Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 mai 2015, n° 13287
Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 mai 2015, n° 13287 (Lire sur source officielle)
La rencontre entre les prérogatives de la puissance publique agissant dans un but d'intérêt général et les exigences fondamentales du droit commun des contrats donne fréquemment lieu à d'importantes confrontations juridiques. Lorsque l'État se fait vendeur d'immeubles relevant de son domaine pour favoriser l'accès au logement de ses nationaux, mais assortit cette cession d'un pacte de préférence et d'un mécanisme réglementaire de détermination du prix de rachat, la frontière entre l'acte administratif unilatéral et la loi des parties devient poreuse. Le jugement rendu le 28 mai 2015 par le Tribunal de première instance de Monaco s'inscrit précisément au cœur de cette tension, en tranchant avec une fermeté remarquable la question de l'indépendance et de l'impartialité du tiers estimateur chargé de fixer le prix d'une vente immobilière sur le fondement de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil monégasque.
En disqualifiant une commission administrative instituée par un règlement de 1977 pour défaut d'indépendance et d'impartialité vis-à-vis de l'État de Monaco, partie à l'acte, la juridiction monégasque livre une décision majeure. Elle rappelle qu'en matière contractuelle, l'État ne saurait être à la fois cocontractant et arbitre du prix par le truchement de ses propres organes et agents, quand bien même le dispositif aurait été contractuellement accepté à l'origine dans le cadre d'une politique sociale du logement. L'analyse de cette décision impose de revenir sur le contexte factuel et procédural ayant conduit à la saisine du tribunal (I), avant d'examiner la question de droit et la solution retenue par les juges (II), pour enfin mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de ce jugement (III).
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire trouve son origine dans la politique d'accès au logement menée par la Principauté de Monaco à la fin des années 1970 et au cours des années 1980. Suivant un acte notarié en date du 28 juillet 1989, le Domaine de l'État de la Principauté de Monaco a vendu à Mme j. SI. épouse FA., de nationalité monégasque, un appartement formant le lot 524 de l'immeuble Y, dépendant des Résidences Z, Bâtiment E, situé à Monaco, moyennant le prix de 967 000 francs français.
Cette cession s'inscrivait dans le cadre spécifique du « Règlement relatif à la vente des appartements dépendant d'immeubles domaniaux aux personnes de nationalité monégasque », publié au Journal Officiel le 16 décembre 1977. Afin d'éviter toute spéculation immobilière sur des biens cédés à des conditions avantageuses, l'acte notarié prévoyait, au titre de ses conditions particulières, un mécanisme de rachat prioritaire au profit de la puissance publique. Il était ainsi stipulé qu'en cas de revente du bien, l'acquéreur ou ses ayants droit « devront en proposer l'acquisition en priorité au DOMAINE DE L'ÉTAT ».
Le contrat renvoyait expressément aux dispositions du règlement du 16 décembre 1977 pour les modalités financières de ce rachat éventuel. Selon l'article 17 dudit texte, le prix de revente à l'État devait être calculé « sur la base du prix de cession initial, réajusté en tenant compte de critères généraux (évolution de l'indice du coût de la construction), locaux (évolution des prix sur le marché immobilier), particuliers à l'immeuble et à son environnement et enfin propres à l'appartement lui-même (prise en considération d'une part, des éventuelles améliorations apportées à ce dernier à l'exception des travaux à caractère décoratif ou somptuaire, ou encore de stricte convenance personnelle et d'autre part, des dégradations subies et de la vétusté) ».
Quant à l'organe chargé de mettre en œuvre cette formule d'évaluation, l'article 18 du même règlement disposait que ce prix « est fixé par une commission présidée par le Conseiller du Gouvernement pour les Travaux Publics et les Affaires Sociales et composé de deux représentants du Conseil Communal et deux représentants du Département des Finances et de l'Économie, dont l'inspecteur du service de l'Enregistrement et du Timbre de la Direction des Services Fiscaux », ladite commission ayant par ailleurs la faculté de s'adjoindre des experts à titre consultatif.
Près de vingt-quatre ans après son acquisition, par un courrier du 3 septembre 2013, Mme FA. a informé l'Administrateur des Domaines de son intention de vendre l'appartement litigieux, conformément à ses obligations contractuelles. La commission prévue par le règlement de 1977 s'est alors réunie le 22 octobre 2013 afin de déterminer le prix de rachat. Lors de cette séance, présidée par le Conseiller du Gouvernement pour l'Équipement, l'Environnement et l'Urbanisme, étaient présents deux représentants du Conseil communal, deux représentants du Département des Finances et de l'Économie, un représentant du Service de l'Enregistrement et du Timbre (Direction des Services Fiscaux), ainsi que M. SP., métreur vérificateur des Travaux Publics, intervenant en qualité d'expert.
