Tribunal Suprême de Monaco, 13 octobre 2020, n° 19385

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans un conflit entre associés au sein d'une structure sociétaire civile, illustrant les difficultés susceptibles de naître lors de la tentative d'éviction d'un dirigeant social et de la publicité subséquente de cette modification auprès des services administratifs compétents.

En l'espèce, Madame E. C. et Monsieur V. P. avaient constitué une société civile particulière de droit monégasque dénommée SCI ACQUARELLE I. Le capital social de cette entité était divisé en 2.000 parts sociales d'une valeur nominale d'un euro chacune. La répartition initiale du capital conférait une quasi-totalité des droits à Monsieur V. P., détenteur de 1.999 parts et désigné en qualité de gérant statutaire pour une durée indéterminée, tandis que Madame E. C. ne détenait qu'une seule part en pleine propriété. Toutefois, l'équilibre des prérogatives au sein de la société s'était trouvé modifié par un acte ultérieur aux termes duquel Monsieur V. P. avait cédé à Madame E. C. l'usufruit de l'intégralité de ses parts sociales.

Par suite de fortes dissensions apparues entre les deux associés, Madame E. C. a entrepris de provoquer un changement dans la direction de la société. À cette fin, elle a sollicité de Monsieur V. P., en sa qualité de gérant en exercice, la convocation d'une assemblée générale ayant pour ordre du jour le remplacement du gérant. Cette démarche s'étant révélée vaine face à l'inertie ou au refus du dirigeant en place, l'associée a tenté d'obtenir une habilitation judiciaire pour surmonter cette situation de blocage.

Elle a ainsi saisi par voie de requête le Tribunal de première instance aux fins d'être autorisée à convoquer elle-même l'assemblée générale de la société. Par une ordonnance rendue le 7 janvier 2019, la présidente du Tribunal de première instance a estimé qu'il n'y avait pas lieu de faire droit à cette demande, motif pris de l'absence de base textuelle permettant au juge d'accorder une telle autorisation. Néanmoins, dans les motifs de son ordonnance, le magistrat a cru devoir formuler une observation relative aux stipulations statutaires de la personne morale. Se référant à l'article 12 des statuts de la SCI ACQUARELLE I — lequel stipule que « ...Pour le cas où la société ne serait administrée par aucun gérant, par suite de son décès ou de sa disparition ou de son incapacité, ou pour quelques raisons que ce soient, tout associé pourra convoquer une assemblée générale dans les conditions ci-dessus déterminées. (...) » —, la présidente de la juridiction civile a précisé que les termes « ou pour quelques raisons que ce soient » pourraient, dans ce cas d'espèce, autoriser un associé à procéder directement à la convocation d'une assemblée générale.

S'appuyant sur cette mention de l'ordonnance présidentielle et sur sa propre lecture des statuts, Madame E. C. a pris l'initiative de convoquer, le 7 février 2019, une assemblée générale ordinaire de la SCI ACQUARELLE I. Lors de cette réunion, il a été décidé, d'une part, la révocation de Monsieur V. P. de ses fonctions de gérant et, d'autre part, la nomination de Madame E. C. en qualité de nouvelle gérante.

Conformément aux prescriptions légales imposant la publicité des modifications affectant l'administration des sociétés civiles, Madame E. C. a alors adressé à la Direction de l'Expansion économique une demande tendant à l'inscription de ce changement de gérance sur le registre spécial des sociétés civiles. C'est à ce stade que le différend entre les associés s'est mué en un litige opposant la requérante à l'administration monégasque. Par une décision en date du 8 mars 2019, le Directeur de l'Expansion économique a rejeté la demande d'inscription modificative. Ce refus administratif était expressément motivé par l'irrégularité de la convocation de l'assemblée générale ayant procédé à la révocation et à la nomination du gérant.

Contestant cette décision de refus d'inscription, Madame E. C. a exercé un recours administratif préalable auprès du Ministre d'État. Par une décision du 2 avril 2019, le Ministre d'État a rejeté ce recours, confirmant ainsi la position adoptée par le Directeur de l'Expansion économique et maintenant le refus de porter mention du changement de gérance sur le registre spécial.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au rejet de son recours hiérarchique par le Ministre d'État, Madame E. C. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 31 mai 2019 sous le numéro TS 2019-13. Elle sollicitait de la haute juridiction l'annulation de la décision ministérielle du 2 avril 2019 ayant rejeté son recours administratif contre la décision du Directeur de l'Expansion économique du 8 mars 2019, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens.

