MCpublic public general · public responsabilite · suretes et publicite fonciere droit de propriete · tribunal-supreme-administrativeCommentaire d'arrêt
Tribunal Suprême, 1 février 1994, Association des propriétaires de la Principauté de Monaco c/ État de Monaco
Le contentieux constitutionnel tranché par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 1er février 1994 s'inscrit dans la matière hautement sensible et récurrente de la réglementation des baux d'habitation du secteur protégé monégasque. À l'origine du litige se trouve l'adoption et la promulgation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation.
Ce texte législatif intervenait afin de réformer le régime juridique applicable à certains biens immobiliers affectés à l'usage d'habitation, un secteur qui avait déjà fait l'objet d'interventions législatives successives, notamment par l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959, puis par la loi n° 1118 du 18 juillet 1988. Selon les écritures du Ministre d'État rapportées dans la décision, l'intervention du législateur en décembre 1992 était motivée par une hausse importante des loyers qui avait été provoquée par l'application même de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Loi n° 1159 du 29 décembre 1992 - Location de locaux à usage d'habitation - Rejet
Droits et libertés constitutionnels
Droit de propriété - Conciliation avec des règles et principes de valeur constitutionnelle - Exigences résultant de caractères géographiques particuliers du territoire - Droit de priorité accordé aux monégasques - Non-rétroactivité de dispositions pénales d'application immédiate
Responsabilité de la puissance publique
Responsabilité du fait des lois - Principe d'égalité devant les charges publiques - Préjudice anormal et spécial
Le Tribunal Suprême
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière et en matière constitutionnelle,
Vu la requête présentée par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco le 26 février 1993 et tendant à l'annulation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ;
Ce faire,
Attendu que la loi attaquée porte atteinte au droit de propriété reconnu par l'article 24 de la Constitution en ce qu'elle institue des mesures nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988 sans que les difficultés exceptionnelles, qui, selon la décision du Tribunal Suprême du 20 juin 1989, justifiaient les restrictions à ce droit soient ni modifiées, ni aggravées ; que notamment la loi revient sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds et en restreignant la liste des locataires protégés ;
Attendu, au surplus, que la loi contient des dispositions pénales rétroactives en violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution puisque celles-ci s'appliquent aux locaux loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 avant sa modification ;
Attendu, enfin, que la loi, portant une atteinte directe et indirecte au droit de propriété, elle doit entraîner une indemnisation par l'État des propriétaires justifiant un préjudice spécial ;
Vu la contre-requête de Monsieur le Ministre d'État déposée le 30 avril 1993 et tendant au rejet de la requête avec condamnation aux dépens pour les motifs que, l'atteinte au droit de propriété ne peut être reconnue dès lors que la loi nouvelle, au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, ne comporte pas privation du droit de propriété en raison des caractères géographiques de territoire de l'État et est justifiée par la hausse importante des loyers provoquée par l'application de la loi du 18 juillet 1988 ;
Qu'il ne peut être prétendu que la loi revient à un blocage des loyers puisque le régime de limitation des taux ne concerne que les locaux vacants à la date de son entrée en vigueur ;
Que le droit de reprise des propriétaires ne pourra s'exercer que dans le respect de la procédure instituée par la loi du 18 juillet 1988 et que le régime est plus libéral que le précédent ;
Que la loi n'institue pas une reconduction automatique du bail, que cette reconduction ne constitue qu'une possibilité et qu'il y a lieu à l'application d'une procédure permettant de négocier le renouvellement du bail dans le cadre de la loi ;
Que le droit à réparation du préjudice auquel pourraient prétendre les propriétaires ne peut être reconnu puisque ce préjudice n'est ni certain ni spécial ;
Que l'affirmation selon laquelle la loi serait rétroactive dans ses dispositions pénales est inexacte et que l'association confond rétroactivité et application immédiate de la loi ;
Vu la répliq
Textes de loi cités
15 références à des textes normatifs — 1 rattachée au texte en base.
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Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) le 01 février 1994 en matière de public public general · public responsabilite · suretes et publicite fonciere droit de propriete · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Code pénal, Loi n° 1159, loi n° 1118.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal Suprême de Monaco.
