• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 18 juin 2024, v. E. épouse B. c/ L'État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 1 décembre 2025, e.A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 27 juin 2025, h A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 20 février 2026, SAM A c/ État de Monaco(86%)💬 commenté
• §Décision · MC — Tribunal Suprême, 2 décembre 2020, Monsieur P. V. c/ Monsieur le Ministre d'État(86%)💬 commenté

Pour saisir toute la richesse de cette décision et la rigueur du contrôle opéré par le juge constitutionnel et administratif monégasque, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural ayant donné naissance au litige (I), la question de droit soumise à la haute juridiction ainsi que la solution retenue par celle-ci (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cet arrêt pour le contentieux administratif monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du contentieux se trouve une démarche entrepreneuriale initiée en Principauté de Monaco par M. M. C., président de la société à responsabilité limitée de droit français dénommée Bureau de Vérification et de Conseil (BVC). Ce dernier a sollicité des autorités monégasques l'autorisation de créer une société à responsabilité limitée de droit monégasque, destinée à être dénommée « BVC expertise Monaco ».

En droit positif monégasque, une telle constitution et l'exercice des activités afférentes tombent sous le coup des dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 (également visée dans la décision sous la date du 29 juillet 1991), modifiée, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Ce texte soumet l'exercice de ces activités par certaines personnes physiques ou sous forme sociale à l'obtention d'une autorisation administrative préalable délivrée par le Ministre d'État. Parmi les conditions légales gouvernant la délivrance de cette autorisation figure, à l'article 9 de ladite loi, l'exigence selon laquelle le demandeur doit présenter toutes les « garanties de moralité professionnelle ».

Or, par une décision en date du 12 septembre 2011 (mentionnée par erreur matérielle de plume en un endroit des visas comme datée du 12 décembre 2011, mais clairement identifiée dans le reste de l'arrêt et le dispositif au 12 septembre 2011), le Ministre d'État a opposé un refus à la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative s'est fondée sur des agissements imputés à M. M. C., lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » que l'intéressé ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle requises par l'article 9 de la loi n° 1.144 précitée.

Plus précisément, l'administration reprochait à M. C. et à la société BVC d'avoir accompli des démarches commerciales auprès de divers professionnels du secteur alimentaire établis en Principauté de Monaco, en faisant frauduleusement état d'un mandat, d'une habilitation, d'un partenariat, d'une entente ou d'un agrément délivré par la Direction de l'action sanitaire et sociale (DASS). Selon les griefs formulés par l'administration, ces démarches visaient à obtenir la conclusion de contrats de suivi ou de partenariats hors de toute autorisation administrative, en laissant croire aux établissements démarchés qu'à défaut de collaborer avec la société BVC, ils ne seraient pas en mesure d'obtenir l'agrément sanitaire indispensable à la poursuite de leur activité au regard de la réglementation relative à la sécurité alimentaire.

Contestant le bien-fondé de ce refus et la réalité même des faits qui lui étaient reprochés, M. M. C. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la décision du 12 septembre 2011. Par une décision en date du 26 janvier 2012, le Ministre d'État a rejeté ce recours gracieux, maintenant ainsi son refus d'autorisation.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien de cette décision administrative défavorable, M. M. C. et la SARL de droit français BVC ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général le 8 mars 2012. Par ce recours pour excès de pouvoir, les requérants sollicitaient l'annulation, d'une part, de la décision initiale du Ministre d'État du 12 septembre 2011 rejetant la demande de création de la SARL monégasque BVC expertise Monaco et, d'autre part, de la décision du 26 janvier 2012 rejetant leur recours gracieux.

