Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2016, n° 15509

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le présent litige s'inscrit dans le cadre de la gestion et de l'exploitation des services de transport aérien par hélicoptère reliant la Principauté de Monaco à la France voisine, secteur d'activité stratégique pour l'accessibilité du territoire monégasque. La Société Anonyme Monégasque (S.A.M.) HELI AIR MONACO, immatriculée au Répertoire du Commerce et de l'Industrie sous le numéro 76S01554 et ayant son siège social à l'Héliport de Monaco, avenue des Ligures, entretenait des relations contractuelles suivies avec l'État de Monaco depuis l'année 1976.

Ces relations avaient trouvé une formalisation majeure à travers la conclusion d'une convention en date du 20 juin 1996. Par cet instrument conventionnel, l'État de Monaco avait confié à la S.A.M. HELI AIR MONACO la mission d'assurer l'exploitation d'un service régulier de transport aérien entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur. Outre cette ligne régulière, la convention conférait également à la société l'habilitation nécessaire pour effectuer des vols à la demande ainsi que des opérations de travail aérien. Selon les éléments exposés par la société requérante, l'exécution de cette convention s'est déroulée sur une longue période au cours de laquelle l'opérateur s'est continuellement adapté à l'évolution du marché ainsi qu'à ses nécessités techniques et commerciales, sans qu'aucun reproche relatif à la qualité ou à la continuité du service ne lui ait jamais été adressé par les autorités publiques.

Cependant, après près de deux décennies d'exécution de la convention du 20 juin 1996, l'autorité administrative a décidé de mettre un terme à cette relation contractuelle. Par une décision en date du 3 décembre 2014, le Ministre d'État a officiellement informé la S.A.M. HELI AIR MONACO de la résiliation unilatérale de ladite convention. Cette mesure de résiliation a été assortie d'un préavis de plus d'un an, sa prise d'effet étant fixée au 31 décembre 2015. Pour justifier cette rupture anticipée des relations contractuelles, le Ministre d'État a invoqué des raisons d'intérêt général. Il ressort des écritures ultérieures de l'administration que ces motifs d'intérêt général résidaient dans la volonté du gouvernement monégasque de revoir en profondeur les conditions d'exploitation du service de transport aérien en vue d'améliorer la desserte régulière de l'héliport. Plus précisément, l'État poursuivait un objectif global comprenant la modernisation de la gestion de l'héliport, la diversification des prestations offertes aux passagers, la recherche d'une plus grande synergie avec l'aéroport de Nice-Côte d'Azur et la réalisation de travaux de sécurisation des infrastructures de l'héliport.

Contestant le bien-fondé de cette décision de rupture, la S.A.M. HELI AIR MONACO a, par une lettre en date du 19 janvier 2015, formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, lui demandant de revenir sur sa décision de résiliation du 3 décembre 2014. Durant l'instruction de ce recours administratif, les échanges entre l'administration et l'opérateur se sont poursuivis pour les besoins de la gestion de la transition. C'est ainsi que, par une lettre du 9 février 2015, le Ministre d'État a sollicité de la S.A.M. HELI AIR MONACO la communication d'une série de renseignements relatifs à son personnel.

Parallèlement, le processus de renouvellement et de remise en concurrence de l'exploitation du service public a été engagé par les autorités monégasques. Le 13 mars 2015, le Département de l'équipement, de l'environnement et de l'urbanisme a procédé à la publication officielle d'une consultation en vue de désigner le futur opérateur de transport aérien appelé à assurer la liaison entre l'héliport de Monaco et l'aéroport de Nice-Côte d'Azur à compter de l'expiration de la convention résiliée.

Le recours gracieux de l'exploitant historique a finalement fait l'objet d'une décision explicite de rejet. Par une lettre en date du 29 avril 2015, le Ministre d'État a refusé de retirer ou d'abroger sa décision initiale du 3 décembre 2014. Malgré une nouvelle lettre de protestation adressée par la S.A.M. HELI AIR MONACO le 7 mai 2015, le maintien de la résiliation était définitivement acté par l'administration.

