Tribunal Suprême de Monaco, 18 janvier 2006, n° 27157

L’arrêt rendu le 18 janvier 2006 par le Tribunal suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s’inscrit au croisement du droit international public, du droit administratif des biens culturels et du contentieux de la légalité par voie préjudicielle. Saisie sur renvoi de l'autorité judiciaire d'un recours en appréciation de validité, la haute juridiction monégasque était appelée à statuer sur la légalité de l'exercice, à Paris, d'une prérogative exorbitante du droit commun par les autorités diplomatiques de la Principauté : la préemption en vente publique d'une œuvre d'art de grande valeur, opérée sur le fondement d'un traité bilatéral franco-monégasque.

Par cette décision d'une grande densité juridique bien que rédigée avec la concision caractéristique du style de la juridiction, le Tribunal suprême tranche plusieurs questions fondamentales. Il affirme d'abord sans ambages l'invocabilité par les particuliers d'une convention internationale régulièrement introduite dans l'ordre interne et publiée dans les deux États parties. Il fait ensuite preuve d'un pragmatisme remarquable dans l'appréciation de la régularité formelle et procédurale de l'acte administratif de préemption — tant en ce qui concerne la chaîne de délégation diplomatique que les modalités de confirmation de la décision. Enfin, et de manière plus radicale, il décline sa propre compétence pour contrôler la condition de fond tenant au rattachement de l'œuvre au patrimoine historique ou culturel national, estimant que les stipulations conventionnelles réservant ce contentieux à la négociation intergouvernementale font obstacle à l'office du juge administratif.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine de ce long contentieux se trouve une vente aux enchères publiques d’œuvres d'art organisée à Paris, dans une salle de l’hôtel George V, le 7 novembre 1991, par le ministère de Maître Tajan, commissaire-priseur. Parmi les lots proposés figurait un tableau majeur du peintre Kees Van Dongen, intitulé dans les différentes pièces de la procédure tantôt « Le lévrier bleu », tantôt « Femme au lévrier bleu ». Au terme des enchères, Monsieur C. D., citoyen français, s’est porté acquéreur de la toile pour un montant d’adjudication s'élevant à la somme de 3 300 000 francs (soit la contre-valeur de 503 082 euros).

Toutefois, pendant l'adjudication, une personne présente dans la salle des ventes est intervenue pour déclarer préempter l’œuvre au nom de l’État de Monaco, évinçant ainsi l'adjudicataire. Désireux de contester cette éviction, Monsieur C. D. s’est employé à recueillir des informations précises sur les modalités tant factuelles que juridiques de cette intervention étatique. Par courrier, l’officier ministériel l’a informé que l'auteur de la déclaration de préemption était Monsieur J. B., Ministre-Conseiller de l’Ambassade de Monaco en France, lequel agissait sur mandat de Monsieur O., Ambassadeur de Monaco en France. Le commissaire-priseur précisait en outre que le règlement pécuniaire du prix du tableau avait d'ores et déjà été effectué par la Principauté.

Cette préemption extraterritoriale s'appuyait sur un instrument conventionnel spécifique : l'accord conclu le 1er août 1977 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco concernant la protection des patrimoines historiques ou culturels des deux pays, complété par un échange de lettres du même jour entre le Consul général de France à Monaco et le Ministre d'État. Ce dispositif bilatéral institue des droits de préemption réciproques permettant à chacun des deux États d'intervenir lors des ventes publiques organisées sur le territoire de l'autre lorsque l'œuvre présentée se rattache à son propre patrimoine historique ou culturel. Pour la mise en œuvre de l'opération litigieuse du 7 novembre 1991, l'Ambassadeur de Monaco avait remis le jour même au Ministre-Conseiller une lettre l'autorisant à procéder à « l'acquisition pour nous aux enchères de l'œuvre de Kees Van Dongen ». Une fois acquise et payée, la toile a pris place, selon les écritures du requérant non démenties sur ce point factuel, dans le bureau personnel du Prince Souverain, dans l'attente, selon l'administration, de son affectation définitive au nouveau Musée National de Monaco.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de son éviction, l'acquéreur évincé a d'abord porté le litige devant les juridictions de l'ordre judiciaire monégasque (les détails de la procédure de première instance ne sont pas précisés dans la décision). Saisie du litige au fond, la Cour d'appel de Monaco a estimé que la solution du différend dépendait de l'appréciation de la légalité d'un acte administratif monégasque. Par un arrêt en date du 17 décembre 2001, elle a donc sursis à statuer et renvoyé Monsieur C. D. à saisir le Tribunal suprême d'un recours en appréciation de validité de la décision de préemption, conformément aux dispositions de l'article 90 B 3° de la Constitution monégasque.