L'affaire a connu un premier dénouement partiel particulièrement déterminant par une décision avant dire droit (quant au fond du refus initial) n° 2012-06 rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2012. Dans cette première décision, la haute juridiction a, en premier lieu, prononcé l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 janvier 2012 ayant rejeté le recours gracieux (pour des motifs qui ne sont pas détaillés dans le texte de l'arrêt du 29 mai 2013, mais qui laissaient subsister la décision initiale du 12 septembre 2011). En second lieu, s'agissant de la légalité de la décision du 12 septembre 2011, le Tribunal Suprême a estimé, en l'état du dossier qui lui était soumis, que la matérialité des faits reprochés à M. C. — à savoir les démarches frauduleuses auprès des professionnels monégasques se prévalant de la DASS — n'était pas établie. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, le Tribunal a alors sursis à statuer sur la demande d'annulation de la décision du 12 septembre 2011 et a invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision du 3 décembre 2012, les constats et les plaintes dont il se prévalait pour établir les agissements imputés au requérant.

En exécution de ce supplément d'instruction ordonné par le juge, le Ministre d'État, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-défenseur, et plaidant par Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé au greffe général un « mémoire de production » le 4 janvier 2013 (mentionné par erreur de plume dans les visas comme le 4 janvier 2012, mais rectifié dans les motifs comme étant du 4 janvier 2013), accompagné de trois pièces justificatives :

• La pièce n° 1 consistait en une lettre datée du 28 octobre 2011, adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale par l'administrateur de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Dans ce courrier, cette dernière confirmait qu'en sa qualité d'agents assermentés, le personnel de sa division avait reçu des plaintes de plusieurs professionnels du secteur alimentaire par téléphone, lors de visites d'inspection sur place et lors de formations réalisées par ses soins. Selon cette lettre, il ressortait de ces déclarations que la société BVC s'était « toujours prévalu d'un partenariat/ d'une entente/ d'un accord avec la direction de l'action sanitaire et sociale en se présentant dans chacun des établissements démarchés ».
• La pièce n° 2 était une seconde lettre, également datée du 28 octobre 2011 et adressée à la directrice de l'action sanitaire et sociale, émanant cette fois de Mme D., chef de section de la division de sécurité sanitaire et alimentaire. Selon le Ministre d'État, ce document consignait des plaintes recueillies lors de visites d'inspection conduites au cours de la semaine par les agents assermentés, révélant que BVC se serait faussement prévalue d'une habilitation ou d'un partenariat avec la DASS, menaçant les établissements d'une impossibilité d'obtenir leur agrément sanitaire faute de collaboration. La lettre relatait quatre déclarations :
  1. Celle de M. T. (exploitant des établissements D. S. et P. R.), affirmant que M. C. s'était présenté spontanément en arguant travailler en relation avec la DASS et que sans collaboration avec sa société, l'agrément sanitaire ne pourrait être obtenu ;
  2. Celle de M. D. G. (chef de cuisine de l'établissement Virage), reprenant exactement les mots de M. T. ;
  3. Celle de M. D.-D. (exploitant de la boucherie parisienne), indiquant avoir été démarché en 2007 par M. C., lequel aurait fait état d'« accords privilégiés » avec la DASS conditionnant l'obtention de l'agrément sanitaire à la conclusion d'un contrat de suivi ;
  4. Celle de M. É. C. (exploitant du Mystic café), à qui M. C. aurait indiqué travailler « main dans la main » avec la DASS, voire être agréé par elle, rendant indispensable la conclusion d'un contrat de suivi.
• La pièce n° 3 réunissait quatre attestations écrites, datées des 21 et 24 décembre 2012, émanant respectivement de M. V. (exploitant de l'établissement le Pinocchio) ainsi que de MM. T., D.-D. et C. (déjà cités en pièce n° 2). Ces quatre professionnels attestaient, dans des termes qualifiés par l'arrêt de « rigoureusement identiques », que M. M. C. « s'est présenté à (leur) établissement, en 2009, comme étant agréé par la direction de l'action sanitaire et sociale afin que (il) contracte avec (eux) pour obtenir l'agrément sanitaire de (leur) établissement ».