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal Suprême de Monaco le 01 février 1994 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 1 février 1994, Association des propriétaires de la Principauté de Monaco c/ État de Monaco) précise les conditions d'application de Code pénal, Loi n° 1159, loi n° 1118 devant Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public public general · public responsabilite · suretes et publicite fonciere droit de propriete · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 15 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Code pénal, Loi n° 1159, loi n° 1118.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal Suprême de Monaco, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 01 février 1994 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public public general · public responsabilite · suretes et publicite fonciere droit de propriete · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Code pénal, Loi n° 1159, loi n° 1118 ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal Suprême de Monaco.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Loi n° 1159 du 29 décembre 1992 - Location de locaux à usage d'habitation - Rejet Droits et libertés constitutionnels Droit de propriété - Conciliation avec des règles et principes de valeur constitutionnelle - Exig…
Source : Tribunal Suprême de Monaco · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Code pénal (art. 29)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Code pénal (art. 29)
3
Application
Confrontation par Tribunal Suprême de Monaco des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal Suprême de Monaco · Motifs de la décision (01 février 1994)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal Suprême de Monaco (rejet) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 1 février 1994, Association des propriétaires de la Principauté de Monaco c/ État de Monaco
La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 introduisait plusieurs modifications substantielles au dispositif de 1988, articulées autour de quatre axes principaux tels qu'ils ressortent du texte de l'arrêt :
En premier lieu, l'article 3 de la loi nouvelle venait modifier l'article 5 de la loi du 18 juillet 1988 en réduisant la liste des attributaires prioritaires des logements réglementés qui figurait initialement dans ce texte.
En deuxième lieu, l'article 4 de la loi déférée, modifiant l'article 8 de la loi du 18 juillet 1988, instaurait un mécanisme d'encadrement et de plafonnement de l'évolution des loyers sur deux périodes sexennales successives. Plus précisément, le législateur décidait que le prix de location, pendant une première période de six ans, ne pourrait être supérieur de plus de 50 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959. Pour la seconde période de six ans, le plafond du prix de location était fixé de telle sorte qu'il ne puisse excéder de plus de 155 % le loyer qui aurait résulté de l'application de ce même article 14 de l'ordonnance-loi de 1959.
En troisième lieu, l'article 7 de la loi n° 1159 abrogeait et remplaçait l'article 16 de la loi du 18 juillet 1988 par un nouveau dispositif répressif et comminatoire. Aux termes de ces nouvelles dispositions, le propriétaire qui n'aurait pas effectué la déclaration prescrite par les articles 2 ou 8 de la loi s'exposait à l'amende prévue au chiffre 3° de l'article 29 du Code pénal. En outre, à défaut de régularisation de cette déclaration dans les huit jours suivant le prononcé de la condamnation, le contrevenant encourait l'amende prévue au chiffre 1° de l'article 26 du même code, assortie d'une injonction judiciaire d'accomplir la formalité dans les huit jours de la décision sous peine d'une astreinte civile définitive prononcée au profit du Trésor.
En quatrième et dernier lieu, l'article 9 de la loi du 29 décembre 1992 organisait les dispositions transitoires et déterminait le champ d'application dans le temps de la réforme. Cet article posait en principe, dans son premier alinéa, que les locaux ayant fait l'objet d'une location en vertu de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 préalablement à la promulgation de la loi nouvelle étaient soumis aux dispositions de cette dernière. Toutefois, son deuxième alinéa introduisait un tempérament majeur en précisant que la location de ces mêmes locaux, lorsqu'ils devenaient vacants ou lorsque le bail était reconduit, échappait aux dispositions du premier alinéa du chiffre II de l'article 8 de la loi de 1988 modifiée, tout en maintenant qu'en toute hypothèse, l'augmentation du loyer en cours de bail ne pouvait résulter que de l'application d'une clause d'indexation usuelle insérée au contrat. Enfin, le troisième alinéa de l'article 9 prévoyait que, nonobstant les dispositions de l'article 5 modifié, les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la nouvelle loi pouvaient bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux.