Souhaitant néanmoins conserver l'exploitation de la ligne aérienne dans le nouveau cadre défini par les pouvoirs publics, la S.A.M. HELI AIR MONACO a participé à la procédure de mise en concurrence. Elle a officiellement déposé son dossier de candidature le 12 mai 2015. À la suite d'une convocation adressée par lettre du Conseiller de gouvernement pour l'équipement, l'environnement et l'urbanisme, les représentants de la société ont été auditionnés le 1er juin 2015 pour présenter et défendre leur offre.Toutefois, l'issue de cette procédure de consultation lui a été défavorable : par une lettre en date du 13 juillet 2015, le Ministre d'État a informé la S.A.M. HELI AIR MONACO que son offre n'avait pas été retenue et que la société concurrente, la S.A.M. MONACAIR, avait été désignée comme attributaire provisoire du service de transport aérien en cause. C'est dans ce contexte d'éviction de l'opérateur historique, marquée par la résiliation de sa convention suivie de l'attribution du marché à un nouvel opérateur, que le contentieux a été porté devant la juridiction suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus de l'administration de revenir sur la résiliation de la convention de 1996, la S.A.M. HELI AIR MONACO a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 9 septembre 2015 sous le numéro de rôle TS 2015-17. La société requérante, représentée par son administrateur délégué en exercice, avait élu domicile en l'étude de Maître Patricia REY, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et faisait plaider sa cause par Maître William BOURDON, avocat près la Cour d'Appel de Paris. L'État de Monaco, défendeur à l'instance, avait constitué pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et confiait sa défense à la SCP PIWNICA-MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France.

L'objet de la requête initiale tendait à l'annulation pour excès de pouvoir, d'une part, de la décision du Ministre d'État du 3 décembre 2014 prononçant la résiliation de la convention du 20 juin 1996 avec effet au 31 décembre 2015, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 29 avril 2015 rejetant le recours gracieux formé le 19 janvier 2015. La requérante sollicitait en outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.

Dès le dépôt de sa requête introductive d'instance, puis dans son mémoire en réplique enregistré au Greffe général le 11 décembre 2015, la S.A.M. HELI AIR MONACO a développé une argumentation articulée autour de deux axes majeurs : la recevabilité de son action au regard des délais de recours contentieux, et l'illégalité tant externe qu'interne des décisions administratives attaquées.

Sur le terrain de la recevabilité, anticipant une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de sa requête — enregistrée le 9 septembre 2015 alors que le rejet du recours gracieux datait du 29 avril 2015 —, la société requérante soutenait que le délai de recours contentieux n'avait pas pu valablement courir à son encontre. Elle faisait valoir à cet égard que les décisions administratives attaquées ne comportaient aucune mention relative aux voies et délais de recours. Dans sa réplique, elle a adossé cet argument aux exigences du droit européen, en affirmant que le droit au recours effectif, tel qu'il est garanti par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), suppose impérativement que le justiciable soit dûment informé par l'administration des voies et des délais dont il dispose pour contester un acte lui faisant grief. De surcroît, la requérante tirait argument d'un élément procédural interne au Tribunal Suprême : elle soulignait que le Président de la haute juridiction n'avait pas fait usage de la prérogative que lui confère l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 pour rejeter d'office le recours comme manifestement tardif par voie d'ordonnance, ce qui démontrait selon elle la recevabilité de sa démarche.

