12 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Cour d'Appel de Monaco, 12 novembre 2018, n° 17408 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 12 novembre 2018, n° 17408 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/11-12-17408)) ## Faits et procédure Une société de droit français, dont le prévenu est le président, exploitait un chantier à Monaco. Le 19 mai 2017, la Direction du travail y a effectué un contrôle inopiné et a constaté la présence d'un salarié de cette société, M. MO., qui ne disposait pas de l'autorisation de travail délivrée par le service de l'emploi. Un procès-verbal a été dressé, et le prévenu a été poursuivi, à titre personnel et en qualité de président, pour avoir embauché un travailleur de nationalité étrangère sans permis de travail, sans déclaration préalable de l'offre d'emploi et sans autorisation écrite de la Direction de la Main-d'œuvre. Les textes visés sont les articles 1, 3, 4 et 10 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957, ainsi que l'article 26 du Code pénal. Lors de son audition, le prévenu a reconnu une « erreur matérielle » de sa comptable, qui n'avait pas effectué les démarches pour le détachement de deux salariés supplémentaires. Il a indiqué avoir régularisé la situation et obtenu les autorisations de détachement le 24 juin 2017. La nationalité exacte du salarié contrôlé n'est pas précisée dans la décision au-delà de la qualification retenue par la prévention. Par jugement du 13 février 2018, le Tribunal correctionnel a relaxé le prévenu des chefs de défaut de déclaration de l'offre d'emploi et d'absence d'autorisation écrite préalable (articles 3 et 4), l'a déclaré coupable du surplus, soit le défaut de permis de travail (article 1er), et l'a condamné à 500 euros d'amende avec sursis et aux frais. Le Tribunal s'était fondé sur les conventions franco-monégasques des 28 février 1952 et 7 août 2000, estimant que l'accueil d'un salarié détaché ne pouvait être subord
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27066 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27066 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/11-16-27066)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi des étrangers et du contrôle de légalité des décisions refusant la délivrance d'un permis de travail. Monsieur J. P., ressortissant de nationalité française né à Bangui (Centrafrique), exerçait une activité professionnelle sur le territoire monégasque depuis une dizaine d'années. Cette situation professionnelle stable a connu une rupture administrative au début de l'année 2000. Le 6 janvier 2000, le chef du service de l'emploi de la Principauté a notifié à l'intéressé, sans assortir sa décision d'une quelconque motivation formelle, que l'autorisation de travailler à Monaco ne pouvait plus lui être accordée. Ce refus initial a fait l'objet de deux confirmations successives émanant du conseiller de gouvernement pour l'intérieur, respectivement en date des 15 février 2000 et 28 février 2002. Par la suite, une entreprise de travail temporaire ou de placement, la société Vediorbis, a introduit auprès des autorités compétentes une nouvelle demande d'autorisation d'embauchage au bénéfice de Monsieur J. P. Statuant sur cette sollicitation, le chef du service de l'emploi a, par une décision en date du 20 juin 2003, derechef opposé un refus à l'octroi de l'autorisation de travail en Principauté au profit du requérant. À la suite de cette décision défavorable du 20 juin 2003, Monsieur J. P. a sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire par une demande déposée le 28 juillet 2003. Le bureau compétent a fait droit à cette demande par une décision en date du 18 novembre 2003 (mentionnée également sous la date du 20 novembre 2003 dans les écritures en réplique du requérant). Assisté de son conseil, Monsieur J. P. a alors entrepris une démarche administrative préalable auprès de l'autorité supérieure. Par un courrier daté du 5 avril 2004, son avocat a saisi le conseiller de gouvernement pour l'intérieur d'un recours gracieux dirigé contre le refus d'autorisation de travail. Au sein de cette correspondance, le conseil de l'intéressé sollicitait le réexamen de la situation de son client et précisait expressément que, dans l'hypothèse où le refus d'autorisation de travail serait maintenu, il demandait que lui soient communiqués les motifs fondant le rejet de ce recours gracieux, afin de mettre Monsieur J. P. en mesure d'exercer utilement un recours contentieux. Par une lettre en date du 19 avril 2004, le conseiller de gouvernement pour l'intérieur a opposé une fin de non-recevoir à cette demande de réexamen ainsi qu'à la demande de communication des motifs. L'autorité administrative a confirmé le refus initial du chef du service de l'emploi tout en précisant à l'intéressé qu'en l'état du droit positif applicable en Principauté, ce type de décision administrative individuelle n'avait pas à être motivé, et qu'il lui appartenait, s'il s'y croyait fondé, de saisir le Tribunal Suprême. Parallèlement à cette chronologie purement administrative, le dossier révèle l'existence d'éléments relatifs au comportement personnel du requérant, qui constituent la toile de fond matérielle du litige. Il apparaît en effet que Monsieur J. P. avait fait l'objet de plaintes pénales, d'une part pour des faits de menaces de mort, et d'autre part pour des faits d'attouchements sur une mineure de moins de quinze ans. Cette seconde procédure avait abouti au prononcé, à l'encontre de l'intéressé, d'une condamnation pénale définitive à une peine de six mois d'emprisonnement assortie du sursis. Ces éléments factuels, bien que non mentionnés dans le corps même des décisions administratives de refus, étaient connus de l'administration et de l'administré. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus confirmé par le conseiller de gouvernement pour l'intérieur le 19 avril 2004, Monsieur J. P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 7 juin 2004. Ce recours, fondé sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de pleine juridiction. Au titre de ses conclusions principales à fin d'annulation, le requérant demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 19 avril 2004 par laquelle le conseiller de gouvernement pour l'intérieur avait confirmé la décision du chef du service de l'emploi du 20 juin 2003 lui refusant l'autorisation de travail. Au soutien de sa demande, Monsieur J. P. invoquait un moyen de légalité interne tiré de la violation directe de la Constitution. Il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les dispositions combinées de l'article 32 de la Constitution — aux termes duquel l'étranger jouit dans la Principauté des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux — et de l'article 25 du même texte fondamental, qui consacre et garantit la liberté du travail. En outre, confronté au silence de l'administration quant aux raisons de droit et de fait ayant justifié son éviction du marché du travail monégasque, le requérant formulait une demande avant dire droit tendant à ce que le Tribunal Suprême use de ses pouvoirs d'instruction. S'appuyant sur l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que sur les précédents jurisprudentiels *Isley* du 13 mars 2002 et *Battifoglio* du 12 mars 2003, il sollicitait qu'il soit fait injonction au conseiller de gouvernement pour l'intérieur de produire les motifs du refus de permis de travail. Le requérant postulait qu'une fois ces documents et faits communiqués à la juridiction, celle-ci ne pourrait que constater l'inexactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration avait cru pouvoir fonder sa décision. Au titre de ses conclusions connexes à fin d'indemnisation, Monsieur J. P. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 91 321 euros en réparation du préjudice découlant de l'illégalité fautive de la décision attaquée. Cette prétention indemnitaire se décomposait en une somme de 61 321 euros au titre des pertes de salaires subies et une somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice moral. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 30 juillet 2004, concluant au rejet intégral des prétentions du requérant, tant sur le terrain de la recevabilité que sur le fond. À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la démarche administrative préalable. Selon l'administration, le recours gracieux rejeté par la décision attaquée du 19 avril 2004 n'avait été formé que le 5 avril 2004, soit bien après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ouvert contre la décision initiale du chef du service de l'emploi en date du 20 juin 2003. Le recours gracieux étant tardif, il n'avait pu conserver le délai du recours contentieux, rendant la requête introductive d'instance irrecevable. À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme non fondée. Sur le terrain constitutionnel, il faisait valoir que si l'article 25 de la Constitution garantit effectivement la liberté du travail, ce même texte prévoit expressément que cette liberté s'exerce dans le cadre des lois qui la réglementent. Or, la loi n° 629 du 17 juillet 1957 impose aux travailleurs de nationalité étrangère souhaitant occuper un emploi en Principauté d'être titulaires d'un permis de travail. Sur le terrain du contrôle des motifs de fait, le Ministre d'État dévoilait dans ses écritures contentieuses les raisons du refus : l'administration considérait que la présence professionnelle de Monsieur J. P. à Monaco constituait un trouble pour l'ordre public eu égard aux plaintes déposées contre lui pour menaces de mort et pour attouchements sur mineure de moins de quinze ans, faits ayant conduit à une condamnation définitive à six mois d'emprisonnement avec sursis. Le Ministre d'État soulignait que le requérant connaissait parfaitement ces motifs, ainsi qu'en témoignaient ses propres correspondances versées aux débats, et que ces faits, exempts de toute inexactitude matérielle, justifiaient légalement son éviction du marché du travail. Enfin, le rejet des conclusions en annulation devait entraîner, par voie de conséquence nécessaire, le rejet de la demande indemnitaire, le préjudice allégué étant au demeurant qualifié d'inexistant. L'instruction écrite s'est poursuivie par un échange de réplique et de duplique, cristallisant le débat autour de la question procédurale de la recevabilité. Dans sa réplique enregistrée le 6 août 2004, Monsieur J. P. a tenté de parer la fin de non-recevoir en soutenant que sa requête n'était nullement tardive. Il exposait avoir déposé une demande d'assistance judiciaire dans le délai du recours contentieux contre l'acte du 20 juin 2003, mais que ce délai était expiré depuis trois mois lorsque l'assistance lui fut finalement accordée en novembre 2003. Dès lors, son conseil avait écrit le 5 avril 2004 au conseiller de gouvernement non pas pour former un recours gracieux classique contre l'acte du 20 juin 2003, mais pour solliciter « une nouvelle lecture favorable du dossier » et obtenir la communication des motifs conformément à la jurisprudence *Battifoglio*. Ainsi, selon la réplique, le recours en annulation était exclusivement dirigé contre la décision autonome du 19 avril 2004 rejetant cette nouvelle demande. Dans sa duplique enregistrée le 3 septembre 2004, le Ministre d'État a fermement contesté cette requalification opérée pour les besoins de la cause. Il a relevé que la lettre du 5 avril 2004 portait explicitement en objet la mention « recours gracieux », qu'elle sollicitait les motifs du « rejet du présent recours gracieux », que la requête initiale devant le Tribunal Suprême utilisait cette même qualification, et que l'acte du 19 avril 2004 portait expressément rejet dudit recours gracieux. Le Ministre d'État ajoutait que, quand bien même le courrier du 5 avril 2004 serait analysé comme une nouvelle demande d'autorisation de travail, la décision du 19 avril 2004 la rejetant revêtirait alors un caractère purement confirmatif des refus antérieurs devenus définitifs, ce qui maintiendrait l'irrecevabilité du recours contentieux. Par ordonnance du 30 septembre 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 16 novembre 2004, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Michel Bernard, les plaidoiries de Maître Arnaud Zabaldano pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une série d'interrogations juridiques successives, touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des libertés fondamentales et au contrôle de légalité des actes de police des étrangers. