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Cette modification substantielle du statut fiscal des ressortissants français établis sur le territoire monégasque a immédiatement suscité de vives réactions parmi les résidents concernés. Estimant subir un préjudice financier direct et certain du fait de ce nouvel assujettissement fiscal qu'ils analysaient comme rétroactif et discriminatoire, plusieurs personnes physiques de nationalité française résidant dans la Principauté, ainsi qu'un groupement constitué pour la défense de leurs intérêts, ont entrepris de mettre en cause la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque devant la haute juridiction constitutionnelle et administrative de la Principauté, instituée sous sa forme moderne par l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et organisée par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.

Les demandeurs distinguaient plus particulièrement deux sous-catégories de ressortissants français lésés par le dispositif conventionnel : d'une part, les Français venus de France et des départements d'outre-mer pour s'installer à Monaco depuis moins de cinq ans à la date du 13 octobre 1962 ; d'autre part, les Français venus directement à Monaco en provenance de l'étranger, de l'Algérie et des territoires français d'outre-mer. C'est dans ce contexte d'entrée en vigueur d'une norme fiscale internationale bouleversant les situations acquises que le Tribunal Suprême a été saisi d'un recours à fin d'indemnisation dirigé contre la puissance publique monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le Tribunal Suprême a été saisi le 15 octobre 1963 de deux requêtes distinctes mais connexes, introduites le même jour et poursuivant un objectif indemnitaire similaire.

La première requête, enregistrée à la date du 15 octobre 1963, était présentée collectivement par plusieurs personnes physiques, désignées dans l'arrêt comme « MM. J. et autres, Mme J.-T. et autres ». Elle tendait à ce que l'État monégasque soit condamné à leur verser une somme d'argent, dont le montant précis devait être fixé par états, à titre de réparation du préjudice qu'ils estimaient avoir subi du fait de la loi du 10 août 1963 ayant autorisé la ratification de la convention fiscale du 18 mai 1963. La seconde requête, également datée du 15 octobre 1963, émanait d'une personne morale, l'association dénommée « Union des Intérêts Français à Monaco », dont le siège social était établi à Monaco, au 42, rue Grimaldi. Agissant par les mêmes moyens que les personnes physiques, cette association demandait la condamnation de l'État monégasque à lui payer la somme symbolique de 1 franc à titre de dommages-intérêts.

L'argumentation développée par les requérants dans leurs requêtes initiales du 15 octobre 1963, puis confortée dans leur mémoire en réplique du 16 janvier 1964, reposait sur la mise en jeu de la responsabilité de l'État législateur sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Dans un premier temps, ils soutenaient que l'article 7 de la convention lésait gravement leurs intérêts patrimoniaux. Selon eux, les Français venus de France et des départements d'outre-mer depuis moins de cinq ans au 13 octobre 1962 étaient titulaires d'un droit dont la jouissance était seulement différée, tandis que ceux venus directement de l'étranger, de l'Algérie et des territoires français d'outre-mer se trouvaient privés rétroactivement, à compter du 13 octobre 1957, du bénéfice de la législation antérieure. Ils affirmaient que rien ne permettait de penser que le législateur monégasque, en adoptant la loi du 10 août 1963, avait entendu faire supporter aux seuls intéressés une charge rétroactive qui ne leur incombait nullement.