Pour procéder à son évaluation, la commission a appliqué une pondération consistant à retenir à hauteur de 10 % l'évolution du prix sur le marché immobilier et à hauteur de 90 % l'évolution de l'indice du coût de la construction (ou inversement selon la formulation du jugement qui relève que le texte ne contient aucune indication sur les pondérations pouvant être apportées, mentionnant « en l'espèce 10 % sur le coût de la construction - 90 % pour l'évaluation du prix sur le marché », tandis que les parties débattent d'une pondération où le marché immobilier est pondéré neuf fois moins que l'indice de la construction). Sur la base des travaux de cette commission, l'État de Monaco a manifesté, le 30 octobre 2013, sa volonté d'acquérir l'appartement au prix ainsi fixé, soit la somme de 316 000 euros.
Estimant ce prix manifestement dérisoire au regard de la valeur réelle du bien et contestant tant la méthode de calcul employée que la légitimité même de l'organe ayant procédé à cette fixation, la propriétaire a refusé cette évaluation, donnant ainsi naissance au litige.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par exploit d'assignation du ministère de Maître Marie-Thérèse Escaut-Marquet, huissier, en date du 28 mai 2014, Mme j. SI. épouse FA. a fait citer l'État de Monaco devant le Tribunal de première instance de Monaco. L'instruction de l'affaire a donné lieu à des échanges de conclusions substantiels, l'État ayant conclu les 8 octobre 2014 et 14 janvier 2015, et la demanderesse ayant répliqué par conclusions du 27 novembre 2014.
À titre liminaire, la demanderesse prenait soin de souligner que la compétence du Tribunal de première instance, juge judiciaire, n'était pas discutable, en se référant à une décision du Tribunal Suprême du 10 novembre 1992. Ce point n'a du reste fait l'objet d'aucune contestation de la part de l'État.
Au soutien de sa demande principale visant à voir déclarer sans effet l'offre de prix de rachat proposée par l'État le 30 octobre 2013, Mme FA. articulait deux séries de moyens, l'une relative à la méthodologie d'évaluation, l'autre, plus radicale, touchant à la qualification juridique et à la composition de la commission.
Sur le plan méthodologique, elle soutenait que le calcul opéré ne correspondait pas aux prévisions de l'acte du 28 juillet 1989 et aboutissait à un prix dérisoire. Elle faisait valoir que le bien était situé dans une copropriété privée de grand luxe avec piscine et espaces verts, en face du « CC », où le prix de vente moyen au mètre carré s'élevait à 34 047 euros, et non dans un parc d'immeubles domaniaux où l'État prend en charge la majeure partie des charges. Elle précisait à cet égard acquitter 13 892,58 euros par an de charges de copropriété, de sorte qu'en vingt-cinq ans, le montant cumulé des charges payées excédait la somme offerte par l'État pour racheter le bien. Elle reprochait à la commission d'avoir totalement omis de prendre en compte le critère relatif à l'immeuble et à son environnement, d'avoir appliqué un coefficient de vétusté tant sur le bien dans son entier que sur les améliorations apportées, et d'avoir retenu une pondération arbitraire et « spoliatrice » (pondérant le critère de l'évolution des prix sur le marché immobilier neuf fois moins que celui de l'évolution de l'indice du coût de la construction) qui ne résultait nullement de l'acte de vente de 1989.
Sur le terrain de la régularité de l'organe d'évaluation, la demanderesse invoquait les dispositions de l'article 1434 du Code civil monégasque, aux termes desquelles la fixation du prix de vente peut être laissée à l'arbitrage d'un tiers. Relevant que ce texte est l'exacte reproduction de l'article 1592 du Code civil français, elle se prévalait d'un arrêt de la Cour de cassation française du 2 décembre 1997 ayant jugé que le mandataire commun des cocontractants doit véritablement avoir la qualité de tiers. Or, selon Mme FA., la commission instituée par le règlement de 1977 n'était qu'une simple émanation de l'État, partie au contrat. Elle démontrait à cet effet que la présidence était dévolue à un Conseiller de Gouvernement (rémunéré par l'État, dont la carrière dépend de lui et dépourvu d'indépendance), que la majorité des membres étaient des serviteurs de l'État ayant pour fonction de servir ses intérêts (notamment au sein du Département des Finances), et qu'en outre, la lecture du procès-verbal du 22 octobre 2013 révélait que six membres avaient délibéré au lieu des cinq prévus par l'article 18 du règlement, par l'adjonction d'un autre agent de l'État, tandis que l'expert consulté était lui-même un agent public.
