Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30507
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30507 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'accès et le maintien des ressortissants étrangers sur le marché de l'emploi privé au sein de la Principauté de Monaco sont subordonnés à un régime d'autorisation administrative préalable et continue, étroitement articulé avec les impératifs de préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale. C'est au cœur de cette dialectique entre droit au travail de l'étranger et police administrative que s'inscrit la présente affaire, jugée en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême le 18 juin 2024.
En l'espèce, le requérant, identifié sous les initiales d.A, s'est vu octroyer un permis de travail par les autorités monégasques compétentes le 24 février 2020. Ce titre administratif l'autorisait à exercer une activité professionnelle salariée en qualité d'électricien technicien polyvalent pour le compte d'une entité de droit privé établie en Principauté, la société B. L'exécution de ce contrat de travail semblait, sur le strict plan professionnel et disciplinaire interne à l'entreprise, se dérouler à l'entière satisfaction de l'employeur, la société B louant par ailleurs les compétences, l'investissement ainsi que l'esprit de cohésion dont l'intéressé faisait preuve dans l'exercice de ses fonctions. De même, sur le territoire monégasque proprement dit, aucune remontrance directe des autorités locales ni aucun trouble immédiat à l'ordre public n'avaient été relevés à son encontre durant cette période d'activité.
Toutefois, la situation administrative de ce salarié étranger a basculé à l'occasion des opérations de contrôle et de suivi périodique des permis de travail effectuées par les services de l'État monégasque. En application des prérogatives conférées par l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son texte d'application, l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016, la Direction de la Sûreté Publique a diligenté une enquête administrative destinée à vérifier que le titulaire du permis continuait de présenter les garanties appropriées à la détention de ce titre.
Les investigations menées par la Direction de la Sûreté Publique ont mis en lumière des éléments relatifs au comportement pénal de l'intéressé sur le territoire français voisin, et ce postérieurement à la délivrance initiale de son autorisation de travail. Il est ainsi apparu que d.A avait été mis en cause en qualité d'auteur dans la commission de faits de violences conjugales commis en état de récidive. Ces agissements avaient donné lieu à une condamnation pénale prononcée le 8 octobre 2020 par le Tribunal judiciaire de Nice — soit un peu plus de sept mois après l'obtention de son permis de travail monégasque. Par ailleurs, le dossier faisait apparaître l'existence d'une autre procédure devant le Tribunal correctionnel de Nice ayant abouti à un jugement en date du 22 juin 2022, relatif, ainsi qu'il a été ultérieurement établi, à des faits distincts de violence commis le 5 mai 2022 pour lesquels l'intéressé se prévalait d'une décision de relaxe.
S'appuyant sur le constat de la condamnation pénale du 8 octobre 2020 pour violences conjugales en récidive, la Direction de la Sûreté Publique a estimé que la situation de d.A était susceptible de porter atteinte à l'ordre public et qu'elle n'était pas compatible avec le comportement attendu de la part d'un salarié travaillant à Monaco. Elle a, en conséquence, émis un avis favorable à l'abrogation du permis de travail. Suivant cet avis, Madame le Directeur du Travail a, par une décision en date du 24 octobre 2022, prononcé l'abrogation du permis de travail délivré le 24 février 2020, au motif déterminant que le salarié ne présentait plus les « garanties appropriées » à l'occupation de son emploi sur le territoire monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Confronté à la perte de son titre de travail, privant d'effet son contrat au sein de la société B, d.A a dans un premier temps emprunté la voie du recours administratif préalable. Le 21 décembre 2022, il a formé un recours gracieux tendant au retrait de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022. Le silence gardé par l'administration monégasque ayant fait naître une décision implicite de rejet, l'intéressé a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté.
Par une requête enregistrée au Greffe Général le 20 juin 2023 sous le numéro TS 2023-15, d.A a introduit un recours pour excès de pouvoir sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, demandant au Tribunal Suprême l'annulation de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.
À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de trois moyens principaux, mêlant légalité externe et légalité interne :
- Un moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation : Invoquant les dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui exige que la motivation soit écrite et comporte dans le corps même de l'acte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soutenait que la décision attaquée méconnaissait ces prescriptions. Selon lui, la motivation était défaillante dès lors que le Directeur du Travail ne pouvait connaître l'issue de la procédure pénale sur la base de laquelle la décision avait été arrêtée.
- Un moyen de légalité interne tiré du caractère disproportionné de la mesure : Le requérant arguait que l'abrogation de son permis de travail revêtait un caractère manifestement disproportionné dès lors qu'elle reposait sur des faits pour lesquels le Tribunal correctionnel de Nice avait prononcé sa relaxe par un jugement du 22 juin 2022.
