Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26724
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 octobre 2000, n° 26724 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La réglementation des baux d'habitation au sein de la Principauté de Monaco repose sur une dualité structurelle caractérisée par la coexistence d'un secteur dans lequel la fixation des loyers demeure libre et d'un secteur dit « protégé », au sein duquel les loyers sont administrativement encadrés. Ce second secteur est notamment régi par les dispositions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 modifiant et codifiant la législation relative aux conditions de location des locaux à usage d'habitation, instituée au bénéfice des catégories de personnes limitativement identifiées par son article 3. Aux côtés de ce régime général gravitent d'autres dispositifs législatifs spécifiques, tels que la loi n° 1118 du 18 juillet 1988 (modifiée en dernier lieu par la loi n° 1212 du 29 décembre 1998) relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation devenus vacants ou inoccupés, la loi n° 882 du 25 juin 1970 consacrant la liberté locative pour certains biens, ou encore la loi n° 887 soumise à des règles propres.
Le mécanisme de détermination des loyers au sein du secteur relevant de l'Ordonnance-Loi n° 669 s'articule autour de son article 14. Ce texte prévoit que la valeur locative d'un appartement correspond au produit de la surface corrigée — telle qu'elle résulte de l'Ordonnance n° 77 du 22 septembre 1949 relative au classement et au prix de location des immeubles d'habitation — par le prix de base d'un mètre carré de chacune des catégories de logement prévues par cette même ordonnance. L'article 14 confie à des Ordonnances Souveraines le soin de fixer le classement des locaux, les prix de base au mètre carré ainsi que les coefficients de correction, tout en précisant que ces prix de base mensuels doivent être tels qu'ils assurent, après application desdits coefficients, la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité. En outre, le quatrième alinéa de cet article dispose qu'en cas de variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 25 (ou 27 selon les visas et motifs de la décision) juin 1947 sur les retraites des salariés, une Ordonnance Souveraine fixe les nouveaux prix de la valeur locative pour une application au premier jour du trimestre suivant ladite variation.
À la fin des années 1990, les autorités monégasques ont entrepris de revaloriser de manière substantielle les loyers de ce secteur réglementé, estimant que les montants antérieurement pratiqués étaient trop bas pour avoir été fixés à une époque où la pénurie de logements avait conduit à favoriser momentanément les locataires au détriment des propriétaires. Ainsi, par une première Ordonnance Souveraine en date du 24 décembre 1998, le pouvoir exécutif avait déjà décidé, en sus de l'augmentation ordinaire des prix de base mensuels au mètre carré, une hausse de 8,50 % au titre de « mesures de rattrapages spécifiques » à compter du 1er janvier 1999.
Poursuivant cette politique de revalorisation, le pouvoir exécutif a édicté l'Ordonnance Souveraine n° 14297 du 15 décembre 1999 portant majoration, à compter du 1er janvier 2000, du prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative des locaux à usage d'habitation soumis aux prescriptions de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959. Cet acte réglementaire comporte deux articles distincts. Son article 1er modifie l'article 19 de l'Ordonnance Souveraine n° 2057 du 21 septembre 1959 (portant application de l'Ordonnance-Loi n° 669) afin de fixer à un nouveau niveau les prix de base mensuels au mètre carré pour chacune des catégories de logements établies par l'Ordonnance du 22 septembre 1949. Son article 2, quant à lui, énonce : « Au titre des mesures de rattrapages spécifiques, les prix de base ci-dessus fixés peuvent être majorés, à compter du 1er janvier 2000 de 13 % étant précisé que cette majoration s'ajoute à celle de 8,50 % arrêtée au même titre au 1er janvier 1999. Ces mesures ne s'appliquent qu'aux locaux relevant encore de l'Ordonnance-Loi n° 669 ». C'est précisément cette seconde vague de majoration spécifique qui a cristallisé le mécontentement des preneurs à bail du secteur ancien et donné naissance au litige.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée le 22 février 2000, l'Association des locataires de Monaco a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours en annulation dirigé exclusivement contre l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 14297 du 15 décembre 1999 (parfois désignée par erreur matérielle dans un considérant de la décision sous le numéro 14257 du 15 décembre 1959). L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 21 avril 2000, à laquelle l'association a répondu par une réplique enregistrée le 22 mai 2000 (et rectifiée le 6 juin 2000), suivie d'une duplique du Ministre d'État enregistrée le 23 juin 2000. Par ordonnance du 31 août 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 octobre 2000, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Pierre Delvolvé, les observations orales de Maître Lyon-Caen pour l'association requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général.