Estimant que cet ensemble normatif portait une atteinte inconstitutionnelle aux droits et intérêts patrimoniaux de ses membres, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a pris l'initiative de contester la validité de la loi nouvellement promulguée devant la juridiction constitutionnelle monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Agissant sur le fondement de l'article 90-A-2° de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle pour statuer sur les recours en annulation pour atteinte aux droits et libertés consacrés par le titre III du texte fondamental, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco a saisi la haute juridiction par une requête déposée le 26 février 1993. Ce recours tendait à l'annulation pure et simple de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. À la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État déposée le 30 avril 1993, suivie d'une réplique de l'association requérante en date du 28 mai 1993, et enfin d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 5 juillet 1993. Par une ordonnance du 27 décembre 1993, le Président du Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de la cause devant l'Assemblée plénière siégeant et délibérant en matière constitutionnelle. Lors de l'audience, après le rapport du Vice-Président Roland Drago, les plaidoiries ont été assurées par Maître Balat, avocat à la Cour d'appel de Paris, assisté de Maître Blot, avocat-défenseur, pour l'association requérante, et par Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur, pour l'État, avant que le Procureur Général ne présente ses conclusions.
Au soutien de sa demande d'annulation, l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco développait trois moyens principaux, complétés en cours d'instance par une invitation méthodologique adressée au juge constitutionnel :
La violation du droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution : L'association soutenait que la loi n° 1159 instituait des mesures restrictives nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988, alors même que les « difficultés exceptionnelles » qui, selon une précédente décision du Tribunal Suprême en date du 20 juin 1989, justifiaient seules de telles restrictions au droit de propriété, ne s'étaient ni modifiées ni aggravées. Selon la requérante, la loi revenait abusivement sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds (ce qu'elle qualifiait dans sa réplique de retour au blocage des loyers pendant deux périodes de six ans au-delà des seuils fixés) et en restreignant la liste des locataires protégés susceptible de louer les biens. Dans sa réplique, contestant l'exactitude des données gouvernementales sur la baisse des loyers, l'association soulignait par ailleurs que le Tribunal Suprême, compétent pour interpréter les lois attaquées, avait la faculté d'adopter à leur égard le procédé des réserves d'interprétation.
La violation du principe de non-rétroactivité de la loi pénale consacré par l'article 20, alinéa 4, de la Constitution : L'association faisait valoir que les dispositions pénales de la loi nouvelle revêtaient un caractère rétroactif inconstitutionnel en ce qu'elles avaient vocation à s'appliquer aux locaux d'habitation d'ores et déjà loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 antérieurement à sa modification.
Le droit à indemnisation au titre de la responsabilité de l'État : La requérante soutenait que la loi, en portant une atteinte tant directe qu'indirecte au droit de propriété, devait entraîner une indemnisation par l'État au profit des propriétaires justifiant d'un préjudice spécial. Dans sa réplique, elle précisait quantitativement que cette spécialité du préjudice était caractérisée dès lors que la mesure ne concernerait que la moitié environ des propriétaires appartenant au secteur réglementé.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation de l'association aux dépens, en opposant une réfutation systématique à chacun des griefs :
Sur le respect de l'article 24 de la Constitution : Le Ministre d'État arguait qu'au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, la loi nouvelle n'emportait aucune privation du droit de propriété. Les aménagements apportés trouvaient leur justification constitutionnelle, d'une part, dans les caractères géographiques particuliers du territoire de l'État monégasque et, d'autre part, dans la nécessité de corriger la hausse importante des loyers engendrée par la loi de 1988, afin de concilier les intérêts des propriétaires et des locataires. Il contestait tout retour à un blocage général des loyers en affirmant que le régime de limitation des taux ne concernait que les locaux vacants à la date d'entrée en vigueur de la loi. Il ajoutait que le droit de reprise des propriétaires s'exercerait selon la procédure de la loi de 1988 dans un cadre plus libéral que le précédent, et que la loi n'instituait nullement une reconduction automatique du bail, mais une simple possibilité assortie d'une procédure de négociation du renouvellement.
Sur le respect de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution : L'autorité gouvernementale soutenait que le grief de rétroactivité pénale reposait sur une inexactitude juridique, l'association requérante opérant une confusion conceptuelle entre la rétroactivité d'une norme et l'application immédiate de la loi nouvelle.
