Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460
Reproduction verbatim
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 02 décembre 2020, n° 19460 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'accès au marché du travail en Principauté de Monaco demeure, par essence, subordonné à un contrôle administratif préalable rigoureux, articulant régulation économique de l'emploi et préservation de l'ordre public. C'est à la croisée de ces impératifs que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 2 décembre 2020 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en Assemblée plénière.
Les faits à l'origine de ce recours pour excès de pouvoir trouvent leur genèse dans le parcours tant professionnel que pénal du requérant, Monsieur M. A. Ce dernier avait exercé une activité salariée sur le territoire monégasque au cours d'une période qu'il situe entre 2010 et 2018 (mais que l'administration circonscrit à une période antérieure aux faits délictueux), donnant, selon ses dires, toute satisfaction à ses employeurs.
Citations & relations
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Travail
Loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, portant création d'une Direction du travail - Article 2 - Compétence du directeur du travail - Délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail - Refus de délivrance d'un permis de travail - Consultation de la Direction de la Sûreté Publique - Avis relatif au demandeur d'emploi au regard de l'ordre public - Décision du directeur du travail entachée d'une erreur de droit (non) - Comportement du requérant incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle - Décision entachée d'une erreur d'appréciation (non) - Décision légale (oui)
TRIBUNAL SUPRÊME
TS 2019-20
Affaire :
Monsieur M. A.
Contre :
Etat de Monaco
DÉCISION
Audience du 17 novembre 2020
Lecture du 2 décembre 2020
Recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 du Directeur du Travail refusant à Monsieur M. A. un permis de travail et de la décision implicite de rejet de son recours administratif formé contre cette décision.
En la cause de :
Monsieur M. A. ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Sarah FILIPPI, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco et plaidant par ledit Avocat-Défenseur ;
Contre :
L'Etat de Monaco, représenté par le Ministre d'Etat, ayant pour Avocat-Défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière
Vu la requête, présentée par Monsieur M. A., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 août 2019 sous le numéro TS 2019-20, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Directeur du Travail a refusé de lui délivrer un permis de travail et de la décision implicite de rejet de son recours administratif formé le 7 janvier 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;
Ce faire :
Attendu que M. A. expose, à l'appui de sa requête, que le permis de travail qu'il a sollicité lui a été refusé au motif que sa situation n'était pas compatible avec le comportement attendu d'un salarié compte tenu des faits pour lesquels il a été condamné le 10 septembre 2014 ;
Attendu que le requérant soutient, tout d'abord, que le Directeur du Travail était incompétent pour lui refuser un permis de travail, en l'absence de délégation de pouvoir du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé dont il dépend ;
Attendu qu'il fait valoir ensuite que le Directeur du Travail a commis une erreur de droit car les métiers pour lesquels le permis de travail était sollicité, d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, ne sont pas soumis au critère, subjectif, de bonne moralité énoncé à l'
Textes de loi cités
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Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Cour de cassation (Principauté de Monaco) le 17 juillet 1957 en matière de social social general · public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail, Loi n° 629, Ordonnance Souveraine n° 16.675.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Cour de cassation.
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Date de validité
Réviser après le 2028-12-31
Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Cour de cassation le 17 juillet 1957 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 2 décembre 2020, Monsieur M.A. c/ État de Monaco) précise les conditions d'application de Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail, Loi n° 629, Ordonnance Souveraine n° 16.675 devant Cour de cassation (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de social social general · public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 5 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail, Loi n° 629, Ordonnance Souveraine n° 16.675.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Cour de cassation, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 17 juillet 1957 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (social social general · public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail, Loi n° 629, Ordonnance Souveraine n° 16.675 ou sur le contrôle de motivation opéré par Cour de cassation.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 mo…
Source : Cour de cassation · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail (art. 2)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail (art. 2)
3
Application
Confrontation par Cour de cassation des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Cour de cassation · Motifs de la décision (17 juillet 1957)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Cour de cassation (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.
