ou de dépôt tardif d'une déclaration de TVA, les droits sont assortis de l'intérêt de retard visé à l'article 110 et d'une majoration de 10 %. Monsieur e. A. en déduisait qu'il avait pu « légitimement croire que le retard dans les obligations déclaratives et fiscales était possible mais simplement passible d'une majoration liée à la régularisation ». Dès lors, en prononçant la sanction suprême du retrait de l'autorisation d'exercer — eu égard à la modicité des montants en jeu et aux conséquences dramatiques de cette mesure sur son maintien en résidence à Monaco —, le Ministre d'État aurait pris une décision manifestement disproportionnée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens. Sur le grief d'erreur de fait, l'administration soutenait initialement qu'à la date de réunion de la Commission (22 juillet 2022), le requérant n'avait pas établi l'effectivité de son activité depuis novembre 2020. Puis, affinant sa stratégie défensive dans sa duplique, le Ministre d'État a fait valoir que l'argument tiré de l'exercice effectif de l'activité était en tout état de cause inopérant, dès lors que la décision reposait sur un second motif autonome et suffisant : la méconnaissance des prescriptions légales et réglementaires (article 9, 7° de la loi n° 1.144) constituée par la violation de l'article 70-1 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'autorité administrative mettait en exergue « l'absence de civisme fiscal » du requérant, caractérisée par des omissions déclaratives récurrentes qui ont perduré même après son audition devant la Commission (retards pour les deux derniers trimestres 2022 régularisés seulement le 9 mars 2023), ainsi que par son antécédent administratif direct, à savoir la révocation d'une précédente autorisation notifiée le 20 décembre 2018 pour des motifs strictement identiques. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême conduisait la haute juridiction monégasque à résoudre une double question de droit administratif et fiscal, touchant tant au fond du droit de la régulation des activités économiques qu'à la technique du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir en présence d'une pluralité de motifs. La première question, substantielle, consistait à déterminer si le dépôt tardif et récurrent de déclarations de chiffre d'affaires et de taxe sur la valeur ajoutée, en violation de l'article 70 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, constitue une méconnaissance des prescriptions légales et réglementaires au sens du 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, susceptible de justifier légalement, sans erreur manifeste d'appréciation ni disproportion, la révocation de l'autorisation d'exercice professionnel d'un ressortissant étranger, nonobstant la régularisation ultérieure de la situation fiscale, l'existence de sanctions fiscales pécuniaires spécifiques (majorations de retard) et l'invocation de difficultés financières liées à des factures impayées. La seconde question, d'ordre méthodologique et contentieux, portait sur le sort d'une décision administrative de révocation fondée sur deux motifs distincts — en l'occurrence l'inactivité professionnelle pendant plus de six mois (article 9, 3°) et la méconnaissance des obligations légales (article 9, 7°) — lorsque le premier de ces motifs est argué d'erreur matérielle de fait par le requérant qui apporte la preuve d'une facturation effective : le juge de l'excès de pouvoir peut-il valider l'acte attaqué en neutralisant le motif potentiellement illégal par le mécanisme de la pluralité de motifs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Monsieur e. A., l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique d'une grande rigueur, structuré en trois temps : le rappel du cadre légal et de l'office du juge, la validation au fond du motif tiré de la méconnaissance des obligations fiscales sous un contrôle restreint, et enfin la neutralisation du motif litigieux relatif à l'inactivité par l'application de la jurisprudence classique sur la pluralité de motifs. En premier lieu, le Tribunal Suprême pose les prémisses textuelles de son contrôle en combinant les articles 1er, 5 et 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991. Il rappelle que l'exercice d'activités artisanales, commerciales, industrielles et professionnelles de conseil par une personne physique étrangère relève d'un régime d'autorisation préalable, laquelle est par nature précaire et révocable dans les cas limitativement énumérés à l'article 9, notamment le 3°) (inactivité de plus de six mois sans motif légitime) et le 7°) (méconnaissance des prescriptions légales ou réglementaires applicables dans l'exercice de l'activité). Le juge précise immédiatement la répartition des compétences et l'intensité de son