Sur la responsabilité du fait des lois : Le Ministre d'État faisait valoir qu'aucun droit à réparation ne pouvait être reconnu en l'absence d'un préjudice présentant les caractères de certitude et de spécialité. En duplique, l'État précisait que le préjudice invoqué concernerait en réalité 25 % des propriétaires, et soutenait qu'admettre la spécialité pour une proportion aussi vaste viderait de toute substance le concept même de rupture de l'égalité devant les charges publiques qui fonde cette condition de la responsabilité.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême, statuant en matière constitutionnelle, devait résoudre une triple interrogation juridique :
En premier lieu, une loi modifiant le régime des baux d'habitation du secteur réglementé par la réduction de la liste des locataires prioritaires et par l'instauration de plafonds d'évolution des loyers sur deux périodes de six ans porte-t-elle une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété garanti par l'article 24 de la Constitution, ou ces restrictions demeurent-elles dans les limites admissibles de la conciliation entre ce droit fondamental et d'autres exigences de valeur constitutionnelle propres à la Principauté ?
En deuxième lieu, l'abrogation et le remplacement d'une disposition législative sanctionnant pénalement le défaut de déclaration administrative par les propriétaires bailleurs méconnaissent-ils le principe constitutionnel de non-rétroactivité des lois pénales posé à l'article 20, alinéa 4, de la Constitution lorsque la loi nouvelle s'applique dès son entrée en vigueur ?
En troisième lieu, et dans l'hypothèse où la loi serait déclarée conforme à la Constitution, dans quelles conditions l'application de ces nouvelles dispositions législatives restrictives est-elle susceptible d'engager la responsabilité sans faute de l'État monégasque au profit des propriétaires affectés ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter le recours et déclarer la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 intégralement conforme à la Constitution, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens soulevés, tout en utilisant avec une remarquable habileté la technique de l'interprétation neutralisante (ou réserve d'interprétation implicite) que lui suggérait la requérante.
1. L'examen de la conformité à l'article 24 de la Constitution : conciliation des normes constitutionnelles et neutralisation du champ d'application de la loi
Le juge constitutionnel débute son examen par le rappel littéral des termes de l'article 24 de la Constitution : « la Propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi ». Toutefois, refusant toute lecture absolutiste de cette prérogative, le Tribunal pose immédiatement le principe herméneutique selon lequel le libre exercice du droit de propriété « doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État Monégasque ».
Au rang de ces normes constitutionnelles concurrentes justifiant des limitations à l'exercice du droit de propriété, la haute juridiction identifie deux éléments fondamentaux : d'une part, les « exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État » et, d'autre part, le « principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ».
Une fois ce cadre théorique posé, le Tribunal Suprême procède à l'analyse combinée des dispositions litigieuses de la loi n° 1159. Il relève que l'article 3 réduit la liste des attributaires prioritaires et que l'article 4 plafonne la hausse des loyers à 50 % puis à 155 % par rapport aux loyers de référence de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 sur deux périodes successives de six ans. Si le juge s'était arrêté à ce seul constat, la sévérité du dispositif aurait pu soulever de sérieuses difficultés au regard de la liberté contractuelle et du droit de propriété des bailleurs ayant déjà conclu des baux sous l'empire de la loi plus libérale de 1988.
C'est ici qu'intervient le cœur du raisonnement du Tribunal Suprême, fondé sur une lecture téléologique et combinée de l'article 9 de la loi attaquée, éclairée par les travaux préparatoires. Analysant minutieusement les trois alinéas de l'article 9, le Tribunal déduit « de ce texte ainsi que des travaux préparatoires que les articles 3 et 4 de la loi ne concernent pas les locaux ayant fait l'objet d'une location avant sa promulgation, même lorsque ces locaux deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit ». Il ajoute que les locataires entrés dans les lieux avant la promulgation de la loi de 1992 peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux « dans les conditions antérieures à cette promulgation ».
Par un considérant décisif qui s'apparente pleinement à une réserve d'interprétation directive, le Tribunal Suprême verrouille la portée du texte : « Considérant qu'il ne peut être fait application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi que dans le cadre tracé par l'article 9 ». Ayant ainsi drastiquement circonscrit le champ d'application matériel et temporel des restrictions nouvelles — en sanctuarisant la situation des locaux déjà loués sous l'empire de la loi de 1988, y compris en cas de vacance ultérieure ou de reconduction —, le juge constitutionnel peut conclure que, « dans ces conditions », les articles 3 et 4 ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui sont constitutionnellement admissibles au regard des exigences géographiques et de la priorité nationale.