À l'appui de son recours en annulation pour excès de pouvoir, la requérante développait une argumentation structurée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, qu'elle a maintenus et précisés dans son mémoire en réplique enregistré le 14 août 2019.

Sur le terrain de la légalité externe, Madame E. C. soulevait un moyen tiré de l'incompétence de l'autorité administrative. Elle soutenait que ni le Directeur de l'Expansion économique, ni le Ministre d'État statuant sur recours hiérarchique, ne disposaient de la compétence légale pour refuser une demande d'inscription modificative au répertoire spécial des sociétés civiles en portant une appréciation sur la régularité au fond de la convocation d'une assemblée générale. Selon l'analyse de la requérante, l'office de ces autorités administratives est strictement circonscrit à une vérification formelle de la conformité des déclarations aux pièces justificatives produites par le déclarant. Dans sa réplique, elle précisait que lorsque le Directeur de l'Expansion économique constate une difficulté juridique, il n'a nullement le pouvoir de la trancher lui-même, mais doit s'en remettre à la juridiction compétente en la matière. En particulier, il ne lui appartiendrait pas de se prononcer sur la réalité ou non de l'absence du gérant au sens des statuts.

Sur le terrain de la légalité interne, la requérante faisait grief à la décision attaquée d'être entachée d'une double erreur d'appréciation. La première erreur résiderait dans l'interprétation retenue de l'article 12 des statuts de la SCI ACQUARELLE I. Selon Madame E. C., le seul fait que le gérant en exercice n'ait pas répondu aux demandes de convocation formulées par un associé permettait de considérer qu'il ne faisait plus face à ses responsabilités, situation entrant dès lors dans les prévisions de l'article 12 autorisant tout associé à convoquer l'assemblée « pour quelques raisons que ce soient ». La seconde erreur d'appréciation procéderait de la méconnaissance, par le Ministre d'État, de l'ordonnance rendue le 7 janvier 2019 par la présidente du Tribunal de première instance. La requérante faisait valoir que ce magistrat, juge dont la compétence spéciale est précisément de trancher une telle question, avait estimé qu'une autorisation judiciaire n'était pas nécessaire pour convoquer l'assemblée au regard des termes de l'article 12 des statuts.

En défense, par une contre-requête enregistrée le 26 juillet 2019 et une duplique enregistrée le 16 septembre 2019, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de Madame E. C. aux dépens, en défendant une conception extensive des pouvoirs de contrôle de l'administration chargée de la tenue du registre.

Répondant au moyen de légalité externe, le Ministre d'État soutenait que la compétence du Directeur de l'Expansion économique, lorsqu'il est saisi d'une déclaration complémentaire ou rectificative relative à une modification intervenue au sein d'une société civile, ne saurait être réduite à un simple contrôle matériel du caractère complet du dossier. Tout en concédant que cette autorité ne peut prendre parti sur l'opportunité de la modification déclarée, le Ministre d'État affirmait qu'elle est en revanche tenue, en sa qualité d'autorité chargée de la tenue du répertoire du commerce et de l'industrie, de vérifier la régularité juridique de ladite modification, tant au regard des dispositions légales et réglementaires applicables qu'au regard des stipulations statutaires de la société concernée. Or, selon l'administration, l'examen des pièces justificatives produites en l'espèce révélait que la modification de la gérance était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que l'article 12 des statuts réservait au seul gérant en exercice le pouvoir de convoquer l'assemblée générale appelée à statuer sur le remplacement du dirigeant. Dans sa duplique, le Ministre d'État ajoutait que face à une telle irrégularité, le Directeur de l'Expansion économique n'avait pas à saisir une juridiction, mais devait rejeter directement la demande d'inscription, laissant au demandeur le soin, le cas échéant, de former un recours en annulation devant le Tribunal Suprême.

Sur la légalité interne, le Ministre d'État répliquait que les stipulations de l'article 12 des statuts étaient claires et ne permettaient à un associé de convoquer l'assemblée générale que dans l'unique hypothèse d'une vacance de la gérance, c'est-à-dire lorsque la société n'est plus administrée par aucun gérant. Quant à l'ordonnance de la présidente du Tribunal de première instance du 7 janvier 2019, le Ministre d'État opposait que la requérante ne pouvait utilement s'en prévaloir dès lors que cette décision avait rejeté sa requête. Il soulignait que l'observation incidente du juge selon laquelle l'article 12 pourrait autoriser la convocation par un associé ne constituait qu'une simple interprétation, dépourvue de caractère décisoire, contraire au texte statutaire, et que l'ordonnance rendue sur pied de requête était en tout état de cause dépourvue de toute autorité de chose jugée.