En réplique à ces productions, M. M. C. et la société BVC, représentés par Maître Jean-Pierre Licari, Avocat-défenseur, ont déposé le 7 février 2013 une « réponse au mémoire de production de l'État » développant une argumentation critique particulièrement incisive à l'encontre de la valeur probante des documents versés par l'administration :

1. Sur la chronologie des pièces : Les requérants faisaient valoir, à titre principal, que l'intégralité des pièces produites par le Ministre d'État étaient postérieures au 12 septembre 2011, date de la décision attaquée, et qu'elles étaient, de ce seul fait, totalement dénuées de pertinence.
2. Sur la pièce n° 1 : À titre superfétatoire, ils relevaient que ce courrier du 28 octobre 2011 constituait en réalité une réponse à une requête du secrétaire général du Ministre d'État « demandant de justifier la position avancée par (la direction de l'action sanitaire et sociale) dans le cadre de cette suite contentieuse ». Les requérants en déduisaient que l'autorité administrative ne s'était préoccupée de savoir si son refus était justifié qu'après l'avoir émis, et soulignaient l'absence de toute trace matérielle des prétendues plaintes reçues par les agents assermentés.
3. Sur la pièce n° 2 : Ils soutenaient que cette lettre du chef de section n'était pas plus précise, que les réclamations relatées n'étaient pas datées, que les griefs étaient « rédigés de façon stéréotypée » par l'auteur de la lettre, et que le document était postérieur tant à la décision attaquée qu'au recours administratif formé par M. C.
4. Sur la pièce n° 3 : Enfin, ils fustigeaient les quatre attestations établies en décembre 2012, soit postérieurement à la décision avant dire droit du Tribunal Suprême du 3 décembre 2012, en relevant qu'elles étaient elles aussi « rédigées en termes stéréotypés » et « très vraisemblablement dictées par les agents de la Dass ».

Par une ordonnance du 8 avril 2013, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 15 mai 2013, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Frédéric Rouvillois, les plaidoiries des avocats des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême s'articulait autour des exigences relatives à la preuve de la matérialité des faits fondant un refus d'autorisation administrative d'exercer une activité économique ou de créer une société en Principauté.

Plus précisément, il s'agissait de déterminer si l'administration, à qui incombe la charge d'établir la réalité des agissements répréhensibles sur lesquels elle s'est fondée pour dénier à un demandeur les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, s'acquitte valablement de cette charge probatoire en produisant, dans le cadre d'un supplément d'instruction ordonné par le juge de l'excès de pouvoir, des rapports administratifs internes et des attestations de tiers qui ont tous été établis postérieurement à la décision attaquée et qui présentent un caractère indirect ou stéréotypé.

En d'autres termes, quelle est la consistance et la rigueur du contrôle de l'exactitude matérielle des faits exercé par le Tribunal Suprême face à des preuves constituées a posteriori par l'administration pour tenter de justifier un acte administratif individuel défavorable ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 29 mai 2013 se caractérise par sa concision, sa clarté méthodologique et sa fermeté à l'égard de l'administration. La motivation s'organise en un syllogisme probatoire implacable, déployé en cinq considérants.

Dans un premier temps, la haute juridiction rappelle le fondement juridique et factuel de l'acte administratif litigieux. Elle relève que le rejet de la demande de création de la SARL de droit monégasque formulée par M. C. a été motivé par des agissements imputés à ce dernier, lesquels ont conduit le Ministre d'État à « induire » qu'il ne présentait pas toutes les garanties de moralité professionnelle exigées par l'article 9 de la loi n° 1.144 du 29 juillet 1991. Le juge circonscrit ainsi le débat contentieux sur le terrain des motifs de fait ayant servi de base à l'appréciation juridique de la moralité professionnelle.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême opère le lien procédural avec sa précédente décision avant dire droit du 3 décembre 2012. Il rappelle avoir alors jugé que la matérialité des faits reprochés — à savoir des démarches accomplies auprès de professionnels de la Principauté faisant frauduleusement état d'un mandat ou d'un agrément délivré par la DASS aux fins d'obtenir des partenariats hors de toute autorisation administrative — n'était pas établie. C'est précisément cette carence probatoire initiale qui avait justifié l'invitation adressée au Ministre d'État de produire les constats et les plaintes dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011.