2. Le rejet du grief tiré de la rétroactivité pénale (article 7 de la loi)
S'agissant du moyen tiré de la violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution, le Tribunal Suprême reproduit intégralement le texte de l'article 7 de la loi n° 1159 (qui remplace l'article 16 de la loi de 1988 et punit d'amendes pénales et d'astreinte civile le défaut de déclaration prescrite par les articles 2 ou 8).
La motivation de la haute juridiction est ici d'une grande concision. Adoptant l'analyse défendue par le Ministre d'État, le Tribunal juge que ce texte « se contente d'affirmer le caractère d'application immédiate de la loi ». Dès lors que la sanction pénale ne vise pas à réprimer des faits d'omission antérieurs à la promulgation de la loi, mais s'applique uniquement aux manquements déclaratifs commis postérieurement à son entrée en vigueur, la disposition est dépourvue de toute portée rétroactive. Le Tribunal en déduit logiquement que le moyen tiré de son effet rétroactif « manque en fait ».
3. La consécration de la possibilité d'engager la responsabilité de l'État législateur
Enfin, sur le terrain de la réparation des préjudices invoqués par l'association requérante, le Tribunal Suprême ne rejette pas le principe même d'une indemnisation, mais dissocie la question de la validité constitutionnelle de la loi de celle du contentieux indemnitaire individuel.
Sans trancher à ce stade le débat statistique opposant les parties sur la proportion de propriétaires affectés (50 % selon l'association, 25 % selon l'État), le juge constitutionnel consacre solennellement l'existence en droit monégasque de la responsabilité de la puissance publique du fait des lois. Il énonce qu'« il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ». L'absence de disposition indemnitaire expresse dans la loi n° 1159 n'entache donc pas celle-ci d'inconstitutionnalité, puisque le droit commun de la responsabilité administrative à base constitutionnelle demeure ouvert aux propriétaires qui subiraient effectivement un tel préjudice.
C. Le dispositif
Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
Reproduction verbatim
« Décide :
La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est déclarée conforme à la Constitution ;
L'Association requérante supportera les dépens ;
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 1er février 1994 par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur du droit public monégasque, tant sur le plan du droit constitutionnel substantiel que sur celui des méthodes du contrôle de constitutionnalité et du droit de la responsabilité publique. Son analyse révèle une construction prétorienne d'une grande maturité, qui puise son inspiration dans la continuité de la jurisprudence locale tout en présentant une parenté méthodologique manifeste avec les standards du droit public français, incarnés ici par la présence du Vice-Président Roland Drago en qualité de rapporteur.
1. L'enracinement de la doctrine de la conciliation constitutionnelle et la spécificité monégasque
Sur le fond du droit de propriété, la décision du 1er février 1994 s'inscrit dans le sillage direct de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême, et tout particulièrement de sa décision du 20 juin 1989 explicitement mentionnée dans les visas résumant l'argumentation de l'association requér
▸Texte intégral de la décision officielle (10 679 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Loi n° 1159 du 29 décembre 1992 - Location de locaux à usage d'habitation - Rejet
Droits et libertés constitutionnels
Droit de propriété - Conciliation avec des règles et principes de valeur constitutionnelle - Exigences résultant de caractères géographiques particuliers du territoire - Droit de priorité accordé aux monégasques - Non-rétroactivité de dispositions pénales d'application immédiate
Responsabilité de la puissance publique
Responsabilité du fait des lois - Principe d'égalité devant les charges publiques - Préjudice anormal et spécial
Le Tribunal Suprême
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière et en matière constitutionnelle,
Motifs
Vu la requête présentée par l'Association des propriétaires de la Principauté de Monaco le 26 février 1993 et tendant à l'annulation de la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ;
Ce faire,
Attendu que la loi attaquée porte atteinte au droit de propriété reconnu par l'article 24 de la Constitution en ce qu'elle institue des mesures nouvelles par rapport à la loi du 18 juillet 1988 sans que les difficultés exceptionnelles, qui, selon la décision du Tribunal Suprême du 20 juin 1989, justifiaient les restrictions à ce droit soient ni modifiées, ni aggravées ; que notamment la loi revient sur la mesure de libération des loyers en instituant des plafonds et en restreignant la liste des locataires protégés ;
Attendu, au surplus, que la loi contient des dispositions pénales rétroactives en violation de l'article 20, alinéa 4, de la Constitution puisque celles-ci s'appliquent aux locaux loués sur la base de la loi du 18 juillet 1988 avant sa modification ;
Attendu, enfin, que la loi, portant une atteinte directe et indirecte au droit de propriété, elle doit entraîner une indemnisation par l'État des propriétaires justifiant un préjudice spécial ;