Ce n'est que le 2 mars 2005 que Monsieur C. D. a fait enregistrer au Greffe général de la Principauté sa requête en appréciation de validité tendant à faire constater l'illégalité de l'appropriation du tableau par l'État de Monaco. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 4 mai 2005, un mémoire en réplique du requérant du 2 juin 2005, et un mémoire en duplique de l'administration enregistré le 6 juillet 2005, postérieurement au procès-verbal de clôture daté du 1er juillet 2005. Une ultime tentative du requérant, enregistrée le 21 juillet 2005, visant à obtenir l'autorisation de déposer une triplique, a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal suprême en date du 25 juillet 2005.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité de l'action que sur la légalité externe et interne de la décision de préemption.

Au titre de ses moyens d'annulation (ou plus exactement de déclaration d'invalidité), le requérant soutenait en premier lieu l'incompétence de l'auteur de l'acte et l'irrégularité de la chaîne d'habilitation. Rappelant que l'accord du 1er août 1977 (mentionné par erreur matérielle comme datant de 1997 dans un passage des visas résumant la requête) et son échange de lettres désignent le Ministre d'État comme « autorité compétente », il faisait valoir que seul ce dernier pouvait exercer le droit de préemption. Il dénonçait l'existence d'un mandat purement verbal donné par le Ministre d'État à l'Ambassadeur, ainsi que la subdélégation écrite consentie par l'Ambassadeur au Ministre-Conseiller le 7 novembre 1991, soutenant que de telles délégations et subdélégations verbales de pouvoir sont contraires aux principes du droit public. Analysant les termes mêmes du document du 7 novembre 1991, il relevait que le mot « préemption » n'y figurait pas, qu'il n'y était question que d'une autorisation en vue d'une « acquisition aux enchères » — ce qui relevait d'un achat ordinaire de droit privé et non d'une prérogative de puissance publique —, que l'accord de 1977 et le budget disponible n'étaient pas visés, et que l'expression « pour nous » ne pouvait désigner l'État monégasque, suggérant une acquisition au profit de la famille souveraine et non de l'État.

En deuxième lieu, sur le terrain procédural, Monsieur C. D. invoquait la violation de l'obligation de confirmer la préemption à peine de nullité dans un délai de quinze jours à compter de l'adjudication, exigence découlant tant de l'accord de 1977 que de l'article 37 de la loi française du 31 décembre 1921 dont l'accord reprend les termes. Il contestait la valeur probante d'une lettre de confirmation qui aurait été adressée le lendemain de la vente à la demande du commissaire-priseur, relevant qu'elle mentionnait un prix différent du prix d'adjudication et qu'elle n'émanait pas du Ministre d'État, seul compétent pour confirmer. Il ajoutait que cet acte de confirmation aurait dû comporter une motivation expresse justifiant de la nécessité de conserver le patrimoine culturel.

En troisième lieu, sur le fond, le requérant contestait l'existence d'une cause d'utilité publique et le rattachement de l'œuvre au patrimoine historique ou culturel de Monaco. Selon lui, la circonstance que le peintre Van Dongen se soit installé à Monaco en 1959 et y ait terminé sa vie en 1968 ne suffisait pas à établir ce lien patrimonial. Il dénonçait un détournement de procédure, affirmant que l'intention initiale était d'acquérir la toile à titre privé comme adjudicataire ordinaire, et soulignait que l'œuvre n'avait pas été mise à la disposition du public dans un musée dans un délai raisonnable, puisqu'elle ornait le bureau personnel du Prince Souverain. Enfin, pour parer aux moyens d'irrecevabilité et asseoir son droit de propriété, il invoquait l'article 24 de la Constitution monégasque (garantissant la propriété privée) combiné à l'article 32 (relatif aux droits des étrangers), l'article 17 de la Déclaration française des droits de l'homme et du citoyen (s'agissant d'un acte de propriété exercé en France par un citoyen français), ainsi que la Convention européenne des droits de l'homme (signée par le Prince Albert) et l'article 3 du Statut du Conseil de l'Europe proclamant la prééminence du droit.

