Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_B

Le contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers constitue, dans tout système de droit administratif, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives souveraines de l'État en matière de maintien de l'ordre public et la garantie des droits fondamentaux des administrés, au premier rang desquels figure le droit à un recours juridictionnel effectif. Lorsque la mesure administrative d'éloignement — tel le refoulement du territoire monégasque — repose sur des motifs liés à la sécurité publique alimentés par des procédures pénales en cours ou par des mécanismes d'entraide judiciaire internationale, le juge de l'excès de pouvoir se trouve confronté à une difficulté probatoire majeure : comment exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'appréciation portée par l'autorité administrative sans méconnaître le secret qui couvre les enquêtes judiciaires, tout en respectant les exigences de l'instruction contradictoire ?

C'est à cet épineux problème de droit processuel et substantiel que répond la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans l'affaire opposant Madame M. S., épouse G., au Ministre d'État. Cette décision, qui clôt une séquence contentieuse ayant donné lieu à deux décisions avant-dire droit successives par lesquelles la Haute Juridiction avait mis en œuvre ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'Administration à dévoiler les motifs de fait de sa décision, apporte des précisions de premier ordre sur trois terrains distincts mais complémentaires : la souplesse des délais d'instruction impartis par le juge administratif, le statut institutionnel et procédural du Procureur Général devant le Tribunal Suprême, et le régime de la preuve applicable au contrôle des mesures de refoulement.

Pour apprécier toute la mesure de cet arrêt majeur, il convient de retracer avec précision le contexte factuel et le parcours procédural particulièrement dense qui ont conduit le juge à statuer (I), avant d'examiner la question de droit et l'architecture de la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision pour le contentieux administratif monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Les faits à l'origine du litige s'inscrivent dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco, régie par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

Madame M. S., épouse G., de nationalité hongroise, a fait l'objet d'une décision administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision a été prise à son encontre par le Ministre d'État le 7 mars 2005 et lui a été formellement notifiée le 24 mars 2005. Son époux, Monsieur V. G., est également mentionné dans la décision comme étant impliqué dans les faits ayant motivé la mesure de police, le texte faisant mention de leur situation antérieure « avant leur refoulement ».

La mesure de refoulement prononcée par le Ministre d'État reposait sur la considération selon laquelle la présence de Madame G. sur le territoire de la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. Plus précisément, il ressort des éléments factuels exposés au cours de l'instance par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire que cette appréciation se fondait sur un faisceau d'éléments relatifs au comportement du couple et à des procédures judiciaires les visant :

• En premier lieu, les autorités judiciaires monégasques avaient été rendues destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse, désignée également sous le nom de Madame M. K. (ces enquêtes étant décrites comme couvertes par le secret).
• En deuxième lieu, il était reproché aux époux G. d'avoir effectué diverses démarches aux fins de s'installer sur le territoire de la Principauté dans des conditions jugées suspectes. En particulier, l'Administration et le Parquet général relevaient que les intéressés avaient l'habitude d'utiliser à Monaco, avant leur refoulement, de multiples « alias » afin d'égarer les services de police : Monsieur G. utilisait notamment l'alias de V. G., tandis que Madame G. utilisait les noms de K., S. ou B., et occultait volontairement le nom de son époux lors de ses démarches. Aux yeux du Ministre d'État, ces agissements laissaient suspecter que l'intéressée n'entendait s'installer à Monaco que pour aider son mari à y développer des activités frauduleuses.
• En troisième lieu, sur la foi d'informations qualifiées de sérieuses, une enquête avait été ouverte et était en cours à Monaco, sur réquisition du Procureur Général (Parquet général), du chef de blanchiment.

C'est dans ce contexte mêlant police administrative préventive et suspicion d'infractions financières à caractère international que la légalité de l'acte administratif individuel du 7 mars 2005 a été contestée devant le juge de l'excès de pouvoir.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire se caractérise par sa longueur et par le rôle actif joué par le Tribunal Suprême dans la conduite de l'instruction, marquée par deux interventions préparatoires avant l'arrêt définitif du 20 mars 2007.