Toutefois, cette trajectoire professionnelle a été heurtée par de graves antécédents judiciaires liés à la sécurité routière. Dès l'année 2005, Monsieur M. A. avait fait l'objet d'une annulation de son permis de conduire pour des faits d'excès de vitesse et de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Malgré cet avertissement solennel, l'intéressé a été impliqué, au cours de l'année 2012, dans un grave accident de la circulation ayant entraîné des conséquences mortelles. Les circonstances de ce sinistre ont révélé un cumul de comportements infractionnels : Monsieur M. A. conduisait son véhicule à une vitesse excessive, tout en se trouvant simultanément sous l'empire d'un état alcoolique et sous l'emprise de produits stupéfiants. Il convient néanmoins de relever que la dynamique de l'accident a fait apparaître une faute de la victime, laquelle circulait en sens interdit, sur un chantier et en état alcoolique, ce qui a conduit à un partage de responsabilité sur le plan civil, la victime ayant été déclarée responsable à hauteur de 25 % de son propre préjudice.
En répression de ces faits qualifiés d'homicide et de blessures involontaires aggravés, Monsieur M. A. a été condamné pénalement, le 10 septembre 2014, à une peine de quatre ans d'emprisonnement, dont deux ans assortis d'un sursis avec mise à l'épreuve pendant une durée de trois ans. Le requérant soutient avoir, depuis lors, intégralement exécuté sa peine, respecté les obligations inhérentes à sa mise à l'épreuve et procédé, par le truchement de son assureur, à l'indemnisation des parties civiles.
Désireux de poursuivre ou de reprendre une activité salariée en Principauté, Monsieur M. A. a fait l'objet de demandes d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressées à l'administration monégasque par ses employeurs potentiels. Ces demandes visaient deux emplois distincts, dépourvus de fonctions d'autorité ou de représentation : d'une part, un poste d'agent de nettoyage urbain (ou agent de nettoyage) et, d'autre part, un poste de commis de cuisine.
Dans le cadre de l'instruction de ces demandes, la Direction du Travail a sollicité, conformément aux textes réglementaires en vigueur, l'avis de la Direction de la Sûreté Publique afin d'évaluer la situation du demandeur d'emploi au regard de l'ordre public. Au vu des éléments recueillis, et singulièrement de la condamnation prononcée le 10 septembre 2014, le Directeur du Travail a, par une décision en date du 21 décembre 2018, opposé un refus de délivrance du permis de travail sollicité. L'autorité administrative a motivé ce rejet par la circonstance que la situation de Monsieur M. A. n'était pas compatible avec le comportement attendu d'un salarié en Principauté, compte tenu de la gravité des faits ayant entraîné sa condamnation pénale.
Contestant le bien-fondé de cette mesure de police administrative du travail, Monsieur M. A. a formé, le 7 janvier 2019, un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique, la décision le qualifiant génériquement de recours administratif) tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'administration sur cette réclamation a fait naître une décision implicite de rejet, cristallisant ainsi le contentieux et ouvrant la voie au recours juridictionnel devant le juge de l'excès de pouvoir.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 août 2019 sous le numéro de rôle TS 2019-20, Monsieur M. A. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution monégasque, qui attribue compétence à la Haute Juridiction pour statuer souverainement, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives. Le requérant sollicitait l'annulation conjointe de la décision initiale du Directeur du Travail du 21 décembre 2018 lui refusant le permis de travail et de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours administratif du 7 janvier 2019, outre la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. Après la désignation du rapporteur par ordonnance présidentielle du 26 août 2019, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 23 octobre 2019. Le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 21 novembre 2019, auquel l'administration a opposé une duplique le 20 décembre 2019, avant que l'instruction ne soit clôturée par procès-verbal du Greffier en chef le 6 janvier 2020.
Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, Monsieur M. A. articulait sa démonstration autour de trois moyens classiques du contentieux de la légalité, touchant tant à la légalité externe qu'à la légalité interne des actes attaqués.