contrôle : « il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, s'il y a lieu de prononcer la révocation d'une telle autorisation ». Ce faisant, après avoir incidemment relevé la régularité formelle et procédurale de la décision du 31 janvier 2023 — qui a été prise après avis de la Commission de l'article 10 et « qui comporte dans le corps même du texte les motifs de fait et de droit qui la fondent » —, le Tribunal Suprême situe son examen du choix de la sanction sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. En deuxième lieu, la haute juridiction examine la légalité du second motif de la décision ministérielle, tiré de la violation du 7°) de l'article 9 de la loi n° 1.144. Le Tribunal procède ici à une qualification juridique précise des faits au regard du droit fiscal monégasque. Il cite expressément l'article 70 du Code des taxes sur le chiffre d'affaires, dont le 1° impose à tout redevable de la TVA de remettre chaque mois à la recette des taxes une déclaration conforme et d'acquitter mensuellement la taxe exigible. Surtout, le juge met en lumière les dispositions du 2° de ce même article 70, aux termes desquelles les redevables peuvent, sur leur demande, être autorisés à disposer d'un délai supplémentaire d'un mois pour remettre leur déclaration. Confrontant ces exigences légales au comportement du requérant, le Tribunal Suprême relève une série d'éléments objectifs accablants pour l'intéressé : 1. Le caractère récurrent des manquements : si Monsieur e. A. avait régularisé sa situation quelques jours avant la réunion de la Commission du 22 juillet 2022, il a « de nouveau tardé à remettre les déclarations de chiffre d'affaires des deux derniers trimestres de l'année 2022 » après son audition. 2. L'absence de démarche préventive : le juge note que « e. A. n'a jamais sollicité de délai supplémentaire pour déclarer son chiffre d'affaires » sur le fondement de l'article 70, 2° du Code des taxes sur le chiffre d'affaires. 3. La récidive administrative : le Tribunal retient comme élément d'appréciation déterminant le fait que le requérant « a, par le passé et pour une activité professionnelle similaire, déjà fait l'objet d'une révocation, prononcée le 20 décembre 2018, pour des motifs identiques à ceux ayant fondé la présente révocation ». 4. L'inopérance du motif justificatif invoqué : balayant l'argumentation fondée sur les déboires commerciaux avec la famille D., le Tribunal affirme avec fermeté que « la circonstance que e. A. rencontrerait des difficultés financières dues à des factures impayées ne justifie pas la méconnaissance de ses obligations fiscales ». De même, le juge écarte implicitement mais nécessairement l'argument selon lequel l'existence de pénalités fiscales de retard (article 111 du Code) ferait obstacle au prononcé d'une sanction administrative de révocation, les deux régimes étant indépendants. De ce faisceau d'indices, le Tribunal Suprême déduit que le Ministre d'État a pu, « sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation », prononcer la révocation sur le fondement du 7°) de l'article 9, avant de conclure cette étape par une formule décisive : « que ce motif suffit à lui seul à justifier de la légalité de la décision attaquée ». En troisième et dernier lieu, fort de cette conclusion, le Tribunal Suprême fait une application orthodoxe de la théorie de la pluralité de motifs pour écarter le moyen tiré de l'erreur de fait qui affecterait le premier motif de la révocation (l'absence d'exercice pendant six mois au sens du 3° de l'article 9). Sans trancher définitivement la question de savoir si les factures produites par Monsieur e. A. suffisaient à démontrer l'erreur matérielle de l'administration, le juge utilise une formulation hypothétique caractéristique de la neutralisation des motifs surabondants : « Considérant qu'à supposer que le premier motif tiré de l'absence d'exercice d'activité professionnelle pendant six mois soit entaché d'une erreur de fait, il résulte de l'instruction que le Ministre d'État aurait pris la même décision s'il n'avait retenu que le second motif tiré de la méconnaissance des prescriptions légales ou règlementaires qui étaient applicables au bénéficiaire de l'autorisation ». Dès lors, le vice éventuel affectant le premier motif est privé de toute portée annulatoire, conduisant au rejet intégral de la requête. ### C. Le dispositif Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > La requête de e. A. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de e. A. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu le 18 juin 2024 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence administrative monégasque relative à la police des activités
