Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16205

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 30 juin 2017 s'inscrit dans le cadre classique, mais néanmoins sensible, de l'articulation entre la répression pénale et la police administrative en matière de circulation routière. Le litige prend sa source dans des faits d'infractions routières imputés à M. f. MI., né le 24 mai 1964 à Monaco et de nationalité monégasque. Ce dernier a fait l'objet de poursuites devant les juridictions répressives monégasques pour des faits de blessures involontaires accompagnés de la circonstance aggravante de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, ainsi que pour défaut de maîtrise de son véhicule.

Par un jugement en date du 24 juillet 2015, le Tribunal correctionnel de Monaco a reconnu M. f. MI. coupable des faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de blessures involontaires. En répression, la juridiction pénale l'a condamné à une peine de quarante-cinq jours d'emprisonnement assortie du sursis, ainsi qu'à une peine d'amende de quarante-cinq euros. Lors de l'audience correctionnelle ayant abouti à cette condamnation, le ministère public était représenté par un substitut du Procureur général, lequel a pris des réquisitions à l'encontre du prévenu.

Parallèlement à cette issue judiciaire, et à raison des mêmes faits matériels, une procédure administrative visant le droit de conduire de l'intéressé a été engagée sur le fondement des dispositions du Code de la route monégasque. Conformément à l'article 123 dudit code, le Ministre d'État dispose de la faculté de prononcer la suspension du permis de conduire lorsque son titulaire a fait l'objet d'un procès-verbal constatant la conduite en état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique. L'exercice de cette compétence ministérielle est toutefois subordonné, en vertu de l'article 128 du même code, à la consultation préalable obligatoire d'un organisme consultatif dénommé la « Commission technique spéciale ».

L'organisation et la composition de cette commission administrative sont régies par l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000, institué en application de l'article 128 de l'Ordonnance n° 1.691 du 17 décembre 1957. Ce texte réglementaire prévoit notamment que la présidence de la Commission technique spéciale est assurée par un magistrat désigné à cet effet par le Directeur des services judiciaires. Or, par un arrêté n° 2015-5 en date du 5 février 2015, le Directeur des services judiciaires avait désigné un substitut du Procureur général en qualité de magistrat pour occuper cette fonction présidentielle.

Le 12 novembre 2015, la Commission technique spéciale s'est réunie afin d'examiner la situation administrative de M. f. MI. et d'émettre l'avis requis par l'article 128 du Code de la route. Il s'est avéré que la présidence de cette séance consultative a été effectivement assurée par le substitut du Procureur général qui avait, quelques mois plus tôt, requis la condamnation pénale de M. f. MI. devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour les mêmes faits de conduite sous l'empire d'un état alcoolique et de blessures involontaires.

À la suite de l'avis rendu par la Commission technique spéciale le 12 novembre 2015, le Ministre d'État a pris l'arrêté ministériel n° 2016-162 du 9 mars 2016, par lequel il a prononcé la suspension du permis de conduire de M. f. MI. pour une durée de deux ans, ce qui correspond au plafond légal prévu par l'article 123 du Code de la route. Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure administrative, M. f. MI. a formé un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État. Par une décision expresse datée du 18 juillet 2016, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi dans l'ordonnancement juridique la mesure de suspension biennale du titre de conduite.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus de l'autorité administrative de rapporter sa décision, M. f. MI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe général le 19 septembre 2016 sous le numéro TS 2016-13. Aux termes de l'acte introductif d'instance, le requérant sollicitait initialement l'annulation pour excès de pouvoir de la « décision du 9 mars 2016 de la Commission technique spéciale » prononçant la suspension de son permis de conduire pour une durée de deux ans, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à la désignation de M. Didier Ribes, membre titulaire, en qualité de rapporteur par ordonnance du 21 septembre 2016, suivie d'une ordonnance portant mesure d'instruction rendue par le Président du Tribunal Suprême le 23 novembre 2016, d'un mémoire de production déposé le 20 décembre 2016, d'une réplique du requérant enregistrée le 21 décembre 2016 et d'une duplique de l'État enregistrée le 19 janvier 2017, avant la clôture de l'instruction constatée par procès-verbal du 20 février 2017.

Au soutien de ses prétentions, M. f. MI. développait quatre séries de moyens distincts, relevant tant de la légalité interne que de la légalité externe et conventionnelle de l'acte attaqué.

