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Parallèlement ou de manière connexe à cette mesure de police administrative, une procédure pénale a été conduite au sein de la Principauté. Une information judiciaire contre personne non dénommée (contre X…) a été ouverte au cabinet du juge d'instruction du Tribunal de Première Instance de Monaco, enregistrée sous les références JI n° 577/06 et PG n° B 8/06. Cette instruction préparatoire portait sur des qualifications pénales économiques et financières lourdes, à savoir des chefs d'association de malfaiteurs, de blanchiment du produit d'une infraction, de complicité et concours à une opération de blanchiment, ainsi que de non-déclaration de soupçons.

Plus de quatre années après la notification de la mesure de refoulement, M. M. N. a entrepris des démarches afin d'obtenir la levée de l'interdiction frappant sa présence sur le territoire princier. Par une demande formée le 10 mai 2011, il a sollicité auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État l'abrogation de la décision ministérielle n° 60-90 du 21 novembre 2006.

Entre la date de l'introduction de cette demande administrative d'abrogation et la réponse de l'autorité gouvernementale, un événement procédural déterminant est intervenu sur le terrain judiciaire. Le 23 août 2011, M. Pierre Baron, juge d'instruction au Tribunal de Première Instance de la Principauté de Monaco, a rendu une ordonnance de non-lieu dans le dossier d'information JI n° 577/06 (PG n° B 8/06), mettant ainsi un terme définitif à l'information judiciaire ouverte contre X… des chefs précités de blanchiment de capitaux et d'association de malfaiteurs.

Postérieurement à cette clôture de l'instruction pénale, le Ministre d'État a statué sur la requête gracieuse de M. M. N. Par une décision en date du 13 septembre 2011, l'autorité ministérielle a opposé un refus explicite à la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. Pour justifier l'absence d'exposé des motifs de droit et de fait au sein de cet acte de refus, le Ministre d'État a expressément invoqué dans le corps de sa décision le bénéfice des dispositions dérogatoires de l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte autorise en effet l'administration à s'affranchir de l'obligation de motivation lorsque la divulgation des motifs serait de nature à compromettre la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis notamment au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. C'est ce refus d'abrogation non motivé, en date du 13 septembre 2011, qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus ministériel de mettre fin à la mesure d'éloignement, M. M. N., représenté par Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux. Sa requête initiale a été enregistrée au Greffe Général le 11 novembre 2011, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la décision du 13 septembre 2011.

L'action introduite par le requérant comportait deux volets distincts, mobilisant l'ensemble des prérogatives juridictionnelles conférées au Tribunal Suprême en matière administrative par l'article 90-B de la Constitution : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 13 septembre 2011 refusant d'abroger la décision ministérielle de refoulement n° 60-90 du 21 novembre 2006 ; d'autre part, un recours en indemnisation visant à obtenir la réparation financière d'un préjudice que le requérant rattachait aux conditions dans lesquelles son interpellation avait été réalisée au cours de l'année 2007.

En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a conclu au rejet du recours. Au cours de l'instruction écrite contradictoire, et plus particulièrement dans sa contre-requête ainsi que dans sa duplique, l'autorité administrative a fait état de l'existence de l'ordonnance de non-lieu intervenue à l'issue de l'information judiciaire suivie contre X…, tout en s'abstenant initialement de la verser aux débats.

Estimant que la prise de connaissance de cette pièce judiciaire était indispensable à l'exercice de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême a usé de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant-dire-droit rendue le 4 juillet 2012, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la copie intégrale de l'ordonnance de non-lieu citée dans ses écritures.

Déférant à cette mesure d'instruction, l'administration a déposé au Greffe Général, le 2 août 2012, un « mémoire de production » accompagné de l'ordonnance de non-lieu rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction Pierre Baron. Dans ce mémoire, le Ministre d'État a soutenu, sur le fond, que si l'information judiciaire s'était certes achevée par un non-lieu, les motifs de ladite ordonnance confirmaient néanmoins l'existence de relations entretenues par M. M. N. avec « des mafieux russes d'envergure » ainsi qu'avec « des blanchisseurs notoires », circonstances qui, selon la défense, justifiaient le maintien de la mesure de police.