En défense, le Ministre d'État opposait à titre principal une fin de non-recevoir radicale : selon lui, l'accord franco-monégasque du 1er août 1977 est dépourvu d'effet direct en droit interne et ne crée d'obligations réciproques qu'entre les États parties. Par conséquent, les particuliers ne seraient aucunement recevables à en invoquer la violation devant le juge, que ce soit pour contester la procédure suivie (article 2 de l'accord) ou le bien-fondé du rattachement patrimonial, lequel relève de la seule appréciation discrétionnaire des gouvernements. Il ajoutait que le requérant ne pouvait se prétendre irrégulièrement exproprié dès lors que, par l'effet même de la préemption qui substitue l'État à l'adjudicataire, il n'avait jamais acquis la qualité de propriétaire du tableau.

À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État concluait à la légalité de la décision. Sur la compétence, il soutenait que l'article 2 de l'accord permet au Ministre d'État d'agir par l'entremise d'un représentant, que l'administration monégasque ignore le formalisme des mécanismes de délégation de pouvoir ou de signature, ce qui valide les instructions verbales données à l'Ambassadeur (lesquelles consistaient à enchérir puis, selon le prix atteint, à préempter), et que la lettre remise à Monsieur B. n'était pas un mandat d'achat de droit privé (qui eût comporté un plafond financier) mais un titre d'identification du représentant de l'État auprès de l'officier ministériel. Sur la confirmation, il faisait valoir qu'elle avait bien eu lieu par écrit dès le lendemain de la vente, et qu'au demeurant une telle confirmation n'est requise que lorsque l'autorité se réserve simplement la faculté d'exercer ultérieurement la préemption, non lorsqu'elle préempte fermement sur-le-champ. Sur la motivation, il rappelait l'absence d'obligation conventionnelle spécifique ainsi que l'absence, en droit administratif monégasque, de tout principe général imposant la motivation des décisions administratives. Enfin, sur le rattachement patrimonial et l'affectation, il mettait en avant le fait que Van Dongen a vécu et est décédé à Monaco, et précisait que la toile était destinée aux collections du futur Musée National de Monaco, le retard dans cette mise à disposition du public constituant une circonstance postérieure à l'acte attaqué, partant sans incidence sur sa validité initiale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Saisi sur renvoi préjudiciel de la Cour d'appel, le Tribunal suprême devait résoudre un problème juridique complexe se décomposant en quatre questions successives :

1. Sur la recevabilité (invocabilité) : Un particulier (en l'espèce l'adjudicataire évincé lors d'une vente aux enchères publiques) est-il recevable à invoquer devant le juge administratif monégasque la violation des stipulations de l'accord bilatéral franco-monégasque du 1er août 1977 relatif à la protection des patrimoines historiques et culturels pour contester la validité d'une décision de préemption, ou ce traité est-il dépourvu d'effet direct à l'égard des personnes privées ?
2. Sur la légalité externe (compétence) : Le Ministre-Conseiller de l'Ambassade de Monaco en France avait-il légalement compétence pour exercer le droit de préemption au nom du Ministre d'État sur le fondement d'une simple lettre de l'Ambassadeur l'autorisant à procéder à « l'acquisition pour nous aux enchères » de l'œuvre litigieuse ?
3. Sur la légalité externe (procédure) : L'exigence conventionnelle de confirmation de la décision de préemption dans un délai de quinze jours est-elle satisfaite lorsque l'État préempteur procède au paiement effectif du prix de l'œuvre à l'intérieur de ce délai ?
4. Sur la légalité interne et l'office du juge (compétence juridictionnelle) : Le Tribunal suprême est-il compétent pour contrôler l'appréciation portée par l'administration sur le rattachement de l'œuvre préemptée au patrimoine historique ou culturel de la Principauté, alors même que l'accord international applicable stipule que toute divergence à ce sujet est réglée par voie de négociation entre les deux gouvernements ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour déclarer valide la décision de préemption du 7 novembre 1991 et rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal suprême déploie un raisonnement structuré en quatre temps, répondant point par point aux problématiques soulevées, tout en faisant l'économie des moyens devenus inopérants ou surabondants (tels que ceux tirés du défaut de motivation ou du défaut d'exposition immédiate au public).