Pour étayer ce grief de défaut d'indépendance et d'impartialité objective et subjective, la demanderesse mobilisait un corpus de sources variées : le principe général du droit d'impartialité de l'administration reconnu dans le « pays voisin » (la France), la Recommandation R. (2000) du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe proscrivant les conflits d'intérêts des agents publics, ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (notamment un arrêt du 24 avril 2013 sanctionnant le déséquilibre créé par la présence d'un fonctionnaire issu des mêmes services que l'administration en cause), soulignant que la Convention européenne des droits de l'homme avait été ratifiée par Monaco par la loi n° 1.304 du 3 novembre 2005. Elle ajoutait que l'État lui-même avait reconnu le caractère critique, partial et inéquitable du fonctionnement de cette commission dans l'exposé des motifs de la loi n° 1.357 du 19 février 2009, et écartait l'autorité des précédents jurisprudentiels monégasques de 1995 et 1997 (affaire Sieur SO. c/ État de Monaco) au motif que la qualité de tiers de la commission n'y avait pas été critiquée par le plaideur de l'époque.
En conséquence, après avoir modifié le dispositif de ses écritures pour purger un grief d'irrecevabilité touchant à la mission de l'expert, Mme FA. demandait au Tribunal de constater le manquement au devoir d'impartialité objective et subjective, de dire que la pondération 90 % - 10 % ne résultait pas de l'acte de vente, de juger l'offre de rachat sans effet, d'inviter les parties à désigner un nouveau mandataire (et à défaut, de permettre la saisine du juge des référés), d'ordonner une mesure d'expertise, de lui donner acte de ce qu'elle se réservait le droit de vendre ou non son bien au vu du rapport d'expertise, et de condamner l'État à lui payer 10 000 euros de dommages et intérêts pour résistance abusive.
En défense, l'État de Monaco opposait d'abord une fin de non-recevoir partielle, soutenant que la demanderesse ne pouvait solliciter une expertise aux fins de dire si la commission avait rempli sa mission avec impartialité et si elle avait commis une faute, s'agissant de questions de droit relevant de l'office exclusif du juge.
Sur le fond, l'État rappelait la finalité sociale du dispositif appliqué entre 1977 et le début des années 1990 : permettre aux Monégasques de se loger à moindre coût en neutralisant toute plus-value spéculative lors de la revente. Il acquiesçait à la qualification juridique du mécanisme contractuel, reconnaissant, sur le fondement d'un jugement du Tribunal de première instance du 9 février 1995 (Sieur SO. c/ État de Monaco), que la clause litigieuse s'analysait en une convention de détermination du prix par un tiers régie par l'article 1434, alinéa 2, du Code civil. Il en déduisait toutefois que seule une « erreur grossière » était de nature à remettre en cause le prix fixé par le mandataire.
Défendant la méthode de la commission, l'État faisait valoir que les parties n'avaient jamais entendu se référer au prix du marché libre mais au prix initial ajusté, que l'absence de précision contractuelle sur les modalités de prise en compte des critères n'imposait pas une pondération égale, et que le Tribunal avait déjà validé la pondération 90 % - 10 % dans des contrats semblables. Quant au critère de l'environnement de l'immeuble, il soutenait que la commission en avait une parfaite connaissance et que l'absence d'effet chiffré de cette composante s'expliquait par une compensation entre un facteur négatif (la situation de l'appartement en rez-de-chaussée) et un facteur positif (la qualité de l'environnement). Il niait par ailleurs toute double application du coefficient de vétusté.
Pour parer aux critiques relatives à la composition irrégulière de la commission lors de la séance du 22 octobre 2013, l'État invoquait le droit administratif, et plus précisément la jurisprudence Danthony du Conseil d'État français (Assemblée, 23 décembre 2011, req. n° 335033) ainsi que la jurisprudence convergente du Tribunal Suprême de Monaco (arrêts Syndicat des copropriétaires du Régina du 15 avril 2011, SCI L. B. du 18 février 2008 et Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Sardanapale » du 1er décembre 2008). Selon cette théorie des vices non substantiels, une irrégularité procédurale ou de composition n'entraîne l'annulation de la décision que si elle a exercé une influence sur le sens de celle-ci ou privé l'intéressé d'une garantie, ce qui n'était pas le cas en l'espèce puisque les membres requis étaient présents et que l'adjonction de personnes supplémentaires pour leur compétence technique n'avait rien d'irrégulier.