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question de l'articulation entre les règles de computation du délai de recours contentieux, l'exercice d'un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) et l'effet interruptif d'une demande d'assistance judiciaire. Plus précisément, lorsque l'administré a régulièrement interrompu le délai de recours contentieux contre une décision initiale en déposant une demande d'assistance judiciaire, à quel moment un nouveau délai recommence-t-il à courir, et sur qui pèse la charge de la preuve de la notification de la décision statuant sur cette assistance ? Par suite, un recours administratif formé plusieurs mois après l'octroi de l'assistance judiciaire, mais en l'absence de preuve de la date de notification de cet octroi, est-il susceptible de proroger valablement le délai du recours contentieux ? En deuxième lieu, sur le fond de la légalité interne et au regard du contrôle de constitutionnalité, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte de la combinaison des articles 25 et 32 de la Constitution monégasque. Le principe constitutionnel selon lequel l'étranger jouit en Principauté des droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux (article 32), combiné à la garantie constitutionnelle de la liberté du travail (article 25), fait-il obstacle à ce que le législateur subordonne l'accès des étrangers au marché de l'emploi privé à une autorisation administrative préalable et discrétionnaire, et à ce que l'autorité administrative oppose un refus de permis de travail ? En troisième lieu, sur le terrain du contrôle des motifs de fait et de la procédure probatoire, la Haute Juridiction devait apprécier l'opportunité d'ordonner une mesure d'instruction visant à contraindre l'administration à révéler les motifs d'une décision non formellement motivée. La question était de savoir si le juge de l'excès de pouvoir est tenu de faire usage de son pouvoir d'injonction d'instruction (conformément à sa jurisprudence antérieure) lorsque, d'une part, l'administration expose finalement ses motifs dans ses mémoires en défense (en l'espèce, la préservation de l'ordre public au vu d'antécédents pénaux) et que, d'autre part, le requérant a lui-même reconnu la matérialité de ces faits dans les pièces versées au dossier. En quatrième et dernier lieu, le Tribunal devait statuer sur le sort des conclusions indemnitaires connexes en cas de rejet au fond des conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en quatre temps distincts, répondant avec une rigueur méthodique à chacune des problématiques soulevées par le litige. #### 1. L'écartement de la fin de non-recevoir par le jeu des règles de notification de l'assistance judiciaire Pour trancher le débat complexe relatif à la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême ne suit pas l'argumentation sinueuse développée par le requérant dans son mémoire en réplique (qui tentait de nier la qualification de recours gracieux de sa lettre du 5 avril 2004). Au contraire, la juridiction restitue aux actes leur exacte qualification juridique : la lettre du 5 avril 2004 est bien un « recours gracieux » formé contre la décision initiale du 20 juin 2003, et l'acte attaqué du 19 avril 2004 est bien la décision rejetant ce recours gracieux. Pour autant, le Tribunal Suprême rejette la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État en faisant une application stricte des règles régissant l'interruption des délais par une demande d'assistance judiciaire. Le juge constate d'abord que la décision initiale de refus date du 20 juin 2003 et que Monsieur J. P. a présenté une demande d'assistance judiciaire dès le 28 juillet 2003, soit moins de deux mois après la notification de l'acte initial. Cette démarche, accomplie dans le délai du recours contentieux, a eu pour effet légal d'interrompre ce délai. Le Tribunal relève ensuite que l'assistance judiciaire a été accordée par une décision du 18 novembre 2003. Il pose alors le principe selon lequel « un nouveau délai de recours courait à compter du jour de la réception par l'intéressé de la notification de cette décision ». Or, procédant à l'examen des pièces du dossier, la Haute Juridiction constate qu'il n'en ressort pas que cette notification ait été effectuée plus de deux mois avant le 7 juin 2004, date de l'enregistrement de la requête au greffe général (laquelle était dirigée contre la décision du 19 avril 2004 rejetant le recours gracieux du 5 avril 2004). En l'absence de preuve d'une notification régulière faisant courir le nouveau délai de deux mois, le délai n'avait pas expiré lors de l'introduction du recours gracieux du 5 avril 2004, ni même au jour de la saisine du juge le 7 juin 2004. La requête est, par conséquent, déclarée recevable. #### 2. La conciliation des articles 25 et 32 de la Constitution avec la législation sur l'emploi des étrangers Abordant l'examen au fond des conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême répond en premier lieu au grief d'inconstitutionnalité ou de violation directe des normes constitutionnelles invoqué par le requérant. Le juge procède par une lecture combinée et hiérarchisée des textes. Il rappelle d'abord la lettre de l'article 32 de la Constitution : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Il met immédiatement cette disposition en perspective avec l'article 25 de la Constitution, qui, tout en garantissant la liberté du travail, précise expressément que « l'exercice de cette liberté est réglementé par la loi ». Ce renvoi constitutionnel au pouvoir législatif permet au Tribunal Suprême d'introduire dans son syllogisme la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Le Tribunal cite les termes mêmes de cette loi selon lesquels : « Aucun étranger ne peut occuper un emploi privé à Monaco s'il n'est titulaire d'un permis de travail ». La déduction logique s'impose alors d'elle-même : dès lors que la Constitution habilite le législateur à réglementer l'exercice de la liberté du travail et que la loi soumet l'emploi des étrangers à l'obtention préalable d'un permis de travail, le simple fait pour le chef du service de l'emploi d'user de sa compétence légale pour refuser une telle autorisation à un ressortissant étranger ne saurait, par principe, constituer une violation des articles 32 et 25 de la Constitution. Le moyen de droit est ainsi écarté comme non fondé. #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et l'inutilité d'une mesure d'instruction En second lieu, le Tribunal Suprême examine la légalité interne de la décision sous l'angle de la réalité des motifs de fait ayant guidé l'autorité administrative, répondant simultanément à la demande de mesure d'instruction formulée par le requérant. La juridiction constate qu'il ressort directement des pièces versées au dossier au cours de l'instance que, pour opposer le refus litigieux, le chef du service de l'emploi s'est fondé sur la circonstance que Monsieur J. P. cause un trouble pour l'ordre public. Ce trouble est caractérisé par deux éléments précis : d'une part, l'existence d'une plainte déposée contre lui pour menaces de mort ; d'autre part, le prononcé à son encontre d'une condamnation pénale définitive pour des faits d'attouchements sur une mineure de quinze ans. Le Tribunal Suprême relève un élément probatoire décisif : l'intéressé a lui-même reconnu la réalité de ces faits dans les pièces qu'il a produites au débat contentieux, et tout particulièrement au sein de son dossier de demande d'assistance judiciaire. Dès lors, la religion du Tribunal étant pleinement éclairée par les pièces déjà présentes au dossier et par les propres aveux écrits du requérant, il apparaît totalement superflu de recourir au pouvoir d'instruction prévu par l'Ordonnance souveraine de 1963 pour contraindre l'administration à produire ses motifs. C'est pourquoi le juge affirme que, « sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction qu'il sollicite », le requérant n
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27070 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2005, n° 27070 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/06-14-27070)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans l'exercice de la police administrative économique relative à l'établissement et au maintien des activités commerciales exercées par des ressortissants étrangers sur le territoire monégasque. M. P. G., commerçant de nationalité étrangère installé à Monaco (la nationalité exacte et la nature précise du commerce exercé ne sont pas précisées dans la décision), était titulaire d'une autorisation administrative lui permettant d'exercer une activité commerciale au sein de la Principauté. Conformément à la réglementation régissant l'exercice du commerce par les étrangers, cette autorisation administrative revêt un caractère précaire et temporaire, nécessitant un renouvellement périodique soumis à l'appréciation des autorités gouvernementales monégasques. À l'occasion de l'examen de sa demande de renouvellement, l'Administration monégasque a recueilli et analysé un ensemble de renseignements relatifs à la situation et au comportement du commerçant. Il est apparu aux autorités gouvernementales que M. P. G. faisait alors l'objet de poursuites pénales. Plus précisément, une instruction préparatoire était ouverte devant le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco, portant sur d'importants transferts de fonds auxquels l'intéressé avait procédé à plusieurs reprises, et dont l'origine potentiellement frauduleuse faisait l'objet d'investigations judiciaires. Parallèlement à ce volet pénal, les services de l'État ont relevé à l'encontre de M. P. G. l'existence de manquements graves à la législation fiscale. Se fondant sur l'ensemble de ces renseignements, le Gouvernement de la Principauté de Monaco a opposé un refus initial à la demande de renouvellement de l'autorisation d'exercer une activité commerciale (la date de ce refus initial n'est pas précisée dans la décision). À la suite d'une démarche visant selon toute vraisemblance à obtenir le réexamen de sa situation (les modalités exactes de ce recours gracieux ou de cette nouvelle demande ne sont pas précisées dans la décision), le Gouvernement de la Principauté de Monaco a pris la décision de maintenir son refus de renouveler ladite autorisation. Cette décision de maintien du refus a été formellement portée à la connaissance de l'avocat de M. P. G. par une lettre émanant du Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie en date du 2 avril 2004. Un événement procédural majeur est toutefois intervenu postérieurement à l'édiction de cet acte administratif individuel défavorable. En effet, le 29 septembre 2004, le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco a rendu une ordonnance de non-lieu dans l'information judiciaire ouverte à l'encontre de M. P. G. Si le magistrat instructeur a formellement constaté dans cette ordonnance que l'intéressé avait effectivement procédé à plusieurs reprises à d'importants transferts de fonds, il a néanmoins estimé qu'il résultait de l'instruction que l'origine frauduleuse de ces fonds ne pouvait être établie en l'état. C'est dans ce contexte factuel mêlant police économique, soupçons financiers, non-lieu pénal et infractions fiscales que le contentieux administratif s'est noué. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de l'éviction de la vie économique monégasque dont il faisait l'objet, M. P. G. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juridiction suprême compétente tant en matière constitutionnelle qu'en matière administrative en vertu de l'article 90 de la Constitution. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté le 3 juin 2004 sous le numéro TS 2004-7, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Gouvernement ayant maintenu le refus de renouveler son autorisation d'exercice d'une activité commerciale, telle que notifiée par la lettre du Conseiller de Gouvernement pour les finances et l'économie du 2 avril 2004. L'instruction de l'affaire devant le juge administratif suprême a connu une étape préalable déterminante. Par une décision avant dire droit en date du 7 mars 2005 (dont les détails procéduraux antérieurs ne sont pas précisés dans la décision commentée), le Tribunal Suprême a fait usage de ses pouvoirs d'instruction pour inviter M. P. G. à produire régulièrement tous documents et pièces utiles à la solution du litige, et tout particulièrement l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 rendue par le Juge d'instruction du Tribunal de Première instance de Monaco. En exécution de cette mesure d'instruction, ladite ordonnance de non-lieu a été déposée au Greffe général le 6 avril 2005. À la suite de cette production, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco en défense, a déposé ses observations au Greffe général le 4 mai 2005. L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 12 mai 2005, renvoyé la cause à l'audience du Tribunal du 14 juin 2005. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Hubert Charles, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Frank Michel, avocat-défenseur pour le requérant, celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, les prétentions de M. P. G., telles qu'elles se déduisent de la motivation de l'arrêt, s'articulaient autour de moyens de légalité interne touchant à la fois au respect des droits fondamentaux garantis par les conventions internationales et au contrôle de la qualification juridique et de la matérialité des faits par l'Administration. En premier lieu, le requérant invoquait la violation du principe de la présomption d'innocence, tel qu'énoncé par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire en Principauté par l'ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998. Il soutenait implicitement mais nécessairement qu'en fondant le refus de renouvellement de son autorisation commerciale sur l'existence de poursuites pénales en cours — lesquelles devaient d'ailleurs aboutir quelques mois plus tard à un non-lieu —, l'Administration l'avait traité comme coupable avant tout jugement définitif, méconnaissant ainsi une garantie fondamentale du procès équitable et des droits civils. En second lieu, s'appuyant sur l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 produite aux débats, le requérant contestait le bien-fondé des motifs de fait ayant justifié la décision administrative. Selon cette logique, dès lors que le juge pénal avait conclu à l'impossibilité d'établir l'origine frauduleuse des transferts de fonds et prononcé un non-lieu, les faits sur lesquels le Ministre d'État s'était appuyé se trouvaient privés de base légale ou entachés d'inexactitude matérielle, entachant par conséquent le refus de renouvellement d'une erreur d'appréciation. Toutefois, il ressort du texte même de la décision que le requérant ne contestait pas avoir commis, par ailleurs, des manquements à ses obligations fiscales. En défense, le Ministre d'État soutenait le rejet de la requête. La position gouvernementale consistait à faire valoir que l'acte attaqué relevait d'une mesure de police administrative économique et non d'une sanction pénale, excluant l'application de l'article 14-2 du PIDCP. Sur le fond, l'État de Monaco faisait valoir que la décision reposait sur un ensemble de renseignements concordants (les transferts de fonds matériels révélés par l'instruction pénale, indépendamment de leur qualification pénale, et les manquements fiscaux avérés) démontrant que le comportement global du requérant ne correspondait pas aux exigences d'intégrité et de probité attendues d'un commerçant étranger autorisé à exercer en Principauté. