Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21016
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 mars 2023, n° 21016 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans la conclusion et l'extinction d'un contrat spécifique au droit immobilier et domanial monégasque : le contrat « habitation-capitalisation ». Ce dispositif juridique, régi initialement par la loi n° 1.357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial, constitue une convention de droit privé conclue avec l'État monégasque. Par ce mécanisme, l'État s'engage à conférer au titulaire du contrat un droit personnel d'habitation portant sur un appartement relevant du secteur domanial, à titre onéreux, pour une durée fixée à soixante-quinze ans. En contrepartie de ce droit d'occupation exempt de loyer périodique classique, le souscripteur verse un prix sous forme de capital, dont les modalités de calcul et le mode de versement sont encadrés par la loi. Le souscripteur conserve la faculté d'opter à tout moment, de son vivant, pour la renonciation au bénéfice du contrat et d'obtenir le paiement d'un capital correspondant aux sommes investies.
C'est dans ce cadre légal que Monsieur G. M., alors âgé de soixante-seize ans, célibataire et sans descendant en ligne directe, a souscrit le 4 mai 2016 un contrat « habitation-capitalisation » portant sur l'appartement dans lequel il résidait. À l'occasion de cette souscription, il a versé au profit de l'État de Monaco un capital comptant d'un montant exact de 201 420,68 euros.
Monsieur G. M. est décédé le 22 mars 2021, sans avoir exercé de son vivant la faculté de renonciation au bénéfice du contrat prévue par l'article 1er de la loi n° 1.357 du 19 février 2009. N'ayant ni conjoint, ni partenaire d'un contrat de vie commune, ni descendant en ligne directe de nationalité monégasque, sa succession s'est ouverte au profit de ses parents collatéraux privilégiés conformément aux règles de dévolution légale du Code civil monégasque, à savoir son frère, Monsieur R. M., sa sœur, Madame M. B., ainsi que ses neveux, Messieurs J-Y. L. et S. L.
Par un courrier en date du 4 octobre 2021, ces quatre héritiers ont conjointement saisi l'Administration monégasque d'une demande tendant à obtenir la rétrocession à leur profit du montant du capital de 201 420,68 euros versé par le défunt lors de la souscription du contrat en 2016.
Par une décision du 9 novembre 2021, le Conseiller de Gouvernement – Ministre des Finances et de l'Économie a opposé un refus à cette demande de rétrocession. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative a relevé que la conclusion du contrat s'était effectuée à l'initiative personnelle de G. M., que la succession du défunt n'avait pas encore été réglée à cette date, et que le souscripteur était présumé sain de corps et d'esprit et pleinement apte à disposer de son capital afin de conclure une telle convention pour le logement qu'il occupait.
Contestant ce refus initial, Madame M. B., Monsieur R. M. ainsi que Messieurs J-Y. et S. L. ont, par un courrier du 11 janvier 2022, formé un recours administratif hiérarchique (également qualifié de gracieux dans les visas de la décision) devant le Ministre d'État. À l'appui de ce recours, ils ont confirmé que la succession de feu G. M. était désormais ouverte et qu'ils étaient officiellement désignés comme ses héritiers. Ils ont sollicité l'application de l'article 636 du Code civil régissant les successions dévolues aux frères et sœurs ou à leurs descendants, soutenant qu'en l'absence de désignation d'un bénéficiaire du contrat « habitation-capitalisation » faute de descendant et de conjoint, le sort du bénéfice dudit contrat devait être déterminé par les règles du droit commun des successions.
Entre-temps, le cadre législatif monégasque a connu une évolution notable avec l'adoption de la loi n° 1.514 du 10 décembre 2021 portant modification de certaines dispositions de la loi n° 1.357 du 19 février 2009. Cette loi nouvelle a profondément réformé le sort du capital en cas de décès du titulaire sans bénéficiaire de premier rang (conjoint, partenaire ou descendant monégasque), en permettant désormais la désignation de trois personnes physiques au choix du titulaire (nouvel article 30-1) et, à défaut d'une telle désignation ou en cas de refus, le versement du capital exigible ou de son solde directement à la succession du titulaire décédé, l'État ne conservant le capital que lorsque la succession est vacante (article 33 modifié).