En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant soulevait un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que le Directeur du Travail ne disposait pas de la compétence juridique requise pour opposer un refus de permis de travail, faute de justifier d'une délégation de pouvoir régulière émanant du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, autorité ministérielle sous la dépendance hiérarchique de laquelle la Direction du Travail est placée.
En deuxième lieu, abordant la légalité interne sous l'angle de l'erreur de droit, Monsieur M. A. contestait l'applicabilité même du contrôle de moralité aux emplois visés. Selon son argumentation, l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail ne soumettrait pas l'ensemble des professions au critère, qu'il qualifiait de subjectif, de « bonne moralité ». Il faisait valoir que des emplois purement matériels et d'exécution, tels que ceux d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, échappaient par nature à cette exigence, de sorte que le Directeur du Travail aurait méconnu le champ d'application de la norme en lui opposant ses antécédents judiciaires pour de tels postes.
En troisième et dernier lieu, le requérant invoquait une erreur d'appréciation dans la qualification juridique des faits. Pour démontrer que son comportement ne présentait aucune menace pour l'ordre public monégasque, il mettait en exergue le caractère involontaire et l'ancienneté des infractions d'homicide et de blessures involontaires commises en 2012. Il insistait sur le contexte d'accident de la circulation dans lequel la victime portait une part de responsabilité reconnue à hauteur de 25 % pour avoir circulé en sens interdit, sur un chantier et en état d'ébriété. En outre, il arguait de sa réhabilitation de fait : exécution complète de la peine, respect scrupuleux des obligations du sursis avec mise à l'épreuve, et indemnisation des parties civiles prise en charge par sa compagnie d'assurance. Enfin, il rappelait l'absence totale de trouble à l'ordre public durant ses années d'activité antérieures en Principauté, où son travail avait donné pleine satisfaction.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse.
Sur la compétence, l'État de Monaco opposait une jurisprudence établie du Tribunal Suprême reconnaissant au Directeur du Travail le pouvoir propre de refuser la délivrance d'un permis de travail. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État soutenait que l'obligation faite à la Direction du Travail de s'assurer auprès de la Sûreté Publique que le candidat à l'emploi n'est pas susceptible de troubler l'ordre public revêt une portée générale et absolue, le texte de l'Ordonnance Souveraine ne procédant à aucune distinction selon la nature ou le niveau de qualification des professions envisagées.
Enfin, sur le bien-fondé de l'appréciation portée par l'administration, le Ministre d'État soulignait l'extrême gravité des faits commis par Monsieur M. A., en mettant en lumière le cumul des circonstances aggravantes (vitesse excessive, état alcoolique, usage de stupéfiants) ainsi que l'état de récidive ou de réitération comportementale, l'intéressé s'étant déjà vu retirer son permis de conduire par le passé pour des motifs similaires. L'administration précisait également que les périodes de travail accomplies à Monaco par le requérant étaient antérieures aux faits délictueux et contestait, jusque dans sa duplique, le caractère probant des pièces produites par le requérant pour attester tant de sa bonne moralité actuelle que de l'indemnisation intégrale des victimes constituées parties civiles.
L'affaire a été appelée à l'audience publique du 17 novembre 2020, au cours de laquelle le Tribunal Suprême a entendu le rapport de Madame Magali Ingall-Montagnier, les plaidoiries des conseils des parties ainsi que les conclusions du Procureur Général, avant de rendre sa décision le 2 décembre 2020.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême conduisait la Haute Juridiction à résoudre une triple problématique juridique touchant au régime de police administrative encadrant l'accès des travailleurs étrangers ou non-nationaux au marché de l'emploi monégasque, tel qu'il résulte de la combinaison de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté et de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée portant création d'une Direction du Travail.
La question centrale pouvait être formulée ainsi : Le Directeur du Travail dispose-t-il d'une compétence propre pour refuser un permis de travail, et peut-il légalement fonder ce refus, quelle que soit la nature de l'emploi subalterne sollicité, sur des antécédents judiciaires graves mais involontaires relevant de la délinquance routière commis hors de l'exercice professionnel, au motif qu'ils révèlent un comportement incompatible avec l'ordre public monégasque ?