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27208 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27208)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La régulation de l'accès aux professions libérales et réglementées constitue un point d'observation privilégié des rapports entre l'autorité administrative, les instances ordinales et les administrés. La décision rendue le 8 mars 2005 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit dans ce cadre en tranchant un litige relatif aux conditions d'accès à la profession de comptable agréé sous l'empire de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé. En l'espèce, Monsieur H. G. souhaitait être autorisé à exercer la profession de comptable agréé sur le territoire monégasque. Conformément à l'architecture mise en place par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé, ainsi que l'usage de ces titres, sont subordonnés à la délivrance d'une autorisation administrative prenant la forme d'un arrêté ministériel, après avis motivé du conseil de l'ordre des experts-comptables. Aux fins de satisfaire aux exigences légales, et plus particulièrement à la condition de stage de trois années prévue par l'article 9 de la loi précitée, M. H. G. faisait valoir différentes expériences professionnelles acquises en France. Il indiquait ainsi avoir accompli un stage d'une durée de six mois auprès d'un professionnel dénommé M. Samba, ainsi qu'un stage d'une durée de six ans, mais effectué à mi-temps, auprès d'un autre professionnel, M. Assas. Estimant que le cumul de ces périodes, compte tenu de la possibilité d'effectuer des stages à mi-temps telle que prévue par la réglementation française, lui permettait de justifier de l'accomplissement des trois années de stage requises par la législation monégasque, il a déposé une demande d'inscription et d'autorisation d'exercice. Il apparaît également dans les éléments factuels débattus entre les parties qu'un professionnel exerçant à Monaco, M. P., était impliqué dans les démarches ou perspectives professionnelles du requérant, l'administration précisant que ce dernier n'avait jamais fait connaître à l'ordre son intention de cesser son activité, mais s'était seulement déclaré disposé à prendre M. H. G. en qualité de stagiaire. Lors de l'instruction de la candidature par les instances ordinales, des divergences sont apparues quant aux pièces justificatives requises. Le conseil de l'ordre a sollicité la justification d'une activité d'expert-comptable stagiaire par la présentation de bulletins de salaire, exigence à laquelle M. H. G. estimait pouvoir refuser de se plier en la qualifiant de disproportionnée au regard du texte de la loi monégasque. Par ailleurs, une lettre du président du conseil de l'ordre en date du 26 février 2004 ainsi qu'une délibération antérieure faisaient état de la position de l'institution ordinale quant à l'accueil de nouveaux comptables agréés et à la politique de développement de l'expertise comptable. Le 27 avril 2004, le conseil de l'ordre des experts-comptables a émis un avis défavorable sur la demande présentée par M. H. G. Cet avis reposait, selon les éléments rapportés par l'administration, sur le fait que le candidat n'établissait pas avoir effectué le stage requis de trois années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé dans des conditions conformes à la loi, ainsi que sur des considérations liées à l'existence d'un *numerus clausus* fixé par une ordonnance souveraine du 18 août 2003. Au regard de ces éléments, il était suggéré que l'intéressé accomplisse un stage d'expert-comptable afin de pouvoir ultérieurement exercer cette profession, que le conseil de l'ordre souhaitait privilégier. Suivant cet avis, le Ministre d'État a refusé d'autoriser M. H. G. à exercer la profession de comptable agréé. Cette décision de refus a été portée à la connaissance de l'intéressé par une lettre du commissaire du gouvernement près le conseil de l'ordre des experts-comptables en date du 27 mai 2004. M. H. G. ayant contesté cette position (selon des modalités non précisées dans la décision, mais ayant conduit à un réexamen), une seconde décision, confirmant le refus initial, lui a été notifiée par une lettre du même commissaire du gouvernement en date du 29 juillet 2004. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus administratif, M. H. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe général le 29 septembre 2004, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 23 décembre 2004. Son recours tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État notifiée le 27 mai 2004 lui refusant l'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé et, d'autre part, de la décision confirmative notifiée le 29 juillet 2004. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, mettant en cause tant la régularité de la procédure consultative menée devant le conseil de l'ordre que le bien-fondé des motifs retenus par l'autorité ministérielle et la légalité même de la réglementation instituant un *numerus clausus*. Sur le terrain de la légalité externe et des garanties procédurales, M. H. G. contestait en premier lieu l'existence même ou la régularité de l'avis du conseil de l'ordre, soutenant dans sa réplique que la simple affirmation du Ministre d'État ne suffisait pas à justifier de l'existence de cet avis, lequel n'avait pas été versé aux débats ni communiqué à l'intéressé. Il invoquait également un défaut d'impartialité et un manquement à l'équité, en se prévalant notamment des stipulations de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies du 16 décembre 1966. Selon le requérant, il ressortait d'un extrait de délibération versé aux débats que le conseil de l'ordre avait déjà arrêté le principe de s'opposer à sa candidature avant même d'en avoir été officiellement saisi. En outre, par voie d'exception, il mettait en doute la régularité procédurale de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 relative au *numerus clausus*, en faisant valoir que ni le texte de cette ordonnance ni les pièces en sa possession ne justifiaient que le conseil de l'ordre eût été préalablement consulté lors de son élaboration. Sur le terrain de la légalité interne, M. H. G. soutenait que les décisions attaquées étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir. S'agissant de la condition de stage, il affirmait avoir produit les pièces justificatives nécessaires démontrant l'accomplissement de trois années de stage (six mois à temps plein et six ans à mi-temps en France). Il faisait valoir que l'article 9 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000 n'exigeait nullement un stage salarié donnant lieu à la production de bulletins de paie, contrairement à la réglementation française, mais que cette même réglementation française autorisait en revanche la réalisation de stages à mi-temps. S'agissant du *numerus clausus*, il soutenait l'avoir respecté (en lien avec la situation de M. P.) et contestait, en tout état de cause, la légalité de la limitation du nombre de professionnels au regard de la liberté d'établissement. Enfin, appuyant son moyen de détournement de pouvoir sur la lettre du président du conseil de l'ordre du 26 février 2004, il soutenait que le refus qui lui était opposé procédait en réalité d'une volonté de principe de l'ordre de ne plus autoriser aucun comptable agréé, ce qui revenait, selon lui, à refuser délibérément d'appliquer la loi du 12 juillet 2000 sous couvert de vouloir rehausser le niveau de la profession. En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 29 novembre 2004 et une duplique enregistrée le 26 janvier 2005, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés. Sur la régularité formelle et procédurale, le Ministre d'État exposait que le conseil de l'ordre avait bel et bien émis un avis défavorable le 27 avril 2004. Il soutenait que cet avis préparatoire n'avait pas à être communiqué au candidat, la loi du 12 juillet 2000 n'imposant une procédure contradictoire, en son article 5, que dans l'hypothèse d'un retrait d'autorisation et non lors d'une demande initiale. Quant à l'article 14 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques, l'administration faisait valoir qu'il n'était pas applicable à la procédure consultative d'inscription au tableau et que l'opinion informelle antérieurement émise par le conseil dans une délibération ne préjugeait pas de l'avis officiel rendu le 27 avril 2004. Sur le fond du droit, l'autorité ministérielle articulait sa défense autour de la dualité des motifs fondant le refus, tout en soulignant le caractère déterminant et suffisant du premier d'entre eux. Le premier motif résidait dans l'absence de justification d'un stage conforme à l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, le stage invoqué par M. H. G. ayant été effectué auprès d'un expert-comptable français et non d'un expert-comptable monégasque, et dans des conditions ne répondant pas aux exigences requises. Le second motif tenait à l'existence du *numerus clausus* — lequel était atteint puisque M. P. n'avait jamais manifesté l'intention de cesser son activité, mais seulement de prendre le requérant comme stagiaire — et au souhait de l'ordre de développer la profession d'expert-comptable afin d'améliorer la technicité des professionnels de la comptabilité. Pour le Ministre d'État, cette orientation répondait à un objectif d'intérêt général exclusif de tout détournement de pouvoir et se traduisait par une simple proposition faite au candidat d'accomplir un stage d'expert-comptable. Surtout, l'administration insistait sur le fait que le motif tiré de l'absence de stage régulier suffisait, à lui seul, à