- Un moyen de légalité interne complexe, associant l'erreur manifeste d'appréciation à la violation du principe de la présomption d'innocence : Le demandeur faisait valoir que l'administration s'était méprise dans l'appréciation des faits ayant motivé sa décision. D'une part, en se fondant sur des faits simplement présumés — et ce d'autant plus qu'une relaxe était intervenue à Nice —, le Directeur du Travail aurait directement violé le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). D'autre part, en tant que la décision se référait à la condamnation antérieure du 8 octobre 2020, l'autorité administrative aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en omettant de prendre en considération deux éléments factuels majeurs : l'absence totale de trouble à l'ordre public ou de remontrance de la part des autorités monégasques depuis cette condamnation, ainsi que ses qualités professionnelles irréprochables attestées par son employeur, la société B.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 21 août 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse :
- Sur la régularité formelle : Le Ministre d'État faisait valoir que la décision était parfaitement explicite. Elle visait les textes applicables (l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016), exposait les résultats de l'enquête révélant la mise en cause pour violences conjugales en état de récidive ayant donné lieu à la condamnation du 8 octobre 2020 à Nice, mentionnait l'avis favorable à l'abrogation émis par la Direction de la Sûreté Publique, et en déduisait l'atteinte potentielle à l'ordre public et la perte des garanties appropriées.
- Sur la proportionnalité et la réalité des faits : L'État opposait d'abord une carence probatoire, soulignant que le requérant ne produisait pas le jugement de relaxe invoqué, empêchant ainsi d'en vérifier l'existence et les motifs. À titre subsidiaire, le Ministre d'État soutenait qu'une éventuelle relaxe était sans incidence sur la légalité de l'acte : au regard du cadre législatif et réglementaire régissant l'emploi des étrangers (loi n° 629 du 17 juillet 1957, Ordonnance Souveraine du 18 février 2005, loi n° 1.430 du 13 juillet 2016), le Directeur du Travail était fondé à s'appuyer sur l'enquête de la Sûreté Publique faisant apparaître la condamnation du 8 octobre 2020, intervenue postérieurement à la délivrance du permis, indépendamment de l'absence d'une nouvelle condamnation ultérieure.
- Sur l'erreur manifeste d'appréciation et la présomption d'innocence : Le Ministre d'État décomposait sa réplique en deux branches. Quant à l'appréciation des faits, l'incompatibilité de la situation du salarié avec le comportement attendu à Monaco découlait suffisamment des faits de violences conjugales en récidive, rendant inopérantes les circonstances tirées de ses qualités professionnelles au sein de la société B ou de l'absence de trouble sur le sol monégasque. Quant à la présomption d'innocence, l'État soulevait l'inopérance radicale du moyen : s'appuyant sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême — ainsi que sur celle du Conseil d'État français —, il rappelait que ce principe de procédure pénale est inapplicable aux mesures de police administrative. En tout état de cause, le moyen était qualifié de mal fondé, la seule mise en cause pour de tels faits en récidive suffisant à caractériser la perte des garanties appropriées.
L'instruction s'est clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 2 octobre 2023, après la désignation de Monsieur Pierre de Montalivet en qualité de rapporteur par ordonnance du 11 août 2023. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 6 juin 2024. Il convient de noter un élément procédural déterminant survenu après les débats : le 12 juin 2024, le Ministre d'État a produit une note en délibéré, dûment visée par la juridiction, permettant de verser aux débats la copie du jugement du Tribunal correctionnel de Nice du 22 juin 2022 que le requérant s'était abstenu de produire.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême invitait la haute juridiction monégasque à trancher une question centrale touchant à l'étendue du pouvoir de police administrative en matière de réglementation du travail des étrangers et à son articulation avec les garanties du procès équitable et du droit pénal :
L'autorité administrative compétente (le Directeur du Travail) peut-elle légalement procéder à l'abrogation du permis de travail d'un salarié étranger au motif qu'il ne présente plus les « garanties appropriées » requises par la législation sur la sécurité nationale, en se fondant sur une condamnation pénale prononcée à l'étranger postérieurement à la délivrance du titre pour des faits de violences conjugales en récidive, nonobstant l'invocation d'une décision de relaxe intervenue pour des faits distincts, l'absence de trouble direct à l'ordre public sur le territoire monégasque, l'excellence des états de service professionnels de l'intéressé, et le principe conventionnel de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la CESDH ?
De manière sous-jacente, le litige posait trois interrogations techniques précises :
- Premièrement, quel est le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour la motivation d'une décision abrogeant un permis de travail sur le fondement d'une enquête de sécurité ?
- Deuxièmement, comment s'opère le contrôle du juge de l'excès de pouvoir (et selon quelle intensité) sur l'appréciation par l'administration de la notion de « garanties appropriées » et d'atteinte à l'ordre public lorsque les faits générateurs sont constitués par des infractions pénales commises hors des frontières de la Principauté et sans lien avec l'exécution du contrat de travail ?
- Troisièmement, quelle est la qualification juridique exacte de la mesure d'abrogation d'un permis de travail (sanction ayant le caractère d'une punition ou mesure de police administrative) et quelles en sont les conséquences quant à l'opérance du moyen tiré de l'article 6 § 2 de la CESDH ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter la requête et valider la légalité de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement méthodique, structuré en cinq temps successifs : l'exposition du cadre normatif (1), l'examen de la légalité externe (2), la neutralisation factuelle et probatoire de l'argument tiré de la relaxe (3), le contrôle restreint de l'appréciation portée par l'administration sur les garanties offertes par l'étranger (4), et enfin l'exclusion de principe de l'applicabilité de la présomption d'innocence (5).