Sur le terrain de la légalité, la S.A.M. HELI AIR MONACO articulait des griefs touchant à la fois à l'obligation de motivation formelle et à la réalité des motifs de fond. En premier lieu, elle soutenait que la décision de résiliation avait été prise en violation manifeste des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Pour justifier l'applicabilité de ce texte, elle qualifiait la mesure de résiliation contractuelle d'abrogation d'une décision antérieure créatrice de droits. Selon la requérante, les motifs formellement énoncés dans l'acte attaqué étaient beaucoup trop vagues, généraux et dépourvus de tout rapport logique avec une décision consistant à changer de prestataire. En second lieu, sur la légalité interne, la société affirmait qu'aucun motif d'intérêt général ne justifiait en réalité ladite résiliation et que la décision était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation de l'intérêt général. À titre de preuve de l'absence de motif légitime d'éviction et de sa parfaite compétence technique, elle invoquait la lettre du Ministre d'État du 9 février 2015 lui demandant des renseignements sur son personnel, démarche qui constituait selon elle une reconnaissance implicite mais certaine de la qualité du travail accompli par ses équipes.

En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 10 novembre 2015 et dans son mémoire en duplique enregistré le 15 janvier 2016, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête.

À titre principal, l'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la forclusion. Il soutenait que la requête était irrecevable comme tardive, dès lors qu'un délai supérieur à deux mois s'était écoulé entre la date de réception par la S.A.M. HELI AIR MONACO de la lettre du 29 avril 2015 rejetant son recours gracieux et l'enregistrement de la requête au Greffe général le 9 septembre 2015. Répondant à l'argument tiré de l'article 17 de l'Ordonnance du 16 avril 1963, le Ministre d'État précisait dans sa duplique que la circonstance que le Président du Tribunal Suprême n'ait pas usé de son pouvoir de rejet par ordonnance était totalement dépourvue d'incidence sur l'appréciation de la recevabilité de la requête par la formation de jugement, dès lors que ce texte n'ouvre au Président qu'une simple faculté (« une possibilité ») et non une obligation dont l'abstention vaudrait brevet de recevabilité.

À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens d'annulation. S'agissant de la légalité externe, il faisait valoir que la décision de résiliation d'un contrat ne figure nullement au nombre des catégories de décisions administratives qui, sur le fondement limitatif de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sont soumises à une obligation de motivation. Il contestait formellement l'assimilation opérée par la requérante, en soutenant que l'obligation légale de motiver les décisions qui abrogent des décisions antérieures créatrices de droits ne saurait s'appliquer aux mesures de résiliation d'un contrat administratif. Il ajoutait qu'en tout état de cause, à titre surabondant, la décision attaquée était suffisamment motivée en fait et en droit. S'agissant de la légalité interne et du contrôle des motifs, le Ministre d'État rappelait le principe fondamental du droit des contrats administratifs selon lequel l'administration contractante dispose toujours, de manière constante, d'un pouvoir de résiliation unilatérale pour un motif d'intérêt général. Il démontrait l'existence et la consistance de ce motif en l'espèce en rappelant que la décision attaquée exposait clairement la volonté gouvernementale de réformer en profondeur les conditions d'exploitation du service pour améliorer la desserte régulière de l'héliport, à travers des objectifs précis de modernisation de la gestion, de diversification des prestations aux passagers, de synergie accrue avec l'aéroport de Nice et de travaux de sécurisation des installations.

L'instruction de l'affaire a suivi son cours régulier. Par une ordonnance du 17 septembre 2015, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-président, en qualité de rapporteur. Après l'échange des mémoires (requête, contre-requête, réplique et duplique), la procédure écrite a fait l'objet d'un procès-verbal de clôture en date du 26 janvier 2016. Puis, par une ordonnance du 21 septembre 2016, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 17 novembre 2016.

C'est à ce stade avancé de la procédure, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de la date d'audience, qu'est intervenu un acte procédural décisif modifiant radicalement l'issue du litige. Par un mémoire spécifique enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a déclaré se désister purement et simplement de son recours enregistré le 9 septembre 2015 et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de ce désistement.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La physionomie juridique du litige soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation complète en cours d'instance. Initialement, par l'effet des écritures substantielles échangées entre la S.A.M. HELI AIR MONACO et l'État de Monaco jusqu'à la clôture de l'instruction le 26 janvier 2016, la haute juridiction était saisie d'une série de questions de droit administratif d'une grande densité théorique et pratique.