justifier légalement le rejet de la demande, rendant ainsi totalement inopérants les moyens dirigés contre le respect du *numerus clausus* ou contre la légalité de l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 (laquelle, au demeurant, avait bien été prise après avis de l'ordre et se trouvait justifiée par l'exiguïté du territoire monégasque). Par une ordonnance du 6 février 2005, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 8 mars 2005, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Michel Bernard, les observations de Maître Samak pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait plusieurs questions de droit administratif général et spécial, touchant à la fois au droit processuel administratif (régime des actes préparatoires, champ d'application des garanties conventionnelles du procès équitable) et au droit matériel des professions réglementées (compétence d'appréciation de l'autorité administrative dans le silence des textes d'application, contrôle juridictionnel d'une décision reposant sur une pluralité de motifs). On peut synthétiser le problème juridique central en deux interrogations complémentaires : D'une part, sur le plan de la légalité externe, la procédure de délivrance d'une autorisation d'exercer la profession de comptable agréé prévue par la loi n° 1231 du 12 juillet 2000, qui fait intervenir à titre consultatif le conseil de l'ordre des experts-comptables, impose-t-elle à l'administration, en vertu d'un texte, d'un principe général du droit ou de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de communiquer au candidat l'avis émis par cet organisme ordinal et d'entourer cette phase consultative des garanties propres aux organes juridictionnels ? D'autre part, sur le plan de la légalité interne, en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires précisant les modalités d'accomplissement du stage de trois ans exigé par l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, quelle est l'étendue du pouvoir d'appréciation du Ministre d'État pour évaluer un stage effectué à l'étranger, et quelle est l'incidence, sur la légalité de la décision de refus, de la contestation d'un second motif tiré de l'application d'un *numerus clausus* lorsque le premier motif tiré de l'insuffisance du stage s'avère déterminant ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. H. G., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré, sobre et classique, distinguant nettement l'examen de la légalité externe de celui de la légalité interne des décisions ministérielles attaquées. #### 1. L'examen de la légalité externe : la nature purement administrative et non contradictoire de la consultation ordinale Le Tribunal Suprême commence par circonscrire le cadre légal de la compétence et de la procédure en visant la combinaison des articles 1er, 5, 9 et 20 de la loi n° 1231 du 12 juillet 2000. Il en rappelle la règle fondamentale : l'exercice des professions d'expert-comptable et de comptable agréé ainsi que l'usage des titres correspondants sont subordonnés à une autorisation administrative délivrée par arrêté ministériel, prise après avis motivé du conseil de l'ordre. Sur cette base, la Haute Juridiction écarte successivement trois séries de critiques formelles et procédurales : En premier lieu, répondant au moyen par lequel le requérant mettait en doute l'existence même de la consultation ordinale faute de production matérielle de l'avis dans un premier temps, le Tribunal procède à une vérification factuelle à partir de l'instruction. Il relève « qu'il ressort des pièces du dossier que le conseil de l'ordre a procédé à l'examen de la demande d'inscription de M. G. et que la décision attaquée rejetant cette demande a été prise au vu de l'avis de ce conseil ». Dès lors, le grief tiré du défaut de recueil de l'avis obligatoire est écarté comme manquant en fait. En deuxième lieu, le juge administratif suprême se prononce sur l'obligation de communication préalable de cet avis au postulant. Par une formule de principe très nette, il affirme « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit n'obligeait à communiquer l'avis du conseil de l'ordre au requérant ». Ce faisant, le Tribunal Suprême confirme qu'un refus d'autorisation initiale d'accès à une profession réglementée, contrairement à une mesure de retrait d'autorisation ou à une sanction disciplinaire, ne revêt pas le caractère d'une mesure prise en considération de la personne ou d'une sanction impliquant, en vertu des principes généraux des droits de la défense, la communication préalable des avis recueillis au cours de l'instruction administrative. En troisième lieu, le Tribunal tranche la question de l'applicabilité de l'article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (rendu exécutoire à Monaco par