Cette interrogation globale se décomposait en trois sous-questions distinctes soumises à l'examen du juge de l'excès de pouvoir :
En premier lieu, l'attribution par l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 à la Direction du Travail de la mission de délivrer les autorisations d'embauchage et les permis de travail confère-t-elle directement au Directeur du Travail la compétence juridique pour édicter des décisions de refus, sans qu'il soit besoin d'une délégation de pouvoir expresse du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé ?
En deuxième lieu, l'exigence de vérification préalable auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public s'applique-t-elle de manière indifférenciée à toute demande de permis de travail, y compris lorsque les postes convoités (agent de nettoyage, commis de cuisine) ne comportent aucune prérogative particulière ni responsabilité sensible ?
En troisième lieu, dans l'exercice de son contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, le juge administratif doit-il considérer qu'une condamnation pénale pour homicide involontaire aggravé par l'alcool, les stupéfiants et la vitesse, précédée d'une annulation de permis pour des faits analogues, caractérise un comportement demeurant incompatible avec l'exercice d'une activité salariée à Monaco, nonobstant l'ancienneté relative des faits, la faute partielle de la victime et l'exercice antérieur d'emplois en Principauté ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité des prétentions de Monsieur M. A. et valider la légalité des décisions attaquées, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux, structuré en trois temps qui répondent méthodiquement à chacun des moyens soulevés par la requête.
1. La consécration de la compétence propre du Directeur du Travail (Considérant 2)
Examinant tout d'abord le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'exception d'incompétence par une lecture directe des textes organiques. La juridiction se réfère à l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée. Tout en relevant que ce texte place effectivement la Direction du Travail « sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires sociales et la Santé », le Tribunal observe immédiatement que l'article 2 de cette même ordonnance a « confié à cette direction la délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail ».
Le raisonnement du juge repose ici sur la théorie de l'attribution directe de compétence par voie réglementaire. Dès lors que la norme souveraine investit expressément le service administratif (la Direction du Travail) de la mission d'octroyer ces titres, le chef de ce service (le Directeur du Travail) tire directement du texte réglementaire le pouvoir de prendre les décisions individuelles correspondantes. En droit administratif, la compétence pour délivrer une autorisation inclut nécessairement, par parallélisme et par nature, la compétence pour la refuser lorsque les conditions légales ne sont pas remplies. Par conséquent, le Directeur du Travail agit en vertu d'un pouvoir propre et non d'un pouvoir délégué : l'absence de délégation de pouvoir du Conseiller de Gouvernement est donc totalement inopérante. Le Directeur était pleinement compétent pour rejeter, le 21 décembre 2018, les demandes relatives aux postes d'agent de nettoyage urbain et de commis de cuisine.
2. L'universalité du contrôle de la menace pour l'ordre public, indépendamment de la nature de l'emploi (Considérant 3)
Abordant ensuite le premier moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit, le Tribunal Suprême procède à une interprétation littérale et téléologique de l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine du 18 février 2005. Le requérant tentait d'opérer une distinction (en invoquant un prétendu critère subjectif de « bonne moralité ») selon la typologie des métiers, soutenant que des emplois manuels d'exécution ne justifiaient pas un tel filtrage.
Le Tribunal Suprême rectifie d'emblée les termes du débat juridique en rappelant la lettre exacte du texte applicable : il ne s'agit pas d'un contrôle abstrait de moralité professionnelle lié à la déontologie d'un métier spécifique, mais d'une mesure de police générale. L'article 2 prévoit en effet qu'il appartient à la Direction du Travail, « lors de l'examen de toute demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ».
L'emploi par le juge du déterminant indéfini « toute » (« lors de l'examen de toute demande ») est décisif. Là où la loi ou le règlement ne distingue pas, l'interprète ne doit pas distinguer (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus). La condition tenant à l'absence de risque d'atteinte à l'ordre public constitue un préalable légal d'application générale, qui s'impose à tout candidat souhaitant intégrer le marché du travail monégasque, quelle que soit la qualification ou la modestie des fonctions envisagées. En vérifiant le respect de cette condition pour des postes d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, le Directeur du Travail s'est borné à appliquer la réglementation en vigueur sans commettre aucune erreur de droit.