Dans leur mémoire en réplique du 16 janvier 1964, pour contrer les fins de non-recevoir opposées par l'administration, les requérants ont considérablement enrichi leur démonstration théorique en puisant dans le droit administratif français. Ils ont ainsi invoqué l'arrêt du Conseil d'État français « Bovero » rendu le 25 janvier 1963, soutenant que cette décision avait élargi les conditions d'engagement de la responsabilité de l'État législateur et que la doctrine considérait désormais que la solution dégagée par cet arrêt était susceptible de s'appliquer au préjudice résultant d'actes de Gouvernement. Affirmant par ailleurs que les pouvoirs dévolus au Tribunal Suprême de Monaco étaient plus étendus que ceux du Conseil d'État français, ils estimaient que toutes les conditions requises pour engager la responsabilité de l'État législateur étaient réunies en l'espèce. Selon leur analyse, il existait une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques résultant de la discrimination désormais admise entre les étrangers résidant dans la Principauté, selon qu'ils possédaient ou non la nationalité française (invoquant notamment à cet égard l'article 32 de la Constitution). Ils ajoutaient que le préjudice subi revêtait un caractère anormal, dès lors que la mesure législative les frappant avait été prise en violation de droits légitimement acquis, et que le droit à indemnisation n'avait pas à répondre à la volonté présumée du législateur. Enfin, dans une formule audacieuse touchant aux rapports interétatiques, les requérants soutenaient qu'il appartenait à l'État monégasque d'indemniser les Français établis à Monaco de la charge que faisait peser sur eux la convention du 18 mai 1963, « quitte à se retourner contre l'État français, dont il a subi la contrainte ».

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 17 décembre 1963, suivie d'un mémoire en duplique le 17 février 1964, concluant au rejet intégral des requêtes, à la condamnation des requérants aux dépens, ainsi qu'au prononcé d'une amende pour recours téméraire (sur le fondement de l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963). L'argumentation de l'État s'articulait autour d'une distinction stricte entre la recevabilité et le fond.

À titre principal, le Ministre d'État soulevait l'irrecevabilité radicale des requêtes. Il faisait valoir que le préjudice dont la réparation était réclamée trouvait sa source véritable non pas dans une loi interne, mais dans une convention diplomatique. Dans sa duplique, il précisait que les principes fondant la théorie des actes de gouvernement conservaient toute leur valeur dans le régime juridique monégasque et que la compétence reconnue au Tribunal Suprême en matière constitutionnelle ne s'étendait nullement au domaine des relations internationales. Il soulignait également que l'arrêt « Bovero » n'avait pas la portée que lui prêtaient les demandeurs et signalait que le Conseil d'État français avait lui-même, par une décision du 17 janvier 1964, rejeté le recours parallèle formé par l'association « Union des Intérêts Français à Monaco ».

À titre très subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que les requêtes étaient mal fondées, aucune des trois conditions requises pour engager la responsabilité de l'État législateur n'étant réunie. D'une part, ni la loi du 10 août 1963 ni l'article 7 de la convention du 18 mai 1963 ne violaient l'article 32 de la Constitution ; les requérants ne pouvaient invoquer une rupture de l'égalité devant les charges publiques, car ce principe doit s'apprécier uniquement au sein d'une même catégorie d'administrés déterminée par leur assujettissement à un même statut juridique. D'autre part, le préjudice allégué, rattaché abusivement à une prétendue rétroactivité de la convention, ne résultait pas d'une atteinte à des droits acquis et ne revêtait pas un caractère anormal faute de présenter un degré suffisant de gravité. Enfin, l'intention du législateur monégasque n'avait jamais été d'indemniser les Français visés par l'article 7 de la convention, le silence du législateur sur cette question ne pouvant faire présumer une quelconque volonté d'indemnisation.

L'instruction s'est achevée par le rapport de M. Marcel Lachaze, membre du Tribunal Suprême, suivi des plaidoiries de Me Victor Raybaudi, avocat défenseur, Me Yves Bonello, avocat au Barreau de Nice, et Me Gilbert George, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation française, ainsi que des conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà de la question procédurale préalable relative aux conditions de recevabilité d'une requête collective émanant de plusieurs personnes physiques, le Tribunal Suprême était confronté à un double problème juridique fondamental touchant à l'étendue de sa propre compétence et aux fondements de la responsabilité de la puissance publique dans le nouvel ordre constitutionnel issu de la Constitution du 17 décembre 1962.

La question centrale pouvait se formuler ainsi : la responsabilité pécuniaire de l'État monégasque peut-elle être engagée devant le Tribunal Suprême sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques en raison du préjudice fiscal causé à des résidents étrangers par l'entrée en vigueur d'une convention internationale régulièrement ratifiée en vertu d'une loi d'autorisation ?

