Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la gestion de la carrière d'un agent d'un établissement public monégasque, le Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Monsieur O.C. exerçait au sein de cet établissement les fonctions de masseur-kinésithérapeute, emploi dans lequel il avait acquis la qualité d'agent titulaire à compter du 27 novembre 2002.
Au cours de sa carrière, l'intéressé a été amené à exercer des fonctions supérieures sous la qualification administrative de « cadre de santé, stagiaire » au sein du service de Médecine Physique et Rééducation fonctionnelle du Centre Hospitalier. L'exercice de ces nouvelles fonctions s'est toutefois heurté à des difficultés professionnelles et relationnelles, matérialisées à la fois par des évaluations défavorables de sa hiérarchie et par des requêtes émanant de l'agent lui-même. D'une part, les rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques directs ont fait état d'une incapacité de Monsieur O.C. à exercer les fonctions de cadre de santé. D'autre part, par deux courriers successifs en date des 17 mars et 30 avril 2006, l'agent a manifesté des souhaits fluctuants quant à son affectation : il a sollicité, dans un premier temps, sa réintégration dans son grade d'origine de masseur-kinésithérapeute, avant de demander, dans un second temps, sa nomination en qualité de cadre de santé mais au sein d'un autre service que celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou, à défaut, en charge d'une activité transversale.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Recours pour excès de pouvoir
Établissement public - Agent du Centre Hospitalier Princesse Grace - Refus de titularisation - Corps des cadres de santé non prévu par les textes réglementaires - Intéressé déjà titularisé - Tableau d'avancement de grades non établi - Rejet de la requête -
Pouvoir du juge
Pouvoir de substitution d'un motif servant de base légale à la décision à celui dont la méconnaissance est invoquée (oui)
Le Tribunal Suprême
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Vu la requête présentée par Monsieur O.C., enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007, tendant à l'annulation de la décision prise le 18 décembre 2006 par le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace refusant de le titulariser dans le grade de Cadre de Santé et le réintégrant au grade de masseur kinésithérapeute de classe normale, 5e échelon ;
Vu la décision en date du 5 décembre 2007 par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Centre Hospitalier Princesse Grace à produire dans le délai d'un mois l'ensemble des textes applicables aux cadres de santé ainsi que les éléments relatifs à la situation de Monsieur C. au regard de ces textes et du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'ordonnance souveraine n° 74-54 du 28 juillet 1982 ;
Vu enregistrées comme ci-dessus le 7 janvier 2008, les observations par lesquelles le Centre Hospitalier Princesse Grace produit, outre les pièces précédemment versées aux débats, le décret français n° 2001-1375 du 31 décembre 2001 modifié portant statut particulier du corps des cadres de santé de la fonction publique hospitalière, le décret n° 97-487 du 12 mai 1997 relatif aux stagiaires de la fonction publique hospitalière française ainsi que le procès-verbal de la commission paritaire du 19 janvier 2006 et persiste dans ses précédentes conclusions tendant au rejet de la requête par les motifs :
– que l'ancienneté des textes statutaires applicables a rendu nécessaire une interprétation qui a pris en compte la pratique existant dans le pays voisin, c'est-à-dire la France ; c'est le cas en particulier, de la structure des corps et des grades de la fonction publique hospitalière française et notamment de l'ensemble des règles statutaires d'avancement et de promotion actuellement en vigueur en France,
– que le statut du personnel de service du Centre Hospitalier est quasiment muet sur les changements de corps découlant d'une promotion professionnelle,
– que dans ces conditions, la pratique du Centre Hospitalier s'inspire des dispositions du statut de la fonction publique hospitalière française dont il ressort que la nomination après concours ou examen dans un emploi différent nécessitant un stage entraîne le détachement de l'agent comme stagiaire dans son nouveau grade,
– que si la titularisation est refusée, il peut être mis fin au détachement et l'agent retrouve son ancien grade sans qu'il y ait rétrogradation à caractère disciplinaire, la situation dans laquelle Monsieur C. s'est retrouvé, la commission paritaire ne s'étant pas prononcée – par deux fois au surplus – en faveur de sa titularisation,
– que le Centre Hospitalier précise que le « tableau d'avancement » mentionné dans les textes est donc, en réalité, constitué de l'ordre du jour des commissions paritaires.
