PUBLIC DROIT DES ETRANGERS · PUBLIC LOI ET ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de cassation — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de cassation consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Ordonnance souveraine n° 3.153 (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine public droit des etrangers · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 24 novembre 2017, n° 16546

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco met en lumière la tension classique du droit administratif entre la préservation de l'ordre public étatique par la police des étrangers et le droit des administrés à obtenir le réexamen d'une mesure de police administrative ancienne.

En l'espèce, Monsieur a. LI., né le 16 avril 1950 à Warschau et de nationalité autrichienne, demeurant en Autriche, a fait l'objet d'une mesure administrative de refoulement du territoire de la Principauté de Monaco prononcée à son encontre le 20 mai 1998. Ainsi qu'il ressort des écritures de l'État de Monaco en cours d'instance, cette mesure initiale de police administrative avait été prise en considération de la mise en cause de l'intéressé pour des faits d'usage et de détention de stupéfiants ainsi que d'agressions sexuelles. Cette mesure de refoulement initiale n'avait pas fait l'objet d'une contestation juridictionnelle de la part de Monsieur LI.

Nonobstant le maintien en vigueur de cet acte de refoulement, l'intéressé a bénéficié, au fil des années et jusqu'en 2014, de plusieurs décisions administratives lui accordant des suspensions provisoires de ladite mesure, notamment pour des motifs professionnels. Toutefois, cette tolérance administrative ponctuelle a pris fin à compter de l'année 2014. Monsieur LI. a en effet sollicité de nouvelles suspensions provisoires par demandes des 12 mai 2014 et 5 mai 2015. Ces requêtes gracieuses ont fait l'objet de décisions explicites de rejet émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur en dates respectives des 21 mai 2014 et 25 juin 2015.

Selon les éléments exposés par le Ministre d'État devant la juridiction suprême, ce changement de posture de l'administration monégasque reposait sur deux circonstances factuelles précises : d'une part, la condamnation pénale prononcée à l'encontre de Monsieur LI. pour agressions sexuelles à une peine d'un an d'emprisonnement avec sursis, en mai 2001, par la Cour d'appel de Paris ; d'autre part, l'existence d'une fiche de recherche émise le 28 octobre 2013 établissant que le requérant était redevable envers le Trésor Public français d'une somme s'élevant à 30 405 694,08 euros. À l'instar de la mesure initiale de 1998, les deux décisions de refus de suspension des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 n'ont pas été déférées à la censure du juge de l'excès de pouvoir par l'intéressé.

Cependant, le 7 septembre 2016, Monsieur LI. a saisi une nouvelle fois l'autorité administrative monégasque d'une demande visant à lever l'interdiction d'accès au territoire princier. Cette démarche était motivée à la fois par des fins de loisirs et par des impératifs d'ordre professionnel, le requérant exposant la nécessité, pour le compte de sa société dénommée « Fashion TV », de pouvoir rencontrer des professionnels des secteurs de la mode et de la communication à l'occasion de manifestations organisées au sein de la Principauté.

Par une décision en date du 2 décembre 2016, le Ministre d'État a rejeté cette demande du 7 septembre 2016. Pour fonder ce nouveau refus, l'autorité administrative a visé l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté et a indiqué que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » telle qu'elle avait été communiquée lors du précédent refus opposé le 25 juin 2015. C'est cette décision ministérielle du 2 décembre 2016 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué devant le Tribunal Suprême.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er février 2017 sous le numéro de rôle TS 2017-06, Monsieur a. LI. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 2 décembre 2016, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 2 février 2017, désigné Madame Magali Ingall-Montagnier en qualité de rapporteur.

Dans ses écritures initiales (requête) et complémentaires (réplique enregistrée le 28 avril 2017), le requérant articulait ses prétentions autour d'une demande avant dire droit et de deux moyens d'annulation classiques du contentieux administratif, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne.