Par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 mars 2005 (notifiée le 24 mars 2005).

Estimant ne pas disposer d'éléments suffisants pour statuer au vu des premières écritures, le Tribunal Suprême a rendu un premier jugement avant-dire droit en date du 20 mars 2006, par lequel il a « invité » l'Administration à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité. À la suite de cette invitation, des éléments de réponse ont été apportés par l'Administration, tant par écrit qu'oralement à l'audience, accompagnés des réquisitions de Madame le Procureur Général affirmant à la barre du Tribunal qu'une commission rogatoire internationale avait été décernée à l'encontre des intéressés.

Toutefois, ces affirmations non étayées par des pièces vérifiables n'ont pas paru suffisantes au Tribunal Suprême, qui ne pouvait vérifier par lui-même l'existence et le contenu de ladite commission rogatoire internationale. Passant de la simple invitation à la contrainte procédurale, la Haute Juridiction a rendu une seconde décision avant-dire droit le 5 décembre 2006 (sur le fondement d'un article 32 mentionné par la requérante comme relevant d'une Ordonnance souveraine du 16 février 1963, mais relevant du texte régissant le Tribunal, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée). Par cette décision du 5 décembre 2006, le Tribunal a formellement « enjoint » au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée.

En exécution de cette injonction, le Ministre d'État a fait enregistrer ses observations au Greffe général de la Principauté le 11 janvier 2007, concluant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, le Ministre d'État a versé aux débats une pièce nouvelle déterminante : une lettre de Madame le Procureur Général datée du 9 janvier 2007. Dans ce courrier, la cheffe du Ministère public confirmait officiellement :

1. Que les autorités judiciaires monégasques avaient été destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse Madame M. K., ces enquêtes étant couvertes par le secret ;
2. Qu'il était apparu que les époux G. avaient effectué des démarches diverses pour s'installer à Monaco dans des conditions suspectes (utilisation de plusieurs alias, occultation volontaire du nom de l'époux par Madame K.) ;
3. Que ces éléments, obtenus sur la foi d'informations sérieuses, avaient été à l'origine de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, sur réquisition du Parquet général.

Sur la base de cette pièce, le Ministre d'État soutenait que c'était à bon droit qu'il avait considéré que la présence de la requérante était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques.

En réplique, Madame G. a fait enregistrer un mémoire ampliatif le 29 janvier 2007, par lequel elle persistait dans ses conclusions aux fins d'annulation en déployant une argumentation articulée autour de moyens de procédure et de fond :

• Sur la recevabilité des écritures adverses : Elle soutenait que le mémoire d'observations déposé au nom du Ministre d'État le 11 janvier 2007 était irrecevable pour tardiveté, ayant été produit après l'expiration du délai d'un mois qui lui avait été assigné par la décision du 5 décembre 2006.
• Sur la valeur probante de la lettre du Procureur Général et la régularité de la preuve : Elle faisait valoir que ce mémoire n'était accompagné, pas plus que le précédent, d'un élément quelconque permettant au Tribunal d'exercer son contrôle. Elle contestait que la prétendue commission rogatoire internationale fût couverte par un quelconque secret, s'agissant d'un acte d'entraide pénale entre États. Elle soulignait que la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007, qu'elle qualifiait de « nature juridique incertaine », ne parlait plus de commission rogatoire internationale mais faisait seulement référence à des « demandes d'enquêtes » couvertes par le secret, sans donner aucune précision sur une quelconque procédure ni sur les raisons justifiant ce secret. Surtout, elle opposait un argument de principe tiré de la qualité procédurale du Parquet : selon elle, Madame le Procureur Général était « partie à l'instance » devant le Tribunal Suprême et, en vertu du principe selon lequel nul ne peut se constituer de titre à soi-même, le Ministère public ne pouvait être admis à se constituer lui-même une preuve par sa propre lettre.
• Sur le fond et l'erreur d'appréciation : Elle contestait la matérialité et la portée des faits allégués. D'une part, elle affirmait qu'aucune poursuite ni aucune accusation n'avait été lancée, dans aucun pays, contre les époux G. D'autre part, elle soutenait que l'affirmation relative aux conditions suspectes des démarches d'installation à Monaco était inexacte, Monsieur G. n'ayant jamais eu l'intention de demander une carte de séjour ni de s'installer durablement. Enfin, elle faisait valoir que l'existence d'une enquête diligentée par le Ministère public à Monaco n'était pas démontrée (aucun des requérants n'ayant été convoqué et les résultats n'étant pas connus) et qu'en tout état de cause, le simple fait d'ouvrir une enquête ne permettait pas d'affirmer que les intéressés eussent commis quoi que ce soit de répréhensible. Elle en déduisait que l'Administration n'avait fourni aucun élément permettant le contrôle du juge et avait commis une erreur manifeste d'appréciation justifiant l'annulation.