En premier lieu, se posait la question de la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir dirigé par un cocontractant de l'administration contre la décision unilatérale de résiliation de son contrat administratif (la convention d'exploitation de transport aérien du 20 juin 1996), ainsi que la question de l'opposabilité du délai de recours contentieux de deux mois en l'absence de mention des voies et délais de recours dans la notification de l'acte administratif, au regard notamment des exigences du droit à un recours effectif garanti par la Convention européenne des droits de l'homme.

En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Tribunal était invité à déterminer le champ d'application matériel de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : une décision de résiliation unilatérale d'une convention de service public pour motif d'intérêt général peut-elle être juridiquement qualifiée de décision « abrogeant une décision antérieure créatrice de droits » au sens de cette loi, déclenchant ainsi une obligation de motivation formelle à peine d'illégalité ?

En troisième lieu, sur le terrain de la légalité interne, le problème soulevé était celui de l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur l'exercice, par le Ministre d'État, de son pouvoir de résiliation unilatérale d'un contrat administratif pour motif d'intérêt général. Il s'agissait de savoir si la volonté de réorganiser, moderniser et sécuriser le service public aéroportuaire et héliportuaire, impliquant le lancement d'une nouvelle procédure de consultation et potentiellement le changement d'opérateur, constituait un motif d'intérêt général légalement admissible et exempt d'erreur manifeste d'appréciation.

Toutefois, l'intervention du mémoire enregistré le 7 octobre 2016, par lequel la société requérante a exprimé sa volonté d'abandonner l'instance, a déplacé le centre de gravité du problème juridique. Dès lors qu'une partie requérante déclare abandonner ses prétentions avant que le juge n'ait statué au fond, les questions relatives à la recevabilité initiale de la requête et au bien-fondé des moyens d'annulation s'effacent devant une question préalable et exclusive de procédure contentieuse.

Le problème juridique effectivement tranché par le Tribunal Suprême lors de son audience du 17 novembre 2016 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle décision le juge administratif doit-il prononcer tant sur le sort de l'instance que sur la charge des dépens ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre à cette question procédurale et mettre un terme définitif au litige enregistré sous le numéro TS 2015-17, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a déployé un raisonnement juridique d'une grande sobriété, caractéristique des décisions donnant acte d'un désistement, tout en veillant à viser l'ensemble du cadre normatif qui avait été mobilisé au cours de l'instance.

Dans ses visas, la haute juridiction prend soin de mentionner les textes fondamentaux régissant sa compétence et la matière litigieuse, à savoir : la Constitution de la Principauté, et notamment son article 90-B qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ; l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; ainsi que la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales du 4 novembre 1950 et ses protocoles additionnels, tels que rendus exécutoires à Monaco par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006 et n° 5.811 du 22 avril 2015. Le Tribunal vise également les actes de procédure interne qui ont jalonné la mise en état du dossier : l'ordonnance de désignation du rapporteur du 17 septembre 2015, le procès-verbal de clôture de la procédure du 26 janvier 2016 et l'ordonnance de renvoi à l'audience en date du 21 septembre 2016.

La motivation proprement dite de la décision s'articule en quatre considérants successifs qui vérifient méthodiquement la réunion des conditions requises pour que le juge puisse valablement constater l'extinction de l'instance par la volonté des parties.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité et la teneur de l'acte de volonté émanant de la partie demanderesse. Il relève ainsi que, par un mémoire dûment enregistré au Greffe général le 7 octobre 2016, la S.A.M. HELI AIR MONACO a formellement déclaré « se désister purement et simplement de la requête susvisée du 9 septembre 2015 » et a expressément sollicité de la juridiction qu'il lui

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