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Au cours des premiers mois de l'année 1967, cette relation de travail a pris fin. Si la date exacte et la teneur précise de l'acte mettant un terme aux fonctions de l'intéressé ne sont pas explicitement détaillées au-delà des mentions procédurales (non précisé dans la décision), il ressort des visas qu'une pièce administrative, qualifiée par la juridiction de décision d'une autorité administrative, est intervenue pour mettre fin à l'engagement du requérant ou refuser son renouvellement. Estimant être victime d'une rupture abusive de son contrat de travail et d'agissements administratifs préjudiciables, le sieur C. a entrepris diverses démarches précontentieuses et juridictionnelles dès le mois de janvier 1967. Il s'est ainsi adressé le 12 janvier 1967 au Procureur Général, puis a saisi le Tribunal du Travail le 14 janvier 1967. Parallèlement, afin de pouvoir faire valoir ses droits en justice, il a sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire, laquelle lui a été accordée le 21 mars 1967. C'est à la suite de ces différentes étapes que le litige a été porté devant la juridiction suprême de la Principauté.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête déposée le 28 avril 1967, le sieur C. a saisi le Tribunal Suprême. La formulation de ses conclusions, tant sur le plan procédural que substantiel, revêtait une importance déterminante pour l'issue du litige. Sur le plan de la procédure, le requérant demandait liminairement à la Haute Juridiction de statuer sur pièces, c'est-à-dire sans la tenue d'une audience publique de plaidoiries. Sur le fond du droit, les prétentions du sieur C. s'articulaient autour d'une demande principale et d'une demande subsidiaire, toutes deux résolument tournées vers le rétablissement de sa situation contractuelle et la réparation pécuniaire de son préjudice, sans toutefois formuler de conclusions explicites aux fins d'annulation d'un acte administratif.

À titre principal, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il prononce sa réintégration dans ses fonctions d'agent auxiliaire au service des étrangers de la Sûreté Publique. Il demandait corollairement la condamnation du Ministre d'État à lui verser l'intégralité des salaires, demi-salaires, avantages et prestations qui lui étaient dus de ce chef. À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où sa réintégration ne serait pas ordonnée, il concluait à la condamnation du Ministre d'État au paiement d'une indemnité compensatrice destinée à réparer les dommages subis du fait des agissements administratifs critiqués, le montant de cette indemnité devant être évalué à dire d'experts. Enfin, il demandait la condamnation de tout contestant aux dépens. Au soutien de l'ensemble de ces prétentions, le sieur C. invoquait le caractère abusif de la rupture de son contrat de travail, ainsi que la violation de plusieurs normes fondamentales et législatives monégasques : l'article 25 de la Constitution (relatif à la liberté du travail et à la priorité d'accès aux emplois publics et privés pour les Monégasques) combiné à la loi n° 629 du 17 juillet 1957, ainsi que les articles 17 (égalité devant la loi) et 32 (droit des étrangers) de la Constitution.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 23 juin 1967, concluant au rejet intégral des demandes du sieur C. en opposant une défense structurée en trois paliers hiérarchisés, complétée par une observation procédurale. En premier lieu, et à titre principal, l'administration soulevait une exception d'incompétence absolue du Tribunal Suprême, fondée sur les dispositions de l'article 90 B de la Constitution. En deuxième lieu, à titre subsidiaire, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du recours, faisant valoir que la requête du 28 avril 1967 avait été introduite après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois, lequel aurait commencé à courir, dans l'hypothèse la plus favorable au requérant, le 2 ou le 3 février 1967. En troisième lieu, à titre infiniment subsidiaire sur le fond, l'autorité administrative soutenait que la requête était mal fondée, au motif que les agents auxiliaires employés à titre temporaire ne disposent d'aucun droit acquis au renouvellement annuel de leur contrat de travail, et que les textes constitutionnels et législatifs invoqués par le requérant étaient dépourvus de toute pertinence dans le débat. Au surplus, sur le terrain procédural, le Ministre d'État faisait observer que la faculté pour le Tribunal Suprême de statuer sur pièces n'était ouverte que dans les limites et aux conditions strictes prévues par l'article 44 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 6 avril 1963 (date telle que mentionnée dans la contre-requête, bien que le texte officiel date du 16 avril 1963). Le Ministre d'État concluait en outre à la publication de la décision au Journal de Monaco et à la condamnation du requérant aux entiers dépens.

