PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · IMMOBILIER PERMIS DE CONSTRUIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Ordonnance souveraine n° 3.647 (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public loi et actes administratifs unilateraux · immobilier permis de construire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8702

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe et récurrent du contentieux de l'urbanisme et de la construction, régi à titre principal par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Plus précisément, la présente affaire constitue le prolongement contentieux direct d'une précédente instance ayant déjà donné lieu à une intervention de la haute juridiction monégasque.

Initialement, par un arrêté ministériel n° 2007-616 en date du 5 décembre 2007, le Ministre d'État avait délivré au profit d'une société civile immobilière, la SCI OSMOSE, une autorisation de construire. Cet acte administratif individuel initial avait fait l'objet d'une contestation contentieuse devant le juge de l'excès de pouvoir. Par une décision enregistrée sous le numéro TS 2008/13 (également visée sous le numéro 2008-13) et rendue le 15 juin 2009, le Tribunal Suprême avait prononcé l'annulation partielle de ce permis de construire originel. Il ressort des énonciations de la décision commentée que cette censure partielle concernait la réalisation de volumes habitables ou utiles en hauteur, situés au-delà d'une cote déterminée, à savoir la cote + 76,50 NGM (Nivellement Général de Monaco).

Tirant les conséquences de cette annulation partielle prononcée par le juge administratif, la SCI OSMOSE a sollicité et obtenu une nouvelle autorisation de construire, matérialisée par l'arrêté ministériel n° 2009-478 en date du 15 septembre 2009. Cet arrêté est expressément qualifié par le Tribunal Suprême d'autorisation constitutive d'un « permis modificatif », demandé et obtenu en conséquence de la décision juridictionnelle du 15 juin 2009. L'objet exclusif de ce permis modificatif résidait dans l'autorisation de réaliser deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Selon les précisions apportées par l'autorité administrative en cours d'instance, ces travaux d'excavation et de construction souterraine avaient précisément pour finalité d'accueillir les installations et équipements qui étaient initialement prévus dans les hauteurs ayant fait l'objet de la censure juridictionnelle.

Estimant que cette nouvelle autorisation administrative était entachée d'illégalité tant dans sa forme que dans son fond, le Syndicat des copropriétaires d'un immeuble riverain ou voisin (la nature exacte du voisinage n'est pas précisée dans la décision), dénommé « Le Régina », représenté par son syndic Monsieur M. G., a entrepris de contester la validité de cet arrêté ministériel du 15 septembre 2009.

Préalablement à la saisine juridictionnelle, le syndicat des copropriétaires a exercé un recours administratif préalable. Par un courrier recommandé avec accusé de réception en date du 11 janvier 2010, il a adressé un recours gracieux à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de l'arrêté n° 2009-478. L'autorité ministérielle ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme administratif a fait naître, à l'expiration du délai légal, le 12 mars 2010, une décision implicite de rejet du recours gracieux, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Faisant suite à ce rejet implicite, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général le 10 mai 2010. Agissant sur le fondement de l'article 90 B.1 de la Constitution monégasque, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, le requérant sollicitait l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-478 du 15 septembre 2009, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri et contradictoire d'écritures, conformément aux règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une ordonnance du 7 juin 2010, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe général le 13 juillet 2010. Le syndicat requérant a répondu par un mémoire en réplique déposé le 3 août 2010, auquel le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 6 septembre 2010. Par une ordonnance du 21 février 2011, le Président a renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » articulait son argumentation autour de la distinction classique du contentieux de l'excès de pouvoir, en soulevant deux moyens de légalité externe et un moyen de légalité interne :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait un vice de forme affectant l'instrumentum même de l'arrêté ministériel attaqué, tiré de la violation des dispositions combinées de l'article 7 et de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Selon la thèse de la requête, l'arrêté accordant le permis modificatif était illégal en ce qu'il omettait de mentionner expressément la décision du Tribunal Suprême du 15 juin 2009 ayant partiellement annulé le permis de construire initial du 5 décembre 2007.

En deuxième lieu, toujours au titre de la légalité externe, la copropriété soulevait un vice de procédure tenant à la composition irrégulière du dossier de demande d'autorisation de construire soumis à l'administration. Elle excipait à cet égard d'une méconnaissance des prescriptions de l'article 3-17e (ou 3.17) de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte impose au pétitionnaire d'un permis modificatif de fournir des documents graphiques coloriés faisant apparaître, selon un code couleur conventionnel strict, les différentes catégories de constructions projetées (en rouge), supprimées (en jaune) ou conservées (en noir ou gris). Le requérant soutenait que cette formalité n'avait pas été respectée.

En troisième lieu, au fond, sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant développait un moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée. Il soutenait qu'en s'abstenant de mentionner l'annulation juridictionnelle partielle du 15 juin 2009 tout en visant parallèlement le permis initial du 5 décembre 2007, l'arrêté modificatif du 15 septembre 2009 avait pour effet juridique de « redonner vie » à l'intégralité des dispositions de ce permis primitif. Ce faisant, selon le requérant, l'administration autorisait implicitement mais nécessairement le bénéficiaire, la SCI OSMOSE, à réaliser des volumes habitables ou utiles au-delà de la cote + 76,50 NGM précédemment censurée par le juge.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de l'ensemble de ces moyens et à la condamnation du syndicat requérant aux dépens.