Au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'article 2 attaqué, l'Association des locataires de Monaco articule son argumentation autour de trois moyens principaux de légalité externe et interne : l'incompétence de l'auteur de l'acte, l'erreur de droit et l'erreur manifeste d'appréciation combinée à la violation du droit au logement.
En premier lieu, sur le terrain de l'incompétence, la requérante soutient qu'il n'appartient qu'au seul législateur de mettre en œuvre et de concilier l'exercice du droit de propriété et l'exercice du droit au logement. Elle fait valoir que la matière des loyers d'habitation a été appréhendée par la loi n° 497 du 25 mars 1949 puis par l'Ordonnance-Loi n° 669, dont l'article 14 ne confère compétence à l'autorité administrative par voie d'Ordonnance Souveraine que dans trois domaines strictement délimités (classer les catégories de locaux, fixer les prix de base au mètre carré et fixer les coefficients de correction), ce qui exclut toute habilitation pour édicter des mesures de rattrapages spécifiques et des majorations autonomes des prix de base. En réplique, l'association précise que le Tribunal Suprême, dans une précédente décision du 2 juillet 1999 statuant sur le recours contre l'Ordonnance Souveraine du 24 décembre 1998, ne saurait être regardé comme ayant implicitement écarté ce moyen d'incompétence. Elle ajoute que la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 (modifiant la loi n° 1118 du 18 juillet 1988) ne peut servir de fondement légal aux mesures de rattrapage, faute d'être applicable tant temporellement que matériellement au régime général de l'Ordonnance-Loi n° 669, cette loi n° 1212 n'ayant d'ailleurs introduit la notion de mesures de rattrapages spécifiques que pour les écarter s'agissant des locaux vacants ou inoccupés depuis plus de trois ans.
En deuxième lieu, l'association invoque une erreur de droit tirée de la méconnaissance du mécanisme de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669. Selon elle, l'augmentation de 13 % a été fixée sans aucun lien avec l'évolution du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 22 (ou 25/27) juin 1947, paramètre auquel l'autorité réglementaire doit impérativement se référer pour faire varier la valeur locative.
En troisième lieu, la requérante soutient qu'à supposer même que l'article 14 prévoie deux modalités distinctes de variation (alinéas 1 et 2 d'une part, alinéa 4 d'autre part), la majoration litigieuse méconnaît le droit au logement et se trouve entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle revendique l'existence d'un véritable droit constitutionnel au logement en droit monégasque, à l'instar du droit français et des normes internationales protectrices des droits de l'homme (Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948, Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme). Ce droit interdirait au législateur comme au pouvoir réglementaire de réduire les garanties légales existantes ou de procéder à des hausses soumettant le logement aux seules règles du marché, faisant peser sur les locataires modestes la menace de devoir quitter la Principauté faute de pouvoir s'y loger dans des conditions décentes. L'erreur manifeste d'appréciation résulterait du caractère disproportionné du taux de 13 %, qui s'ajoute à la hausse de 8,50 % de l'année précédente ainsi qu'aux très fortes hausses enregistrées depuis 1980. L'association souligne à cet égard l'écart manifeste entre ce taux de 13 %, l'évolution modérée des salaires et de l'indice de la construction (qui reflète le coût des travaux incombant aux propriétaires), et la proposition de majoration limitée à 1,33 % formulée par la Commission mixte d'étude des problèmes du logement selon ses méthodes habituelles d'évaluation.