Vu enregistrées comme ci-dessus le 30 janvier 2008 le mémoire en réponse présenté par Monsieur C. tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et en outre par les motifs que l'
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Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) le 17 juin 2008 en matière de public fonction publique civile et militaire · sante publique etablissement de sante · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de ordonnance souveraine n° 74-54, arrêté ministériel n° 84-276, ordonnance souveraine n° 74-64.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal Suprême.
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Date de validité
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal Suprême le 17 juin 2008 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 17 juin 2008, Sieur O. C. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace) précise les conditions d'application de ordonnance souveraine n° 74-54, arrêté ministériel n° 84-276, ordonnance souveraine n° 74-64 devant Tribunal Suprême (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de public fonction publique civile et militaire · sante publique etablissement de sante · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 5 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : ordonnance souveraine n° 74-54, arrêté ministériel n° 84-276, ordonnance souveraine n° 74-64.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal Suprême, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 17 juin 2008 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (public fonction publique civile et militaire · sante publique etablissement de sante · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de ordonnance souveraine n° 74-54, arrêté ministériel n° 84-276, ordonnance souveraine n° 74-64 ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal Suprême.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Établissement public - Agent du Centre Hospitalier Princesse Grace - Refus de titularisation - Corps des cadres de santé non prévu par les textes réglementai…
Source : Tribunal Suprême · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (ordonnance souveraine n° 74-54) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : ordonnance souveraine n° 74-54
3
Application
Confrontation par Tribunal Suprême des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal Suprême · Motifs de la décision (17 juin 2008)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal Suprême (rejet) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 17 juin 2008, Sieur O. C. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace
La situation de l'agent a été soumise à l'examen de la commission paritaire de l'établissement à deux reprises, lors de ses séances du 19 janvier 2006 et du 7 novembre 2006. À l'occasion de ces deux réunions, ladite commission ne s'est pas prononcée en faveur de la titularisation de l'intéressé dans ses nouvelles fonctions.
Tirant les conséquences de cette situation, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a pris, le 18 décembre 2006, une décision administrative individuelle refusant de titulariser Monsieur O.C. dans le grade de cadre de santé. Par ce même acte, l'autorité directoriale a prononcé la réintégration de l'agent dans son emploi antérieur, le rétablissant dans ses droits et obligations de masseur-kinésithérapeute de classe normale au 4e échelon, avant de le classer au 5e échelon de ce grade. C'est cette décision du 18 décembre 2006 qui constitue l'objet du recours pour excès de pouvoir porté devant la haute juridiction monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de l'acte pris par le Directeur du CHPG, Monsieur O.C. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007.
L'instruction de l'affaire a révélé d'emblée une incertitude majeure quant au cadre normatif applicable à la situation de l'agent. Cette opacité juridique a conduit le Tribunal Suprême à faire usage de ses pouvoirs d'instruction en rendant, le 5 décembre 2007, une décision avant dire droit. Par cette mesure, la haute juridiction a formellement invité le Centre Hospitalier Princesse Grace à produire, dans le délai d'un mois, l'intégralité des textes applicables aux cadres de santé, ainsi que l'ensemble des éléments relatifs à la situation administrative de Monsieur O.C. au regard tant de ces textes que du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 (mentionnée par erreur matérielle dans les visas de la décision avant dire droit sous le numéro 74-54, puis 74-64 dans les motifs, mais correctement visée sous le numéro 7.464 dans les visas définitifs).
En réponse à cette injonction d'instruction, le Centre Hospitalier Princesse Grace a déposé des observations enregistrées le 7 janvier 2008. L'argumentation en défense de l'établissement public, particulièrement révélatrice de ses pratiques administratives internes, reposait sur l'aveu d'une carence ou d'une obsolescence du droit positif monégasque et sur le recours supplétif au droit administratif français. Au soutien de ses conclusions tendant au rejet de la requête, le CHPG a en effet produit des textes de droit étranger, à savoir le décret français n° 2001-1375 du 31 décembre 2001 modifié portant statut particulier du corps des cadres de santé de la fonction publique hospitalière, ainsi que le décret français n° 97-487 du 12 mai 1997 relatif aux stagiaires de la fonction publique hospitalière française, outre le procès-verbal de la commission paritaire du 19 janvier 2006.