Cette interrogation globale se décomposait en deux sous-questions étroitement imbriquées, que l'habileté procédurale des requérants tentait de confondre en dirigeant formellement leur action contre la loi du 10 août 1963 :

1. En premier lieu, à quelles conditions strictes l'article 90, § A, de la Constitution du 17 décembre 1962 subordonne-t-il l'engagement de la responsabilité de l'État monégasque du fait des lois, et une loi autorisant la ratification d'un traité peut-elle, par elle-même, engager une telle responsabilité en l'absence d'allégation d'inconstitutionnalité propre ?
2. En second lieu, le juge constitutionnel et administratif peut-il dissocier la loi d'autorisation de ratification de la convention internationale elle-même pour apprécier l'origine du dommage, et, dès lors que le préjudice découle directement de la convention diplomatique, un tel acte international est-il susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique monégasque ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter les requêtes sans avoir à examiner au fond les critères classiques de la responsabilité sans faute (anormalité et spécialité du préjudice, rupture de l'égalité devant les charges publiques), le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en quatre étapes successives : la jonction des instances, le filtrage de la recevabilité personnelle de la requête collective, l'encadrement constitutionnel de la responsabilité du fait des lois, et enfin l'irresponsabilité absolue de l'État du fait des conventions internationales.

1. La jonction et la recevabilité partielle de la requête collective

Après avoir ordonné la jonction des deux requêtes en raison de la similitude des questions qu'elles présentaient à juger, le Tribunal Suprême examine d'office la recevabilité de la première requête au regard de la qualité pour agir de ses multiples signataires.

Le juge relève que cette requête émane de personnes physiques différentes qui, « eu égard au caractère même de leurs conclusions, ont des intérêts distincts ». En effet, s'agissant d'un recours indemnitaire tendant à la réparation de préjudices fiscaux individuels (dont le chiffrage était d'ailleurs renvoyé à une fixation par états), la situation patrimoniale et fiscale de chaque contribuable est nécessairement propre et distincte de celle des autres. Faisant application d'une règle stricte de procédure contentieuse prohibant les requêtes collectives lorsque les demandeurs n'ont pas des intérêts rigoureusement identiques ou indivisibles, le Tribunal Suprême déclare que la requête n'est recevable, au regard de la qualité, « qu'en tant qu'elle émane du requérant dénommé en premier, Monsieur J. ». Tous les autres requérants personnes physiques (« et autres, Mme J.-T. et autres ») se trouvent ainsi d'emblée écartés du débat contentieux pour défaut de recevabilité de leur action collective.

2. Le verrouillage constitutionnel de la responsabilité de l'État législateur

Pour répondre à l'argumentation des requérants qui tentaient d'importer à Monaco la jurisprudence administrative française relative à la responsabilité sans faute de l'État législateur (telle qu'illustrée par l'arrêt Bovero du Conseil d'État français), le Tribunal Suprême opère un retour strict au texte de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962.

La haute juridiction affirme que seules les dispositions de l'article 90, § A, de la Constitution peuvent être invoquées en l'espèce. Or, l'interprétation littérale et téléologique de ce texte fondamental conduit le Tribunal à poser un principe restrictif majeur : la responsabilité de l'État monégasque du fait d'une loi ne saurait être éventuellement engagée que si cette loi contient « une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute idée d'une responsabilité générale sans faute de l'État législateur qui serait fondée sur de simples principes généraux du droit autonomes, à l'image du système français. À Monaco, la responsabilité du fait des lois est constitutionnellement circonscrite : elle est l'accessoire exclusif d'une inconstitutionnalité substantielle affectant les droits et libertés fondamentaux garantis par le Titre III. Or, constatant « qu'il n'est même pas allégué que la loi du 10 août 1963, qui a autorisé la ratification de la convention fiscale franco-monégasque signée à Paris le 18 mai 1963, prise en elle-même, contienne une telle atteinte », le juge démontre que le fondement légal invoqué par les demandeurs est inopérant. La loi d'autorisation de ratification n'est qu'un acte-condition dépourvu de contenu normatif substantiel propre susceptible de violer par lui-même le Titre III de la Constitution.