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La décision rendue le 14 juin 2005 par le Tribunal Suprême de Monaco cristallise une double problématique juridique classique mais fondamentale du droit administratif monégasque, située au carrefour du droit international des droits de l'homme, de la procédure pénale et du droit de la police administrative économique. La première question de droit soumise à la Haute Juridiction consistait à déterminer le champ d'application matériel du principe de la présomption d'innocence garanti par le droit conventionnel : **le principe de la présomption d'innocence, consacré par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, est-il invocable à l'encontre d'une mesure de police administrative, telle qu'une décision gouvernementale refusant de renouveler à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité commerciale en Principauté en raison, notamment, de poursuites pénales en cours ?** La seconde question de droit, intimement liée à la première mais relevant de la technique du contrôle de légalité interne dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, portait sur l'incidence d'une ordonnance de non-lieu pénal sur la légalité d'un acte administratif fondé sur les mêmes faits : **le Ministre d'État commet-il une erreur sur l'exactitude matérielle des faits ou une erreur manifeste d'appréciation en refusant de renouveler l'autorisation commerciale d'un étranger au motif que son comportement d'ensemble est incompatible avec les exigences de l'État, lorsque les poursuites pénales ayant en partie motivé ce refus ont abouti postérieurement à une ordonnance de non-lieu pour insuffisance de preuves quant à l'origine frauduleuse de transferts de fonds, mais que la matérialité desdits transferts ainsi que des manquements graves à la législation fiscale demeurent établis ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de M. P. G. et valider la légalité de la décision gouvernementale, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en quatre temps forts qui témoignent de la maîtrise des techniques classiques du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. #### 1. L'identification des motifs de l'acte administratif attaqué Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise des motifs de fait et de droit qui ont déterminé l'Administration à agir. Le juge relève « *qu'il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée refusant de renouveler l'autorisation précédemment délivrée à M. G. d'exercer une activité commerciale a été prise en raison de l'ensemble des renseignements dont l'Administration disposait, notamment des poursuites pénales dont il faisait alors l'objet comme de manquements graves à la législation fiscale* ». Cette première étape est essentielle à double titre. D'une part, elle confirme que l'Administration a légalement pu fonder sa décision sur les éléments d'information en sa possession à la date de l'acte attaqué (le 2 avril 2004), date à laquelle les poursuites pénales étaient effectivement pendantes. D'autre part, le Tribunal met en évidence la pluralité des motifs : le refus ne repose pas exclusivement sur l'existence de l'information judiciaire, mais sur un « *ensemble de renseignements* » incluant, de manière autonome et cumulative, des « *manquements graves à la législation fiscale* ». #### 2. L'inapplicabilité de principe de la présomption d'innocence aux mesures administratives Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême répond de manière lapidaire et tranchante au moyen tiré de la violation du droit international conventionnel. La Haute Juridiction énonce « *que le principe de la présomption d'innocence, énoncé par l'article 14 alinéa 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies le 16 décembre 1966 et rendu exécutoire en Principauté par l'ordonnance n° 13.330 du 12 février 1998 ne s'applique pas aux mesures administratives* ». Le raisonnement du juge opère ici une distinction radicale des ordres juridiques et des finalités de l'action publique. Le texte de l'article 14, alinéa 2, du PIDCP vise expressément toute personne « *accusée d'une infraction pénale* ». Or, le refus de renouvellement d'une autorisation d'exercer le commerce ne constitue ni une déclaration de culpabilité pénale, ni même une sanction administrative à caractère punitif assimilable à une accusation en matière pénale, mais une mesure de police administrative à finalité préventive et d'intérêt général. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de ce texte est écarté comme étant inopérant : l'Administration peut légalement tenir compte de l'existence de poursuites pénales et des faits qui les sous-tendent sans heurter la présomption d'innocence, laquelle ne lie que le juge répressif quant à l'établissement de la culpabilité pénale. #### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à l'épreuve du non-lieu pénal Bien que l'ordonnance de non-lieu du 29 septembre 2004 soit postérieure à la décision attaquée du 2 avril 2004, le Tribunal Suprême, qui en avait lui-même ordonné la production par sa décision avant dire droit du 7 mars 2005, l'intègre pleinement dans son contrôle de l'exactitude matérielle des faits. C'est que, si la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction, des éléments postérieurs peuvent être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir dès lors qu'ils révèlent l'existence ou l'inexistence matérielle d'une situation de fait antérieure, contemporaine de la décision. Dans son troisième considérant, le Tribunal procède à une lecture chirurgicale de l'ordonnance du juge d'instruction. Il dissocie la matérialité des faits de leur qualification pénale. Le juge administratif suprême relève ainsi que « *si le magistrat instructeur dans l'ordonnance de non-lieu rendue a constaté que M. G. avait procédé à plusieurs reprises à d'importants transferts de fonds, il résultait toutefois de l'instruction que l'origine frauduleuse de ceux-ci ne pouvait être établie en l'état et qu'un non-lieu devait être prononcé* ». L'analyse est d'une grande finesse juridique : le non-lieu n'a pas été prononcé parce que les faits matériels (les importants transferts de fonds répétés) n'auraient pas existé ou n'auraient pas été commis par le requérant ; il a été prononcé au bénéfice du doute ou pour insuffisance de charges (« *ne pouvait être établie en l'état* ») quant à l'un des éléments constitutifs de l'infraction pénale (l'origine frauduleuse). La matérialité des mouvements financiers atypiques demeure donc intacte et judiciairement constatée. À ce premier constat factuel, le Tribunal ajoute immédiatement le second pilier de la motivation administrative : « *que le requérant, en outre, ne conteste pas avoir commis des manquements à ses obligations fiscales* ». De la combinaison de ces deux éléments, le juge tire la conclusion logique au titre de son contrôle de la matérialité : « *qu'il ne ressort ni de l'ordonnance de non-lieu ni des autres pièces du dossier que les faits reprochés soient matériellement inexacts* ». Le moyen tiré de l'erreur de fait est ainsi neutralisé. #### 4. Le contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation sur le comportement du commerçant étranger Une fois la matérialité des faits établie, il restait au Tribunal Suprême à contrôler l'appréciation portée par l'Administration sur ces faits pour justifier la mesure de refus. C'est l'objet du quatrième et dernier considérant, qui fixe l'intensité du contrôle juridictionnel et la norme de comportement attendue. Le Tribunal juge « *qu'en se fondant sur ces faits pour estimer que le comportement d'ensemble de Monsieur G. n'était, à aucun point de vue, celui que l'État est en droit d'attendre d'un commerçant étranger installé à Monaco et pour refuser en conséquence de renouveler l'autorisation dont il était titulaire, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation* ». Le juge consacre ici le large pouvoir discrétionnaire dont dispose le Gouvernement monégasque dans l'octroi et le renouvellement des autorisations commerciales aux étrangers. Parce que la loi ne fixe pas de conditions strictes liant la compétence de l'Administration, le contrôle du juge de l'excès de pouvoir se limite à un contrôle restreint, celui de l'erreur manifeste d'appréciation. En validant le standard utilisé par le Ministre d'État — à savoir le comportement d'ensemble que l'État est en droit d'attendre d'un commerçant étranger installé à Monaco —, le Tribunal Suprême juge que le cumul de transferts de fonds importants ayant justifié une instruction pénale et de manquements fiscaux graves non contestés permettait raisonnablement et sans erreur grossière d'estimer que le requérant ne présentait plus les garanties requises pour exercer le commerce en Principauté. La requête est, dès lors, rejetée dans son intégralité. ### C. Le dispositif Statuant au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de Monsieur G. est rejetée ; > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur G. ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur P. G. c/ Ministre d'État* du 14 juin 2005 constitue une décision de principe majeure du droit public monégasque, tant par sa formation de jugement (l'assemblée plénière statuant en matière administrative) que par la clarté des règles qu'il pose concernant l'articulation entre la police administrative économique, le droit pénal et les garanties internationales des droits fondamentaux. #### 1. L'autonomie du droit administratif face au principe conventionnel de la présomption d'innocence L'affirmation selon laquelle le principe de la présomption d'innocence énoncé par l'article 14, alinéa 2, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques « *ne s'applique pas aux mesures administratives* » mérite une analyse approfondie au regard de la réception du droit international en Principauté de Monaco. Le PIDCP, adopté en 1966 et introduit dans l'ordre juridique interne monégasque par l'ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998, fait partie intégrante du bloc de légalité dont le Tribunal Suprême assure le respect dans le cadre du recours pour excès de pouvoir prévu par l'article 90-B de la Constitution. Toutefois, en écartant l'applicabilité de l'article 14-2 aux mesures administratives, le Tribunal Suprême s'inscrit dans une tradition juridique classique du contentieux administratif d'inspiration francophone, fondée sur la distinction fondamentale entre la police administrative et la répression pénale (ou disciplinaire/punitive). En effet, une mesure de police administrative — telle que le refus de délivrer ou de renouveler une autorisation d'exercer une activité professionnelle réglementée — n'a pas pour objet de punir un comportement fautif passé, mais de prévenir des troubles à l'ordre public (y compris l'ordre public économique et financier) et de s'assurer que les opérateurs économiques présentent toutes les garanties d'honorabilité et de moralité requises pour l'avenir. L'acte attaqué ne se prononce nullement sur la culpabilité pénale de M. P. G. ; il tire simplement les conséquences administratives d'une situation objective (l'existence de mouvements financiers suspects et de fraudes fiscales) sur l'aptitude de l'intéressé à conserver le privilège d'exercer le commerce à Monaco en qualité d'étranger. La formulation retenue par le Tribunal Suprême (« *ne s'applique pas aux mesures administratives* ») apparaît certes générale et absolue. Dans une perspective de droit compar
# Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31058 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 26 juillet 2023, n° 31058 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2023/07-26-31058)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La modernisation du droit de la fonction publique en Principauté de Monaco s’est inscrite dans un processus législatif au long cours, initié près de trente ans après la promulgation de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État. Ce mouvement de réforme d’ensemble, engagé par le Gouvernement Princier, a connu une phase d’élaboration en plusieurs étapes entre 2007 et 2011, suivie d'une étude parlementaire devant le Conseil National qui s'est étendue sur onze années, impliquant les élus de trois législatures successives. Ce processus a d'abord abouti à l'adoption de la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 modifiant la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État. L'entrée en vigueur de cette première loi a été fixée au 1er janvier 2023, afin de laisser au Gouvernement le temps de déposer un projet de loi similaire destiné à régir la situation des fonctionnaires de la Commune. Selon le rapport sur ce second projet de loi, le texte communal reprend, dans sa très grande majorité, les dispositions du statut des fonctionnaires de l'État tel que modifié par la loi n° 1.527, sous réserve de quelques spécificités inhérentes à l'organisation communale. Préalablement à son adoption, l'avant-projet de loi modifiant le statut des fonctionnaires de la Commune a été soumis pour avis à la Commission de la fonction communale, en application de l'article 25 de la loi n° 1.096 du 7 août 1986, ainsi qu'au Conseil communal, conformément à l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Aucune de ces deux instances n'a formulé d'objection. Le texte a finalement été adopté et promulgué sous la forme de la loi n° 1.538 du 16 décembre 2022 modifiant la loi n° 1.096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune. Cette refonte législative a apporté des modifications substantielles au cadre statutaire communal. En premier lieu, elle a instauré, à travers ses articles 1er, 3 et 22 (modifiant ou créant les articles 2, 3-1 à 3-4 et 20-1 de la loi du 7 août 1986), un principe selon lequel nul ne peut avoir la qualité de fonctionnaire s'il ne possède la nationalité monégasque, à la seule exception de l'emploi de Receveur municipal. Les ressortissants étrangers, même lauréats d'un concours ou appelés à occuper des emplois permanents en l'absence de candidat monégasque remplissant les conditions requises, ne peuvent désormais être recrutés qu'en qualité d'agents contractuels de la Commune, selon des modalités renvoyées à une Ordonnance Souveraine. Cette disposition visait, selon l'exposé des motifs du projet de loi relatif à la fonction publique d'État auquel le texte communal se réfère, à entériner une pratique gouvernementale constante depuis le début des années 1980 consistant à ne plus titulariser de personnels non monégasques (hors Direction des Services Judiciaires et Direction de la Sûreté publique). En second lieu, la loi du 16 décembre 2022 a réformé ou précisé plusieurs garanties et obligations statutaires : les conditions d'accès et de communication du dossier individuel du fonctionnaire en matière disciplinaire avec l'introduction d'une exception pour certaines pièces non consultables définies par Ordonnance Souveraine (article 15 modifiant l'article 13 de la loi de 1986), l'affirmation du principe de non-discrimination assorti de dérogations liées à la nature des fonctions ou à des exigences professionnelles essentielles et déterminantes (article 18 modifiant l'article 17 de la loi de 1986), l'exigence d'une condition de « bonne moralité » pour être nommé dans un emploi permanent (article 19 modifiant l'article 18 de la loi de 1986), ainsi que le régime de l'effacement des sanctions disciplinaires, subordonné à la condition que l'agent ait, par son comportement général, « donné toute satisfaction » (article 41 modifiant l'article 42 de la loi de 1986). ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Moins de deux mois après la publication de la loi n° 1.538 du 16 décembre 2022, deux syndicats de la fonction publique communale, désignés sous les acronymes AA et AB, ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au Greffe Général le 22 février 2023 sous le numéro TS 2023-04. Agissant sur le fondement du 2° du A de l'article 90 de la Constitution, ils sollicitaient l'annulation de la loi ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'instruction a donné lieu à une ordonnance du 27 février 2023 désignant Monsieur Didier Ribes, Vice-président, comme rapporteur, suivie d'une ordonnance du 1er mars 2023 réduisant les délais de production des réplique et duplique. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 21 avril 2023 et la clôture de l'instruction le 23 mai 2023, l'affaire a été appelée à l'audience du 12 juillet 2023 devant le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière. Il convient de noter que les mêmes requérants avaient préalablement formé un recours en inconstitutionnalité similaire contre la loi n° 1.527 du 7 juillet 2022 relative aux fonctionnaires de l'État, recours qui avait été rejeté par le Tribunal Suprême dans une décision du 10 mars 2023. Les syndicats requérants demandaient formellement l'annulation des articles 1er, 3, 13, 15, 18, 19, 22 et 41 de la loi attaquée et, soutenant que ces dispositions étaient indissociables du reste du texte, concluaient à l'annulation de la loi dans son intégralité. Leurs prétentions s'articulaient autour de cinq séries de griefs, mobilisant abondamment le droit comparé français (Code général de la fonction publique, Code du travail, jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État), le droit international et européen (Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Convention européenne des droits de l'homme, Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne) ainsi que les avis du Haut Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation : 1. **Sur le principe de non-discrimination (article 18)** : Les requérants soutenaient que cette disposition violait le principe d'égalité (article 17 de la Constitution) et était entachée d'incompétence négative. D'une part, son champ d'application, limité à « l'application du statut », semblait exclure la phase de recrutement, nécessitant à tout le moins une réserve d'interprétation. D'autre part, la loi autoriserait des dérogations générales à des motifs pourtant prohibés de manière absolue (sexe, orientation sexuelle, opinions, appartenance ethnique) sous couvert d'« exigences professionnelles essentielles et déterminantes », au lieu de cibler exclusivement l'âge, l'état de santé ou le handicap, mettant ainsi en cause le droit à la vie privée, la liberté des cultes, la liberté d'opinion et la liberté syndicale. Enfin, ils dénonçaient l'incomplétude de la liste des motifs prohibés, qui omettait de viser les discriminations indirectes ainsi que des critères tels que l'âge, la grossesse, le nom patronymique ou la « prétendue race ». 2. **Sur l'exclusivité de l'accès à la qualité de fonctionnaire pour les Monégasques (articles 1er, 3 et 22)** : Les syndicats invoquaient la violation des articles 17, 25 et 32 de la Constitution. Selon eux, l'article 25 consacre un simple principe de priorité nationale à compétence égale (approche capacitaire), et non un principe d'exclusivité. Compte tenu de la réalité démographique (les Monégasques ne représentant qu'un tiers des emplois publics au 31 décembre 2020), cette exclusivité induirait un nivellement par le bas des compétences et une précarisation des étrangers, relégués au statut d'agent contractuel dont le régime (renouvellement, retraite à 60 ans contre 50 ans pour les fonctionnaires) est abandonné sans encadrement à une Ordonnance Souveraine. Cette exclusion porterait atteinte à la liberté du travail et créerait une triple rupture d'égalité : entre étrangers selon qu'ils occupent l'emploi de Receveur municipal ou un autre emploi communal ; entre étrangers travaillant dans le secteur privé (soumis à la simple priorité) et dans le secteur public (frappés d'exclusivité) ; et enfin entre fonctionnaires monégasques et contractuels étrangers. 3. **Sur l'accès au dossier disciplinaire (article 15)** : Les requérants alléguaient une violation des droits de la défense garantis par l'article 19 de la Constitution et une incompétence négative. Ils reprochaient au texte de ne pas consacrer explicitement le droit de prendre copie du dossier, de restreindre la communication préalable aux seules sanctions relevant du conseil de discipline (à l'exclusion des autres sanctions et des mesures prises en considération de la personne), et de renvoyer sans aucun encadrement législatif à une Ordonnance Souveraine la détermination des pièces non consultables, exposant l'agent à l'arbitraire et l'empêchant de vérifier l'absence de pièces prohibées (opinions, mœurs, etc.). 4. **Sur la condition de « bonne moralité » (article 19)** : S'appuyant sur l'abandon de cette notion en droit français en 1983 au profit de la vérification du bulletin n° 2 du casier judiciaire, les syndicats qualifiaient ce critère d'imprécis, relatif et subjectif, permettant une sélection discrétionnaire ou arbitraire contraire au principe d'égalité et à l'ensemble des droits fondamentaux. 5. **Sur l'effacement des sanctions disciplinaires (article 41)** : Les requérants contestaient la subordination du « droit à l'oubli » à la condition que l'agent ait « donné toute satisfaction », notion abandonnée en France en 2022. Jugée trop subjective pour encadrer le pouvoir d'appréciation hiérarchique — seule l'absence de nouvelle sanction constituant selon eux un critère objectif —, cette exigence méconnaîtrait le principe d'égalité ainsi que la liberté du travail (article 25), entendue comme incluant la liberté d'évoluer professionnellement sans être entravé par une sanction passée. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête et à la condamnation des requérants aux dépens. Sur le plan procédural et méthodologique, il opposait plusieurs fins de non-recevoir et limites au contrôle : d'une part, en application de la jurisprudence *TS 2022-09 du 31 mai 2022*, seules les dispositions nouvelles issues de la loi modificative du 16 décembre 2022 pouvaient être contestées, rendant irrecevable la critique des dispositions inchangées de la loi du 7 août 1986 (notamment le premier alinéa de l'article 17 sur la distinction entre les sexes) ; d'autre part, la requête devait s'analyser en une demande d'annulation partielle, les articles visés étant parfaitement dissociables ; enfin, il rappelait que le contrôle de constitutionnalité ne s'exerce ni au regard de la Convention européenne des droits de l'homme, ni au regard du droit positif ou jurisprudentiel français, inopérant à Monaco. Sur le fond, s'appuyant systématiquement sur la décision rendue par le Tribunal Suprême le 10 mars 2023 à propos de la loi sur les fonctionnaires de l'État, le Ministre d'État réfutait chaque grief en démontrant la conformité des dispositions attaquées aux articles 17, 19, 25, 32 et 51 de la Constitution. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était amené à résoudre une question juridique centrale à multiples facettes : **les dispositions de la loi n° 1.538 du 16 décembre 2022 réformant le statut des fonctionnaires de la Commune, en tant qu'elles réservent la qualité de fonctionnaire aux seuls nationaux monégasques (sauf pour le Receveur municipal) tout en soumettant les étrangers à un régime contractuel, et en tant qu'elles aménagent les règles relatives à la non-discrimination, à la communication du dossier disciplinaire, à l'exigence de bonne moralité et à l'effacement des sanctions, portent-elles atteinte aux droits et libertés garantis par le Titre III de la Constitution, notamment le principe d'égalité (article 17), les droits de la défense (article 19), la liberté du travail et le principe de priorité nationale (article 25), au regard des prérogatives conférées au législateur par les articles 32 et 51 de la Constitution ?** Plus particulièrement, la Haute Juridiction devait déterminer si le passage d'une priorité d'accès à l'emploi public à une exclusivité de l'octroi de la qualité de fonctionnaire au profit des nationaux est constitutionnellement admissible, et dans quelle mesure le législateur peut recourir à des notions-cadres (« exigences professionnelles essentielles et déterminantes », « bonne moralité », « donner toute satisfaction ») ou à des renvois au pouvoir réglementaire (pièces non consultables du dossier) sans méconnaître l'étendue de sa compétence ni priver de garanties légales les exigences constitutionnelles. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour écarter l'ensemble des griefs articulés par les syndicats requérants et valider la loi déférée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement structuré en cinq temps, suivant l'ordre des dispositions contestées, et mobilise les techniques classiques du contrôle de constitutionnalité : interprétation neutralisante, réserve d'interprétation directive à l'adresse du pouvoir réglementaire, et renvoi au contrôle ultérieur du juge de l'excès de pouvoir. #### 1. La validation de l'exclusivité de la qualité de fonctionnaire au profit des Monégasques (articles 1er, 3 et 22) Le Tribunal Suprême commence par fixer le cadre constitutionnel en combinant les articles 25 (liberté du travail et priorité aux Monégasques pour l'accession aux emplois publics et privés, laquelle s'exerce à la double condition que l'emploi soit vacant et que le candidat possède les titres ou aptitudes nécessaires), 51 (compétence de la loi pour fixer le statut des fonctionnaires), 17 (principe d'égalité entre Monégasques, qui permet au législateur de régler différemment des situations différentes ou de déroger à l'égalité pour un motif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi, sans l'obliger à traiter différemment des situations différentes) et 32 (jouissance par l'étranger des droits qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux). Sur cette base, le juge constitutionnel opère une distinction fondamentale entre l'**accès à l'emploi public** et l'**accès au statut de fonctionnaire** : - D'une part, ni l'article 25 ni aucune autre disposition constitutionnelle ne fait obstacle à ce que le législateur réserve aux nationaux la *qualité de fonctionnaire* (considérant 5). - D'autre part, au regard de la liberté du travail, le Tribunal relève que la loi n'a ni pour objet ni pour effet, compte tenu des caractéristiques démographiques de la Principauté, d'interdire l'accession aux emplois publics aux étrangers. En effet, ces derniers ont accès aux concours de recrutement communaux et peuvent occuper des emplois permanents en l'absence de Monégasque remplissant les conditions requises ; la seule conséquence de leur extranéité est que leur recrutement s'opère en qualité d'agent contractuel et non de fonctionnaire (considérant 6). Quant aux trois branches du grief tiré de la rupture d'égalité, le Tribunal les écarte successivement par le constat de différences de situations : - Entre Monégasques et étrangers : « eu égard à la nature particulière du lien les unissant à l'État et ses institutions, les Monégasques ne sont pas dans la même situation que les étrangers » (considérant 7). - Entre le Receveur municipal et les autres agents étrangers : les missions du Receveur municipal étant spécifiquement définies par l'article 64 de la loi du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, la dérogation permettant qu'il ait la qualité de fonctionnaire repose sur un « critère objectif résultant de la nature des missions assurées » (considérant 8). - Entre étrangers du secteur public et étrangers du secteur privé : ils ne se trouvent pas dans la même situation, rendant inopérant le grief d'inégalité entre ressortissants étrangers travaillant à Monaco (considérant 9). #### 2. L'encadrement des garanties disciplinaires