Pour justifier cette démarche, l'établissement défendeur a soutenu que l'ancienneté des textes statutaires monégasques applicables avait rendu nécessaire une interprétation prenant en compte la pratique existant dans le pays voisin, la France. Selon le CHPG, le statut du personnel de service du Centre Hospitalier étant quasiment muet sur les changements de corps découlant d'une promotion professionnelle, l'administration hospitalière monégasque s'était inspirée de la structure des corps et des grades de la fonction publique hospitalière française et de ses règles statutaires d'avancement et de promotion. En application de cette pratique d'inspiration française, la nomination d'un agent après concours ou examen dans un emploi différent nécessitant un stage entraînait son détachement comme stagiaire dans son nouveau grade. Dès lors, en cas de refus de titularisation à l'issue du stage, il pouvait être mis fin au détachement, l'agent retrouvant alors son ancien grade sans que cette mesure ne s'analyse en une rétrogradation à caractère disciplinaire. Telle était, selon le CHPG, la situation exacte de Monsieur O.C., la commission paritaire s'étant prononcée à deux reprises contre sa titularisation. Enfin, répondant à l'interrogation du Tribunal sur le respect des procédures d'avancement locales, le Centre Hospitalier a soutenu que le « tableau d'avancement » mentionné dans les textes monégasques était, en réalité, constitué par l'ordre du jour des commissions paritaires.
En réplique, par un mémoire enregistré le 30 janvier 2008, Monsieur O.C. a maintenu ses conclusions à fin d'annulation en s'opposant fermement à l'application du droit français et en revendiquant le bénéfice exclusif de la législation monégasque. Le requérant a fait valoir que l'arrêté ministériel n° 84-276 relatif aux conditions d'accès aux emplois du personnel de service du Centre Hospitalier ne contenait aucune disposition particulière concernant les « cadres de santé ». De même, il a souligné que si l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982 ne visait pas spécifiquement les cadres de santé, elle édictait néanmoins des dispositions de portée générale s'appliquant à l'ensemble du personnel de service de l'établissement. En l'absence de textes dérogatoires, seules ces dispositions générales de droit interne monégasque — et notamment les articles 47 et suivants de ladite ordonnance — devaient recevoir application, aucune raison juridique ne s'opposant à la mise en œuvre de textes spécialement conçus pour le CHPG. Sur le fondement de ces textes, le requérant a soutenu qu'il remplissait les conditions requises pour bénéficier d'un avancement, mais qu'il n'avait pas été soumis à la formalité préalable et substantielle du tableau d'avancement. Il en a déduit que les commissions paritaires des 19 janvier et 7 novembre 2006 l'avaient spolié de son droit à l'avancement et que la décision de refus de titularisation et de réintégration constituait, en réalité, une sanction disciplinaire déguisée et abusive.
Par une ordonnance du 18 février 2008, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 3 juin 2008, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La présente affaire soulevait une double problématique juridique, articulant une question de droit matériel de la fonction publique hospitalière monégasque et une question fondamentale d'office du juge de l'excès de pouvoir.
En premier lieu, sur le plan du droit substantiel, le Tribunal Suprême devait déterminer le régime juridique applicable à la promotion interne d'un agent déjà titulaire du Centre Hospitalier Princesse Grace vers des fonctions d'encadrement (« cadre de santé »). Plus précisément, un établissement public monégasque peut-il, sous couvert d'interprétation de textes nationaux jugés anciens ou lacunaires, écarter les règles statutaires monégasques relatives à l'avancement de grade pour leur substituer, par voie de simple pratique administrative, le mécanisme français du détachement en qualité de stagiaire dans un nouveau corps suivi d'une éventuelle titularisation ?