Alors que l'instruction était close depuis le procès-verbal du Greffier en Chef du 25 septembre 2019 et que l'affaire avait été renvoyée à l'audience du 29 septembre 2020 par une ordonnance du 14 août 2020, le cours du procès a connu un infléchissement décisif sous l'impulsion de la juridiction elle-même.

Par une ordonnance du 8 septembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a informé les parties que la décision à intervenir était susceptible d'être fondée sur un moyen relevé d'office, tiré du caractère d'ordre public des règles de répartition des compétences juridictionnelles. Le moyen ainsi communiqué visait l'article 8-1 de la loi relative aux sociétés civiles (mentionnée dans l'ordonnance de communication sous le numéro 767 du 18 février 1966, et dans les visas et motifs de l'arrêt sous le numéro 797 du 18 février 1966), aux termes duquel : « le président du tribunal de première instance ou le magistrat délégué à cet effet connaît : 1° des contestations nées à l'occasion de demandes d'inscription, de déclarations complémentaires ou rectificatives ou de demandes en délivrance d'extraits du registre spécial (...) ».

En réponse à cette mesure d'instruction, Madame E. C. a déposé un mémoire le 24 septembre 2020 par lequel elle défendait vigoureusement la compétence du Tribunal Suprême. Elle soutenait que les dispositions de l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966 étaient inapplicables à la contestation de décisions administratives, et tout particulièrement à un recours dirigé contre une décision du Ministre d'État telle que celle du 2 avril 2019. Selon elle, le Président du Tribunal de première instance est incompétent pour connaître d'un recours formé à l'encontre d'un acte administratif. Elle invoquait la suprématie des normes constitutionnelles en se prévalant du B de l'article 90 de la Constitution, qui confère au seul Tribunal Suprême la compétence pour statuer sur la légalité d'une décision administrative. Enfin, elle faisait valoir que tant l'exercice de son recours administratif préalable que la réponse formelle apportée par le Ministre d'État en application des articles 13 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 confirmaient la nature administrative du contentieux et, partant, la compétence de la juridiction administrative suprême.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question fondamentale, située au confluent du droit des sociétés civiles et du droit du contentieux administratif monégasque, touchant à la fois à la délimitation des pouvoirs de l'administration dans la tenue des registres de publicité légale et à la détermination de l'ordre de juridiction compétent pour connaître des litiges qui en découlent.

En premier lieu, sur le plan substantiel et administratif, se posait la question de l'étendue exacte des prérogatives de la Direction de l'Expansion économique lorsqu'elle est saisie, en application des articles 5 et 6 de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles et de l'Ordonnance Souveraine n° 11.986 du 2 juillet 1996, d'une déclaration complémentaire ou rectificative tendant à l'inscription d'une modification statutaire ou d'un changement d'organe de direction sur le registre spécial des sociétés civiles. L'autorité administrative chargée de la tenue de ce registre dispose-t-elle d'un pouvoir d'appréciation de la régularité juridique interne des actes sociaux qui lui sont soumis — l'autorisant à vérifier la conformité de la procédure de convocation d'une assemblée générale aux stipulations statutaires de la société —, ou sa compétence est-elle strictement liée et cantonnée à un contrôle formel de la production des pièces justificatives requises par les textes ?

En second lieu, et de manière prioritaire sur le plan procédural, la juridiction devait résoudre une question de compétence juridictionnelle d'ordre public. Lorsqu'un refus d'inscription modificative sur le registre spécial des sociétés civiles est opposé par le Directeur de l'Expansion économique, puis confirmé sur recours hiérarchique par une décision du Ministre d'État, quelle est la juridiction compétente pour connaître de la contestation de ce refus ? Le litige relève-t-il de la compétence générale d'attribution du Tribunal Suprême en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des autorités administratives, garantie par l'article 90 B de la Constitution, ou tombe-t-il sous le coup de l'attribution législative spéciale de compétence édictée par l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966 au profit du Président du Tribunal de première instance pour connaître des contestations nées à l'occasion des déclarations rectificatives au registre spécial ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche remarquable par sa structure logique et sa portée didactique. Bien qu'il aboutisse in fine à une décision d'incompétence juridictionnelle — ce qui, selon une orthodoxie procédurale stricte, aurait pu le conduire à s'abstenir de toute considération relative aux attributions de l'autorité administrative —, le juge suprême prend soin, dans un premier considérant particulièrement dense, de définir avec précision le cadre légal des compétences de la Direction de l'Expansion économique avant d'en tirer la conséquence relative à la compétence du juge judiciaire.