En premier lieu, le requérant soulevait un moyen tiré de l'erreur de droit et du défaut de base légale au regard de la lettre de l'article 123 du Code de la route. Il faisait valoir que ce texte autorise le Ministre d'État à suspendre le permis de conduire lorsque le titulaire a fait l'objet d'un procès-verbal constatant « qu'il conduisait dans un état d'ivresse manifeste ou sous l'empire d'un état alcoolique au sens de l'article 391-1 du Code pénal ». Or, le requérant soulignait que l'article 391-1 du Code pénal définit les actes de terrorisme. Les faits routiers qui lui étaient reprochés étant totalement étrangers à des actes de terrorisme, ils n'entraient pas, selon lui, dans le champ d'application littéral de l'article 123 du Code de la route. Tout en reconnaissant que le Tribunal Suprême avait déjà eu l'occasion de juger que ce renvoi textuel résultait d'une simple erreur matérielle, M. f. MI. soutenait, en s'appuyant dans sa réplique sur l'article 90 B de la Constitution qui définit la compétence d'attribution de la haute juridiction, que le juge administratif n'avait pas le pouvoir de rectifier de lui-même un texte de loi et devait, par conséquent, constater l'illégalité de la décision prise sur ce fondement erroné.

En deuxième lieu, le requérant invoquait une violation directe des stipulations de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), relatif au droit à un procès équitable. Il soutenait qu'au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, la mesure de suspension du permis de conduire s'analyse comme une véritable sanction entrant dans le champ d'application de la matière pénale au sens de l'article 6 § 1. Dès lors, une telle sanction ne pouvait être légalement prononcée par une autorité ou une commission administrative, mais exigeait l'intervention d'un tribunal indépendant et impartial. Dans son mémoire en réplique, il précisait que la jurisprudence européenne admettant la conventionalité des mesures administratives affectant le permis de conduire concernait la législation française relative au retrait de points, dispositif inexistant en droit monégasque, ce qui rendait ce raisonnement intransposable à l'espèce.

En troisième lieu, M. f. MI. articulait un second grief fondé sur l'article 6 § 1 de la CEDH, dirigé plus spécifiquement contre la composition de la Commission technique spéciale. Il dénonçait le fait que cette instance ait été présidée par un substitut du Procureur général. Selon le requérant, cette circonstance viciait la procédure à un double titre : d'une part, d'un point de vue organique et fonctionnel, le Parquet ne constitue pas une « autorité judiciaire » au sens de la jurisprudence conventionnelle et son membre est désigné au sein de la commission par le Directeur des services judiciaires, que le requérant qualifiait dans sa réplique d'« autorité administrative relevant du pouvoir exécutif », générant ainsi un doute légitime sur l'indépendance et l'impartialité de l'organe ; d'autre part, d'un point de vue personnel et concret, ce même substitut du Procureur général avait antérieurement requis contre lui devant le Tribunal correctionnel à raison des mêmes faits.

En quatrième et dernier lieu, au stade de son mémoire en réplique, le requérant soulevait un moyen nouveau tiré du défaut de production par l'État de la décision attaquée dans le délai imparti par le Tribunal Suprême dans le cadre de sa mesure d'instruction, concluant que la décision devait de ce fait être réputée dépourvue de motif et, par suite, annulée.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse.

Sur le moyen tiré de l'erreur de renvoi législatif à l'article 391-1 du Code pénal, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême selon laquelle cette mention résulte d'un simple défaut de mise en concordance des textes lors d'une modification législative et doit être lue comme opérant un renvoi à l'article 391-13 du Code pénal, lequel incrimine effectivement la conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Dans sa duplique, l'administration ajoutait qu'il relève de l'office même du juge chargé d'appliquer la loi de l'interpréter lorsque celle-ci recèle une incohérence manifeste issue d'une erreur matérielle.

Sur la prétendue violation de l'article 6 § 1 de la CEDH du fait du prononcé de la mesure par une autorité administrative, le Ministre d'État faisait valoir que la jurisprudence européenne n'exige nullement qu'une suspension de permis de conduire — qui porte sur une autorisation de nature administrative — soit prononcée en premier ressort par une juridiction. Selon l'État, les exigences du procès équitable sont pleinement satisfaites par l'intervention préalable du juge pénal lors du prononcé de la condamnation correctionnelle et par l'existence d'un recours pour excès de pouvoir ouvert devant le Tribunal Suprême contre l'arrêté ministériel.