Un second échange de mémoires est venu clore l'instruction écrite. Par une réplique du 3 juillet 1967, le sieur C. a tenté de parer à l'exception d'incompétence en soutenant que sa requête précisait bien la décision administrative attaquée, dès lors qu'elle la reproduisait in extenso dans le corps de ses écritures. Pour écarter la forclusion, il excipait de ses démarches antérieures devant le Procureur Général et le Tribunal du Travail dès janvier 1967, ainsi que de sa demande d'assistance judiciaire aboutie le 21 mars 1967, susceptibles selon lui d'avoir interrompu ou prorogé le délai de recours. Quant à la demande visant à ce qu'il soit statué sur pièces, le requérant déclarait s'en rapporter à la haute sagesse de la juridiction. Enfin, par une duplique déposée le 2 août 1967, le Ministre d'État a intégralement maintenu ses conclusions d'incompétence, d'irrecevabilité et de rejet au fond. C'est en cet état que l'affaire a été appelée à l'audience, où ont été entendus le rapport du professeur Louis Trotabas, membre du Tribunal Suprême, les observations orales des avocats-défenseurs des parties, Maître Jean-Eugène Lorenzi et Maître Jean-Charles Marquet, ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration singulière de la requête soumise au Tribunal Suprême imposait à ce dernier de résoudre successivement deux questions de droit distinctes, l'une touchant au déroulement même de l'instance devant lui, l'autre touchant à l'étendue de sa compétence juridictionnelle en matière administrative.

La première question, d'ordre purement procédural, concernait les modalités de jugement : le Tribunal Suprême, saisi d'un recours au fond délibéré selon les formations ordinaires prévues par l'article 91 de l'ordonnance constitutionnelle, dispose-t-il de la faculté de statuer uniquement sur pièces, sans audience publique d'instruction orale, sur simple demande du requérant ? Il s'agissait donc de déterminer si la procédure écrite exclusive constitue une modalité optionnelle à la disposition des parties ou du juge, ou si elle revêt un caractère strictement dérogatoire, cantonné aux seules hypothèses limitativement énumérées par l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963.

La seconde question, substantielle et déterminante pour le sort du litige, portait sur la délimitation de la compétence d'attribution du Tribunal Suprême statuant en matière administrative au regard de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962. Plus précisément, le Tribunal Suprême est-il compétent pour connaître d'une requête qui, tout en reproduisant dans son exposé le texte d'une décision administrative, ne comporte aucune conclusion tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de cet acte, mais sollicite exclusivement la réintégration d'un agent auxiliaire, le paiement de salaires et l'octroi d'une indemnité compensatrice sur le fondement de la rupture abusive d'un contrat de travail ? À travers cette interrogation, c'est toute l'économie du recours de plein contentieux autonome et du contentieux contractuel devant le juge administratif suprême monégasque qui se trouvait posée : l'action en réparation ou en exécution contractuelle peut-elle être portée directement et isolément devant le Tribunal Suprême, ou la compétence indemnitaire de ce dernier demeure-t-elle rigoureusement subordonnée à la formulation préalable et expresse d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigueur exégétique remarquable, s'appuyant sur une lecture littérale et systématique des textes constitutionnels et réglementaires régissant son organisation et son fonctionnement.