Le raisonnement de la haute juridiction s'articule en quatre temps successifs au sein du premier considérant, suivis de la conclusion déductive dans le second considérant.

Dans un premier temps, le Tribunal Suprême rappelle les obligations légales pesant sur les sociétés civiles en matière de publicité. Se fondant sur les articles 5 et 6 de la loi n° 797 du 18 février 1966 relative aux sociétés civiles (étant observé que le chapeau de l'arrêt et l'ordonnance de moyen d'office mentionnent par erreur matérielle la loi « n° 767 », tandis que les visas et les motifs retiennent la numérotation exacte « n° 797 »), il énonce que toute société civile est tenue de faire procéder à son inscription sur un registre spécial tenu par le service du répertoire du commerce et de l'industrie. Cette inscription initiale doit notamment comporter l'indication des nom, prénoms et adresse de chacune des personnes ayant qualité pour administrer la société. Par parallélisme, toute modification ultérieure affectant l'une des mentions de la déclaration primitive — telle qu'un changement de gérant — doit obligatoirement faire l'objet, en vue de sa mention sur ledit répertoire spécial, d'une déclaration complémentaire ou rectificative. Celle-ci doit être notifiée dans un délai de deux mois à compter de la date de la modification au service du répertoire du commerce et de l'industrie, et être accompagnée, « s'il y a lieu, des pièces justificatives nécessaires ».

Dans un deuxième temps, le Tribunal identifie l'organe administratif investi de cette mission. Il relève qu'en vertu de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 11.986 du 2 juillet 1996 portant création de la Direction de l'Expansion économique, c'est cette direction qui est légalement chargée de la tenue du répertoire du commerce et de l'industrie.

Dans un troisième temps — et c'est là un apport majeur de la motivation —, le Tribunal Suprême détermine l'étendue exacte des pouvoirs de cette administration. Tirant les conséquences combinées des articles 5 et 6 de la loi de 1966 et de l'article 2 de l'Ordonnance de 1996, la juridiction affirme de manière catégorique : « qu'en application de ces dispositions, il appartient seulement à la Direction de l'Expansion économique de vérifier que le demandeur a fourni les pièces justificatives requises ». L'emploi de l'adverbe « seulement » condamne sans ambiguïté la thèse défendue par le Ministre d'État dans ses écritures. Contrairement à ce que soutenait l'administration (et ce que le Ministre d'État avait même théorisé dans sa duplique en invitant les administrés à saisir le Tribunal Suprême en cas de refus fondé sur une irrégularité substantielle), la Direction de l'Expansion économique ne dispose d'aucun pouvoir de contrôle de la régularité intrinsèque des actes sociaux au regard des statuts de la société. Son office est purement formel et documentaire : il consiste uniquement à s'assurer de la production matérielle des pièces justificatives exigées par la réglementation.

Dans un quatrième temps, le Tribunal Suprême opère la jonction entre la nature de cette mission administrative et le régime contentieux applicable. Il énonce que, « conformément à l'article 8-1 de la loi n° 797 du 18 février 1966, le contentieux des refus d'inscription sur le registre spécial des sociétés relève de la compétence du président du Tribunal de première instance ». Par cette formule, le juge suprême écarte implicitement mais nécessairement l'argumentation développée par Madame E. C. dans son mémoire du 24 septembre 2020. Le fait que le refus initial émane d'une direction administrative et qu'il ait été confirmé par une décision formelle du Ministre d'État sur recours hiérarchique ne modifie pas la nature du contentieux et ne saurait faire échec à la règle spéciale de compétence édictée par le législateur à l'article 8-1 de la loi de 1966. Le bloc de compétence institué au profit du Président du Tribunal de première instance englobe l'ensemble des contestations nées à l'occasion des déclarations complémentaires ou rectificatives, y compris lorsqu'elles prennent la forme d'un refus d'inscription opposé par l'autorité administrative chargée de la tenue du registre.

Dès lors, dans son second considérant, le Tribunal Suprême tire la conséquence procédurale inéluctable de ces prémisses : le recours en annulation formé par Madame E. C. a été porté devant une juridiction incompétente pour

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