1. L'architecture normative du contrôle des travailleurs étrangers
Le Tribunal Suprême prend soin, en préambule de sa démonstration, de consolider l'assise textuelle de la compétence du Directeur du Travail en combinant trois strates normatives complémentaires :
- La loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté (articles 1er et 2), qui pose le principe de l'interdiction pour tout étranger d'occuper un emploi privé à Monaco sans permis de travail et subordonne la délivrance de ce titre à l'avis préalable du Directeur de la Sûreté Publique (ainsi que de l'Office de la médecine du travail).
- L'Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005 modifiée portant création d'une Direction du Travail (article 2), qui confie expressément à cette direction la délivrance des permis de travail en lui imposant de s'assurer préalablement auprès de la Direction de la Sûreté Publique (dans le respect de l'article 1-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006) que le demandeur d'emploi « n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ».
- La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale (article 3) et son arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016, qui habilitent le Directeur de la Sûreté Publique, sur instructions du Ministre d'État ou du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, à procéder à des enquêtes aux fins de vérifier que les personnes concernées « présentent des garanties appropriées et que leurs agissements ne sont pas incompatibles » avec les actes ou décisions administratives sollicités ou détenus — l'arrêté de 2016 incluant formellement la délivrance et le renouvellement des permis de travail dans le champ de ces enquêtes.
Bien que les textes cités visent littéralement la « délivrance » et le « renouvellement », le Tribunal Suprême entérine implicitement mais nécessairement le parallélisme des compétences et des conditions de fond : les exigences légales conditionnant l'octroi initial du titre (absence de menace pour l'ordre public et détention des garanties appropriées) constituent des conditions permanentes du maintien de l'autorisation, dont la disparition en cours de validité autorise l'abrogation après enquête de la Sûreté Publique.
2. La validation de la motivation formelle de l'acte d'abrogation
Examinant le grief d'insuffisance de motivation au regard des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (qui imposent une motivation écrite énonçant les considérations de droit et de fait pour les mesures de police et les décisions abrogeant un acte créateur de droits), le Tribunal Suprême procède à une vérification concrète du contenu de la décision du 24 octobre 2022.
Il relève que l'acte attaqué comporte :
- L'énoncé de droit : la mention de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 pris en application de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016.
- L'énoncé de fait : la mention précise que le requérant a été « mis en cause en qualité d'auteur dans la commission de faits de violences conjugales en état de récidive, pour lesquels [il a] été condamné le 8 octobre 2020 par le Tribunal Judicaire de Nice », assortie de la qualification juridique de ces faits au regard de la police administrative (« Cette situation [est] d'évidence susceptible de porter atteinte à l'ordre public »).
La haute juridiction en déduit que les exigences légales sont pleinement satisfaites, balayant l'argument confus du requérant selon lequel l'administration ignorait l'issue d'une procédure pénale, dès lors que la décision s'appuyait sur une condamnation définitive clairement identifiée (celle du 8 octobre 2020).
3. La double réfutation (probatoire et factuelle) du moyen tiré de la relaxe pénale
Le requérant tentait de ruiner le fondement factuel de la décision administrative en opposant un jugement de relaxe prononcé par le Tribunal correctionnel de Nice le 22 juin 2022, soutenant que l'abrogation était de ce fait disproportionnée. La réponse du Tribunal Suprême est remarquable de rigueur processuelle et s'articule en deux temps (« toutefois » / « en tout état de cause ») :
- Sur le terrain de la charge de la preuve : Le juge rappelle qu'il incombe au requérant d'établir la réalité des éléments de fait qu'il invoque au soutien de ses moyens. Or, d.A n'ayant pas versé aux débats la copie du jugement du 22 juin 2022, il n'apportait pas la preuve de ses allégations, ce qui suffisait en soi à écarter le moyen.
- Sur le terrain de l'exactitude matérielle des faits (grâce à la note en délibéré) : Faisant usage de la pièce produite par le Ministre d'État dans sa note en délibéré enregistrée le 12 juin 2024, le Tribunal Suprême lève toute ambiguïté. L'examen de la copie du jugement du 22 juin 2022 révèle que cette décision de relaxe se rapportait à des faits de violence commis le 5 mai 2022. Il s'agissait donc d'événements distincts et postérieurs à ceux ayant donné lieu à la condamnation du 8 octobre 2020 sur laquelle s'était fondée l'administration monégasque. Le moyen tiré de la disproportion de la mesure au regard d'une prétendue relaxe « manque en fait ».
4. L'exercice d'un contrôle restreint (erreur manifeste d'appréciation) sur la perte des « garanties appropriées »
Abordant le cœur du contrôle de légalité interne, le Tribunal Suprême précise la norme de contrôle applicable à