Abordant en premier lieu la question procédurale préalable relative à la possibilité de statuer sur pièces, la Haute Juridiction procède à une recension exhaustive des dispositions pertinentes de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Elle relève que cette modalité de jugement sans débat oral n'est prévue que par deux textes spécifiques : l'article 44 et l'article 49 de ladite ordonnance. Le Tribunal prend soin d'en préciser le champ d'application matériel respectif. D'une part, en vertu de l'article 44, la procédure sur pièces concerne les recours ou procédures relatifs aux ordonnances prises par le Président du Tribunal Suprême statuant en matière de sursis à exécution et de référé. D'autre part, en application de l'article 49, cette modalité s'applique lorsque le Tribunal Suprême est saisi sur renvoi aux fins de trancher un conflit de compétence.

De cette énumération limitative, le Tribunal Suprême tire une conséquence impérative par un raisonnement a contrario : en dehors de cette dernière hypothèse (le règlement des conflits de compétence, seule hypothèse où la formation collégiale statue sur pièces, l'article 44 visant les ordonnances présidentielles ou leur examen particulier), lorsque la juridiction délibère dans les formations collégiales prévues par l'article 91 de l'ordonnance constitutionnelle (soit en assemblée plénière, soit en section administrative), elle est tenue de suivre la procédure de droit commun fixée par la section II de l'Ordonnance Souveraine n° 2984. Or, cette procédure ordinaire impose le caractère oral et public des débats à l'audience, avec lecture du rapport, observations des avocats-défenseurs et conclusions du ministère public. C'est d'ailleurs exactement ce formalisme qui a été appliqué en l'espèce, comme l'attestent les visas mentionnant l'audition du rapporteur, des avocats et du Procureur Général, rejetant de facto et de jure la demande du requérant de voir son affaire jugée uniquement sur dossier.

Examinant en second lieu l'exception d'incompétence soulevée par le Ministre d'État, le Tribunal Suprême fonde son syllogisme sur l'article 90 B de la Constitution. Rappelant la lettre même de cette disposition constitutionnelle, il énonce qu'en matière administrative, il statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formé contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La structure grammaticale et logique de ce texte est fondamentale : la compétence première du Tribunal est celle d'un juge de l'excès de pouvoir (l'annulation), et sa compétence indemnitaire est strictement consécutive et accessoire (« qui en résultent »).

Procédant ensuite à l'analyse de l'objet de la requête du sieur C., la juridiction constate que celle-ci tend exclusivement à obtenir le prononcé d'une réintégration fonctionnelle, la condamnation de l'État à divers paiements salariaux et, subsidiairement, l'allocation d'une indemnité compensatrice résultant d'agissements administratifs. Répondant directement à l'argument développé par le requérant dans son mémoire en réplique — selon lequel la décision attaquée était bien précisée puisque reproduite in extenso dans la requête —, le Tribunal Suprême opère une distinction fondamentale entre la production d'un acte à titre d'élément de preuve et les conclusions formelles d'une requête fixant l'objet du litige. La Haute Juridiction admet certes que la pièce administrative reproduite dans la requête revêt la nature juridique d'une « décision d'une autorité administrative ». Toutefois, elle relève immédiatement que cette pièce n'est invoquée par le requérant qu'à titre purement probatoire, dans le seul but d'établir l'existence d'une prétendue rupture abusive d'un contrat de travail.

Or, le Tribunal Suprême pose un double constat dirimant. D'une part, le litige relatif à la rupture abusive d'un contrat de travail relève par nature de la compétence du « juge du contrat », qualité que le Tribunal Suprême ne possède pas. D'autre part, et de manière décisive au regard des textes qui le régissent, la requête ne comporte, dans aucune de ses conclusions (c'est-à-dire dans le dispositif des demandes soumises au juge), de demande tendant à obtenir l'annulation de ladite décision administrative. Dès lors, faute de conclusions à fin d'annulation, la démarche du sieur C. ne saurait être qualifiée de recours en annulation au sens de l'article 90 B 1° de l'ordonnance constitutionnelle. L'action principale en annulation faisant défaut, les demandes d'injonction (réintégration) et de condamnation pécuniaire (salaires et indemnités) se trouvent privées du support procédural indispensable pour attraire le litige devant le juge administratif suprême. Le Tribunal Suprême se déclare par conséquent radicalement incompétent pour en connaître, ce qui le dispense d'examiner la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté ainsi que le fond du droit.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation excluant toute compétence de la juridiction, le Tribunal Suprême prononce le rejet de la requête selon la formule suivante :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur C. c/ Ministre d'État du 31 janvier 1968 occupe une place de premier plan dans la construction du droit processuel administratif monégasque au lendemain de la réforme constitutionnelle de 1962. Rédigée au rapport du doyen Louis Trotabas, éminent publiciste français dont l'influence sur la structuration doctrinaire de la jurisprudence du Tribunal Suprême fut considérable, elle fixe avec une clarté didactique les frontières de l'office du juge administratif suprême dans la Principauté, tant au regard de la procédure applicable qu'au regard de la répartition des compétences entre le Tribunal Suprême et les juridictions de l'ordre judiciaire.