En premier lieu, sur le terrain probatoire et procédural, Monsieur LI. sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction dans l'hypothèse où l'État de Monaco s'abstiendrait de produire les pièces justificatives fondant la décision de refus attaquée.

En deuxième lieu, au titre de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte administratif au regard des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision du 2 décembre 2016 procédait par une motivation par référence illégale, en ce qu'elle renvoyait à la précédente décision de refus du 25 juin 2015, laquelle se bornait elle-même à indiquer, sans énoncer aucune considération de droit ou de fait, que l'examen du dossier n'avait pas permis de réserver une suite favorable à sa requête. Dans sa réplique, il ajoutait que la motivation était défaillante faute d'apporter une réponse précise à sa demande, laquelle contestait précisément les refus opposés depuis 2014 alors même qu'aucun élément nouveau défavorable n'était survenu postérieurement aux suspensions provisoires qui lui avaient été régulièrement octroyées jusqu'en 2014.

En troisième lieu, au titre de la légalité interne, Monsieur LI. arguait que la décision querellée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Selon son argumentation, aucune raison objective ne justifiait le maintien de cette éviction du territoire, dès lors que les multiples suspensions provisoires de la mesure de refoulement accordées jusqu'en 2014 démontraient par elles-mêmes que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public monégasque. En réplique, prenant connaissance des motifs avancés par l'État en défense, il faisait valoir que le Ministre d'État se prévalait de faits antérieurs aux suspensions précédemment accordées (la mise en cause de 1998 et la condamnation pénale de 2001). Quant au seul élément postérieur invoqué par l'administration — à savoir la fiche de recherche émise par le Trésor Public français en 2013 —, le requérant soutenait qu'un tel litige fiscal à l'étranger n'était nullement de nature à établir qu'il représentait une menace pour la tranquillité ou la sécurité publique de la Principauté de Monaco.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 3 avril 2017 et une duplique déposée le 29 mai 2017, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, concluait au rejet pur et simple de la requête. Pour étayer sa position et répondre à la demande de production de pièces, l'administration a versé aux débats un rapport de la Sûreté publique daté du 16 mars 2017.

Sur le fond, le Ministre d'État rappelait à titre liminaire le caractère définitif tant de la mesure de refoulement de 1998 que des refus de suspension de 2014 et 2015, faute d'avoir été contestés en temps utile, tout en exposant la gravité des motifs sous-jacents (stupéfiants, condamnation pénale à Paris en 2001 pour agressions sexuelles, dette fiscale française de plus de trente millions d'euros). Sur la légalité externe, l'État soutenait qu'en l'absence d'éléments nouveaux de nature à modifier l'appréciation portée en 2014 et 2015, la décision attaquée, en constatant cette absence de changement, était suffisamment motivée. Sur la légalité interne, le Ministre d'État faisait valoir le renversement de la charge de la preuve applicable en la matière : il appartenait au requérant d'établir que sa présence ne constituait plus une menace pour l'ordre public. En outre, l'administration réfutait toute erreur manifeste d'appréciation en soulignant que la fiche de recherche du Trésor Public français demeurait toujours active lors de l'instruction de la demande de 2016 et qu'aucun impératif valable ne rendait indispensable la venue du demandeur à Monaco.

L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 6 juin 2017. Par ordonnance du 20 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a fixé l'audience au 17 novembre 2017. L'affaire a été examinée en Assemblée plénière et la décision a été lue publiquement le 24 novembre 2017.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire confrontait le juge administratif monégasque à une triple problématique juridique touchant à l'office du juge, au formalisme des actes administratifs et au régime substantiel des mesures de police des étrangers.

Tout d'abord, se posait une question préalable de qualification juridique de la demande administrative : comment le juge de l'excès de pouvoir doit-il qualifier une requête adressée à l'administration qui, bien que présentée formellement comme une demande de « suspension provisoire » d'un refoulement, vise en réalité par ses motifs à permettre des séjours récurrents à des fins tant professionnelles que de loisirs ?

