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Toutefois, la trajectoire professionnelle de M. A. S. au sein de la police monégasque s'est heurtée à un obstacle médical l'année suivante, à l'occasion d'une nouvelle étape de son parcours. En effet, un an après son premier examen, M. A. S. s'est présenté au concours d'agent de police stagiaire, impliquant l'exercice des fonctions d'agent de police avec port d'armes. Soumis de nouveau à l'appréciation de la Commission médicale de recrutement, réunie cette fois le 5 décembre 2007, le candidat a fait l'objet d'une évaluation diamétralement opposée à celle de l'année précédente : cette même commission l'a jugé médicalement inapte.

Cette déclaration d'inaptitude a rapidement produit des effets sur la situation administrative de l'intéressé. Par une lettre en date du 18 décembre 2007, le Directeur des ressources humaines et de la fonction publique a notifié à M. A. S., à la suite de l'avis émis par la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007, qu'il cesserait ses fonctions d'élève agent de police le 28 janvier 2008 à l'issue de son service.

Parallèlement, et dès le 13 décembre 2007, M. A. S. a entendu faire usage des voies de recours administratives prévues par les textes statutaires. Agissant conformément aux dispositions de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d'application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État, il a adressé une réclamation au Directeur de la fonction publique. Par cette démarche, il contestait le bien-fondé de l'appréciation prise à son encontre et sollicitait l'organisation d'un avis médical contradictoire devant une instance supérieure : la Commission médicale supérieure.

Cette Commission médicale supérieure s'est réunie le 14 janvier 2008 pour examiner le cas du requérant. À l'issue de cette séance, elle a rendu un avis confirmant celui qu'avait formulé la Commission médicale de recrutement le 5 décembre 2007. Cet acte du 14 janvier 2008 a été porté à la connaissance de M. A. S. par un courrier du Directeur de la fonction publique en date du 16 janvier 2008.

Ne se satisfaisant pas de cette confirmation, M. A. S. a poursuivi ses démarches auprès des autorités administratives supérieures. Il a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État, demandant à ce dernier de bien vouloir reconsidérer ce qu'il qualifiait de « décision » de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Faisant preuve de bienveillance dans l'instruction de ce recours, le Ministre d'État a accepté de saisir une nouvelle fois la Commission médicale supérieure. Celle-ci a reçu M. A. S. le 3 juillet 2008. À l'issue de ce nouvel examen, la commission a finalement confirmé en tous points les avis précédemment rendus le 5 décembre 2007 et le 14 janvier 2008.

C'est sur le fondement de cette ultime consultation médicale que le Ministre d'État a pris position de manière définitive. Par une décision en date du 6 août 2008, le Ministre d'État a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour exercer les fonctions d'agent de police avec port d'armes, et lui a formellement notifié le rejet de son recours gracieux. C'est à la suite de cet enchaînement d'avis médicaux et de notifications administratives que le litige a été porté sur le terrain contentieux devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par une requête enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 3 octobre 2008 sous le numéro 2009/01, M. A. S., représenté par Me Frank Michel, avocat-défenseur, a saisi la juridiction administrative suprême. L'objet de sa requête tendait exclusivement et expressément à l'annulation de la « décision » de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008.

Au soutien de son recours en annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, assortie d'une demande subsidiaire d'instruction.

Sur le terrain de la légalité externe, M. A. S. soulevait deux griefs principaux contre l'acte du 14 janvier 2008 :

1. En premier lieu, il invoquait une violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon lui, la décision contestée n'était nullement motivée et omettait d'expliquer les raisons pour lesquelles il serait devenu inapte à une fonction pour laquelle il avait pourtant été jugé apte un an auparavant.
2. En second lieu, il soutenait que l'acte attaqué avait été rendu par une autorité incompétente. Le requérant faisait valoir un paradoxe formel : selon les textes, la Commission médicale supérieure ne pouvait qu'émettre des avis ; or, dans les différents courriers qui lui avaient été adressés par l'administration, l'acte émanant de cette commission était bien présenté comme une véritable décision. Il en déduisait que la commission avait excédé sa compétence consultative en prenant une décision.

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant arguait que la décision contestée était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Il soulignait l'incohérence flagrante consistant, pour la même commission, à le déclarer inapte alors qu'elle l'avait reconnu apte un an plus tôt, d'autant plus que son état de santé, tant physique que psychique, ne s'était nullement dégradé au cours de cette période intermédiaire.

À titre subsidiaire, dans l'hypothèse où le Tribunal Suprême s'estimerait insuffisamment instruit sur la réalité de son aptitude médicale, M. A. S. sollicitait la désignation d'un expert médical. Cet expert aurait eu pour mission de prendre connaissance de son dossier médical et de procéder aux examens nécessaires afin d'éclairer le Tribunal sur le point de savoir si son état de santé justifiait réellement que lui soit interdit l'accès au poste sollicité.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Me Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 5 décembre 2008, concluant au rejet de la requête. L'argumentation de l'État de Monaco se déployait également à titre principal et à titre subsidiaire.