En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête en réfutant méthodiquement chacun de ces griefs. Sur la compétence, il observe d'abord que ce moyen d'ordre public n'avait été ni invoqué par l'association ni soulevé d'office par le Tribunal Suprême lors de sa décision du 2 juillet 1999, ce dont il déduit que la haute juridiction a nécessairement pris position en faveur de la compétence réglementaire. Il soutient que cette compétence découle exclusivement des alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 (parfois citée par erreur matérielle comme n° 667 dans la contre-requête), la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 n'étant mentionnée que pour conforter cette interprétation. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État distingue nettement les mesures de rattrapages spécifiques prises sur le fondement des alinéas 1 et 2 de l'article 14 (destinées à assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité) des mesures d'indexation liées à la variation du salaire de base prévues à l'alinéa 4. Enfin, sur le droit au logement et l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration écarte comme non pertinente la référence aux normes françaises et internationales au regard de la spécificité des données géographiques, économiques et sociologiques de Monaco. Elle fait valoir que la conciliation entre le droit au logement et le droit de propriété justifie ces mesures de rattrapage destinées à compenser des loyers antérieurs anormalement bas et à assurer la viabilité du parc immobilier, rendant inopérante la comparaison avec les travaux de la Commission mixte d'étude. Le Ministre d'État précise enfin que ces mesures ne traduisent aucune volonté de supprimer le secteur protégé et que les locataires aux ressources insuffisantes bénéficient d'une allocation différentielle de loyer garantissant l'effectivité de leur maintien dans les lieux.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par l'Association des locataires de Monaco conduisait la haute juridiction à trancher une triple interrogation juridique d'une importance cardinale pour la régulation du marché locatif monégasque et l'articulation des sources du droit public dans la Principauté :
- Sur la répartition des compétences normatives : L'habilitation conférée au pouvoir réglementaire par les alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 pour fixer, par voie d'Ordonnance Souveraine, les prix de base au mètre carré de manière à assurer la rémunération du service rendu par le logement et son maintien en état d'habitabilité, autorise-t-elle l'exécutif à édicter des « mesures de rattrapages spécifiques » majorant ces prix de base, ou une telle intervention empiète-t-elle sur le domaine réservé au législateur en matière de droit de propriété et de droit au logement ?
- Sur la légalité interne du mécanisme de révision : Le pouvoir réglementaire commet-il une erreur de droit au regard de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 en instituant des majorations de rattrapage décorrélées de l'évolution du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947, ou l'article 14 institue-t-il deux voies juridiques autonomes de fixation et d'évolution des prix de base ?
- Sur le contrôle de proportionnalité et le respect des droits fondamentaux : Une majoration réglementaire de 13 % des prix de base au titre de mesures de rattrapage, venant s'ajouter à une précédente hausse de 8,5 % arrêtée l'année antérieure, méconnaît-elle le droit au logement — tel qu'il résulte des engagements internationaux de la Principauté conciliés avec les normes constitutionnelles — et se trouve-t-elle entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de sa finalité économique et des dispositifs d'aide sociale existants ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité des prétentions de l'association requérante, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en trois temps, répondant point par point aux moyens soulevés, après avoir intégralement cité les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 ainsi que la teneur des deux articles de l'Ordonnance Souveraine attaquée n° 14297 du 15 décembre 1999.
1. La validation de la compétence réglementaire par une interprétation finaliste de l'habilitation législative
Examinant en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence, le juge administratif suprême écarte la thèse selon laquelle l'absence de mention expresse des « mesures de rattrapages spécifiques » dans le texte de l'Ordonnance-Loi n° 669 priverait le pouvoir réglementaire de toute habilitation pour les édicter. Sans s'attarder sur l'argument procédural du Ministre d'État relatif à l'autorité implicite de sa précédente décision du 2 juillet 1999, le Tribunal Suprême fonde directement son analyse sur la lettre et l'esprit des alinéas 1 et 2 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre (mentionnée par erreur matérielle comme décembre dans ce considérant) 1959.