En second lieu, sur le plan du droit processuel et de l'office du juge administratif, la question se posait de savoir quelle devait être l'attitude du juge de l'excès de pouvoir face à une décision administrative dont la base légale revendiquée par l'administration (en l'espèce, les règles françaises relatives au refus de titularisation d'un agent stagiaire) est radicalement erronée, mais dont le dispositif (le maintien de l'agent dans son grade antérieur et le refus de le promouvoir) s'avère en réalité légalement commandé par une application stricte des textes nationaux (l'impossibilité légale d'accorder un avancement de grade en l'absence d'établissement préalable d'un tableau d'avancement). En d'autres termes, le juge administratif monégasque dispose-t-il du pouvoir de procéder d'office à une substitution de base légale pour rejeter un recours en annulation lorsque la carence administrative même de l'établissement public plaçait ce dernier dans l'impossibilité légale d'accorder la promotion litigieuse ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en trois temps rigoureusement articulés, qui témoignent d'une volonté de rétablir l'orthodoxie juridique tout en faisant preuve de réalisme contentieux quant à l'issue du litige.
1. L'affirmation du pouvoir prétorien de substitution d'office de base légale
Avant même d'examiner la légalité interne de la décision attaquée au regard des textes applicables, le Tribunal Suprême pose un considérant de principe relatif à son propre office. Il énonce que « lorsqu'il constate que la décision attaquée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision ». La Haute Juridiction précise immédiatement les modalités procédurales de cette prérogative en ajoutant « qu'une telle substitution relevant de l'office du juge celui-ci peut y procéder, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier ».
Par cette affirmation liminaire, le Tribunal Suprême prépare le terrain méthodologique de sa décision. L'administration hospitalière avait fondé sa décision (ou du moins sa défense contentieuse) sur une base légale manifestement erronée, issue d'une transposition informelle du droit français des corps et des stages. Plutôt que de s'arrêter à cette erreur de droit manifeste qui aurait normalement dû conduire à l'annulation de l'acte pour défaut de base légale, le juge s'autorise à rechercher si l'acte attaqué — qui consiste matériellement à refuser à Monsieur O.C. l'accès définitif au grade de cadre de santé et à le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute — ne trouve pas un fondement légal valide dans le droit positif monégasque.
2. La censure de la pratique administrative d'importation du droit français et la requalification de la situation de l'agent
Procédant à l'analyse des textes véritablement applicables, le Tribunal Suprême opère un retour strict à la légalité monégasque, incarnée par l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace.
La juridiction relève tout d'abord une différence structurelle majeure entre le droit monégasque et le droit français invoqué par le CHPG : les textes monégasques applicables au personnel de service de l'établissement « ignorent la notion de corps ». Dans ce système statutaire unifié qui ne connaît pas la division en corps distincts, le Tribunal pose en principe que « la titularisation d'un agent liée à la nomination de cet agent à titre permanent dans un emploi ne peut intervenir qu'une seule fois ».
Or, il ressortait des pièces du dossier que Monsieur O.C. était masseur-kinésithérapeute titulaire depuis le 27 novembre 2002. Ayant déjà fait l'objet d'une titularisation lors de son intégration permanente au sein du personnel de l'établissement, il « ne pouvait faire l'objet d'une nouvelle titularisation ». Le Tribunal ajoute, à titre surabondant mais décisif, qu'une telle titularisation était « d'autant moins » concevable « que le corps des cadres de santé n'est pas mentionné par les textes ».
Ainsi, toute la construction juridique du CHPG, fondée sur l'idée que l'agent avait été détaché en qualité de stagiaire dans un nouveau corps (« cadre de santé ») en vue d'une seconde titularisation, s'effondre. Juridiquement, la progression de carrière d'un agent déjà titulaire au sein du CHPG ne peut s'analyser comme un changement de corps soumis à stage et titularisation, mais relève d'une unique catégorie juridique prévue par le statut de 1982 : l'avancement de grade. Le Tribunal juge ainsi que Monsieur O.C. « pouvait seulement faire l'objet d'un avancement de grade conformément à l'ordonnance n° 74-64 [7.464] du 28 juillet 1982 ».