À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir radicale à la requête de M. A. S. Il soutenait que la demande d'annulation était irrecevable en ce qu'elle était dirigée uniquement contre l'acte de la Commission médicale supérieure du 14 janvier 2008. Or, cet acte ne constituait qu'un simple avis et non une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

À titre subsidiaire, sur le fond des moyens soulevés par le requérant, l'administration réfutait point par point les critiques :

• Concernant le défaut de motivation, le Ministre d'État faisait valoir que l'avis rendu le 14 janvier 2008, seul contesté, n'avait pas à être motivé, dès lors qu'un simple avis ne relève pas du champ d'application des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs.
• Concernant l'erreur manifeste d'appréciation, la défense soutenait que ce reproche n'était pas plus recevable ni fondé : l'avis initial émis en décembre 2006 par la Commission médicale de recrutement (pour un poste d'élève agent contractuel) ainsi que les certificats médicaux établis à la demande du requérant par ses propres médecins n'invalidaient en rien la pertinence de l'avis d'inaptitude rendu un an plus tard par la commission (pour le concours d'agent de police stagiaire avec port d'armes).

L'échange des mémoires s'est poursuivi par le dépôt d'une réplique de M. A. S., enregistrée le 5 janvier 2009. Tout en maintenant ses conclusions et moyens initiaux, le requérant y soulevait un incident de procédure : il alléguait l'irrecevabilité de la contre-requête du Ministre d'État, au motif que les pièces et documents visés par cette dernière n'y avaient pas été joints, ce qui constituait selon lui une infraction aux prescriptions de l'article 19 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

Le Ministre d'État a répondu par une duplique enregistrée le 6 février 2009. Il y maintenait ses conclusions tendant au rejet de la requête et contestait vigoureusement l'exception d'irrecevabilité soulevée par le requérant à l'encontre de sa contre-requête. L'État précisait que si le requérant prétendait que deux pièces annoncées par le bordereau de production n'avaient pas été jointes, ces pièces figuraient bien au dossier lors du dépôt, comme en attestait formellement une lettre du greffier en chef du Tribunal Suprême en date du 21 janvier 2009.

Par une ordonnance du 1er octobre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 18 novembre 2009. Lors de cette audience publique, le Tribunal a entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant du Tribunal Suprême, les plaidoiries de Me Frank Michel et de Me Jacques Molinié, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général. La décision a été rendue le 30 novembre 2009.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême soulevait, au-delà des débats médicaux et des incidents de communication de pièces, une question fondamentale de procédure contentieuse administrative touchant aux conditions mêmes de recevabilité du recours pour excès de pouvoir en droit public monégasque.

Le problème juridique central pouvait se formuler de la manière suivante : L'acte émis par la Commission médicale supérieure, saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 dans le cadre d'une contestation relative à l'aptitude physique d'un candidat à la fonction publique, présente-t-il le caractère d'une décision administrative faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême au titre de l'article 90 B-1° de la Constitution, ou ne constitue-t-il qu'un acte préparatoire insusceptible de recours contentieux direct ?

De la réponse apportée à cette question préalable de qualification juridique de l'acte attaqué dépendait l'office même du juge. Si l'acte du 14 janvier 2008 était qualifié de décision faisant grief (notamment en raison de la terminologie employée par l'administration dans ses courriers de notification), le Tribunal Suprême devait alors examiner la recevabilité de la contre-requête, puis statuer sur la légalité externe (compétence de la commission, applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation) et sur la légalité interne (erreur manifeste d'appréciation médicale, opportunité d'une expertise). En revanche, si cet acte s'analysait comme un simple avis préparatoire dépourvu par lui-même d'effet juridique décisoire sur l'ordonnancement juridique, la requête dirigée exclusivement contre lui se heurtait à une irrecevabilité manifeste et insurmontable, dispensant le juge d'examiner tant l'incident procédural relatif à la contre-requête que le fond du litige.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher cette question, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement concis, rigoureux et parfaitement classique dans sa structure syllogistique, fondé directement sur le texte constitutionnel qui définit sa compétence en matière administrative.

Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), la haute juridiction rappelle le fondement textuel et les limites de sa compétence d'attribution en matière de contentieux de l'annulation. Visant et citant l'article 90 B-1° de la Constitution de la Principauté de Monaco, le Tribunal Suprême relève qu'il statue souverainement « sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives ».