En réplique à cette communication de pièce, le requérant a fait enregistrer au Greffe Général, le 31 août 2012, un « mémoire en réponse à production » assorti de diverses pièces annexées. M. M. N. y affirmait avec force que les éléments produits établissaient au contraire que sa présence sur le territoire de la Principauté de Monaco ne constituait pas, et n'avait du reste jamais constitué par le passé, un quelconque trouble à l'ordre public susceptible de justifier légalement une mesure de refoulement.

L'instruction de l'affaire a été officiellement close par un procès-verbal en date du 18 septembre 2012. Par une ordonnance du 4 octobre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 20 novembre 2012. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, en présence du Procureur général M. Jean-Pierre Dréno. La décision a été lue en audience publique le 3 décembre 2012.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême soulevait deux questions de droit distinctes, touchant respectivement à la légalité formelle des actes de police administrative et aux règles de recevabilité ou de bien-fondé du contentieux indemnitaire accessoire au recours pour excès de pouvoir.

En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, la question centrale consistait à déterminer si le Ministre d'État pouvait légalement refuser d'abroger une mesure individuelle de refoulement du territoire sans motiver sa décision, en se prévalant de l'exception prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — laquelle dispense de motivation les actes dont la justification écrite porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux —, alors même qu'à la date d'édiction de ce refus, l'information judiciaire ouverte de ce chef avait été définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu. En d'autres termes, la clôture préalable de l'instruction pénale par un non-lieu prive-t-elle de tout fondement légal le recours par l'administration à la dispense légale de motivation fondée sur la protection des recherches en matière de blanchiment ?

En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, la juridiction devait trancher la question de savoir si, dans le cadre de la compétence indemnitaire que lui attribue l'article 90-B-1° de la Constitution, un requérant est fondé à solliciter la réparation d'un préjudice découlant des conditions matérielles de son interpellation survenue plusieurs années auparavant (en 2007), à l'occasion d'un recours dirigé exclusivement contre une décision administrative ultérieure (du 13 septembre 2011) refusant d'abroger la mesure de refoulement initiale.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique et une économie de moyens remarquable, tant sur le volet de l'annulation que sur celui de l'indemnisation.

S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède en trois étapes successives qui articulent le principe légal, l'exception invoquée et la confrontation aux faits établis par l'instruction.

Premièrement, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant la règle générale issue de l'article 1er, 2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de cette disposition législative, l'obligation de motivation s'impose impérativement aux décisions administratives à caractère individuel qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas à le démontrer tant la qualification est évidente en droit administratif monégasque, une décision de refoulement du territoire — et, par parallélisme, le refus d'abroger une telle mesure qui en perpétue les effets juridiques restrictifs sur la liberté d'aller et venir — relève par nature de la catégorie des mesures de police administrative et des actes restreignant les libertés publiques. Elle est donc, par principe, soumise à l'exigence formelle de motivation.

Deuxièmement, le Tribunal Suprême identifie le fondement juridique sur lequel l'autorité administrative s'est appuyée pour déroger à ce principe. Il relève que dans l'acte attaqué du 13 septembre 2011, le Ministre d'État a explicitement invoqué le bénéfice de l'article 5, alinéa 2, de la même loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte aménage une dispense légale d'obligation de motivation dans l'hypothèse spécifique où « la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux (…) ».