Malgré cette intervention législative survenue entre la décision initiale et l'examen du recours hiérarchique, le Ministre d'État a, par une décision du 9 février 2022, rejeté la demande des héritiers. Le Ministre d'État a fondé sa décision sur le caractère d'ordre public et dérogatoire au droit commun de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 dans sa version applicable au litige, laquelle excluait expressément du bénéfice du contrat toute personne autre que le conjoint, le partenaire d'un contrat de vie commune ou les héritiers en ligne directe de nationalité monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Suite au rejet de leur recours par le Ministre d'État, Madame M. B., Monsieur J-Y. L. et Monsieur S. L. (Monsieur R. M. ne figurant plus parmi les requérants) ont saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 11 avril 2022 sous le numéro TS 2022-14, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 13 juillet 2022.
Les requérants demandaient au Tribunal Suprême, d'une part, l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 9 novembre 2021 du Conseiller de Gouvernement – Ministre des Finances et de l'Économie ainsi que de la décision du 9 février 2022 du Ministre d'État. D'autre part, ils formulaient des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État à leur verser la somme de 201 420,68 euros correspondant au capital investi, outre les entiers dépens.
Au soutien de leurs prétentions, les requérants développaient une argumentation articulée autour de cinq moyens principaux, mêlant légalité interne, interprétation civiliste et contrôle de constitutionnalité :
- L'erreur de droit et la violation des articles 27 de la loi n° 1.357 et 636 du Code civil, ainsi que de la loi nouvelle n° 1.514 du 10 décembre 2021 : Les requérants procédaient à une lecture a contrario de l'article 27 de la loi de 2009, lequel dispose que « le bénéfice du contrat "habitation-capitalisation" au profit d'un bénéficiaire désigné échappe aux règles de droit commun applicable à la succession du titulaire décédé ». Selon eux, cette formulation impliquait nécessairement qu'à défaut de bénéficiaire désigné (ce que G. M. ne pouvait renseigner faute de descendance), le droit commun des successions reprenait son empire. Dès lors, l'article 636 du Code civil, qui attribue la succession d'une personne décédée sans postérité ni père ou mère à ses frères et sœurs ou leurs descendants, devait s'appliquer. Ils ajoutaient que la loi n° 1.514 du 10 décembre 2021 avait consacré cette solution en prévoyant le versement du capital à la succession, et que les décisions attaquées méconnaissaient ces nouvelles dispositions législatives.
- La violation de l'article 977 du Code civil : Invoquant le principe selon lequel « on est censé avoir stipulé pour soi et pour ses héritiers et ayants droits, à moins que le contraire ne soit exprimé ou ne résulte de la nature de la convention », les requérants soutenaient qu'en s'engageant à soixante-seize ans, sans conjoint ni enfant, et en payant comptant une telle somme, G. M. avait manifestement entendu stipuler pour lui-même et pour ses héritiers, assimilant ce mécanisme à une stipulation pour autrui. Le refus de transfert les privait ainsi de leur droit à succession.
- La violation de l'esprit de la loi n° 1.357 et l'analogie avec le contrat d'assurance-vie : Les requérants qualifiaient le contrat « habitation-capitalisation » de contrat d'investissement ayant pour cause la transmission d'un capital en cas de décès, le rapprochant ainsi du contrat d'assurance-vie. Invoquant l'article L. 132-11 du Code des assurances (selon lequel en l'absence de bénéficiaire désigné dans une assurance en cas de décès, le capital fait partie de la succession du contractant), ils estimaient que les sommes devaient réintégrer l'actif successoral, interprétation selon eux confirmée par la réforme du 10 décembre 2021 visant à favoriser la constitution d'un patrimoine familial transmissible.