Vu la contre-requête de Monsieur le Ministre d'État déposée le 30 avril 1993 et tendant au rejet de la requête avec condamnation aux dépens pour les motifs que, l'atteinte au droit de propriété ne peut être reconnue dès lors que la loi nouvelle, au regard de la jurisprudence du Tribunal Suprême, ne comporte pas privation du droit de propriété en raison des caractères géographiques de territoire de l'État et est justifiée par la hausse importante des loyers provoquée par l'application de la loi du 18 juillet 1988 ;
Qu'il ne peut être prétendu que la loi revient à un blocage des loyers puisque le régime de limitation des taux ne concerne que les locaux vacants à la date de son entrée en vigueur ;
Que le droit de reprise des propriétaires ne pourra s'exercer que dans le respect de la procédure instituée par la loi du 18 juillet 1988 et que le régime est plus libéral que le précédent ;
Que la loi n'institue pas une reconduction automatique du bail, que cette reconduction ne constitue qu'une possibilité et qu'il y a lieu à l'application d'une procédure permettant de négocier le renouvellement du bail dans le cadre de la loi ;
Que le droit à réparation du préjudice auquel pourraient prétendre les propriétaires ne peut être reconnu puisque ce préjudice n'est ni certain ni spécial ;
Que l'affirmation selon laquelle la loi serait rétroactive dans ses dispositions pénales est inexacte et que l'association confond rétroactivité et application immédiate de la loi ;
Vu la réplique déposée le 28 mai 1993 par l'Association requérante et tendant aux mêmes fins que la requête initiale ;
Attendu que le Tribunal Suprême, qui a compétence pour interpréter les dispositions législatives attaquées, peut adopter à leur sujet le procédé des réserves d'interprétation ;
Que la spécialité du préjudice ne concernera que la moitié environ des propriétaires appartenant au secteur réglementé ;
Que la contre-requête contient des inexactitudes concernant la baisse excessive des loyers selon les informations qu'elle fournit dans sa réplique ;
Qu'il est inexact de prétendre que la loi ne comporte aucun retour au blocage des loyers dès lors que, pendant les deux périodes de six ans pendant lesquelles elle s'appliquera, les loyers ne pourront être augmentés au-delà des seuils fixés ;
Vu la duplique déposée par le Ministre d'État le 5 juillet 1993 et tendant à nouveau au rejet de la requête en ce que :
La simple lecture de la loi permet de montrer que les atteintes au droit de propriété n'existent pas ; que ses dispositions visent simplement à concilier les intérêts des propriétaires et des locataires ;
Que le préjudice spécial invoqué concernerait 25 % des propriétaires et qu'une telle affirmation viderait de tout sens le concept même de rupture qui fonde cette condition du préjudice ;
Vu la loi attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution et notamment ses articles 20 alinéa 4, 24 et 90-A-2° ;
Vu l'Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée, sur le Tribunal Suprême ;
Vu l'Ordonnance de Monsieur le Président du Tribunal Suprême, en date du 27 décembre 1993, par laquelle il a ordonné le renvoi de la cause ;
Ouï Monsieur Roland Drago, Vice-Président du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Balat, avocat à la Cour d'appel de Paris, assisté de Maître Blot, avocat-défenseur ;
Ouï Maître Piwnica, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, assisté de Maître Sanita, avocat-défenseur ;
Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ;
Statuant et délibérant en matière constitutionnelle,
Considérant que l'Association requérante a déféré au Tribunal Suprême la loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988, sur la base de l'article 90-A-2° de la Constitution ;
Sur le moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution,
Considérant que cet article dispose : « la Propriété est inviolable. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique légalement constatée et moyennant une juste indemnité établie et versée dans les conditions prévues par la loi » ;
Considérant que le libre exercice du droit de propriété consacré par ce texte doit être concilié avec les autres règles et principes de valeur constitutionnelle applicables dans l'État Monégasque ; qu'il en est ainsi des exigences résultant des caractères géographiques particuliers du territoire de l'État ainsi que du principe accordant une priorité aux citoyens monégasques, consacré notamment par l'article 32 de la Constitution ;
Considérant que l'article 3 de la loi déférée au Tribunal Suprême modifiant l'article 5 de la loi du 18 juillet 1988 réduit la liste des attributaires prioritaires qui figurait dans ce texte ;
Considérant que l'article 4 de la loi attaquée modifiant l'article 8 de la loi du 18 juillet 1988 décide que le prix de location, pendant la première période de six ans, ne pourra être supérieur de plus de 50 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 ; que le même texte décide que le prix de location, pendant la seconde période de six ans, ne pourra être supérieur de plus de 155 % à celui qui aurait été pratiqué en application de l'article 14 de l'ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 ;
Considérant que l'article 9 de la loi attaquée dispose : « Les locaux ayant fait l'objet d'une location en vertu de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 préalablement à la promulgation de la présente loi sont soumis aux dispositions de cette dernière.