Ensuite, sur le plan formel, la question de droit consistait à déterminer si une décision administrative rejetant une demande de levée d'une mesure de refoulement satisfait aux exigences de motivation posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'elle se borne à viser le texte réglementaire applicable (l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964) et à indiquer que l'examen du dossier n'a pas permis de découvrir des éléments nouveaux susceptibles d'infléchir la position gouvernementale arrêtée lors d'un précédent refus.

Enfin, sur le fond du droit, la problématique centrale résidait dans la détermination de l'objet et de la charge de la preuve lors d'une demande d'abrogation d'une mesure de police administrative ayant déjà fait l'objet de refus de réexamen devenus définitifs. Plus précisément, le juge devait décider si l'administré peut utilement invoquer, pour caractériser une erreur manifeste d'appréciation de l'administration, l'existence de mesures de tolérance (suspensions provisoires) accordées antérieurement à de précédents refus définitifs, ou s'il lui incombe exclusivement de démontrer la survenance d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus opposé par l'autorité de police.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, se caractérise par sa concision, sa rigueur méthodologique et une maîtrise classique des techniques du contentieux de l'excès de pouvoir. Le juge procède en quatre étapes distinctes.

1. L'opération préalable de requalification de la demande administrative

Dès le premier considérant de sa motivation au fond, le Tribunal Suprême opère une requalification souveraine de l'objet de la demande formulée par Monsieur LI. le 7 septembre 2016. Alors que la requête introductive d'instance et l'intitulé même du recours présentaient l'acte du 2 décembre 2016 comme un « refus de suspension provisoire de la décision de refoulement », le Tribunal énonce que Monsieur LI. demande l'annulation de la décision par laquelle le Ministre d'État a rejeté sa demande « qui tendait, eu égard à ses motifs, non pas à la suspension mais à l'abrogation de la mesure de refoulement prise à son encontre le 20 mai 1998 ».

Cette requalification n'est pas neutre. En analysant les motifs de la demande du 7 septembre 2016 — qui sollicitait l'accès au territoire à des fins générales de loisirs et d'activités professionnelles pour la société Fashion TV —, le juge restitue à la démarche de l'administré sa véritable nature juridique : il ne s'agissait plus de solliciter un sauf-conduit ponctuel et dérogatoire pour une date déterminée (suspension provisoire), mais bien d'obtenir la disparition juridique pour l'avenir de la mesure d'interdiction du territoire (abrogation). Le contentieux est ainsi immédiatement replacé dans le cadre théorique des demandes d'abrogation des actes administratifs individuels non créateurs de droits.

2. Le rejet de la demande de mesure d'instruction

Sur l'incident procédural soulevé par le requérant qui réclamait une mesure d'instruction à défaut de production des pièces justificatives par l'État, la réponse du Tribunal est lapidaire. Constatant qu'« en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée », la juridiction tire les conséquences de la production, par le Ministre d'État en annexe de sa contre-requête du 3 avril 2017, du rapport de la Sûreté publique du 16 mars 2017 ainsi que des explications détaillées sur les antécédents judiciaires et fiscaux du requérant. Le juge s'estimant suffisamment éclairé par les productions contradictoires des parties, la mesure d'instruction devenait sans objet.

3. La validation de la motivation d'un refus confirmatif sur le terrain de la légalité externe

Examinant ensuite la légalité externe de l'acte au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, le Tribunal Suprême écarte le grief d'insuffisance de motivation.

Pour ce faire, le juge décompose la structure formelle de la décision du 2 décembre 2016 en deux éléments :

• L'énoncé des considérations de droit : la décision attaquée vise expressément l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.
• L'énoncé des considérations de fait : la décision précise que l'examen de la demande « n'a pas permis la découverte d'éléments pouvant infléchir la position du Gouvernement Princier » communiquée lors du refus opposé le 25 juin 2015 à une précédente demande.