- L'exception d'inconstitutionnalité (violation du principe d'égalité et du droit de propriété) : Les requérants excipaient de l'illégalité et de l'inconstitutionnalité de l'article 33 de la loi de 2009 dans sa rédaction initiale. Ils invoquaient d'abord la violation de l'article 17 de la Constitution et du principe d'égalité entre les Monégasques, soulignant la disparité de traitement entre les successions soumises à la loi ancienne (acquisition du capital par l'État) et celles régies par la loi nouvelle de 2021 (reversement à la succession). Dans leur réplique, ils invoquaient également les articles 2 et 24 de la Constitution, arguant que le refus de restitution constituait une atteinte disproportionnée au droit de propriété des héritiers, droit fondamental justifiant d'écarter la loi de 2009.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 13 juin 2022 et une duplique du 16 août 2022, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble des conclusions de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens. L'État opposait une réfutation systématique :
- Sur la légalité au regard de la loi de 2009 et du Code civil : l'Administration soutenait avoir fait une exacte application des articles 27, 32 et 33 de la loi n° 1.357 dans leur rédaction antérieure à la loi du 10 décembre 2021. Ces textes clairs, d'ordre public, instituaient une dérogation expresse à l'article 636 du Code civil en prévoyant la résiliation de plein droit du contrat au décès sans bénéficiaire désigné et l'acquisition définitive du capital à l'État. La loi du 10 décembre 2021, postérieure au décès de G. M., était inapplicable ratione temporis.
- Sur l'article 977 du Code civil : le Ministre d'État rappelait que ce texte signifie que l'engagement d'un contractant s'impose à ses héritiers, mais ne permet nullement de contourner l'interdiction légale expresse, en vigueur en 2016 et au jour du décès en mars 2021, de transmettre le capital à d'autres personnes que le conjoint, le partenaire (ajouté par la loi n° 1.481 du 17 décembre 2019) ou les descendants directs monégasques.
- Sur la nature du contrat : l'État contestait toute assimilation à une assurance-vie (contrat d'épargne), rappelant que le contrat « habitation-capitalisation » a pour objet de permettre au souscripteur de se loger sans payer de loyer.
- Sur les griefs constitutionnels : le Ministre d'État écartait toute rupture d'égalité, la réforme de 2021 ayant modifié en profondeur le mécanisme légal, plaçant ainsi les héritiers relevant des deux régimes successifs dans des situations juridiques différentes. Quant au droit de propriété, il n'était pas méconnu dès lors que G. M. avait librement consenti au contrat et que la somme versée en exécution de celui-ci ne faisait plus partie de son patrimoine au jour de son décès.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La décision commentée amenait le Tribunal Suprême à résoudre une question juridique complexe à la confluence du droit administratif des biens domaniaux, du droit civil des successions et des contrats, du droit transitoire et du droit constitutionnel monégasque.
Le problème de droit central pouvait se formuler ainsi : Les héritiers collatéraux d'un titulaire de contrat « habitation-capitalisation », décédé célibataire et sans descendance avant l'entrée en vigueur de la loi réformatrice n° 1.514 du 10 décembre 2021, sont-ils fondés à réclamer le versement dans l'actif successoral du capital investi par le défunt, en invoquant les règles du droit commun des successions et des obligations (articles 636 et 977 du Code civil), l'application de la loi nouvelle plus favorable, ou l'inconstitutionnalité du dispositif légal antérieur au regard du principe d'égalité et de la garantie constitutionnelle de la propriété ?
Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer :
- Quel était le régime juridique applicable dans le temps au contrat souscrit en 2016 par un titulaire décédé en mars 2021, alors que l'Administration a statué sur le recours hiérarchique en février 2022, soit postérieurement à la loi du 10 décembre 2021 déclarée applicable aux « contrats en cours » ;
- Si les dispositions spéciales de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 dérogeaient valablement et intégralement aux règles générales de la dévolution successorale et de la stipulation contractuelle du Code civil ;
- Si la rétention par l'État du capital versé, prévue par l'ancien article 33 de la loi de 2009 à défaut de bénéficiaire légalement qualifié, portait atteinte au principe constitutionnel d'égalité ou au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Constitution.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter intégralement la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur méthodologique, structuré en douze considérants. Après avoir rappelé les faits et la procédure (considérant 1), le juge suprême expose de manière exhaustive le cadre normatif en reproduisant successivement les dispositions du Code civil invoquées (considérant 2), l'économie générale de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 dans sa rédaction initiale (considérants 3 et 4), puis la teneur de la réforme opérée par la loi n° 1.514 du 10 décembre 2021 et ses dispositions transitoires (considérant 5).