Sur le premier moyen de légalité externe, l'autorité ministérielle contestait toute obligation textuelle de viser la décision du Tribunal Suprême. Elle faisait valoir une lecture stricte de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance de 1966, lequel dispose que l'autorisation mentionne s'il y a lieu « les conditions auxquelles son octroi est subordonné ». Pour le Ministre d'État, cette disposition vise exclusivement les prescriptions particulières d'urbanisme ou d'esthétique que devra respecter le pétitionnaire dans la mise en œuvre de son projet, et nullement l'historique contentieux de l'autorisation initiale.

Sur le second moyen de légalité externe, le Ministre d'État ne contestait pas frontalement l'absence de coloration conventionnelle des plans, mais plaidait l'inutilité et le caractère inopérant d'une telle formalité dans les circonstances particulières de l'espèce. Il soulignait que l'objet exclusif du permis modificatif portait sur l'adjonction de deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Dès lors, quand bien même ces niveaux n'auraient pas été coloriés en rouge sur les plans, ils demeuraient parfaitement et clairement identifiables. L'autorité administrative en déduisait qu'elle avait pu statuer en parfaite connaissance de cause sur la demande dont elle était saisie.

Enfin, sur le moyen de légalité interne, le Ministre d'État déniait tout caractère sérieux à l'argumentation adverse. Il rappelait que les seules modifications autorisées par l'arrêté querellé portaient sur des ouvrages en tréfonds (sous-sol), lesquels étaient, par leur nature même et leur localisation physique, radicalement insusceptibles d'autoriser l'édification de surfaces habitables en hauteur au-delà de la cote permise. Dans sa duplique, il précisait au surplus la cohérence matérielle de l'opération, en expliquant que ces nouveaux espaces souterrains venaient précisément se substituer aux volumes en hauteur annulés pour accueillir les équipements techniques initialement prévus en élévation.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, une série de trois questions juridiques distinctes mais étroitement imbriquées, touchant à la fois au formalisme des actes d'urbanisme et à la théorie générale des effets des annulations contentieuses dans l'ordre juridique monégasque :

1. Les dispositions combinées des articles 7 et 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 imposent-elles à l'autorité administrative, lorsqu'elle délivre un permis de construire modificatif consécutif à l'annulation juridictionnelle partielle du permis initial, de mentionner expressément dans le corps de son arrêté la décision du Tribunal Suprême ayant prononcé cette annulation ?
2. La méconnaissance avérée par le pétitionnaire de la formalité prescrite par l'article 3.17 de la même Ordonnance Souveraine — exigeant la production de plans affectés de couleurs conventionnelles (jaune, noir/gris, rouge) pour distinguer les parties supprimées, conservées et nouvellement projetées — entraîne-t-elle automatiquement l'annulation pour vice de procédure du permis modificatif, ou l'effet d'une telle omission est-il subordonné à son incidence concrète sur l'appréciation portée par l'administration ?
3. Le fait pour un permis de construire modificatif de viser l'arrêté de permis initial sans faire mention de la décision juridictionnelle l'ayant partiellement annulé a-t-il pour effet de faire revivre dans l'ordre juridique les dispositions annulées de l'acte primitif, en méconnaissance de l'autorité de la chose jugée ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à chacune de ces interrogations et rejeter en conséquence le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en deux temps suivant la summa divisio des moyens soulevés. La motivation, bien que concise selon la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de tradition francophone, pose des jalons méthodologiques et théoriques d'une grande netteté.

1. L'examen de la légalité externe : interprétation stricte des textes et consécration de la théorie des formalités non déterminantes

Abordant le premier grief de légalité externe, le Tribunal Suprême procède tout d'abord à une citation intégrale des textes invoqués par le syndicat requérant, à savoir l'article 7 et l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'article 7 définit l'office du comité consultatif pour la construction, chargé d'examiner les demandes d'autorisation tant sous l'angle de la légalité que de l'esthétique et de l'intérêt général (salubrité, sécurité publique, caractère des lieux avoisinants, sites, perspectives monumentales). L'article 8, alinéa 9, dispose quant à lui que « L'autorisation mentionne, s'il y a lieu, les conditions auxquelles son octroi a été subordonné conformément notamment aux dispositions de l'article 7 de la présente ordonnance ».

Se livrant à une exégèse littérale et téléologique de ces dispositions, le juge suprême relève que « contrairement à ce que soutient le Syndicat requérant, aucune de ces dispositions n'a pour objet ou pour effet de faire obligation de mentionner, dans l'arrêté ministériel attaqué, la décision d'annulation partielle de l'autorisation de construire initiale prise le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême ». Ce faisant, la Haute Juridiction valide pleinement l'analyse défendue par le Ministre d'État : les « conditions » visées à l'article 8, alinéa 9, s'entendent exclusivement des réserves ou prescriptions spéciales d'ordre technique, architectural ou esthétique imposées au constructeur sur le fondement de l'article 7. Il n'existe aucun principe ni aucun texte imposant à l'administration de retracer dans les visas ou les motifs d'un acte modificatif les vicissitudes contentieuses subies par l'acte initial. Le premier moyen est donc écarté comme manquant en droit.