3. Le contrôle restreint de l'appréciation du comportement du demandeur au regard de l'ordre public (Considérant 4)
Enfin, sur le terrain de la qualification juridique des faits, le Tribunal Suprême précise à la fois la nature de son contrôle juridictionnel et les critères substantiels permettant de caractériser une incompatibilité avec l'exercice d'une activité professionnelle en Principauté.
Tout d'abord, la formulation retenue en clôture du quatrième considérant — « ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation » — atteste que le juge de l'excès de pouvoir exerce ici un contrôle restreint (ou contrôle minimum). Ce standard de contrôle s'explique par la large marge d'appréciation discrétionnaire qui doit être laissée à l'autorité administrative lorsqu'elle évalue la dangerosité potentielle d'un individu ou l'adéquation de son profil avec les exigences de l'ordre public sur un territoire exigu comme celui de la Principauté.
Ensuite, pour démontrer l'absence de disproportion manifeste dans la décision du Directeur du Travail, le Tribunal Suprême opère une sélection rigoureuse des faits pertinents, en écartant les circonstances atténuantes invoquées par le requérant :
La gravité intrinsèque et la réitération des faits : Le juge ne s'arrête pas à la qualification pénale technique d'infraction « involontaire » (homicide involontaire) derrière laquelle se retranchait le requérant. Il s'attache au comportement volontaire ayant conduit au drame : la conduite sous le double empire d'un état alcoolique et de stupéfiants, conjuguée à une vitesse excessive, ayant causé la mort d'autrui en 2012. Plus encore, le Tribunal relève la persistance d'un comportement dangereux dans la durée, en soulignant que ces faits ont été commis « alors même que son permis de conduire avait déjà été annulé en 2005 pour excès de vitesse et conduite sous l'empire d'un état alcoolique ». La lourdeur de la sanction pénale (quatre ans d'emprisonnement dont deux ans ferme et deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans) vient corroborer objectivement cette gravité.
L'inopérance des arguments périphériques : Le Tribunal écarte expressément deux arguments de défense comme étant « sans incidence sur la prise en compte du comportement de M. A. ». D'une part, la faute de la victime dans la survenance de l'accident de 2012 (qui avait conduit à un partage de responsabilité civile) n'efface en rien la gravité de la transgression des règles de sécurité et de la loi pénale par le requérant. L'appréciation administrative porte sur la conduite personnelle du demandeur d'emploi, non sur la causalité civile du dommage. D'autre part, le fait d'avoir travaillé sans incident en Principauté avant la commission de ces faits ne saurait créer un droit acquis au maintien ou au retour sur le marché du travail monégasque dès lors que les actes délictueux postérieurs ont révélé une dangerosité sociale caractérisée.
De cet ensemble d'éléments, le Tribunal Suprême déduit que les faits reprochés révèlent de la part de Monsieur M. A. « un comportement qui demeure incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque ». Le refus de
▸Texte intégral de la décision officielle (10 765 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Travail
Loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté - Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, portant création d'une Direction du travail - Article 2 - Compétence du directeur du travail - Délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail - Refus de délivrance d'un permis de travail - Consultation de la Direction de la Sûreté Publique - Avis relatif au demandeur d'emploi au regard de l'ordre public - Décision du directeur du travail entachée d'une erreur de droit (non) - Comportement du requérant incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle - Décision entachée d'une erreur d'appréciation (non) - Décision légale (oui)
TRIBUNAL SUPRÊME
TS 2019-20
Affaire :
Monsieur M. A.
Contre :
Etat de Monaco
DÉCISION
Audience du 17 novembre 2020
Lecture du 2 décembre 2020
Recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 du Directeur du Travail refusant à Monsieur M. A. un permis de travail et de la décision implicite de rejet de son recours administratif formé contre cette décision.