De cette confrontation textuelle, le Tribunal tire d'emblée une première conclusion d'interprétation législative (considérant 6) : sous l'empire de la loi du 19 février 2009 antérieure à la réforme de 2021, seuls le conjoint, le partenaire d'un contrat de vie commune et les descendants en ligne directe, tous de nationalité monégasque, avaient la qualité de « bénéficiaires désignés » au décès du titulaire. En leur absence, le capital exigible restait acquis à l'État. Le Tribunal affirme sans détour que ces dispositions d'ordre public (en vertu de l'article 45 de la loi) « dérogent à l'article 636 du Code civil ». Ce faisant, il condamne implicitement mais nécessairement la lecture a contrario de l'article 27 tentée par les requérants : le silence du contrat quant à un bénéficiaire désigné ne renvoie pas au Code civil, mais déclenche le mécanisme spécial d'acquisition par l'État prévu à l'article 33.
Cette prémisse posée, le Tribunal Suprême répond point par point aux moyens de constitutionnalité et de légalité dans les considérants 7 à 11 :
1. L'écartement du grief tiré de la violation du principe d'égalité (considérant 7) : Abordant la succession des lois dans le temps sous l'angle constitutionnel, le Tribunal rappelle « la liberté du législateur de modifier les règles de transmission du capital versé en exécution d'un contrat "habitation-capitalisation" ». Cette mutabilité législative a pour corollaire que les personnes soumises au régime antérieur à la loi du 10 décembre 2021 et celles soumises au nouveau régime « ne se trouvent pas dans la même situation ». Le principe d'égalité ne commandant pas de traiter identiquement des personnes placées dans des situations juridiques différentes du fait de l'entrée en vigueur d'une loi nouvelle, le moyen d'inconstitutionnalité est écarté.
2. La validation constitutionnelle au regard du droit de propriété et de l'autonomie de la volonté (considérant 8) : Le contrôle opéré au considérant 8 constitue l'apport théorique majeur de la décision. Le Tribunal Suprême examine le grief au regard de l'article 17 de la Constitution (qui garantit le droit de propriété dans l'ordre constitutionnel monégasque, bien que les requérants aient également visé l'article 24 dans leur réplique). Le juge pose le principe selon lequel :
« il est loisible à toute personne, dans l'exercice de son droit de propriété garanti par l'article 17 de la Constitution, de décider, dans les conditions et limites prévues par la loi, que des éléments de son patrimoine seront transmis, à son décès, à d'autres personnes que celles qui sont ses héritiers en application des dispositions du code civil »
Appliquant ce principe au cas d'espèce, le Tribunal juge qu'une personne célibataire et sans enfant monégasque qui souscrit « en toute connaissance de cause » un tel contrat sous l'empire de la loi de 2009 « doit être regardée comme ayant fait usage de cette faculté ». Autrement dit, loin de subir une spoliation ou une atteinte à la propriété de ses héritiers, le souscripteur a exercé positivement son propre droit de propriété en acceptant les règles légales du contrat qui prévoyaient l'acquisition du capital par l'État à son décès. Les droits des héritiers collatéraux (qui ne sont pas réservataires) ne sauraient donc être atteints par l'exercice régulier, par le de cujus, de son droit de disposer de son patrimoine.
3. L'application de la loi dans le temps et la résiliation de plein droit du contrat (considérant 9) : Le Tribunal procède ensuite à la qualification concrète des faits pour trancher le conflit de lois dans le temps. Constatant que G. M. était célibataire, sans descendant direct, et n'avait pas usé de sa faculté de renonciation de son vivant, le juge relève qu'à son décès, le 22 mars 2021, le contrat a été « résilié de plein droit » en vertu de l'article 32 de la loi de 2009, et le capital est immédiatement « resté acquis à l'État ». Le Tribunal neutralise alors l'argument tiré de ce que le Ministre d'État a statué le 9 février 2022, après l'entrée en vigueur de la loi du 10 décembre 2021. Si l'article 17 de cette loi nouvelle prévoit son application aux « contrats "habitation-capitalisation" en cours à la date de leur entrée en vigueur », le contrat de G. M. n'était précisément plus « en cours » en décembre 2021, puisqu'il avait été résilié de plein droit dès le 22 mars 202