Toutefois, la location de ces locaux, lorsqu'ils deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit, n'est pas soumise aux dispositions du premier alinéa du chiffre II de l'article 8 de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 modifiée. En toute hypothèse, le montant du loyer en cours de bail ne peut être augmenté qu'en application d'une clause d'indexation usuelle insérée dans le bail.
Nonobstant les dispositions de l'article 5 de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 modifiée, les locataires, entrés dans les lieux préalablement à la promulgation de la présente loi peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction de leurs baux ».
Considérant qu'il ressort de ce texte ainsi que des travaux préparatoires que les articles 3 et 4 de la loi ne concernent pas les locaux ayant fait l'objet d'une location avant sa promulgation, même lorsque ces locaux deviennent vacants ou lorsque le bail est reconduit ; que les locataires entrés dans les lieux préalablement à la promulgation de la loi peuvent bénéficier, avec l'accord de leurs propriétaires, de la reconduction des baux dans les conditions antérieures à cette promulgation ;
Considérant qu'il ne peut être fait application des dispositions des articles 3 et 4 de la loi que dans le cadre tracé par l'article 9 ; que, dans ces conditions, ces dispositions ne portent pas à l'exercice du droit de propriété une atteinte excédant celles qui peuvent lui être apportées au regard des règles et principes ci-dessus rappelés ;
Sur le caractère rétroactif des dispositions pénales contenues dans l'article 7 de la loi,
Considérant que l'article 7 de la loi dispose : « L'article 16 de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est abrogé et remplacé par les dispositions suivantes : le propriétaire qui n'aura pas fait la déclaration prescrite par les articles 2 ou 8 sera puni de l'amende prévue au chiffre 3° de l'article 29 du Code pénal. Si la déclaration n'est pas effectuée dans les huit jours suivant le prononcé de la condamnation, le contrevenant sera puni de l'amende prévue au chiffre 1° de l'article 26 de ce code et le tribunal ordonnera, sous astreinte civile définitive au profit du Trésor, que la formalité soit accomplie dans les huit jours de la décision ».
Considérant que ce texte se contente d'affirmer le caractère d'application immédiate de la loi ; que le moyen tiré de son effet rétroactif manque en fait ;
Sur la responsabilité éventuelle de l'État du fait de l'application de la loi,
Considérant qu'il est loisible aux propriétaires des locaux auxquels la loi s'appliquera dans les conditions précédemment définies, au cas où cette application leur occasionnerait un préjudice anormal et spécial, d'en demander, s'ils s'y croient fondés, réparation sur le fondement du principe constitutionnel d'égalité de tous devant les charges publiques ;
Décide :
La loi n° 1159 du 29 décembre 1992 modifiant certaines dispositions de la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 est déclarée conforme à la Constitution ;
L'Association requérante supportera les dépens ;
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal Suprême de Monaco.
Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de public public general · public responsabilite · suretes et publicite fonciere droit de propriete · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Code pénal.
Étude sur l'application de Code pénal devant Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) — Crossref / Semantic Sc…82/100
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Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Tribunal Suprême de Monaco.
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