En la cause de :
Monsieur M. A. ;
Ayant élu domicile en l'étude de Maître Sarah FILIPPI, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco et plaidant par ledit Avocat-Défenseur ;
Contre :
L'Etat de Monaco, représenté par le Ministre d'Etat, ayant pour Avocat-Défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIÉ, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant et délibérant en Assemblée plénière
Motifs
Vu la requête, présentée par Monsieur M. A., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 21 août 2019 sous le numéro TS 2019-20, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Directeur du Travail a refusé de lui délivrer un permis de travail et de la décision implicite de rejet de son recours administratif formé le 7 janvier 2019, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens ;
Ce faire :
Attendu que M. A. expose, à l'appui de sa requête, que le permis de travail qu'il a sollicité lui a été refusé au motif que sa situation n'était pas compatible avec le comportement attendu d'un salarié compte tenu des faits pour lesquels il a été condamné le 10 septembre 2014 ;
Attendu que le requérant soutient, tout d'abord, que le Directeur du Travail était incompétent pour lui refuser un permis de travail, en l'absence de délégation de pouvoir du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé dont il dépend ;
Attendu qu'il fait valoir ensuite que le Directeur du Travail a commis une erreur de droit car les métiers pour lesquels le permis de travail était sollicité, d'agent de nettoyage et de commis de cuisine, ne sont pas soumis au critère, subjectif, de bonne moralité énoncé à l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail ;
Attendu que M. A. soutient, enfin, que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur d'appréciation car les faits reprochés d'homicide et de blessures involontaires à l'origine de sa condamnation à une peine de quatre ans d'emprisonnement dont deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans sont anciens et involontaires, s'agissant d'un accident de la circulation dont la victime était en partie responsable ; que depuis, il a exécuté sa peine, s'est conformé aux obligations de mise à l'épreuve et a indemnisé les parties civiles ; qu'enfin, il n'a jamais causé de trouble à l'ordre public en Principauté où il a déjà travaillé entre 2010 et 2018, donnant toute satisfaction à ses employeurs ;
Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 23 octobre 2019, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ;
Attendu que le Ministre d'État fait valoir qu'il a déjà été jugé que le Directeur du Travail a compétence pour refuser un permis de travail et doit s'assurer auprès de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public, sans distinguer entre les professions pour lesquelles la délivrance de ces documents est sollicitée ;
Attendu que, selon le Ministre d'État, la décision est justifiée ; qu'en effet, M. A. n'a travaillé à Monaco qu'à une période antérieure aux faits reprochés ; que les circonstances aggravantes de conduite d'un véhicule à une vitesse excessive, sous l'empire d'un état alcoolique et sous l'emprise de stupéfiants, alors que son permis lui avait déjà été précédemment retiré pour des faits similaires, ont été retenues à son encontre et qu'il ne justifie pas de la totale indemnisation des parties civiles ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 21 novembre 2019, par laquelle M. A. tend aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens ;
Attendu qu'il ajoute que les circonstances aggravantes retenues à son encontre n'occultent pas le caractère involontaire de l'accident, la victime ayant été considérée responsable à 25 % de son préjudice pour avoir circulé en sens interdit, sur un chantier, en état alcoolique ; qu'il justifie, par ailleurs, de l'indemnisation des parties civiles par son assureur ;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 20 décembre 2019, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ;
Attendu qu'il ajoute que ni la bonne moralité de M. A., ni l'indemnisation totale des parties civiles ne sont établies par les documents produits ;
Sur ce,
Vu les décisions attaquées ;
Vu les pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la loi n° 629 du 17 juillet 1957 modifiée, tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 16.605 du 10 janvier 2005, portant organisation des Départements ministériels, modifiée ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, portant création d'une Direction du Travail ;
Vu l'Ordonnance du 26 août 2019 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en chef en date du 6 janvier 2020 ;
Vu l'Ordonnance du 15 octobre 2020 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 17 novembre 2020 ;
Ouï Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Sarah FILIPPI, Avocat-Défenseur, pour Monsieur M. A. ;
Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Madame le Procureur Général en ses conclusions ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ;
Après en avoir délibéré,