Troisièmement, le juge administratif suprême exerce un contrôle concret des conditions d'application de cette dérogation à la date précise de la décision attaquée, suivant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de droit et de fait existant au jour de son édiction. Or, grâce à la mesure d'instruction ordonnée avant-dire-droit le 4 juillet 2012, le Tribunal constate qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction, et que cet acte juridictionnel « a mis fin à l'information ouverte contre X… du fait de blanchiment de capitaux ». L'analyse chronologique est ici implacable : l'ordonnance de non-lieu (23 août 2011) est antérieure de trois semaines à la décision ministérielle de refus d'abrogation (13 septembre 2011). Dès lors que l'information judiciaire était close, il n'existait plus, au 13 septembre 2011, de recherche en cours susceptible d'être compromise par la divulgation des motifs de la mesure de police. Le Tribunal en tire la conséquence directe que le Ministre d'État « n'était point fondé, à la date du 13 septembre 2011, à invoquer le bénéfice de la dispense de l'article 5 alinéa 2 précité ». Privé du bouclier de l'exception légale, l'acte retombe sous l'empire de l'article 1er, 2° de la loi de 2006 : n'étant pas motivé, le refus d'abrogation est entaché d'une illégalité pour défaut de motivation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner les griefs de fond relatifs à la réalité de la menace pour l'ordre public (notamment les allégations ministérielles sur les fréquentations du requérant contenues dans les motifs du non-lieu).

S'agissant ensuite de la demande indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application stricte des textes régissant sa compétence d'attribution. Il rappelle les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, en vertu duquel le Tribunal Suprême statue, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et « sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation constitutionnelle impose l'existence d'un lien de causalité direct et exclusif entre l'illégalité de la décision annulée et le préjudice dont la réparation est poursuivie : l'indemnité doit résulter de l'annulation prononcée. Or, en l'espèce, le Tribunal observe que le dommage allégué par M. M. N. tient « aux conditions d'interpellation du requérant en 2007 ». Ce fait générateur, survenu quatre ans plus tôt lors de la mise à exécution de la décision initiale de 2006, est totalement étranger à la décision de refus d'abrogation du 13 septembre 2011. Le juge constate ainsi que le dommage « ne trouve pas sa source dans la décision attaquée ». Faute de rattachement causal entre l'acte annulé et le préjudice invoqué, la demande indemnitaire est jugée non fondée et rejetée.

C. Le dispositif

En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré tout en écartant les prétentions pécuniaires du requérant, ce partage du succès contentieux justifiant par ailleurs une répartition des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants :

(On notera, d'un point de vue purement matériel, que l'article 1er du dispositif emploie l'expression « décision de refus d'annulation » là où les visas et les motifs de la décision qualifient exactement l'acte attaqué de « refus d'abrogation » de la mesure de refoulement).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 3 décembre 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain, et ce à trois égards : l'encadrement strict des dérogations à l'obligation de motivation des actes de police, l'affirmation des pouvoirs inquisitoires du juge administratif face au secret invoqué par l'administration, et la délimitation rigoureuse du contentieux indemnitaire de l'excès de pouvoir.

1. L'interprétation stricte des dispenses légales de motivation dans le contentieux des mesures de police

Adoptée dans le sillage des réformes institutionnelles et conventionnelles de la Principauté (marquées notamment par la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de son Protocole n° 4, rendus exécutoires par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 expressément visée par l'arrêt), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a profondément modifié le droit de la police des étrangers à Monaco, régi quant au fond par l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers.

En posant à son article 1er, 2° l'obligation de motiver les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police, le législateur monégasque a mis fin à la tradition ancienne de non-motivation des mesures de refoulement. La présente décision confirme tout d'abord implicitement mais nécessairement que le champ d'application de l'article 1er, 2° englobe non seulement la décision initiale de refoulement, mais également la décision refusant de l'abroger. En effet, le refus d'abroger une mesure de police permanente qui continue de produire ses effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire national) a pour objet et pour effet de maintenir une restriction à une liberté publique ; il doit dès lors obéir aux mêmes exigences formelles de motivation que l'acte primitif.

Mais l'apport essentiel de l'arrêt réside dans le contrôle exercé sur l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Ce texte ménage un équilibre entre la transparence administrative et les impératifs régaliens de sécurité et de lutte contre la criminalité financière, en dispensant l'administration de motiver son acte lorsque la divulgation des motifs porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. En l'espèce, le Ministre d'État avait cru pouvoir utiliser cette disposition comme une clause de style ou une dispense générale dès lors

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