3. Le constat de l'impossibilité légale de l'avancement et le rejet paradoxal de la requête
Une fois la situation de l'agent requalifiée en problématique d'avancement de grade régie par l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982, le Tribunal Suprême applique rigoureusement les dispositions de ce texte. Il cite expressément l'article 47 de l'ordonnance, aux termes duquel « l'avancement a lieu exclusivement au choix d'après le tableau dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants », ainsi que l'article 48 qui prescrit impérativement que « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement ».
L'inscription préalable sur un tableau d'avancement régulier constitue donc une condition légale impérative, une formalité substantielle conditionnant la légalité même de toute décision d'avancement de grade. Or, examinant les faits de l'espèce à la lumière de son instruction préalable, le Tribunal constate que « le Centre Hospitalier Princesse Grace n'a jamais établi le tableau d'avancement prévu par les statuts ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte d'un revers de main l'argumentation de fortune développée par l'établissement public, en jugeant expressément que « l'ordre du jour d'une commission paritaire ne [peut] en tenir lieu ».
C'est ici que le raisonnement du Tribunal Suprême atteint son point de bascule, particulièrement rigoureux pour le requérant. Dès lors que l'article 48 interdit formellement d'accorder un avancement de grade à un agent non inscrit au tableau d'avancement, et qu'aucun tableau d'avancement n'a jamais été dressé au sein de l'établissement, le Tribunal en déduit par un syllogisme implacable « que Monsieur C. ne pouvait donc légalement bénéficier d'un avancement de grade ».
Autrement dit, le Directeur du CHPG se trouvait, du fait même de la carence réglementaire et administrative de son établissement, en situation de compétence liée (ou à tout le moins d'impossibilité légale absolue) pour refuser à Monsieur O.C. sa nomination définitive au grade supérieur et pour le maintenir dans son grade de masseur-kinésithérapeute. La décision du 18 décembre 2006, bien que prise sous la qualification erronée de « refus de titularisation », produisait un effet juridique (le refus de promotion au grade de cadre de santé) qui était le seul légalement possible en l'état du droit et des faits. Par le jeu de la substitution de base légale opérée d'office, la décision attaquée échappe donc à l'annulation.
Toutefois, conscient du caractère profondément paradoxal de cette solution — où l'administration triomphe au contentieux grâce à sa propre illégalité consistant à n'avoir jamais établi de tableau d'avancement —, le Tribunal Suprême apporte deux précisions fondamentales en fin de motivation :
D'une part, il souligne « que saisi sur le seul terrain de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne peut que rejeter sa requête ». Cette incise est essentielle : elle signifie que dans le cadre strict du contentieux de l'annulation, le juge ne peut pas valider ni ordonner une promotion illégale, mais elle suggère implicitement que sur un autre terrain contentieux (celui de la responsabilité administrative ou du plein contentieux indemnitaire pour faute de service liée à la non-tenue des tableaux d'avancement), l'issue aurait pu être différente.
D'autre part, dérogeant à la règle habituelle selon laquelle la partie qui succombe supporte l'intégralité des frais du procès, le Tribunal décide « que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de partager les dépens entre Monsieur C. et le Centre Hospitalier Princesse Grace ». Ce partage des dépens sanctionne symboliquement et financièrement les errements administratifs graves de l'établissement hospitalier.
C. Le dispositif
Conformément aux exigences méthodologiques, le dispositif de la décision est intégralement reproduit ci-après :
Reproduction verbatim
« Décide :
La requête de Monsieur C. est rejetée.
Les dépens sont partagés par moitié entre les parties.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 17 juin 2008 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière constitue une décision de principe majeure du droit administratif monégasque, tant sous l'angle de la théorie des sources du droit de la fonction publique que sous celui du droit du contentieux administratif.
1. L'autonomie du droit de la fonction publique monégasque et le rejet du mimétisme administratif informel
La première portée fondamentale de cet arrêt réside dans la réaffirmation solennelle du principe de légalité et de la souveraineté normative de l'ordre juridique monégasque face aux pratiques administratives d'importation du droit français.