l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998). Cet article garantit le droit à un procès équitable devant un tribunal compétent, indépendant et impartial. Le juge monégasque écarte l'invocation de ce texte international par une qualification juridique précise des fonctions de l'organe consulté : « lorsqu'il se borne à donner un avis sur une demande d'autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, le conseil de l'Ordre n'est pas un tribunal au sens de l'article 14 du pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques ». La nature purement consultative de l'intervention ordinale dans le processus d'autorisation administrative fait ainsi obstacle, « en tout état de cause », à ce que le requérant puisse utilement invoquer les stipulations de l'article 14 pour critiquer la régularité de la procédure (notamment quant au grief de préjugement tiré des délibérations antérieures de l'ordre). #### 2. L'examen de la légalité interne : le pouvoir d'appréciation ministériel dans le silence de la loi et la neutralisation des motifs surabondants Abordant le bien-fondé des décisions de refus, le Tribunal Suprême s'attache d'abord à l'interprétation et aux modalités d'application de l'article 9 de la loi du 12 juillet 2000, aux termes duquel : « Peuvent seules être autorisées à exercer la profession de comptable agréé, les personnes qui ... ont ... accompli un stage de trois ans auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ». Le juge constate une lacune — ou du moins une absence de précision — dans l'ordonnancement juridique positif : il n'existe pas de disposition législative ou réglementaire précisant concrètement les conditions dans lesquelles ce stage de trois ans doit être accompli (notamment quant au lieu d'accomplissement, au statut du stagiaire ou aux modalités temporelles telles que le mi-temps). Face à ce silence des textes, le Tribunal Suprême refuse de considérer que l'application de la loi serait paralysée ou que toute expérience présentée par le candidat devrait être mécaniquement validée. Il pose au contraire la règle selon laquelle « il appartient au Ministre d'État, après avis du conseil de l'Ordre, d'apprécier si le stage effectué par un candidat permet de l'autoriser à exercer la profession de comptable agréé ». L'autorité investie du pouvoir de décision individuelle détient donc une compétence d'appréciation propre pour vérifier l'adéquation du stage aux finalités de la loi. Conformément aux canons du contentieux de l'excès de pouvoir en présence d'un large pouvoir d'appréciation technique, le Tribunal Suprême exerce sur cette évaluation un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Appliquant ce standard aux faits de l'espèce, il juge « qu'en se fondant, pour rejeter par la décision attaquée notifiée le 27 mai 2004, la demande d'autorisation de M. G., sur les conditions dans lesquelles il avait effectué son stage en France, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ». Une fois la légalité de ce premier motif validée, le Tribunal Suprême met en œuvre la technique classique du contrôle de la pluralité de motifs. L'administration s'était également référée, dans le cadre de l'instruction et des échanges avec le requérant, à la question du *numerus clausus* institué par l'ordonnance souveraine du 18 août 2003 et à la politique de développement de l'expertise comptable. Le juge relève « qu'il résulte de l'instruction que, même s'il n'avait entendu retenir que ce motif [celui tiré des conditions du stage], le Ministre d'État aurait pris la même décision ». Dès lors que le motif relatif au stage était légal et déterminant, les critiques dirigées contre le second motif deviennent inopérantes. Le Tribunal en déduit logiquement que la circonstance que le *numerus clausus* n'aurait pas été atteint en fait, ou qu'il aurait été fixé illégalement en droit par l'ordonnance du 18 août 2003, « est sans influence sur la légalité de cette décision et de la décision notifiée le 29 juillet 2004, qui l'a confirmée ». Enfin, de manière lapidaire, le Tribunal écarte le moyen tiré du détournement de pouvoir en jugeant que celui-ci « n
# Juridiction monégasque (tribunal-travail), 23 janvier 2014, n° 11823 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 23 janvier 2014, n° 11823 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2014/01-23-11823)) ## Faits et procédure Un salarié, employé en qualité de chef d'équipe IGH 2 par la société anonyme monégasque Société Générale d'Hôtellerie (SOGETEL), a saisi le Tribunal du travail, à la suite d'un procès-verbal de non-conciliation du 14 novembre 2011, de demandes pécuniaires. Il réclamait un rappel de salaire, « notamment heures supplémentaires, heures de nuit », des congés payés afférents et des dommages-intérêts pour non