et du droit d'accès au dossier (article 15) Face aux critiques visant le nouvel article 13 de la loi de 1986, le Tribunal Suprême procède en trois étapes pour sauvegarder les droits de la défense : - Premièrement, il procède à une interprétation constructive du texte : le droit d'obtenir communication des pièces de son dossier « comporte, pour l'agent concerné, celui d'en prendre copie ». De surcroît, l'article 41 de la loi de 1986 garantit déjà que l'agent traduit devant le conseil de discipline est mis en demeure par lettre recommandée avec avis de réception de prendre connaissance de son dossier et de toutes les pièces relatives à l'affaire (considérant 11). - Deuxièmement, pour écarter le grief d'incompétence négative tiré de ce que la loi ne vise que les sanctions disciplinaires et non toutes les mesures prises en considération de la personne, le Tribunal consacre ou rappelle l'existence d'un « principe général du droit de respect des droits de la défense ». En vertu de ce principe, qui s'impose directement à l'administration sans que le législateur ait besoin de le rappeler, l'autorité administrative doit communiquer les motifs de toute mesure prise en considération de la personne, permettre l'accès aux pièces correspondantes du dossier, recueillir les observations de l'intéressé et permettre l'assistance d'un conseil (considérant 12). - Troisièmement, s'agissant de l'exclusion de certaines pièces non consultables renvoyée à une Ordonnance Souveraine, le Tribunal juge que le principe même de cette exclusion et de ce renvoi ne méconnaît pas, par lui-même, la Constitution. Toutefois, il émet une **réserve d'interprétation formelle** (expressément reprise dans le dispositif) : « il appartiendra à l'Ordonnance Souveraine de préciser, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, les critères objectifs de nature à justifier une telle exclusion dans le respect du principe constitutionnel des droits de la défense » (considérant 13). #### 3. La portée et les limites du principe de non-discrimination (article 18) Analysant l'article 17 modifié de la loi de 1986, le Tribunal Suprême désamorce les craintes des requérants par une lecture systémique et téléologique de la disposition : - Sur le champ d'application temporel : « eu égard à leur emplacement au sein des dispositions générales du statut des fonctionnaires de la Commune », ces règles s'appliquent tant au recrutement qu'au déroulement de la carrière (considérant 15). - Sur l'égalité entre les sexes : l'article 17 de la Constitution implique la vocation des femmes à occuper tous les emplois publics dans les mêmes conditions que les hommes, sous la seule réserve des distinctions justifiées par les conditions particulières d'accomplissement de certaines missions ou par un motif d'intérêt général. La formule législative limitant les distinctions aux mesures « exceptionnellement » commandées par « la nature des fonctions » est donc conforme à la Constitution (considérants 16 et 17). - Sur l'omission de certains motifs prohibés (âge, grossesse, patronyme, « prétendue race ») : à l
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31375 — Abrogation d'un permis de travail d'un agent hospitalier étranger à la suite d'une condamnation pénale : substitution de motifs, absence d'interdiction générale de travailler et contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31375 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31375)) --- ## Faits M. A, ressortissant français, s'est vu délivrer le 18 septembre 2018 un permis de travail en qualité d'agent de service hospitalier qualifié pour le compte du B (ci-après désigné l'établissement employeur). À ce titre, il exerçait depuis plusieurs années ses fonctions au sein de cet établissement de santé, avec des évaluations professionnelles constamment positives. Il assumait en outre des mandats de représentation collective — délégué du personnel, représentant syndical, membre du Comité Directeur de l'Office de la Médecine du Travail de Monaco et membre du Comité d'Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail de l'établissement. Par jugement du 1er octobre 2024, le Tribunal correctionnel de Monaco l'a reconnu coupable de conduite sous l'empire d'un état alcoolique, d'acquisition, de transport, de détention et d'importation de cocaïne, ainsi que de défaut de maîtrise de son véhicule ayant provoqué un accident de la circulation. Il a été condamné à une peine de quatre mois d'emprisonnement, assortie d'un sursis à hauteur de trois mois et vingt-deux jours, ainsi qu'à une amende de quarante-cinq euros. Le Tribunal correctionnel a en outre ordonné son placement sous le régime de la liberté d'épreuve pendant trois ans, avec pour obligations de se soumettre à des mesures de contrôle, de traitement ou de soins, notamment aux fins de désintoxication, et d'exercer une activité professionnelle. Une interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté pendant deux ans a été prononcée. Par ailleurs, la juridiction pénale a fait droit à la demande de dispense d'inscription de la condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire, afin de ne pas compromettre l'avenir professionnel de l'intéressé. --- ## Procédure À la suite de cette condamnation pénale, le Directeur du travail de la Principauté a, par décision du 8 novembre 2024, abrogé le permis de travail de M. A. Cette décision s'appuyait sur un avis de la Direction de la sûreté publique, selon lequel le comportement du requérant n'était pas compatible avec celui attendu d'un salarié travaillant à Monaco. M. A a exercé un recours hiérarchique contre cette décision. Par décision du 9 janvier 2025, le Ministre d'État a rejeté ce recours, en substituant toutefois au motif retenu par le Directeur du travail un motif plus circonscrit : l'incompatibilité des faits commis avec l'emploi exercé au sein de l'établissement hospitalier. M. A a alors saisi le Tribunal Suprême le 7 mars 2025 (affaire enregistrée sous le n° TS 2025-35), en demandant l'annulation pour excès de pouvoir des deux décisions — celle du 8 novembre 2024 du Directeur du travail et celle du 9 janvier 2025 du Ministre d'État — ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. L'affaire a été instruite de manière contradictoire. La cause a été renvoyée à l'audience du Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière du 27 mars 2026 et la décision prononcée le 9 avril 2026. --- ## Question de droit Plusieurs questions se posaient conjointement : 1. L'abrogation d'un permis de travail emporte-t-elle une interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté, ou se limite-t-elle à l'emploi précisément désigné dans ce permis ? 2. La substitution de motifs opérée par le Ministre d'État — remplaçant un motif tiré d'une incompatibilité comportementale générale par un motif tiré de l'incompatibilité des faits avec l'emploi spécifiquement exercé — est-elle régulière ? 3. La dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire et l'obligation d'exercer une activité professionnelle prononcées par le Tribunal correctionnel dans le cadre de la liberté d'épreuve faisaient-elles obstacle à l'abrogation du permis de travail ? 4. L'administration a-t-elle commis une erreur manifeste d'appréciation en prononçant l'abrogation du permis de travail, eu égard aux qualités professionnelles et à l'insertion sociale avérées du requérant ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, rejette la requête de M. A et met les dépens à sa charge. ### Sur la portée de l'abrogation du permis de travail Se fondant sur l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, le Tribunal rappelle que le permis de travail n'autorise l'étranger à occuper qu'un emploi dans la profession qui y est mentionnée, tout changement d'employeur, de métier ou de profession nécessitant la délivrance d'un nouveau permis. Il en déduit logiquement que l'abrogation d'un permis de travail n'emporte pas interdiction générale d'exercer toute activité salariée en Principauté. ### Sur la substitution de motifs Le Tribunal valide l'opération de substitution de motifs accomplie par le Ministre d'État. Là où le Directeur du travail avait visé une incompatibilité du comportement du requérant avec celui attendu de tout salarié travaillant à Monaco — formulation susceptible de fonder une exclusion professionnelle générale —, le Ministre d'État a restreint la portée du motif à la seule incompatibilité des faits commis avec l'emploi exercé au sein de l'établissement hospitalier. Le Tribunal juge que les motifs de la décision du Ministre d'État se substituent, sur ce point, à ceux de la décision initiale du Directeur du travail, ce qui prive le requérant de son moyen tiré de l'erreur de droit consistant en une prétendue interdiction générale de travailler. ### Sur l'autorité des mesures pénales Le Tribunal écarte le moyen tiré de l'autorité qui s'attacherait aux décisions du Tribunal correctionnel relatives à la dispense d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire et à l'obligation d'exercer une activité professionnelle dans le cadre de la liberté d'épreuve. Il juge que « ces circonstances n'interdisaient pas l'abrogation de son permis de travail au sein du B sur la base des faits qui avaient motivé les poursuites pénales ». L'abrogation administrative d'un titre de travail attaché à un emploi précis relève d'une logique distincte de celle qui préside aux modalités d'exécution d'une peine prononcée par la juridiction pénale. La réinsertion professionnelle de l'intéressé peut s'effectuer dans un cadre différent de son emploi antérieur au sein de l'hôpital. ### Sur l'erreur manifeste d'appréciation Le Tribunal rejette enfin ce moyen. Il reconnaît la réalité des éléments produits par M. A — attestations favorables de ses collègues, exercice de mandats de représentation du personnel, évaluations professionnelles positives, insertion sociale avérée — mais juge qu'ils ne sont pas de nature, « eu égard à la gravité des faits qu'il a commis et aux exigences de moralité et d'exemplarité des collaborateurs du service public hospitalier, notamment lorsqu'ils sont représentants du personnel, à révéler une erreur manifeste dans l'appréciation faite par les auteurs des décisions attaquées ». ### Dispositif > « La requête de m A est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Confirmation de la portée strictement limitée de l'abrogation d'un permis de travail.** La décision est d'abord remarquable par l'interprétation qu'elle donne du régime du permis de travail issu de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. En affirmant que l'abrogation d'un permis n'emporte aucune interdiction générale d'exercer une activité salariée en Principauté, le Tribunal Suprême délimite précisément l'objet et l'étendue de ce titre administratif : il n'autorise que l'exercice de l'emploi qu'il mentionne et sa révocation ne produit ses effets qu'à l'égard de cet emploi. Cette solution, rigoureusement fondée sur les termes mêmes de l'article 1er de la loi de 1957, protège le travailleur étranger contre des effets d'exclusion professionnelle non prévus par les textes. Elle préserve également la cohérence du système d'embauchage monégasque, fondé sur un régime d'autorisation emploi par emploi plutôt que sur un statut de travailleur étranger global. **2. La substitution de motifs comme instrument de régularisation hiérarchique.** La décision illustre de manière significative la fonction de la voie hiérarchique dans le contentieux administratif monégasque. Le Ministre d'État, statuant sur recours hiérarchique, est en mesure de substituer aux motifs illégaux ou excessifs retenus par l'autorité inférieure des motifs légaux et plus circonscrits, permettant de maintenir la décision attaquée tout en corrigeant son fondement juridique. Cette substitution de motifs, classique dans le contentieux de l'excès de pouvoir, neutralise ici le moyen tiré de l'erreur de droit et prive le requérant de tout grief fondé sur la portée prétendument générale de l'abrogation. **3. L'autonomie du droit administratif des titres de travail par rapport aux décisions de la juridiction pénale.** La décision pose clairement le principe selon lequel les modalités d'une condamnation pénale — fussent-elles expressément orientées vers le maintien de l'activité professionnelle du condamné — ne sauraient lier l'administration dans l'exercice de son pouvoir de délivrer, maintenir ou abroger un titre administratif tel que le permis de travail. La juridiction pénale et la direction du travail exercent des compétences distinctes, poursuivant des finalités différentes. Le fait que le Tribunal correctionnel ait dispensé l'intéressé d'inscription au bulletin n° 2 et prononcé une obligation d'exercer une activité professionnelle dans le cadre de la liberté d'épreuve ne génère aucune obligation positive pour l'administration de maintenir le permis de travail existant. La réinsertion professionnelle peut s'opérer dans un autre cadre. **4. Un contrôle restreint à l'erreur manifeste pour l'appréciation de la moralité des agents hospitaliers.** Enfin, le Tribunal Suprême confirme qu'en matière d'abrogation d'un permis de travail fondée sur des considérations de moralité et d'ordre public, l'administration dispose d'un pouvoir d'appréciation étendu, soumis au seul contrôle de l'erreur manifeste. La décision précise en outre que les exigences de moralité et d'exemplarité sont renforcées pour les collaborateurs du service public hospitalier, singulièrement lorsqu'ils exercent des fonctions de représentation du personnel. Cette formulation suggère que la qualité de représentant syndical, loin de constituer un facteur atténuant, peut au contraire alourdir les exigences comportementales attendues de l'intéressé, ce qui est susceptible d'alimenter une réflexion doctrinale sur l'articulation entre protection du mandat représentatif et exigences déontologiques attachées à l'appartenance au service public hospitalier.