Il est de notoriété juridique que le droit public monégasque entretient des liens historiques, conceptuels et organiques étroits avec le droit public français. Cependant, l'affaire Sieur O. C. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace met en lumière une dérive administrative consistant, pour un établissement public monégasque, à s'affranchir délibérément des textes réglementaires nationaux — en l'espèce l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 — au motif de leur « ancienneté » ou de leur mutisme supposé face à l'évolution des métiers hospitaliers, pour appliquer de facto des décrets français (les décrets de 1997 et de 2001 relatifs à la fonction publique hospitalière française).
Le Tribunal Suprême oppose une fin de non-recevoir absolue à cette méthode d'interprétation contra legem ou praeter legem par emprunt au droit étranger. Si le juge suprême monégasque s'inspire fréquemment des principes généraux du droit administratif français pour façonner sa propre jurisprudence processuelle, il refuse catégoriquement que l'administration active substitue de son propre chef des dispositions réglementaires françaises aux ordonnances souveraines et arrêtés ministériels en vigueur dans la Principauté.
En rappelant que le droit statutaire du CHPG « ignore la notion de corps » et ne prévoit pas l'existence d'un corps des cadres de santé
▸Texte intégral de la décision officielle (8 643 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Recours pour excès de pouvoir
Établissement public - Agent du Centre Hospitalier Princesse Grace - Refus de titularisation - Corps des cadres de santé non prévu par les textes réglementaires - Intéressé déjà titularisé - Tableau d'avancement de grades non établi - Rejet de la requête -
Pouvoir du juge
Pouvoir de substitution d'un motif servant de base légale à la décision à celui dont la méconnaissance est invoquée (oui)
Le Tribunal Suprême
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Motifs
Vu la requête présentée par Monsieur O.C., enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 19 février 2007, tendant à l'annulation de la décision prise le 18 décembre 2006 par le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace refusant de le titulariser dans le grade de Cadre de Santé et le réintégrant au grade de masseur kinésithérapeute de classe normale, 5e échelon ;
Vu la décision en date du 5 décembre 2007 par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Centre Hospitalier Princesse Grace à produire dans le délai d'un mois l'ensemble des textes applicables aux cadres de santé ainsi que les éléments relatifs à la situation de Monsieur C. au regard de ces textes et du tableau d'avancement prévu par les articles 47 et suivants de l'ordonnance souveraine n° 74-54 du 28 juillet 1982 ;
Vu enregistrées comme ci-dessus le 7 janvier 2008, les observations par lesquelles le Centre Hospitalier Princesse Grace produit, outre les pièces précédemment versées aux débats, le décret français n° 2001-1375 du 31 décembre 2001 modifié portant statut particulier du corps des cadres de santé de la fonction publique hospitalière, le décret n° 97-487 du 12 mai 1997 relatif aux stagiaires de la fonction publique hospitalière française ainsi que le procès-verbal de la commission paritaire du 19 janvier 2006 et persiste dans ses précédentes conclusions tendant au rejet de la requête par les motifs :
– que l'ancienneté des textes statutaires applicables a rendu nécessaire une interprétation qui a pris en compte la pratique existant dans le pays voisin, c'est-à-dire la France ; c'est le cas en particulier, de la structure des corps et des grades de la fonction publique hospitalière française et notamment de l'ensemble des règles statutaires d'avancement et de promotion actuellement en vigueur en France,
– que le statut du personnel de service du Centre Hospitalier est quasiment muet sur les changements de corps découlant d'une promotion professionnelle,
– que dans ces conditions, la pratique du Centre Hospitalier s'inspire des dispositions du statut de la fonction publique hospitalière française dont il ressort que la nomination après concours ou examen dans un emploi différent nécessitant un stage entraîne le détachement de l'agent comme stagiaire dans son nouveau grade,
– que si la titularisation est refusée, il peut être mis fin au détachement et l'agent retrouve son ancien grade sans qu'il y ait rétrogradation à caractère disciplinaire, la situation dans laquelle Monsieur C. s'est retrouvé, la commission paritaire ne s'étant pas prononcée – par deux fois au surplus – en faveur de sa titularisation,
– que le Centre Hospitalier précise que le « tableau d'avancement » mentionné dans les textes est donc, en réalité, constitué de l'ordre du jour des commissions paritaires.