1. Le rejet de la fin de non-recevoir et la consécration de l'invocabilité de l'accord de 1977

Le Tribunal suprême examine en premier lieu la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, qui déniait tout effet direct à l'accord du 1er août 1977. Pour écarter cet obstacle dirimant, la haute juridiction se livre à une vérification rigoureuse des conditions d'introduction et de publicité du traité dans les ordres juridiques des deux États parties. Elle relève, d'une part, que l'accord ainsi que l'échange de lettres annexé du 1er août 1977 ont été publiés au Journal officiel de la République française le 18 décembre 1977 et, d'autre part, qu'ils ont été rendus exécutoires dans la Principauté par l'Ordonnance souveraine n° 6143 du 1er août 1977, publiée au Journal de Monaco du 4 novembre 1977.

De cette double régularité formelle, le Tribunal déduit que l'accord « était applicable à la vente publique du tableau [...] organisée à Paris le 7 novembre 1991 ». La conséquence contentieuse tombe alors avec l'évidence d'un syllogisme : dès lors que le texte conventionnel est régulièrement intégré à la légalité objective et qu'il fonde directement l'acte administratif individuel ayant fait grief à l'acquéreur lors de la vente, le Ministre d'État n'est pas fondé à soutenir que le requérant serait irrecevable à invoquer des moyens tirés de sa violation. Le Tribunal consacre ainsi implicitement mais nécessairement l'invocabilité des clauses procédurales et organiques du traité par les particuliers auxquels l'administration oppose les prérogatives tirées de ce même traité.

2. La validation pragmatique de la chaîne de compétence diplomatique

Abordant le premier moyen de légalité externe, tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, le Tribunal suprême reconstitue la chaîne d'habilitation en trois maillons successifs.

Premièrement, il constate qu'aux termes de l'échange de lettres du 1er août 1977, l'« autorité compétente » visée à l'article 2 de l'accord pour exercer le droit de préemption est, pour la Principauté, le Ministre d'État. Deuxièmement, le Tribunal pose en principe que « l'Ambassadeur de Monaco en France a qualité pour agir au nom du Ministre d'État ». Il est remarquable que la juridiction n'exige ici la production d'aucune délégation écrite formelle du Ministre d'État vers l'Ambassadeur : la qualité pour agir découle directement des fonctions diplomatiques de l'Ambassadeur, représentant naturel de l'exécutif monégasque sur le territoire français. Troisièmement, s'agissant de la subdélégation de l'Ambassadeur au Ministre-Conseiller (Monsieur J. B.), le Tribunal analyse la lettre du 7 novembre 1991. Là où le requérant voyait dans la formule autorisant « l'acquisition pour nous aux enchères de l'œuvre de Kees Van Dongen » un simple mandat civil d'enchérir exclusif de toute prérogative de puissance publique, le juge administratif procède à une interprétation téléologique et réaliste : il juge souverainement « que cette autorisation habilitait M. B. à exercer le droit de préemption ». Le moyen d'incompétence est donc écarté sans que le Tribunal s'arrête aux querelles sémantiques sur l'absence du terme « préemption » ou sur le pronom « nous ».

3. L'assimilation du paiement du prix à la confirmation légale de la préemption

Sur le terrain du vice de procédure tiré de la méconnaissance de l'article 2, alinéa 3, de l'accord de 1977 — lequel impose que la décision de préemption soit confirmée dans un délai de quinze jours —, le Tribunal suprême évite habilement le débat probatoire relatif à la lettre de confirmation contestée du lendemain de la vente. Il lui substitue un raisonnement fondé sur l'exécution matérielle et financière de l'opération.

La juridiction affirme ainsi que « le paiement dans ce délai par l'État de Monaco du prix de l'œuvre préemptée a valu confirmation ». En considérant que le décaissement effectif des fonds publics entre les mains de l'officier ministériel dans la quinzaine de l'adjudication manifeste de manière irrévocable et non équivoque la volonté de l'État de maintenir sa décision de préemption, le Tribunal juge que le moyen « manque en fait ». L'acte matériel d'exécution financière se substitue valablement à la formalité écrite de confirmation.

4. La déclaration d'incompétence juridictionnelle quant à l'appréciation du rattachement patrimonial

Le dernier considérant de la décision est sans conteste le plus saisissant sur le plan théorique. Le requérant invitait le juge à exercer un contrôle de qualification juridique des faits sur la condition de fond posée par l'article 1er de l'accord de 1977, selon lequel la préemption ne peut être exercée que si « l'œuvre présentée à la vente se rattache au patrimoine historique ou culturel de l'une ou de l'autre des Parties ».

Pour refuser de se livrer à cet examen, le Tribunal suprême combine l'article 1er avec le quatrième alinéa de l'article 2 du même accord, aux termes duquel : « Toute divergence sur l'appartenance d'une œuvre à l'un

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