Le Tribunal Suprême juge qu'une telle formulation satisfait pleinement aux prescriptions légales. En matière de refus d'abrogation succédant à de précédents refus déjà opposés à l'administré, le fait générateur du nouveau rejet réside précisément dans la permanence des circonstances de fait et l'absence d'élément nouveau. Dès lors, constater factuellement l'absence de découverte d'éléments nouveaux depuis une date de référence précise (le 25 juin 2015) constitue en soi l'énoncé de la considération de fait fondant la décision, sans méconnaître la loi du 29 juin 2006.

4. La cristallisation du litige autour de la preuve d'éléments nouveaux postérieurs au dernier refus définitif

C'est sur le terrain de la légalité interne que l'arrêt livre son apport doctrinal majeur. Le Tribunal Suprême pose une règle rigoureuse gouvernant tant la charge de la preuve que la temporalité des faits invocables par le requérant dans le cadre d'un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation.

Le syllogisme judiciaire se déploie en deux temps : Premièrement, le juge fixe la règle de droit applicable à la situation procédurale du requérant : dès lors que le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait déjà rejeté, par deux décisions des 21 mai 2014 et 25 juin 2015, deux demandes antérieures de Monsieur LI., « il appartenait à ce dernier de démontrer l'apparition d'éléments nouveaux, postérieurs au dernier refus du 25 juin 2015 et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé le refoulement et de nature à conduire le Ministre d'État à reconsidérer cette mesure ».

Deuxièmement, le juge applique cette grille d'analyse aux moyens soulevés par Monsieur LI. Il relève que « le seul élément nouveau invoqué par le demandeur est l'existence de suspensions provisoires du refoulement antérieures aux refus des 21 mai 2014 et 25 juin 2015 ». L'oxymore apparent utilisé par le Tribunal (« le seul élément nouveau [...] est l'existence de suspensions [...] antérieures ») souligne l'inanité de l'argumentation du requérant. Ce dernier tentait de remettre en cause le revirement administratif opéré en 2014 en opposant la bienveillance administrative dont il avait joui avant 2014. Or, les décisions de refus de 2014 et 2015 n'ayant pas été contestées, elles ont en quelque sorte purgé ou cristallisé le débat sur la période antérieure.

Le Tribunal n'a donc même pas besoin d'entrer dans le débat substantiel sur la pertinence de la fiche de recherche fiscale française de 2013 ou sur l'ancienneté de la condamnation pénale de 2001 : il lui suffit de constater une carence probatoire totale du requérant sur la période pertinente, à savoir celle courant du 25 juin 2015 au 2 décembre 2016. Faute pour Monsieur LI. d'avoir apporté des éléments nouveaux postérieurs aux deux refus de 2014 et 2015, le Ministre d'État a pu légalement, et sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, rejeter la demande du 7 septembre 2016.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation écartant l'ensemble des moyens tant de forme que de fond, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours et condamne le requérant aux dépens selon le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 24 novembre 2017 en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon important dans la structuration du contentieux administratif monégasque, au carrefour du droit de la police des étrangers, de la théorie de l'acte administratif (abrogation et décisions confirmatives) et du droit de la motivation formelle. Son analyse révèle une convergence méthodologique profonde avec les principes directeurs du droit public européen d'inspiration romano-germanique, tout en consacrant les spécificités institutionnelles et législatives de la Principauté.

1. Le pouvoir de requalification du juge de l'excès de pouvoir et le régime de l'abrogation des mesures de police

Le premier enseignement de l'arrêt réside dans la liberté avec laquelle le juge administratif monégasque procède à la requalification de la demande administrative initiale. Monsieur LI. avait habilement — ou maladroitement — intitulé ses démarches successives comme des demandes de « suspension provisoire » de la mesure de refoulement du 20 mai 1998. En droit administratif général, la suspension est une mesure conservatoire ou temporaire qui paralyse les effets d'un acte pendant une durée déterminée sans en affecter l'existence juridique, tandis que l'abrogation met définitivement fin aux effets de l'