Vu enregistrées comme ci-dessus le 30 janvier 2008 le mémoire en réponse présenté par Monsieur C. tendant aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens et en outre par les motifs que l'arrêté ministériel n° 84-276 relatif aux conditions d'accès aux emplois du personnel de service du Centre Hospitalier ne contient aucune disposition particulière concernant les « cadres de santé » ; que l'ordonnance souveraine n° 74-64 du 28 juillet 1982 ne concerne pas précisément les cadres de santé, mais édicte des dispositions s'appliquant de façon générale au personnel de service du Centre Hospitalier ; qu'en l'absence d'autres dispositions ce sont bien ces dernières qui doivent s'appliquer et, notamment, ses articles 47 et suivants ; qu'aucune raison ne s'oppose à l'application des textes monégasques spécialement conçus pour le Centre Hospitalier Princesse Grace ; qu'il n'a pas été soumis à la formalité préalable du tableau d'avancement ; qu'il remplissait les conditions pour bénéficier d'un avancement ; que les commissions paritaires des 19 janvier 2006 et du 7 novembre 2006 l'ont spolié de son droit à l'avancement ; qu'il a, en réalité, été abusivement sanctionné.
CE FAIRE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution et notamment son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace et notamment ses articles 3, 17 à 20 et 45 à 49 ;
Vu l'Ordonnance en date du 18 février 2008 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 3 juin 2008
Ouï Madame LUC-THALER, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï, Maître Danièle RIEU, avocat au Barreau de Nice, pour Monsieur C. ;
Ouï, Maître Franck MICHEL, avocat défenseur pour le Centre Hospitalier Princesse Grace ;
Ouï, le Ministère Public en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant que, par une décision en date du 18 décembre 2006, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a décidé de ne pas titulariser Monsieur O.C., « cadre de santé, stagiaire » en Médecine Physique et Rééducation fonctionnelle, dans le grade de cadre de santé aux motifs, d'une part, que les rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques directs faisaient état d'une incapacité à exercer les fonctions de cadre de santé, d'autre part, que Monsieur C., par lettres en date du 17 mars et du 30 avril 2006, avait demandé dans un premier temps sa réintégration dans le grade de masseur-kinésithérapeute, puis dans un second temps sa nomination en qualité de cadre de santé dans un autre service que celui de Médecine Physique et de Rééducation Fonctionnelle, ou en charge d'une activité transversale ;
Considérant que par cette même décision, Monsieur C. a été rétabli dans ses droits et obligations de masseurkinésithérapeute de classe normale, 4e échelon, puis classé au 5e échelon ;
Considérant que, lorsqu'il constate que la décision attaquée aurait pu être prise sur un fondement autre que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision ;
Qu'une telle substitution relevant de l'office du juge celui-ci peut y procéder, le cas échéant, de sa propre initiative au vu des pièces du dossier ;
Considérant qu'en l'état des textes monégasques applicables au personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace qui ignorent la notion de corps, la titularisation d'un agent liée à la nomination de cet agent à titre permanent dans un emploi ne peut intervenir qu'une seule fois ;
Considérant que Monsieur C., masseur kinésithérapeute titulaire depuis le 27 novembre 2002 ne pouvait faire l'objet d'une nouvelle titularisation et ce d'autant moins que le corps des cadres de santé n'est pas mentionné par les textes ;
Considérant qu'il pouvait seulement faire l'objet d'un avancement de grade conformément à l'ordonnance n° 74-64 du 28 juillet 1982, portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace qui dispose en son article 47 que : « l'avancement a lieu exclusivement au choix d'après le tableau dressé selon les dispositions des articles 48 et suivants » et en son article 48 que : « l'avancement de grade ne peut être accordé qu'aux agents inscrits au tableau d'avancement » ;
Considérant cependant que le Centre Hospitalier Princesse Grace n'a jamais établi le tableau d'avancement prévu par les statuts, l'ordre du jour d'une commission paritaire ne pouvant en tenir lieu ;
Considérant que Monsieur C. ne pouvait donc légalement bénéficier d'un avancement de grade ;
Que saisi sur le seul terrain de l'excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ne peut que rejeter sa requête ;
Considérant que dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de partager les dépens entre Monsieur C. et le Centre Hospitalier Princesse Grace.