3. La réattribution de l'origine du dommage et l'immunité des conventions internationales

Refusant de s'en tenir à l'artifice procédural des requérants qui visaient la loi du 10 août 1963 pour contourner l'obstacle de l'acte diplomatique, le Tribunal Suprême rétablit la réalité juridique de la chaîne de causalité (« Considérant, à la vérité, que... »).

Le juge constate que le dommage allégué par les requérants — lesquels invoquaient notamment une violation de l'article 32 de la Constitution relatif au statut des étrangers — découle en réalité non pas de la loi du 10 août 1963, mais directement de la convention fiscale franco-monégasque elle-même, dont ladite loi a eu pour seul objet d'autoriser la ratification.

Une fois l'origine véritable du préjudice ainsi restituée à l'acte international, le Tribunal Suprême énonce de manière lapidaire et absolue la règle de droit qui scelle le sort du litige : « les conventions internationales intervenues entre la Principauté et les puissances étrangères ne sont pas au nombre des actes qui peuvent engager la responsabilité de l'État monégasque ». En conséquence directe de cette immunité juridictionnelle et indemnitaire attachée aux traités bilatéraux ou multilatéraux, la demande d'indemnité présentée tant par Monsieur J. que par l'Union des Intérêts Français à Monaco est déclarée radicalement irrecevable.

4. Le règlement des dépens et le rejet de l'amende pour recours téméraire

Enfin, statuant sur les conséquences financières de l'instance, le Tribunal Suprême met logiquement les dépens à la charge des requérants qui succombent. Toutefois, faisant preuve de modération face aux conclusions reconventionnelles du Ministre d'État qui réclamait une sanction pécuniaire supplémentaire, la juridiction estime « qu'il n'y a pas lieu d'appliquer l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 », écartant ainsi le prononcé de l'amende pour recours téméraire ou abusif.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision, particulièrement concis, tire les conséquences directes de l'irrecevabilité opposée aux demandes indemnitaires :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Rendue moins d'un an et demi après la promulgation de l'Ordonnance constitutionnelle du 17 décembre 1962 et à peine un an après l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 régissant l'organisation et le fonctionnement de la haute juridiction, la décision du 6 mai 1964 constitue un arrêt fondateur du droit public monégasque. Par cette décision de principe, le Tribunal Suprême délimite avec une fermeté remarquable les frontières de son office constitutionnel et administratif, tout en affirmant l'autonomie irréductible de l'ordre juridique monégasque face aux tentatives de transposition mécanique des solutions du droit administratif français.

1. Le rejet du mimétisme avec le droit administratif français et l'autonomisation de l'article 90 de la Constitution

L'un des aspects les plus saisissants de cette affaire réside dans le dialogue — ou plutôt la confrontation — entre les sources juridiques françaises invoquées par les plaideurs et la réponse strictement monégasque apportée par le juge. Les requérants, assistés notamment d'avocats aux barreaux français (Nice et Conseil d'État), avaient construit toute leur stratégie contentieuse sur le modèle français de la responsabilité sans faute de la puissance publique pour rupture de l'égalité devant les charges publiques. En invoquant expressément l'arrêt Bovero rendu par le Conseil d'État français le 25 janvier 1963, ils invitaient le Tribunal Suprême à consacrer une responsabilité générale de l'État législateur (voire de l'État diplomate) dès lors qu'une norme nouvelle causait un préjudice anormal et spécial, sans qu'il soit besoin de démontrer une faute ou une inconstitutionnalité. Ils allaient même jusqu'à soutenir que les pouvoirs du Tribunal Suprême étaient « plus étendus que ceux du Conseil d'État français », espérant ainsi flatter la juridiction nouvellement réformée pour l'inciter à dépasser les limites que le juge administratif français s'imposait à lui-même (le Ministre d'État ayant d'ailleurs rappelé que le Conseil d'État français avait rejeté le recours parallèle de l'Union des Intérêts

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Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de international traites bilateraux avec la france · public responsabilite · fiscal impots et taxes divers · tribunal-supreme-administrative et l'application de : article 32 de la Constitution.

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