# Cour d'Appel de Monaco, 01 avril 2019, n° 18024 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 01 avril 2019, n° 18024 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2019/04-01-18024)) ## Faits et procédure Le 6 juillet 2017, les services de l'inspection du travail ont contrôlé la SARL A, exploitant un restaurant à Monaco. Quatre personnes y ont été identifiées, dépourvues de contrat de travail : trois serveurs ou commis de salle, dont o. D., a. G J. et l. B., et m. R. Par courrier du 8 août 2017, l'un des deux co-gérants, l G., a indiqué que la situation de m. R. était régularisée et a reconnu que les demandes d'embauche des trois autres salariés n'avaient été déposées qu'au Service de l'Emploi le 10 juillet 2017. Un procès-verbal a été dressé le 29 septembre 2017. Entendu par la Sûreté publique le 22 novembre 2017, l G. a confirmé ces déclarations. L'extrait E Bis de la société, délivré le 11 décembre 2014, désignait c. P. et l G. comme administrateurs, tous deux ayant la qualité d'associé-gérant. Aucun des deux n'avait de condamnation à son casier judiciaire. Par citations du 15 février 2018, le Procureur général a fait citer c. P. et l G., pris en leur qualité de gérant-associé de la SARL A, pour avoir, entre le 18 mai et le 6 juillet 2017, embauché des travailleurs étrangers sans permis de travail, sans déclaration d'offre d'emploi et sans autorisation écrite préalable de la Direction de la Main d'Œuvre. Les faits étaient qualifiés de délit au regard des articles 1, 3, 4 et 10 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 et de l'article 26 du Code pénal. Par jugement du 4 décembre 2018, le Tribunal correctionnel a relaxé les prévenus pour les faits concernant m. R., les a déclarés coupables du surplus et a condamné chacun à 500 euros d'amende avec sursis, ainsi qu'aux frais solidairement. c. P. a seul interjeté appel le 13 décembre 2018. Il soutenait n'avoir commis aucun acte positif, la gestion du personnel relevant exclusivement de son co-gérant. La matérialité des faits n'était pas contestée. ## Question de droit La question posée était la suivante : un gérant de SARL peut-il être pénalement responsable de l'embauche illégale de travailleurs étrangers lorsqu'il établit une répartition de fait des tâches de gestion avec son co-gérant, en l'absence de délégation de pouvoir formalisée entre eux ? Le prévenu invoquait deux arguments. Le premier tenait à l'absence d'acte positif personnel. Le second reposait sur l'article 4-1 du Code pénal, selon lequel « nul n'est responsable pénalement que de son propre fait ». La Cour devait donc déterminer si la qualité de représentant légal d'une personne morale suffit à fonder la responsabilité pénale du dirigeant pour une infraction commise pour le compte de la société, et si la répartition interne des tâches entre co-gérants peut exonérer l'un d'eux. ## Solution et dispositif La Cour d'appel confirme le jugement. Elle retient trois motifs successifs. **En premier lieu**, elle rappelle le cadre de l'article 4-4 du Code pénal, qui dispose que la personne morale est pénalement responsable des infractions commises pour son compte par ses organes ou représentants. Elle ajoute que « l'action est dirigée contre la personne morale prise en la personne de son représentant légal » et que « la responsabilité pénale de
# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2012, n° 11355 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2012/12-03-11355)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, concerne la légalité du maintien d'une mesure de police administrative d'éloignement prise à l'encontre d'un ressortissant étranger, ainsi que les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut légalement se soustraire à l'obligation de motivation de ses actes individuels défavorables. Le requérant, M. M. NE. (également désigné sous le patronyme NEKRITZ ou par les initiales M. N. dans le corps de la décision), est né le 18 décembre 1963 à Saint-Pétersbourg, en Russie. De nationalité suisse, il demeure et est domicilié sur le territoire helvétique, dans la commune d'Oberägeri. Par une décision ministérielle référencée sous le numéro 60-90 et édictée le 21 novembre 2006, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a prononcé à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel a fait l'objet d'une notification à l'intéressé le 10 février 2007 (la décision rapportée relevant incidemment que l'acte mentionnait par erreur la date du 10 février 2006). L'exécution ou la notification de cette mesure en l'année 2007 s'est accompagnée d'une interpellation du requérant, dans des circonstances matérielles précises qui ne sont pas détaillées par l'arrêt, mais que le requérant qualifiera ultérieurement de dommageables. Parallèlement ou de manière connexe à cette mesure de police administrative, une procédure pénale a été conduite au sein de la Principauté. Une information judiciaire contre personne non dénommée (contre X…) a été ouverte au cabinet du juge d'instruction du Tribunal de Première Instance de Monaco, enregistrée sous les références JI n° 577/06 et PG n° B 8/06. Cette instruction préparatoire portait sur des qualifications pénales économiques et financières lourdes, à savoir des chefs d'association de malfaiteurs, de blanchiment du produit d'une infraction, de complicité et concours à une opération de blanchiment, ainsi que de non-déclaration de soupçons. Plus de quatre années après la notification de la mesure de refoulement, M. M. N. a entrepris des démarches afin d'obtenir la levée de l'interdiction frappant sa présence sur le territoire princier. Par une demande formée le 10 mai 2011, il a sollicité auprès de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État l'abrogation de la décision ministérielle n° 60-90 du 21 novembre 2006. Entre la date de l'introduction de cette demande administrative d'abrogation et la réponse de l'autorité gouvernementale, un événement procédural déterminant est intervenu sur le terrain judiciaire. Le 23 août 2011, M. Pierre Baron, juge d'instruction au Tribunal de Première Instance de la Principauté de Monaco, a rendu une ordonnance de non-lieu dans le dossier d'information JI n° 577/06 (PG n° B 8/06), mettant ainsi un terme définitif à l'information judiciaire ouverte contre X… des chefs précités de blanchiment de capitaux et d'association de malfaiteurs. Postérieurement à cette clôture de l'instruction pénale, le Ministre d'État a statué sur la requête gracieuse de M. M. N. Par une décision en date du 13 septembre 2011, l'autorité ministérielle a opposé un refus explicite à la demande d'abrogation de la mesure de refoulement. Pour justifier l'absence d'exposé des motifs de droit et de fait au sein de cet acte de refus, le Ministre d'État a expressément invoqué dans le corps de sa décision le bénéfice des dispositions dérogatoires de l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte autorise en effet l'administration à s'affranchir de l'obligation de motivation lorsque la divulgation des motifs serait de nature à compromettre la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis notamment au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. C'est ce refus d'abrogation non motivé, en date du 13 septembre 2011, qui a cristallisé le contentieux porté devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce refus ministériel de mettre fin à la mesure d'éloignement, M. M. N., représenté par Maître Richard Mullot, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours contentieux. Sa requête initiale a été enregistrée au Greffe Général le 11 novembre 2011, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois suivant la décision du 13 septembre 2011. L'action introduite par le requérant comportait deux volets distincts, mobilisant l'ensemble des prérogatives juridictionnelles conférées au Tribunal Suprême en matière administrative par l'article 90-B de la Constitution : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 13 septembre 2011 refusant d'abroger la décision ministérielle de refoulement n° 60-90 du 21 novembre 2006 ; d'autre part, un recours en indemnisation visant à obtenir la réparation financière d'un préjudice que le requérant rattachait aux conditions dans lesquelles son interpellation avait été réalisée au cours de l'année 2007. En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a conclu au rejet du recours. Au cours de l'instruction écrite contradictoire, et plus particulièrement dans sa contre-requête ainsi que dans sa duplique, l'autorité administrative a fait état de l'existence de l'ordonnance de non-lieu intervenue à l'issue de l'information judiciaire suivie contre X…, tout en s'abstenant initialement de la verser aux débats. Estimant que la prise de connaissance de cette pièce judiciaire était indispensable à l'exercice de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême a usé de ses pouvoirs d'instruction. Par une décision avant-dire-droit rendue le 4 juillet 2012, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, la copie intégrale de l'ordonnance de non-lieu citée dans ses écritures. Déférant à cette mesure d'instruction, l'administration a déposé au Greffe Général, le 2 août 2012, un « mémoire de production » accompagné de l'ordonnance de non-lieu rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction Pierre Baron. Dans ce mémoire, le Ministre d'État a soutenu, sur le fond, que si l'information judiciaire s'était certes achevée par un non-lieu, les motifs de ladite ordonnance confirmaient néanmoins l'existence de relations entretenues par M. M. N. avec « des mafieux russes d'envergure » ainsi qu'avec « des blanchisseurs notoires », circonstances qui, selon la défense, justifiaient le maintien de la mesure de police. En réplique à cette communication de pièce, le requérant a fait enregistrer au Greffe Général, le 31 août 2012, un « mémoire en réponse à production » assorti de diverses pièces annexées. M. M. N. y affirmait avec force que les éléments produits établissaient au contraire que sa présence sur le territoire de la Principauté de Monaco ne constituait pas, et n'avait du reste jamais constitué par le passé, un quelconque trouble à l'ordre public susceptible de justifier légalement une mesure de refoulement. L'instruction de l'affaire a été officiellement close par un procès-verbal en date du 18 septembre 2012. Par une ordonnance du 4 octobre 2012, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience publique du 20 novembre 2012. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, a entendu le rapport de M. José Savoye, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, en présence du Procureur général M. Jean-Pierre Dréno. La décision a été lue en audience publique le 3 décembre 2012. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême soulevait deux questions de droit distinctes, touchant respectivement à la légalité formelle des actes de police administrative et aux règles de recevabilité ou de bien-fondé du contentieux indemnitaire accessoire au recours pour excès de pouvoir. En premier lieu, sur le terrain de la légalité de l'acte attaqué, la question centrale consistait à déterminer si le Ministre d'État pouvait légalement refuser d'abroger une mesure individuelle de refoulement du territoire sans motiver sa décision, en se prévalant de l'exception prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs — laquelle dispense de motivation les actes dont la justification écrite porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux —, alors même qu'à la date d'édiction de ce refus, l'information judiciaire ouverte de ce chef avait été définitivement clôturée par une ordonnance de non-lieu. En d'autres termes, la clôture préalable de l'instruction pénale par un non-lieu prive-t-elle de tout fondement légal le recours par l'administration à la dispense légale de motivation fondée sur la protection des recherches en matière de blanchiment ? En second lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, la juridiction devait trancher la question de savoir si, dans le cadre de la compétence indemnitaire que lui attribue l'article 90-B-1° de la Constitution, un requérant est fondé à solliciter la réparation d'un préjudice découlant des conditions matérielles de son interpellation survenue plusieurs années auparavant (en 2007), à l'occasion d'un recours dirigé exclusivement contre une décision administrative ultérieure (du 13 septembre 2011) refusant d'abroger la mesure de refoulement initiale. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par une extrême rigueur syllogistique et une économie de moyens remarquable, tant sur le volet de l'annulation que sur celui de l'indemnisation. S'agissant tout d'abord de la légalité de la décision attaquée, la Haute Juridiction procède en trois étapes successives qui articulent le principe légal, l'exception invoquée et la confrontation aux faits établis par l'instruction. Premièrement, le juge pose la majeure de son syllogisme en rappelant la règle générale issue de l'article 1er, 2° de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de cette disposition législative, l'obligation de motivation s'impose impérativement aux décisions administratives à caractère individuel qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas à le démontrer tant la qualification est évidente en droit administratif monégasque, une décision de refoulement du territoire — et, par parallélisme, le refus d'abroger une telle mesure qui en perpétue les effets juridiques restrictifs sur la liberté d'aller et venir — relève par nature de la catégorie des mesures de police administrative et des actes restreignant les libertés publiques. Elle est donc, par principe, soumise à l'exigence formelle de motivation. Deuxièmement, le Tribunal Suprême identifie le fondement juridique sur lequel l'autorité administrative s'est appuyée pour déroger à ce principe. Il relève que dans l'acte attaqué du 13 septembre 2011, le Ministre d'État a explicitement invoqué le bénéfice de l'article 5, alinéa 2, de la même loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Ce texte aménage une dispense légale d'obligation de motivation dans l'hypothèse spécifique où « la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux (…) ». Troisièmement, le juge administratif suprême exerce un contrôle concret des conditions d'application de cette dérogation à la date précise de la décision attaquée, suivant le principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de droit et de fait existant au jour de son édiction. Or, grâce à la mesure d'instruction ordonnée avant-dire-droit le 4 juillet 2012, le Tribunal constate qu'une ordonnance de non-lieu a été rendue le 23 août 2011 par le juge d'instruction, et que cet acte juridictionnel « a mis fin à l'information ouverte contre X… du fait de blanchiment de capitaux ». L'analyse chronologique est ici implacable : l'ordonnance de non-lieu (23 août 2011) est