Sur le grief relatif à la présidence de la Commission technique spéciale par le substitut du Procureur général, la défense de l'État se déployait sur trois niveaux. Premièrement, sur le plan institutionnel, le Ministre d'État contestait toute dépendance du Parquet général à l'égard du pouvoir exécutif. Deuxièmement, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême, il soutenait que le substitut avait été désigné par le Directeur des services judiciaires pour siéger en sa qualité statutaire de « magistrat » et non en tant que membre du ministère public. Troisièmement, dans sa duplique, le Ministre d'État opposait un argument d'inopérance : la Commission technique spéciale n'étant qu'une instance purement consultative et non l'auteur de l'arrêté de suspension, le moyen tiré de son défaut d'indépendance ou d'impartialité ne pouvait utilement entacher de nullité la décision finale prise par le Ministre d'État.

Enfin, sur le moyen procédural relatif à la production des pièces, le Ministre d'État répliquait avoir régulièrement versé aux débats, dans le délai imparti par la juridiction, la notification individuelle de la mesure de suspension.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question formelle de la recevabilité et de la requalification des conclusions du requérant — qui visaient nominalement l'avis de la commission consultative au lieu de l'acte décisoire ministériel —, le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit substantielle touchant aux garanties fondamentales de la procédure administrative non contentieuse.

Le problème juridique central soumis à l'Assemblée plénière pouvait se formuler ainsi : la régularité de l'arrêté ministériel prononçant la suspension d'un permis de conduire, pris après la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale, est-elle affectée d'un vice substantiel au regard du principe d'impartialité lorsque ladite commission administrative a été présidée par un magistrat du parquet qui avait antérieurement requis la condamnation du requérant devant la juridiction pénale à raison des mêmes faits matériels ?

Cette interrogation principale commandait par ailleurs de clarifier deux sous-questions d'ordre institutionnel et procédural soulevées par le débat contradictoire : d'une part, quel est le statut constitutionnel exact du Directeur des services judiciaires et des magistrats du parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif incarné par le Ministre d'État ? D'autre part, le caractère purement consultatif d'un organisme administratif fait-il obstacle à ce que le défaut d'impartialité de l'un de ses membres entraîne l'annulation de la décision finale prise par l'autorité investie du pouvoir de décision ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige et parvenir à l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, structuré en cinq étapes successives, qui allie souplesse procédurale, mise au point constitutionnelle et consécration exigeante du principe général d'impartialité administrative.

Dans un premier temps, le juge procède à une interprétation bienveillante et constructive de la requête afin d'en assurer la recevabilité. Constatant que M. f. MI. demandait formellement « l'annulation pour excès de pouvoir de l'avis de la Commission technique spéciale » — acte préparatoire par nature insusceptible de recours direct —, le Tribunal Suprême relève que ses conclusions « doivent être regardées comme dirigées contre l'arrêté ministériel n° 2016-162 du 9 mars 2016 prononçant la suspension de son permis de conduire pour une durée de deux ans, ensemble la décision du 18 juillet 2016 du Ministre d'État rejetant son recours gracieux contre cet arrêté ». Par cette requalification d'office, la haute juridiction dépasse la maladresse rédactionnelle de la requête initiale pour saisir la véritable cible contentieuse du requérant.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême livre un considérant de principe d'une grande densité constitutionnelle, destiné à répondre à l'argumentation du requérant selon laquelle le Directeur des services judiciaires et le Parquet relèveraient du pouvoir exécutif. Visant successivement les articles 2 (principe de l'État de droit et respect des libertés et droits fondamentaux), 6 (séparation des fonctions administrative, législative et judiciaire), 43 (exercice du Gouvernement par le Ministre d'État assisté d'un Conseil de Gouvernement) et 46 (dispense de délibération en Conseil de Gouvernement et de présentation par le Ministre d'État pour les ordonnances souveraines concernant les affaires relevant de la Direction des services judiciaires) de la Constitution monégasque, le Tribunal Suprême en déduit deux propositions fondamentales :

1. La fonction administrative visée à l'article 6 de la Constitution est assurée exclusivement par le Ministre d'État assisté du Conseil de Gouvernement ;
2. Le Directeur des services judiciaires, le Procureur général et les membres du Parquet ne sont pas placés sous l'autorité du Ministre d'État. Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte fermement la thèse du requérant d'une subordination organique du Parquet ou de la Direction des services judiciaires à l'exécutif gouvernemental, réaffirmant l'autonomie constitutionnelle de l'administration de la justice à Monaco.