Sur le plan de la procédure contentieuse, tout d'abord, l'arrêt consacre le caractère d'ordre public des règles régissant le déroulement de l'instance devant les formations de jugement du Tribunal Suprême. En affirmant qu'en dehors des cas limitativement prévus par les articles 44 et 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, la juridiction doit impérativement suivre la procédure ordinaire de la section II, le Tribunal Suprême érige l'oralité et la publicité des débats (complétant l'instruction écrite contradictoire) en garanties fondamentales du procès équitable devant lui. Les parties n'ont pas la libre disposition des formes procédurales : un requérant ne peut, fût-ce par souci de célérité ou d'économie de frais, solliciter un jugement sur pièces pour une affaire relevant des formations collégiales de l'article 91 de la Constitution. Cette rigueur procédurale témoigne de la volonté de la Haute Juridiction, dès les premières années d'application de l'ordonnance de 1963, de solenniser son prétoire en garantissant que toute question touchant à la légalité administrative ou aux droits constitutionnels fasse l'objet d'un débat public à l'audience, éclairé par les observations des avocats-défenseurs et les conclusions du Procureur Général. La procédure sur pièces demeure ainsi cantonnée aux procédures d'urgence ou accessoires relevant du Président (référé, sursis à exécution) et au mécanisme spécifique de règlement des conflits de compétence, où la question purement technique d'attribution de juridiction se prête à un examen sur dossier.

Sur le plan de la compétence juridictionnelle ensuite, cette décision constitue un jalon essentiel dans la compréhension du dualisme juridictionnel très particulier qui caractérise le système juridique monégasque. Contrairement au modèle français où l'ordre juridictionnel administratif (Tribunaux administratifs, Cours administratives d'appel, Conseil d'État) dispose d'une compétence générale englobant à la fois le contentieux de l'excès de pouvoir et le plein contentieux (responsabilité extracontractuelle autonome, contentieux des contrats administratifs), l'organisation juridictionnelle monégasque repose sur l'unité de juridiction au profit des tribunaux judiciaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision, ainsi que les juridictions spécialisées comme le Tribunal du Travail), à laquelle la Constitution apporte une dérogation stricte en instituant le Tribunal Suprême.

L'arrêt du 31 janvier 1968 rappelle avec force que le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, est un juge d'attribution. Sa compétence est exclusivement centrée sur le recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre les décisions réglementaires ou individuelles des autorités administratives. Si l'article 90 B 1° lui confère également le pouvoir de statuer sur « l'octroi des indemnités qui en résultent », la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, dont la présente décision est l'une des pierres angulaires, interprète cette formule de manière strictement dépendante : le contentieux indemnitaire devant le Tribunal Suprême est un contentieux consécutif ou greffé sur un recours en annulation. Il n'existe pas, devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative, de recours de plein contentieux indemnitaire autonome. Si un administré entend uniquement obtenir la réparation pécuniaire d'un préjudice causé par des « agissements administratifs » sans demander l'

Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de procedures procedures general · social rupture du contrat de travail · tribunal-supreme-administrative et l'application de : article 25 de la constitution.

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