Interprétant immédiatement cette disposition constitutionnelle à la lumière des principes généraux du contentieux administratif, le Tribunal énonce la règle générale qui en découle : « qu'il ressort de cette disposition que seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées ». Ce faisant, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose une double exigence cumulative pour qu'un acte soit justiciable d'un recours pour excès de pouvoir :

• L'acte doit être une « véritable décision », c'est-à-dire une manifestation de volonté de l'administration destinée à produire des effets de droit, par opposition aux mesures préparatoires, aux avis, aux renseignements ou aux vœux. L'emploi de l'adjectif « véritables » est ici déterminant : il signifie que le juge ne s'arrête pas aux apparences formelles ou aux impropriétés de langage éventuellement commises par l'administration dans ses correspondances (le requérant soulignait en effet que les courriers administratifs présentaient l'acte comme une « décision »), mais recherche la nature intrinsèque et matérielle de l'acte.
• Cette décision doit « faire grief » au requérant, c'est-à-dire affecter par elle-même et de manière suffisamment directe et certaine sa situation juridique ou ses droits et obligations.

Dans un second temps (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique exacte de l'acte attaqué par M. A. S., en le replaçant dans l'ensemble du processus décisionnel administratif qui s'est déroulé entre décembre 2007 et août 2008.

Le juge constate d'abord l'objet strict de la saisine telle que délimitée par le requérant lui-même : c'est « l'avis de la Commission médicale supérieure en date du 14 janvier 2008, seul contesté par M. S. » qui est déféré à la censure du Tribunal.

Or, analysant la nature de cet acte du 14 janvier 2008, le Tribunal Suprême affirme qu'il « ne constitue pas une décision au sens de l'article 90 B-1° précité de la Constitution ». Pour justifier cette qualification négative, le juge identifie positivement la nature réelle de l'acte ainsi que l'acte qui, dans cette procédure, revêtait véritablement le caractère décisoire : l'avis du 14 janvier 2008 n'est qu'« un acte préparatoire à la décision du Ministre d'État, non déférée, en date du 6 août 2008 ».

La motivation du Tribunal Suprême met ainsi en lumière la dissociation juridique fondamentale entre la phase consultative (médicale) et la phase décisoire (administrative) :

• Les instances médicales (Commission médicale de recrutement, puis Commission médicale supérieure saisie sur le fondement de l'article 40 de l'ordonnance n° 6.365 du 17 août 1978) sont des organes techniques consultatifs. Leurs interventions consistent à éclairer l'autorité administrative investie du pouvoir de nomination ou de gestion par des avis techniques sur l'aptitude physique des agents ou candidats.
• L'autorité administrative compétente pour prendre la décision juridique tirant les conséquences de cette inaptitude (refus d'admission au concours, licenciement ou non-renouvellement, rejet du recours) est, en dernier ressort, le Ministre d'État. C'est bien la décision du Ministre d'État du 6 août 2008 — par laquelle celui-ci a confirmé à M. A. S. qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude exigées pour les fonctions d'agent de police avec port d'armes et a rejeté son recours — qui constituait la véritable décision administrative faisant grief.

Or, le Tribunal Suprême relève expressément que cette décision du Ministre d'État du 6 août 2008 est « non déférée ». Le requérant ayant commis l'erreur procédurale de cibler exclusivement dans ses conclusions l'acte préparatoire du 14 janvier 2008 et d'omettre d'attaquer la décision finale du 6 août 2008 (alors même que sa requête a été enregistrée le 3 octobre 2008, soit postérieurement à la décision ministérielle), le juge tire la conséquence inéluctable de son syllogisme : « qu'en conséquence la requête de M. A. S. est irrecevable ».

Cette irrecevabilité de la requête initiale étant d'ordre public et radicale, elle rend sans objet l'examen de l'ensemble des autres moyens soulevés par M. A. S. (défaut de motivation au regard de la loi n° 1.312, incompétence, erreur manifeste d'appréciation, demande d'expertise), ainsi que l'examen de l'exception d'irrecevabilité que le requérant avait tenté d'opposer à la contre-requête de l'État dans son mémoire en réplique sur le fondement de l'article 19 de l'ordonnance n° 2.984.

C. Le dispositif

En conclusion de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 30 novembre 2009 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration particulièrement nette des principes directeurs qui gouvernent le contentieux administratif monégasque, tout en témoignant de l'étroite parenté conceptuelle qui unit ce droit aux catégories classiques du droit administratif français.

1. La théorie de la décision faisant grief et le statut des actes préparatoires

En affirmant que « seules de véritables décisions faisant grief au requérant peuvent lui être déférées » sur le fondement de l'article 90 B-1° de la Constitution, le Tribunal Suprême réaffirme une règle cardinale du recours pour excès de pouvoir. Le contentieux de l'annulation n'est pas ouvert contre n'importe quelle manifestation de l'action administrative ; il est réservé aux actes décisoires, c'est-à-dire aux actes unilatéraux par lesquels une autorité administrative modifie l'ordonnancement juridique ou décide de le maintenir en l'état face à une demande de modification.

Dans le cadre des procédures administratives complexes — telles que le recrutement des fonctionnaires,

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Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de sante publique professions et actes medicaux · professions fonction publique civile et militaire · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative et l'application de : article 40 de l'ordonnance n° 6.365.

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