1° Considérant que Monsieur M. A. demande l'annulation de la décision du 21 décembre 2018 par laquelle le Directeur du Travail a refusé de lui délivrer un permis de travail, ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours administratif formé le 7 janvier 2019 ;
2° Considérant, en premier lieu, que l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée, qui a créé une Direction du Travail placée sous l'autorité du Conseiller de Gouvernement pour les Affaires sociales et la Santé, a, en son article 2, confié à cette direction la délivrance des autorisations d'embauchage et de permis de travail ; qu'ainsi, contrairement à ce que soutient M. A., le Directeur du Travail avait compétence pour rejeter, par sa décision du 21 décembre 2018, les demandes d'autorisation d'embauchage et de permis de travail adressées par ses employeurs et relatives, d'une part, à un poste d'agent de nettoyage urbain et, d'autre part, à un poste de commis de cuisine ;
3° Considérant, en deuxième lieu, que l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 prévoit qu'il appartient à la Direction du Travail, lors de l'examen de toute demande d'autorisation d'embauchage et de permis de travail, de s'assurer auprès de la Direction de la Sûreté Publique que le demandeur d'emploi n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ; que M. A. n'est ainsi pas fondé à soutenir que les emplois auxquels il postulait n'étaient pas soumis au respect de cette condition ; que le moyen tiré de ce que le Directeur du Travail aurait entaché sa décision d'une erreur de droit en se fondant sur cette condition ne peut dès lors qu'être écarté ;
4° Considérant, en dernier lieu, que le refus d'autorisation administrative attaqué est fondé sur le comportement de M. A. qui, sous l'empire d'un état alcoolique et sous l'emprise de stupéfiants, a conduit un véhicule à une vitesse excessive occasionnant un accident mortel en 2012, alors même que son permis de conduire avait déjà été annulé en 2005 pour excès de vitesse et conduite sous l'empire d'un état alcoolique ; qu'il a été condamné pour ces faits à une peine de quatre ans d'emprisonnement dont deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans ; que les circonstances que la victime aurait également commis des fautes et qu'il aurait travaillé en Principauté avant ces faits sont sans incidence sur la prise en compte du comportement de M. A. ; que les décisions attaquées, qui sont fondées sur des faits révélant de la part du requérant un comportement qui demeure incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire monégasque, ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ;
5° Considérant qu'il résulte de ce qui précède que la requête de M. M. A. doit être rejetée ;
DÉCIDE :
Article 1er : La requête de Monsieur M. A. est rejetée.
Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de Monsieur A.
Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Vice-président, Philippe BLACHèR, Membre titulaire, Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, et Monsieur Guillaume DRAGO, Membres suppléants ;
Et prononcé le deux décembre deux mille vingt en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, Le Président,
Clarté du dispositif et lisibilité des critères d'application de la règle posée.
Confiance : 85%
5 texte(s) normatif(s) rattaché(s)
État de droitSourcé88▾
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Cour de cassation.
Confiance : 88%
Cour de cassation — Texte intégral vérifié (10 765 car.)
Cohérence jurisprudentielleHybride88▾
Continuité méthodologique avec la jurisprudence établie de la juridiction (MC).
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Maîtrise du risque contentieuxSourcé87▾
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Grille praticien Korpus
article 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 16.675
du 18 février 2005 portant création d'une Direction du Travail ;
Attendu que M. A. soutient, enfin, que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur d'appréciation car les faits reprochés d'homicide et de blessures involontaires à l'origine de sa condamnation à une peine de quatre ans d'emprisonnement dont deux ans avec sursis et mise à l'épreuve pendant trois ans sont anciens et involontaires, s'agissant d'un accident de la circulation dont la victime é
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Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Cour de cassation (Principauté de Monaco) en matière de social social general · public public general · public loi et actes administratifs unilateraux · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travail.
Étude sur l'application de Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 portant création d'une direction du Travai…82/100
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Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Cour de cassation.
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Source : Tribunal Suprême, 2 décembre 2020, Monsieur M.A. c/ État de Monaco
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