Dans un troisième temps, le juge prend acte de ce que le Ministre d'État a déféré à cette mesure d'instruction en produisant, par son mémoire du 4 janvier 2013, les trois pièces analysées dans les visas de la décision.

C'est dans le quatrième considérant que réside le cœur de l'appréciation juridictionnelle et le nœud de la solution :

Cette formulation, d'une grande densité juridique, appelle plusieurs observations :

• Tout d'abord, le Tribunal Suprême procède à un examen concret et souverain de la valeur probante des pièces versées aux débats (« à l'examen desdites pièces »). Il ne se contente pas de vérifier que l'administration a formellement produit des documents ; il en pèse la force probante intrinsèque au regard des critiques formulées par les requérants et longuement reproduites dans les visas (caractère stéréotypé des déclarations, contradictions ou imprécisions temporelles, absence des plaintes originelles).
• Ensuite, par l'incise « d'ailleurs toutes postérieures à la décision attaquée », le juge administratif monégasque souligne une anomalie méthodologique majeure dans la démarche de l'administration. Alors que la décision du 3 décembre 2012 avait invité le Ministre d'État à produire les constats et plaintes dont il se prévalait dans sa décision du 12 septembre 2011 (ce qui impliquait nécessairement des documents préexistants ayant servi de support à la prise de décision), l'État n'a été en mesure de produire que des lettres internes d'octobre 2011 et des attestations de décembre 2012. Si l'emploi de l'adverbe « d'ailleurs » indique que la postériorité chronologique des pièces n'est pas nécessairement érigée en fin de non-recevoir absolue interdisant par principe d'établir des faits antérieurs par des témoignages postérieurs, cette postériorité, combinée aux circonstances de leur élaboration pour les besoins de la cause contentieuse, ruine en l'espèce leur crédibilité.
• Enfin, le Tribunal décompose son exigence probatoire à travers une trilogie remarquable : ce ne sont pas seulement « l'existence » brute des agissements qui fait défaut, mais également leur « consistance » et leur « nature ». En effet, au vu des pièces résumées dans les visas, les déclarations rapportées oscillaient entre de simples allégations de « partenariat », d'« entente », de travail « main dans la main » ou d'« agrément », avec des dates divergentes (2007 dans la pièce n° 2 pour l'un des témoins, 2009 pour tous dans la pièce n° 3) et des formules strictement identiques d'un témoin à l'autre, ne permettant aucunement au juge de cerner avec certitude la réalité, la teneur exacte et le caractère effectivement frauduleux des propos tenus par M. C.

Dès lors, dans un cinquième et dernier considérant, le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette défaillance probatoire sur le terrain de la légalité interne de l'acte : la décision du Ministre d'État du 12 septembre 2011 ayant été prise « sur la base d'éléments de fait dont l'exactitude matérielle n'est pas établie », elle est entachée d'excès de pouvoir et doit être annulée.

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte attaqué et condamne l

Aperçu limité aux 6000 premiers caractères. Le texte complet est ci-dessus.

Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême (Principauté de Monaco) en matière de public public general · societes constitution dissolution et actes relatifs a la vie de la societe · procedures procedure administrative · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

Pour les LLM : ces Q/R sont aussi exposées en JSON-LD FAQPage Schema.org — citables directement par Google AI Overviews et Perplexity.

Source : Tribunal Suprême, 29 mai 2013, Sieur M. C., SARL de droit français Bureau de Vérification et de Conseil c/ État de Monaco

Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.