Par une ordonnance du 12 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007, au cours de laquelle ont été entendus le vice-président Pierre Delvolvé en son rapport, Maître Frank Michel pour la requérante, Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême au stade final de cette procédure soulevait une triple question de droit, mêlant procédure administrative contentieuse, droit institutionnel judiciaire et droit substantiel de la police des étrangers :

1. En premier lieu (question de recevabilité procédurale) : L'expiration du délai imparti par le Tribunal Suprême dans une décision avant-dire droit enjoignant à l'Administration de produire des éléments de preuve entraîne-t-elle l'irrecevabilité des observations et pièces produites tardivement par le Ministre d'État ?
2. En deuxième lieu (question d'administration de la preuve et de statut institutionnel) : Le Procureur Général, qui conclut devant le Tribunal Suprême, a-t-il la qualité de « partie au litige » ou est-il soumis à l'autorité du Ministre d'État, de telle sorte que la production par l'Administration d'une lettre émanant de ce magistrat pour attester de l'existence de procédures pénales se heurterait au principe interdisant à une partie de se constituer une preuve à elle-même ?
3. En troisième lieu (question de fond et de contrôle de légalité) : Des informations officielles émanant du Procureur Général, faisant état de demandes d'enquêtes judiciaires étrangères couvertes par le secret, de démarches d'installation suspectes sous de multiples alias et de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, suffisent-elles — dès lors qu'elles ont été soumises au débat contradictoire sans être utilement réfutées par le requérant — à exclure toute erreur de fait et toute erreur manifeste d'appréciation de la part du Ministre d'État ayant prononcé une mesure de refoulement ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Madame G., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et structuré en trois considérants successifs, répondant point par point aux moyens soulevés dans le mémoire ampliatif de la requérante.

1. Sur la recevabilité des observations tardives du Ministre d'État

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la production ministérielle. La Cour constate factuellement qu'en réponse à l'injonction adressée par la décision du 5 décembre 2006 d'avoir à produire les éléments requis « dans le délai d'un mois », le Ministre d'État a produit ses observations le 11 janvier 2007 (soit quelques jours après l'échéance du délai d'un mois).

Le Tribunal pose alors par voie d'affirmation directe que ces observations « sont recevables nonobstant l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti ». Bien que la décision ne détaille pas les fondements théoriques de cette règle, la solution s'inscrit dans la logique classique du procès administratif : les délais fixés aux parties par le juge dans le cadre de la direction de l'instruction ne sont pas prescrits à peine d'irrecevabilité ou de forclusion, tant que la clôture de l'instruction n'est pas intervenue (ou que l'affaire n'a pas été appelée à l'audience) et que le principe du contradictoire peut encore être respecté — ce qui fut le cas en l'espèce, puisque la requérante a pu déposer un mémoire ampliatif en réplique le 29 janvier 2007 avant l'ordonnance de renvoi à l'audience du 12 février 2007. Ce premier considérant permet ainsi au juge d'intégrer légalement dans le débat contentieux la pièce maîtresse annexée aux observations du 11 janvier 2007, à savoir la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007 dont le Tribunal reproduit intégralement les passages essentiels.