Dans un troisième temps, et de manière particulièrement remarquable, le Tribunal Suprême déplace le terrain du contrôle de légalité. Alors que le requérant invoquait exclusivement l'article 6 § 1 de la CEDH à l'appui de son grief relatif à la composition de la commission, le juge administratif suprême énonce, sous la forme d'un axiome lapidaire et autonome : « Considérant que le principe d'impartialité s'impose à toute autorité administrative ». En érigeant ainsi le principe d'impartialité en règle générale applicable à l'ensemble des autorités administratives — sans le rattacher textuellement à l'article 6 § 1 de la Convention européenne —, le Tribunal Suprême contourne habilement le débat complexe sur l'applicabilité de la « matière pénale » conventionnelle aux mesures de police administrative du permis de conduire et aux organes purement consultatifs. Que la commission soit une juridiction au sens de l'article 6 § 1 ou une simple autorité administrative consultative devient indifférent : dès lors qu'elle participe à la fonction administrative, elle est intégralement soumise au principe d'impartialité.

Dans un quatrième temps, le juge examine le cadre normatif de la consultation et procède à une qualification implicite mais décisive concernant la base légale de la mesure. Rappelant la teneur de l'article 123 du Code de la route, le Tribunal Suprême mentionne que le Ministre d'État peut suspendre un permis lorsque le titulaire conduisait sous l'empire d'un état alcoolique « au sens de l'article 391-13 du Code pénal ». Sans même avoir besoin d'examiner formellement le premier moyen du requérant relatif à la coquille législative visant l'article 391-1, le Tribunal Suprême rectifie de plano la référence dans l'énoncé même du droit applicable, confirmant par là sa jurisprudence antérieure sur la correction des erreurs matérielles du législateur. Il retrace ensuite la chaîne réglementaire : l'article 128 du Code de la route imposant la consultation obligatoire de la Commission technique spéciale, l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 confiant sa présidence à un magistrat désigné par le Directeur des services judiciaires, et l'arrêté n° 2015-5 du 5 février 2015 désignant un substitut du Procureur général en qualité de magistrat pour assurer cette présidence.

Dans un cinquième et dernier temps, le Tribunal Suprême applique le principe d'impartialité aux circonstances concrètes de l'espèce (appréciation in concreto de l'impartialité objective et fonctionnelle). Il relève que la Commission technique spéciale a rendu son avis le 12 novembre 2015 sous la présidence dudit substitut du Procureur général. Or, il est constant que ce magistrat « avait auparavant requis contre M. MI. dans le cadre de la procédure pénale portant sur les mêmes faits que ceux examinés par la Commission ». Le juge en tire la conséquence logique et implacable : en requérant à l'audience correctionnelle, ce magistrat « avait ainsi publiquement pris position sur la matérialité et la gravité de ces faits préalablement à la réunion de la Commission ». Dès lors, un préjugé fonctionnel était caractérisé : le président de l'organe consultatif ne pouvait plus apparaître comme examinant le dossier administratif avec un regard neuf et neutre. Le Tribunal en conclut que « la Commission n'était pas constituée dans des conditions offrant au requérant des garanties d'impartialité ».

Parachevant son syllogisme, la haute juridiction rejette implicitement l'argument du Ministre d'État selon lequel le vice affectant un simple avis serait sans incidence sur la décision finale. Parce que la consultation de la Commission technique spéciale est obligatoire en vertu de l'article 128 du Code de la route, l'irrégularité de sa composition au regard du principe d'impartialité vicie l'avis rendu et, par voie de conséquence, entache la procédure préalable à l'édiction de l'arrêté ministériel d'une « irrégularité substantielle ». Pratiquant l'économie des moyens, le Tribunal Suprême prononce dès lors l'annulation de l'arrêté ministériel du 9 mars 2016 ainsi que de la décision de rejet du recours gracieux du

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