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur le second moyen de légalité externe revêt une importance doctrinale considérable. La juridiction cite d'abord les termes très précis de l'article 3.17 de l'Ordonnance de 1966, qui impose que les dossiers de modification d'un projet en cours fassent « apparaître distinctement avec les couleurs conventionnelles les parties supprimées (en jaune), les parties conservées (en noir ou gris), et les parties nouvellement projetées (en rouge) ». Dans un premier mouvement factuel, le juge constate sans détour l'irrégularité commise : « il résulte de l'instruction, des écritures et des pièces fournies au dossier que l'accomplissement de cette formalité manque en fait ». Le vice de composition du dossier est donc matériellement établi et formellement reconnu par la juridiction.

Toutefois, refusant un formalisme mécanique et aveugle qui conduirait à censurer l'acte pour la moindre omission documentaire, le Tribunal Suprême énonce immédiatement un considérant de principe majeur : « Considérant, cependant, que le non-accomplissement d'une formalité prévue par un texte n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de cette décision ». Par cette formulation ciselée, le juge constitutionnel et administratif monégasque consacre la distinction fondamentale entre les formalités substantielles (ou déterminantes) et les formalités accessoires (ou non déterminantes). L'illégalité externe formellement constatée est neutralisée dès lors qu'elle est dépourvue de lien de causalité potentiel avec le contenu de la décision prise.

Appliquant ensuite cette grille d'analyse in concreto (« dans les circonstances de l'espèce ») au vu des éléments de l'instruction, le Tribunal relève que « l'absence de coloration des plans modificatifs n'a pas été de nature à empêcher l'identification des constructions projetées et a par conséquent été sans influence sur le sens de la décision du Ministre d'État ». En effet, s'agissant de la création ex nihilo de deux niveaux de sous-sol, la lecture des plans permettait à l'autorité administrative ainsi qu'au comité consultatif de saisir immédiatement la consistance des modifications sollicitées, sans que l'absence d'encre rouge ne vienne fausser leur appréciation ou entacher leur consentement d'une erreur d'analyse. Le moyen tiré du défaut de coloration est par conséquent écarté comme non opérant.

2. L'examen de la légalité interne : l'effet radical et automatique de l'annulation contentieuse sur l'ordre juridique

Sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême était confronté à un argument audacieux du requérant : l'idée selon laquelle le visa du permis initial du 5 décembre 2007 dans le permis modificatif du 15 septembre 2009, combiné à l'omission de la mention de l'arrêté d'annulation partielle du 15 juin 2009, aurait opéré une forme de résurrection juridique des dispositions annulées, permettant ainsi au constructeur d'ériger des volumes au-delà de la cote + 76,50 NGM en violation de la chose jugée.

La réponse du Tribunal Suprême est empreinte d'une fermeté remarquable et repose sur la théorie pure de l'acte administratif et du contentieux de l'annulation. Le juge énonce que l'affirmation du syndicat requérant « méconnaît le sens et la portée de la décision juridictionnelle précitée ». Il pose ensuite le postulat fondamental gouvernant les effets de ses propres arrêts d'annulation : « dès lors qu'une décision d'annulation d'un acte administratif par le Tribunal Suprême a pour effet de retirer l'acte censuré de l'ordre juridique monégasque, le moyen tiré d'une possibilité de survivance des dispositions annulées le 15 juin 2009 ne peut qu'être écarté ».

Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle l'effet erga omnes et rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir. Lorsque le juge administratif annule (totalement ou partiellement) un acte administratif, cet acte (ou la partie divisée qui fait l'objet de la censure) disparaît de l'ordonnancement juridique : il est réputé n'être jamais intervenu. Cette disparition s'opère ipso jure, par la seule force et l'autorité absolue de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal Suprême, sans qu'il soit besoin d'aucune mesure de publicité ou de mention confirmative dans un acte administratif subséquent pour lui donner plein effet. Inversement, le simple fait pour l'administration de viser l'acte initial (qui subsiste dans l'ordre juridique uniquement pour ses dispositions non annulées) dans un permis modificatif ultérieur est radicalement impuissant à faire renaître du néant juridique des dispositions que le juge a définitivement retranchées de l'ordre juridique monégasque. Toute crainte d'une « survivance » des autorisations de construire au-delà de la cote + 76,50 NGM relève donc d'une illusion juridique, ce qui conduit au rejet inéluctable du moyen.

C. Le dispositif

Au terme de cette double analyse écartant l'ensemble des griefs articulés par la copropriété requérante, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours et met les frais de l'instance à la charge de la partie perdante, dans les termes exacts suivants :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême dans l'affaire du Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » constitue assurément un arrêt de principe au sein du droit administratif monégasque. La formation de jugement retenue — l'assemblée