La juridiction relève que le législateur a expressément prévu, d'une part, que « les prix de base au mètre carré servant à la détermination de la valeur locative ainsi que les coefficients de correction sont fixés par l'Ordonnance Souveraine » et, d'autre part, que ces prix « doivent être tels qu'ils assurent... la rémunération du service rendu par le logement ainsi que son maintien en état d'habitabilité ». Le Tribunal opère ici un rattachement téléologique : dès lors que les mesures de rattrapages spécifiques décidées par l'Ordonnance Souveraine attaquée ont précisément pour objet d'assurer cette rémunération du service rendu et ce maintien en état d'habitabilité, elles entrent pleinement dans le champ de l'habilitation législative initiale. L'autorité réglementaire n'a donc pas excédé sa compétence en les adoptant.
2. La consécration de la dualité des mécanismes d'évolution des loyers sur le fondement de l'article 14
En deuxième lieu, statuant sur le moyen tiré de l'erreur de droit, le Tribunal Suprême procède à une exégèse structurelle de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 afin de déterminer les rapports qu'entretiennent ses différents alinéas. L'association requérante tentait d'enfermer l'action réglementaire dans le carcan exclusif de l'alinéa 4, qui subordonne la fixation des nouveaux prix de la valeur locative à la variation du salaire de base visé à l'article 9 de la loi n° 455 du 27 juin 1947.
Le Tribunal Suprême réfute cette lecture réductrice en consacrant l'autonomie fonctionnelle des alinéas 1 et 2 par rapport à l'alinéa 4. Il juge que « si l'alinéa 4 de l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959 lie la fixation des nouveaux prix de la valeur locative à la variation du salaire de base, il en va différemment des alinéas 1 et 2 du même article ». Ces deux premiers alinéas, en prescrivant que les prix de base et coefficients de correction doivent assurer la rémunération du service rendu et le maintien en état d'habitabilité, « permettent à cette fin de prendre des mesures de rattrapages spécifiques » indépendamment de toute variation du salaire de base.
Pour conforter cette interprétation systémique, la haute juridiction mobilise un argument tiré des travaux législatifs récents, à savoir les articles 2 et 3 de la loi n° 1212 du 29 décembre 1998. Prenant soin de répondre à l'objection de l'association requérante, le Tribunal concède que cette loi n'a pas le même champ d'application que l'article 14 de l'Ordonnance-Loi n° 669 ; toutefois, il relève qu'en mentionnant ces mesures de rattrapage dans le texte de la loi n° 1212, le législateur les a « prises en considération » et « n'en manifeste pas moins [qu'il] tient compte des mesures de rattrapages spécifiques décidées en application dudit article ». Cette reconnaissance législative indirecte vient consolider la légalité du mécanisme réglementaire, excluant toute erreur de droit.
3. La conciliation du droit international au logement avec le droit constitutionnel de propriété et le contrôle restreint de l'appréciation économique
En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême examine conjointement les griefs tirés de l'atteinte au droit au logement et de l'erreur manifeste d'appréciation. La motivation adoptée ici revêt une importance théorique majeure quant à l'identification des normes de référence du contrôle de légalité à Monaco. Alors que l'association invoquait un « droit constitutionnel au logement » et que le Ministre d'État déniait toute pertinence aux normes internationales en raison des spécificités monégasques, le Tribunal Suprême consacre explicitement l'applicabilité du droit conventionnel en énonçant « que le droit au logement reconnu par l'article 11-1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels susvisé doit être concilié avec le droit de la propriété proclamé par l'article 24 de la