2. Sur le statut du Procureur Général et la recevabilité de la preuve

Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à une démonstration syllogistique remarquable, fondée sur la combinaison des textes régissant l'organisation judiciaire et le fonctionnement de la Haute Juridiction, pour réfuter la thèse de la requérante selon laquelle le Procureur Général serait partie à l'instance et ne pourrait se constituer une preuve à lui-même.

Le Tribunal mobilise quatre dispositions textuelles précises :

• L'article 70 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée sur l'organisation judiciaire, aux termes duquel « le Procureur Général est le chef du Ministère public » ;
• L'article 28 de cette même loi du 15 juillet 1965, dont il résulte que le Procureur Général « n'est pas soumis à l'autorité du Ministre d'État » ;
• L'article 29 de ladite loi, qui dispose que « les fonctions du Ministère public sont exercées conformément aux codes, lois et ordonnances en vigueur, par le Procureur Général... » ;
• L'article 31, alinéa 2, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel « le Procureur Général conclut au nom de la loi ».

De cet assemblage normatif, le Tribunal Suprême tire une double conséquence juridique fondamentale :

• D'une part, sur le plan organique et statutaire, le Procureur Général jouit d'une indépendance fonctionnelle vis-à-vis du pouvoir exécutif représenté par le Ministre d'État. N'étant pas soumis à l'autorité de ce dernier, son témoignage ou ses attestations officielles sur l'existence de procédures judiciaires ne sauraient être assimilés à une simple déclaration unilatérale de l'Administration défenderesse elle-même.
• D'autre part, sur le plan purement processuel devant le Tribunal Suprême, la fonction du Procureur Général consistant à conclure « au nom de la loi », « il n'est pas partie au litige ».

La conclusion du syllogisme s'impose alors d'elle-même : « dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'étant partie au litige, le Procureur Général ne peut se constituer une preuve à lui-même ». La lettre du 9 janvier 2007 constitue donc un élément de preuve parfaitement recevable et extrinsèque aux parties au procès administratif.

3. Sur le respect du contradictoire, la charge de la preuve et le contrôle au fond

Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême examine la valeur probante des éléments ainsi recueillis et exerce son contrôle de légalité sur la mesure de refoulement.

Le juge relève d'abord que les informations données par le Procureur Général — lesquelles viennent compléter et confirmer les affirmations faites par le Ministre d'État aux stades antérieurs de l'instance — « ont été débattues dans le cadre de l'instruction contradictoire ». Cette mention est essentielle : si les pièces mêmes des enquêtes étrangères ou de l'enquête monégasque de blanchiment n'ont pas été versées au dossier en raison du secret qui les couvre, la substance précise des griefs et de leur cadre procédural (attestée par l'autorité judiciaire indépendante compétente) a bien été communiquée à la requérante, qui a pu les discuter dans son mémoire du 29 janvier 2007.

Le Tribunal opère ensuite un basculement classique de la charge de la preuve (ou plus exactement du risque de la preuve dans le cadre de la dialectique de l'instruction) : face à ces informations précises, concordantes et certifiées par le chef du Ministère public, le juge constate « que Mme G. n'a apporté aucun élément de nature à établir qu'elles étaient erronées ». Les simples dénégations de la requérante ne suffisent pas à renverser la présomption de véracité qui s'attache aux informations communiquées conjointement par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire.

Enfin, le Tribunal Suprême définit et applique la grille de son contrôle de légalité sur la décision de refoulement prise en application de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 :

• Sur la matérialité des faits : un contrôle entier de l'erreur de fait. Les informations n'étant pas démontrées comme erronées, l'erreur de fait est écartée.
• Sur l'appréciation de la menace pour la tranquillité et la sécurité publiques : un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Compte tenu de la gravité des éléments attestés (demandes d'enquêtes étrangères

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