Enfin, sur le grief central du défaut d'indépendance et d'impartialité, l'État soutenait que la jurisprudence française ne saurait prévaloir dès lors que les juridictions monégasques avaient déjà tranché la question, que l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme ne s'applique qu'en matière juridictionnelle, et que les précédents français d'annulation reposaient sur un vice du consentement (l'ignorance par une partie du défaut d'indépendance du tiers désigné). Or, selon l'État, Mme FA. ne pouvait invoquer aucune erreur sur la personne du tiers, puisqu'elle connaissait dès l'origine, en signant l'acte de 1989, la composition de la commission, laquelle procédait de la volonté éclairée des deux parties et constituait la contrepartie normale du prix particulièrement bas auquel l'État lui avait cédé le bien. Estimant que la détermination du prix par la commission avait rendu la vente parfaite par application de l'article 1426, alinéa 1er, du Code civil (citant un jugement du TPI du 25 juin 1987), de sorte que Mme FA. ne pouvait plus retirer son offre, l'État concluait au débouté intégral de la demanderesse et réclamait 5 000 euros de dommages et intérêts pour procédure abusive.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au-delà des discussions techniques relatives à la pondération des indices économiques et des difficultés procédurales secondaires, le Tribunal de première instance était confronté à une question de droit civil fondamentale : une commission administrative instituée par voie réglementaire pour évaluer le prix de rachat d'un bien immobilier par l'État, et composée majoritairement d'un membre du Gouvernement et d'agents publics relevant des services mêmes de l'État acquéreur, revêt-elle la qualité de « tiers » indépendant et impartial au sens de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil monégasque, alors même que sa désignation a été contractuellement acceptée dès l'origine par le vendeur ?
Subsidiairement, dans l'hypothèse où cette qualité de tiers lui serait déniée, quelles conséquences le juge du contrat doit-il tirer de cette disqualification quant au sort de l'évaluation réalisée et aux modalités de fixation du prix de la vente ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal de première instance se déploie en plusieurs étapes logiques, alliant une rigueur procédurale classique à une analyse substantielle particulièrement incisive sur le terrain du droit des obligations.
En premier lieu, le Tribunal écarte rapidement l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'État de Monaco à l'encontre de la demande d'expertise. Tout en relevant que Mme FA. avait modifié le dispositif de ses dernières écritures concernant la faute commise dans l'évaluation du prix, les juges précisent que la formulation initiale de la demande ne posait, en toute hypothèse, aucun problème de recevabilité. En vertu des articles 344 et 346 du Code de procédure civile, il appartient en effet au seul tribunal, s'il estime opportun d'ordonner une mesure d'instruction, d'énoncer les chefs de la mission confiée au technicien et d'apprécier le bien-fondé de la demande en fait et en droit, l'expert ayant uniquement vocation à éclairer la juridiction sur le plan technique. Une demande d'expertise mal formulée ou empiétant sur le juridique n'est donc pas irrecevable en soi ; il revient simplement au juge d'en circonscrire le périmètre s'il l'ordonne.
En deuxième lieu, abordant le fond du litige, le Tribunal procède à l'analyse du cadre conventionnel et réglementaire. Il rappelle les termes des articles 17 et 18 du règlement du 16 décembre 1977 incorporés à l'acte de vente du 28 juillet 1989. Dès l'examen de l'article 17, le Tribunal formule une première observation critique : « Ce texte n'est pas explicite sur les critères à appliquer et ne contient aucune indication sur les pondérations pouvant être apportées (en l'espèce 10 % sur le coût de la construction - 90 % pour l'évaluation du prix sur le marché) ». Cette remarque liminaire prépare le terrain en mettant en évidence l'ampleur de la marge d'appréciation laissée à la commission ; moins le texte est précis sur la méthode mathématique, plus le pouvoir d'arbitrage de l'organe d'évaluation est grand, et plus l'exigence de neutralité de cet organe devient cruciale.
En troisième lieu, le Tribunal constate l'accord des parties sur la qualification juridique du mécanisme : il est formellement reconnu de part et d'autre que la détermination du prix a été laissée à l'arbitrage d'un tiers en application de l'article 1434, alinéa 2, du Code civil. Ce socle commun étant posé, le juge examine in concreto la composition de la commission lors de sa réunion du