Décide :
La requête de Monsieur C. est rejetée.
Les dépens sont partagés par moitié entre les parties.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Clarté du dispositif et lisibilité des critères d'application de la règle posée.
Confiance : 85%
5 texte(s) normatif(s) rattaché(s)
État de droitSourcé88▾
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal Suprême.
Décision de juridiction suprême purgeant définitivement ou encadrant strictement le point de droit.
Confiance : 80%
Juridiction suprême
Cohérence jurisprudentielleHybride85▾
Continuité méthodologique avec la jurisprudence établie de la juridiction (MC).
Confiance : 84%
Référentiel Korpus MC
Effet pratique & opérabilitéHybride80▾
Portée opérationnelle directe pour la rédaction des actes, contrats et conclusions contentieuses.
Confiance : 82%
Grille praticien Korpus
Acceptabilité pour les partiesHybride75▾
Équilibre des droits procéduraux et proportionnalité de la solution retenue au fond.
Confiance : 76%
Équilibre processuel
arrêté ministériel n° 84-276
relatif aux conditions d'accès aux emplois du personnel de service du Centre Hospitalier ne contient aucune disposition particulière concernant les « cadres de santé » ; que l'
ordonnance souveraine n° 74-64
du 28 juillet 1982 ne concerne pas précisément les cadres de santé, mais édicte des dispositions s'appliquant de façon générale au personnel de service du Centre Hospitalier ; qu'en l'absence d'autres dispositions ce sont bien ces dernières qui doivent s'appliquer et, notamment, ses articles 47 et suivants ; qu'aucune raison ne s'oppose à l'application des textes monégasques spécialement conçus pour le Centre Hospitalier Princesse Grace ; qu'il n'a pas été soumis à la formalité préalable du tableau d'avancement ; qu'il remplissait les conditions pour bénéficier d'un avancement ; que les commissions paritaires des 19 janvier 2006 et du 7 novembre 2006 l'ont spolié de son droit à l'avancement ; qu'il a, en réalité, été abusivement sanctionné.
CE FAIRE,
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution et notamment son article 90 ;
Vu l'
Ordonnance Souveraine n° 2.984
du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'
Ordonnance Souveraine n° 7.464
du 28 juillet 1982 portant statut du personnel du Centre Hospitalier Princesse Grace et notamment ses articles 3, 17 à 20 et 45 à 49 ;
Vu l'Ordonnance en date du 18 février 2008 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 3 juin 2008
Ouï Madame LUC-THALER, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï, Maître Danièle RIEU, avocat au Barreau de Nice, pour Monsieur C. ;
Ouï, Maître Franck MICHEL, avocat défenseur pour le Centre Hospitalier Princesse Grace ;
Ouï, le Ministère Public en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant que, par une décision en date du 18 décembre 2006, le Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace a décidé de ne pas titulariser Monsieur O.C., « cadre de santé, stagiaire » en Médecine Physique et Rééducation fonctionnelle, dans le grade de cadre de santé aux motifs, d'une part, que les rapports établis par ses supérieurs hiérarchiques directs faisaient état d'une incapacité à exercer les fonctions de cadre de santé, d'autre part, que Monsieur C., par lettres en date du 17 mars et du
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Graphe des citations (6)
sortante (cite par cet arret)entrante (cite cet arret)
Parcours procédural
Tribunal Suprême
constitutionnel
Sens : rejet
Auteur h-index = 22 · A+
SS citations : 14
Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de public fonction publique civile et militaire · sante publique etablissement de sante · tribunal-supreme-administrative et l'application de : ordonnance souveraine n° 74-54.
Étude sur l'application de ordonnance souveraine n° 74-54 devant Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) — Crossref / S…82/100
Indexation Crossref DOI & Semantic Scholar — Revue à comité de lecture
Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Tribunal Suprême.
Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.
Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.