antérieure de trois semaines à la décision ministérielle de refus d'abrogation (13 septembre 2011). Dès lors que l'information judiciaire était close, il n'existait plus, au 13 septembre 2011, de recherche en cours susceptible d'être compromise par la divulgation des motifs de la mesure de police. Le Tribunal en tire la conséquence directe que le Ministre d'État « n'était point fondé, à la date du 13 septembre 2011, à invoquer le bénéfice de la dispense de l'article 5 alinéa 2 précité ». Privé du bouclier de l'exception légale, l'acte retombe sous l'empire de l'article 1er, 2° de la loi de 2006 : n'étant pas motivé, le refus d'abrogation est entaché d'une illégalité pour défaut de motivation, ce qui entraîne son annulation sans qu'il soit besoin pour le Tribunal d'examiner les griefs de fond relatifs à la réalité de la menace pour l'ordre public (notamment les allégations ministérielles sur les fréquentations du requérant contenues dans les motifs du non-lieu). S'agissant ensuite de la demande indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application stricte des textes régissant sa compétence d'attribution. Il rappelle les termes de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, en vertu duquel le Tribunal Suprême statue, en matière administrative, sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et « sur l'octroi des indemnités qui en résultent ». La formulation constitutionnelle impose l'existence d'un lien de causalité direct et exclusif entre l'illégalité de la décision annulée et le préjudice dont la réparation est poursuivie : l'indemnité doit résulter de l'annulation prononcée. Or, en l'espèce, le Tribunal observe que le dommage allégué par M. M. N. tient « aux conditions d'interpellation du requérant en 2007 ». Ce fait générateur, survenu quatre ans plus tôt lors de la mise à exécution de la décision initiale de 2006, est totalement étranger à la décision de refus d'abrogation du 13 septembre 2011. Le juge constate ainsi que le dommage « ne trouve pas sa source dans la décision attaquée ». Faute de rattachement causal entre l'acte annulé et le préjudice invoqué, la demande indemnitaire est jugée non fondée et rejetée. ### C. Le dispositif En conséquence de ces motifs, le Tribunal Suprême prononce l'annulation de l'acte administratif déféré tout en écartant les prétentions pécuniaires du requérant, ce partage du succès contentieux justifiant par ailleurs une répartition des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est rédigé dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : La décision de refus d'annulation en date du 13 septembre 2011 de la mesure de refoulement du 21 novembre 2006, notifiée le 10 février 2007, est annulée. > Article 2 : La demande indemnitaire est rejetée. > Article 3 : Les dépens sont partagés. > Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M. M N. » *(On notera, d'un point de vue purement matériel, que l'article 1er du dispositif emploie l'expression « décision de refus d'annulation » là où les visas et les motifs de la décision qualifient exactement l'acte attaqué de « refus d'abrogation » de la mesure de refoulement).* ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 3 décembre 2012 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un jalon majeur dans l'édifice du droit administratif monégasque contemporain, et ce à trois égards : l'encadrement strict des dérogations à l'obligation de motivation des actes de police, l'affirmation des pouvoirs inquisitoires du juge administratif face au secret invoqué par l'administration, et la délimitation rigoureuse du contentieux indemnitaire de l'excès de pouvoir. #### 1. L'interprétation stricte des dispenses légales de motivation dans le contentieux des mesures de police Adoptée dans le sillage des réformes institutionnelles et conventionnelles de la Principauté (marquées notamment par la ratification de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de son Protocole n° 4, rendus exécutoires par l'Ordonnance Souveraine n° 408 du 15 février 2006 expressément visée par l'arrêt), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs a profondément modifié le droit de la police des étrangers à Monaco, régi quant au fond par l'Ordonnance Souveraine n° 1.352 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers. En posant à son article 1er, 2° l'obligation de motiver les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent des mesures de police, le législateur monégasque a mis fin à la tradition ancienne de non-motivation des mesures de refoulement. La présente décision confirme tout d'abord implicitement mais nécessairement que le champ d'application de l'article 1er, 2° englobe non seulement la décision initiale de refoulement, mais également la décision refusant de l'abroger. En effet, le refus d'abroger une mesure de police permanente qui continue de produire ses effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire national) a pour objet et pour effet de maintenir une restriction à une liberté publique ; il doit dès lors obéir aux mêmes exigences formelles de motivation que l'acte primitif. Mais l'apport essentiel de l'arrêt réside dans le contrôle exercé sur l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Ce texte ménage un équilibre entre la transparence administrative et les impératifs régaliens de sécurité et de lutte contre la criminalité financière, en dispensant l'administration de motiver son acte lorsque la divulgation des motifs porterait atteinte à la recherche de faits poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. En l'espèce, le Ministre d'État avait cru pouvoir utiliser cette disposition comme une clause de style ou une dispense générale dès lors
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12775)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la police administrative du travail en Principauté de Monaco, et plus particulièrement du régime d'autorisation préalable à l'exercice d'un emploi salarié par les travailleurs étrangers. M. m. SC., né le 3 mai 1959 à Battice (Belgique), de nationalité belge, sans profession et résidant à Cap-d'Ail (commune limitrophe située en territoire français), a sollicité la délivrance d'un permis de travail auprès des autorités administratives monégasques. Par une décision du 12 août 2013, le Directeur du travail a opposé un refus à cette demande, lui notifiant une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure restrictive, l'autorité administrative s'est fondée sur des éléments défavorables tirés du comportement passé de l'intéressé. Il lui était expressément reproché, d'une part, des faits qualifiés de menaces verbales et de voies de fait commis à Monaco au cours de l'année 2007 et, d'autre part, une infraction à la législation sur les armes survenue à Monaco au cours de l'année 2013. Il ressort des écritures du requérant que cet incident de 2013 correspondait à une tentative de suicide commise au moyen d'un couteau domestique à l'issue d'une audience d'appel au Palais de justice de Monaco. L'administration a considéré que ces antécédents démontraient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi au sein de la Principauté. Interrogé par M. m. SC. sur les voies permettant d'obtenir la levée de cette décision, le Directeur du travail lui aurait suggéré d'introduire un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure, à savoir le Ministre d'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le requérant a engagé une suite de démarches administratives préalables avant de porter le contentieux devant la juridiction suprême : 1. **Le premier recours hiérarchique :** M. m. SC. a formé un premier recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 14 août 2013, soit deux jours après la décision initiale. Par lettre en date du 22 octobre 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours, réitérant le motif tiré de ce que la nature et la gravité des faits reprochés révélaient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi en Principauté. 2. **Le second recours hiérarchique :** Nonobstant cette première décision de rejet explicite, le requérant a saisi à nouveau le Ministre d'État d'un second recours hiérarchique le 28 octobre 2013. Par une décision du 9 décembre 2013, le Ministre d'État a derechef confirmé le refus initial du 12 août 2013, en reprenant les motifs précédemment énoncés. 3. **La saisine du Tribunal Suprême et la régularisation :** Le 10 février 2014, M. m. SC. a déposé au greffe du Tribunal Suprême une requête enregistrée sous sa seule signature personnelle, tendant à l'annulation de la décision du Directeur du travail du 12 août 2013, ainsi que des décisions ministérielles de rejet des 22 octobre et 9 décembre 2013. Le 12 février 2014, le Président du Tribunal Suprême a adressé un courrier à M. m. SC., lui signalant que, conformément aux dispositions de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours devait impérativement être introduit par le ministère d'un avocat-défenseur, à peine d'irrecevabilité. Dès lors, « compte tenu des circonstances », le Président lui accordait un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre pour régulariser son recours par l'apposition de la signature d'un avocat-défenseur. Entre-temps, le 13 mars 2014, le requérant a été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire (décision n° 107 BAJ 14). Une requête régularisée, signée par Maître Franck Michel, avocat-défenseur, a été enregistrée au greffe le 11 avril 2014. **Prétentions et moyens du requérant :** Dans sa requête régularisée, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale et des décisions hiérarchiques de rejet, en soulevant des moyens de légalité externe et interne : - *Au titre de la légalité externe :* Il soutenait que les actes attaqués méconnaissaient les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Les décisions se bornaient à mentionner des menaces verbales et voies de fait de 2007 ainsi qu'une infraction à la législation sur les armes de 2013, sans apporter de précisions sur la nature exacte et les circonstances de ces faits, sans indiquer les modalités de leur constatation légale (alors qu'il en contestait partiellement la réalité), et sans comporter l'énoncé des considérations de droit applicables dans leur corps même. - *Au titre de la légalité interne :* Il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative. Il arguait que son geste désespéré du 8 janvier 2013 (tentative d'autolyse avec un couteau domestique) ne traduisait pas une dangerosité pour l'ordre public monégasque justifiant une éviction du marché du travail princier. **Défense de l'État de Monaco :** L'État de Monaco, représenté par son Ministre d'État, a déposé deux contre-requêtes successives (le 11 avril 2014 puis le 10 juin 2014) concluant au rejet du recours : - *Sur la recevabilité :* À titre principal, l'État a excipé de l'irrecevabilité absolue de la requête. Il a d'abord fait valoir que la requête initiale du 10 février 2014 ne contenait aucun moyen intelligible au sens de l'article 17 de l'Ordonnance de 1963, vice que la régularisation tardive ne pouvait couvrir. Il a surtout soutenu que le recours était tardif : si le premier recours hiérarchique du 14 août 2013 avait valablement interrompu et conservé le délai contentieux, le second recours du 28 octobre 2013 n'avait pu emporter aucun effet prorogatif. Dès lors que le premier recours avait été expressément rejeté le 22 octobre 2013, le délai de recours contentieux de deux mois expirait au plus tard le 29 décembre 2013 (tenant compte des délais applicables), rendant forclose la requête introduite le 10 février 2014. Enfin, à supposer que le recours soit regardé comme dirigé contre la décision du 9 décembre 2013, il s'agissait d'un acte purement confirmatif, insusceptible de recours pour excès de pouvoir. - *Sur le fond :* L'État réfutait les moyens tirés du défaut de motivation (affirmant que la loi n° 1.312 n'impose pas le détail circonstancié de l'établissement des faits et que les motifs de droit étaient connus du requérant) et de l'erreur manifeste d'appréciation (la méconnaissance de la législation sur les armes, combinée aux antécédents de 2007, suffisant amplement à établir une incompatibilité avec l'exercice d'un emploi). --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême deux questions cardinales relatives à la computation et à la prorogation des délais du recours pour excès de pouvoir : 1. L'exercice successif de plusieurs recours administratifs (en l'espèce, deux recours hiérarchiques consécutifs adressés à la même autorité supérieure) est-il de nature à proroger une seconde fois le délai du recours contentieux ouvert contre l'acte administratif initial ? 2. L'octroi par le Président du Tribunal Suprême d'un délai pour régulariser un vice formel entachant la requête (en l'occurrence, le défaut de signature par un avocat-défenseur) produit-il un effet conservatoire sur le délai de recours contentieux lui-même, ou est-il inopérant quant à la forclusion déjà encourue ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité temporelle, sans aborder l'examen de la régularité formelle du mémoire initial ni les griefs de fond tirés de la loi n° 1.312 ou de l'erreur manifeste d'appréciation (*« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens »*). La juridiction fonde son analyse sur un raisonnement en deux temps rigoureux : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine les effets de la chaîne des recours gracieux et hiérarchiques sur le cours du délai de recours contentieux. Il constate que la décision initiale faisant grief est intervenue le 12 août 2013. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif monégasque, la saisine du Ministre d'État par un recours hiérarchique le 14 août 2013 a valablement conservé le délai de recours juridictionnel. Toutefois, ce recours hiérarchique a fait l'objet d'un rejet exprès notifié le 22 octobre 2013. Par conséquent, le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême a recommencé à courir à compter de cette date pour expirer définitivement deux mois plus tard (fin décembre 2013). Le Tribunal pose alors de manière catégorique la règle de l'unicité de la prorogation : > « un second recours hiérarchique, comme celui que M. m. SC. présenta le 28 octobre 2013, n'étant pas susceptible de proroger ledit délai ». La réitération d'un recours administratif auprès de la même autorité, portant sur le même objet, ne saurait faire renaître ou suspendre à nouveau un délai déjà ouvert et borné par la première décision de rejet. Dans un second temps, le Tribunal neutralise l'argument tiré de l'intervention de son Président. Si le Président du Tribunal Suprême avait accordé au justiciable, le 12 février 2014, un délai de deux mois pour régulariser l'absence de constitution d'avocat-défenseur conformément à l'article 17 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963, cette mesure de police de l'instruction ne pouvait avoir d'effet rétroactif sur la computation des délais de forclusion. Le Tribunal énonce sans ambiguïté que cette lettre *« n'a eu ni pour objet ni pour effet de proroger le délai de recours »*. L'invitation à régulariser ne concernait que la recevabilité formelle de la requête au regard du ministère d'avocat obligatoire, sous réserve de la recevabilité temporelle de l'action. Le recours ayant été enregistré au greffe le 10 février 2014, soit plus d'un mois après l'expiration du délai contentieux consécutif au rejet du premier recours hiérarchique (intervenu le 22 octobre 2013), le Tribunal Suprême en conclut à la forclusion du demandeur : le recours était tardif, et dès lors irrémédiablement irrecevable. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé comme suit : > « DÉCIDE : > > Article 1er : Le recours de M. m. SC. est rejeté. > > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Trésor. > > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2014 illustre avec netteté l'orthodoxie processuelle qui gouverne le contentieux administratif monégasque, en s'alignant sur des solutions comparables à celles prévalant dans les systèmes juridiques voisins de tradition continentale (notamment le droit administratif français). **1. Le principe de la non-prorogation du délai par un recours administratif itératif** La solution retenue quant à l'inefficacité d'un second recours hiérarchique consacre le principe classique de l'unicité du recours administratif préalable à fin de conservation des délais. En droit monégasque, si le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai légal de deux mois proroge le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision expresse ou implicite de rejet, cette faculté est à usage unique. Le justiciable ne saurait indéfiniment faire échec à la forclusion et à la sécurité juridique en adressant des requêtes répétées à l'administration. Dès lors que l'autorité administrative a statué de manière définitive sur la demande – ce qui fut le cas le 22 octobre 2013 par le rejet opposé par le Ministre d'État –, le délai contentieux imparti pour saisir le Tribunal Suprême court irrémédiablement. Cette règle fait écho à la jurisprudence constante du Conseil d'État français (fondée sur la règle issue de l'arrêt classique *Époux Arfi* ou l'adage « recours sur recours ne vaut »), selon laquelle un recours gracieux ou hiérarchique formé contre une décision confirmative ou réitérant une précédente demande n'interrompt pas à nouveau le délai du recours contentieux. L'acte du 9 décembre 2013, par lequel le Ministre d'État a persisté dans son refus sans éléments de droit ou de fait nouveaux, revêtait un caractère purement confirmatif. Un tel acte ne rouvre pas les délais et ne peut lui-même faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir autonome. **2. La stricte dissociation entre délai de forclusion et délai de régularisation formelle** L'apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la portée des actes de gestion procédurale émanant du Président de la juridiction. Aux termes de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la représentation par un avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco est une formalité substantielle, d'ordre public, requise pour la saisine du Tribunal Suprême. Confronté à une requête formée par le justiciable en son nom personnel, le Président du Tribunal avait invité ce dernier à régulariser sa saisine dans un délai de deux mois. Certains justiciables ou praticiens auraient pu être tentés de déduire d'une telle invitation une suspension ou une réouverture globale des délais contentieux. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette interprétation : la régularisation formelle n'a de sens et de portée que si la requête initiale a elle-même été introduite dans les délais légaux. En l'espèce, le 10 février 2014, le recours était déjà forclos depuis la fin du mois de décembre 2013. Dès lors, même si le requérant a satisfait à la formalité de l'article 17 en déposant un mémoire signé par un avocat-défenseur le 11 avril 2014, cette régularisation d'un vice de forme ne pouvait purger la tardiveté originaire du recours. Le courrier présidentiel constituait une mesure de simple administration de l'instruction et ne disposait d'aucune valeur dérogatoire aux règles d'ordre public fixant les délais de recours contentieux. Cette rigueur procédurale est parfaitement compatible avec les exigences du droit à un procès équitable (garanti notamment par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme). La Cour européenne des droits de l'homme admet en effet de manière constante que la réglementation relative aux délais à observer pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect de la sécurité juridique, pourvu que les limitations appliquées ne restreignent pas l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Cette décision met en lumière plusieurs impératifs pratiques et déontologiques indispensables pour les conseils juridiques intervenant devant les juridictions administratives monégasques : 1. **La maîtrise du calendrier dès l'amorce des recours administratifs :** Les praticiens doivent faire preuve d'une vigilance extrême dès la phase précontentieuse. Face à un refus initial (en matière de permis de travail, d'autorisation administrative ou de police des étrangers), l'exercice d'un recours hiérarchique suspend le délai contentieux, mais la notification du rejet dudit recours enclenche immédiatement et définitivement le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême. Les avocats ne doivent en aucun cas céder à la tentation de former un second recours gracieux ou hiérarchique, ni d'engager de simples pourparlers informels avec l'administration, dans l'espoir de différer la forclusion contentieuse. Tout recours itératif est neutre quant au délai : il ne suspend ni ne proroge l'échéance. En présence d'un premier rejet, la seule voie préservant les droits du requérant est l'introduction immédiate d'une requête devant le Tribunal Suprême. 2. **L'exigence impérative de la signature d'un avocat-défenseur (Art. 17 de l'Ordonnance de 1963) :** Le ministère d'avocat-défenseur est obligatoire devant le Tribunal Suprême. Lorsqu'un justiciable dépose une requête sous sa seule signature, le praticien sollicité a posteriori pour régulariser la procédure doit prioritairement vérifier la date à laquelle la requête initiale a été enregistrée au greffe général. Si cette requête originaire a été formée après l'expiration du délai de deux mois (calculé depuis la décision initiale ou depuis la réponse au premier recours administratif), aucune régularisation ultérieure – fût-elle autorisée par un délai de grâce présidentiel – ne permettra de sauver le recours du couperet de l'irrecevabilité. 3. **L'inopérance des délais de bienveillance accordés par la juridiction :** L'arrêt enseigne clairement qu'il ne faut pas confondre une facilité d'instruction accordée par le Président de la juridiction (telle qu'un délai accordé pour désigner un conseil ou régulariser la requête) avec une prorogation juridictionnelle du délai de recours contentieux. Les délais de recours sont d'ordre public et échappent au pouvoir de disposition, tant des parties que du juge lui-même. 4. **Gestion des dépens et assistance judiciaire :** Il est à noter que, dans son dispositif, le Tribunal Suprême a mis les dépens à la charge du Trésor (Article 2). Cette solution fait écho à l'admission du requérant au bénéfice de l'assistance judiciaire le 13 mars 2014, déchargeant ainsi le demandeur forclos du poids des frais de justice, bien que son recours ait été rejeté pour irrecevabilité matérielle.
# Tribunal du travail, 26 janvier 2017, n° 15703 > Décision commentée : Juridiction monégasque (tribunal-travail), 26 janvier 2017, n° 15703 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-travail/2017/01-26-15703)) ## Faits et procédure M. d. j. L a été engagé par la société de droit suisse B SA à compter du 21 mai 2012, en qualité de responsable des ventes, pour un salaire brut de 10.000 francs suisses. Il a également été engagé par la SAM A, avec un salaire de 5.000 euros, selon les mentions de la décision « en 2013 ». Les deux sociétés présentaient une proximité opérationnelle, des dirigeants communs et un actionnariat majoritaire commun. La décision ne précise pas la date exacte de conclusion du contrat avec la SAM A, ni l'existence d'un écrit contractuel (elle relève seulement l'embauche « sans contrat de travail écrit »). Un litige est né en mars 2015. Par courriels des 17 et 18 mars 2015, les dirigeants communs ont mis fin à la collaboration avec le salarié et l'accès à ses outils de travail a été coupé. L'employeur a ensuite notifié un licenciement pour faute grave par lettre du 29 avril 2015, fondé sur une absence injustifiée. Le salarié a récupéré ses documents de fin de contrat le 23 juin 2015. Le juge des référés du Tribunal du travail a, par ordonnance du 29 octobre 2015, condamné la SAM A à verser à titre provisionnel 34.081,51 euros de salaires impayés et 2.889,27 euros d'indemnité compensatrice de congés payés. La Cour d'appel a confirmé cette ordonnance le 17 mai 2016. Une saisie-arrêt pratiquée le 18 novembre 2015 sur les comptes de la SAM A a fait l'objet d'un jugement du Tribunal de première instance du 24 mars 2016 rejetant les exceptions de nullité soulevées par l'employeur. Saisi le 5 octobre 2015 au fond, le Tribunal du travail était appelé à statuer sur plusieurs chefs : constat du caractère « manifestement abusif » du licenciement, paiement de l'indemnité de licenciement, du préavis, de salaires pour les périodes du 1er janvier au 30 septembre 2013 et d'avril 2015, et de 150.000 euros de dommages-intérêts. La SAM A a formé une demande reconventionnelle tendant à la restitution d'une somme de 78.720,60 CHF (soit 73.049,04 euros), fondée sur une cession de créance conclue avec B SA puis sur une rétrocession de créance des 18 et 19 novembre 2015. Elle a demandé la jonction des deux instances. Le salarié a soulevé in limine litis l'incompétence du Tribunal du travail. ## Question de droit La décision soulève trois questions principales. **Première question** : le Tribunal du travail est-il compétent pour connaître d'une demande en remboursement de salaires fondée sur une cession de créance, formée par un employeur à l'encontre de son salarié, alors que le paiement litigieux aurait été effectué par une autre société ? Cette question renvoie à la compétence d'attribution résultant de l'article 1er de la loi n° 446 du 16 mai 1946, lequel vise les « différends qui peuvent s'élever à l'occasion du contrat de travail entre les employeurs [...] d'une part, les salariés [...] d'autre part ». **Deuxième question** : la preuve de l'existence d'une relation de travail antérieure au 1er octobre 2013 est-elle rapportée, de sorte que des salaires puissent être réclamés pour la période du 1er janvier au 30 septembre 2013 ? **Troisième question** : l'employeur peut-il démontrer que les salaires de la période postérieure ont été payés par une autre société, dans le cadre d'un accord tacite de prise en charge commune de la rémunération ? Les autres demandes (licenciement, préavis, indemnité de licenciement, dommages-intérêts) sont réservées. ## Solution et dispositif Le Tribunal se déclare **incompétent ratione materiae** pour connaître de la demande reconventionnelle de la SAM A. Il motive cette solution en relevant que « la relation liant les parties telle que relatée par la SAM A ne s'inscrit pas dans le cadre d'un contrat de travail », la demande reposant sur une cession de créance entre la SAM A et la société B SA. Il ajoute que « les liens existants entre les deux sociétés [...] ne sauraient remettre en cause les dispositions d'ordre public susvisés ». La jonction est en conséquence rejetée. Sur les salaires du 1er janvier au 30 septembre 2013, le Tribunal rappelle la définition légale du contrat de travail (loi n° 729 du 16 mars 1963) et du salaire (loi n° 739 du même jour), ainsi que la règle selon laquelle, « en l'absence d'écrit ou d'apparence de contrat, il appartient à celui
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30507 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 juin 2024, n° 30507 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2024/06-18-30507)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'accès et le maintien des ressortissants étrangers sur le marché de l'emploi privé au sein de la Principauté de Monaco sont subordonnés à un régime d'autorisation administrative préalable et continue, étroitement articulé avec les impératifs de préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale. C'est au cœur de cette dialectique entre droit au travail de l'étranger et police administrative que s'inscrit la présente affaire, jugée en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême le 18 juin 2024. En l'espèce, le requérant, identifié sous les initiales d.A, s'est vu octroyer un permis de travail par les autorités monégasques compétentes le 24 février 2020. Ce titre administratif l'autorisait à exercer une activité professionnelle salariée en qualité d'électricien technicien polyvalent pour le compte d'une entité de droit privé établie en Principauté, la société B. L'exécution de ce contrat de travail semblait, sur le strict plan professionnel et disciplinaire interne à l'entreprise, se dérouler à l'entière satisfaction de l'employeur, la société B louant par ailleurs les compétences, l'investissement ainsi que l'esprit de cohésion dont l'intéressé faisait preuve dans l'exercice de ses fonctions. De même, sur le territoire monégasque proprement dit, aucune remontrance directe des autorités locales ni aucun trouble immédiat à l'ordre public n'avaient été relevés à son encontre durant cette période d'activité. Toutefois, la situation administrative de ce salarié étranger a basculé à l'occasion des opérations de contrôle et de suivi périodique des permis de travail effectuées par les services de l'État monégasque. En application des prérogatives conférées par l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale et de son texte d'application, l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016, la Direction de la Sûreté Publique a diligenté une enquête administrative destinée à vérifier que le titulaire du permis continuait de présenter les garanties appropriées à la détention de ce titre. Les investigations menées par la Direction de la Sûreté Publique ont mis en lumière des éléments relatifs au comportement pénal de l'intéressé sur le territoire français voisin, et ce postérieurement à la délivrance initiale de son autorisation de travail. Il est ainsi apparu que d.A avait été mis en cause en qualité d'auteur dans la commission de faits de violences conjugales commis en état de récidive. Ces agissements avaient donné lieu à une condamnation pénale prononcée le 8 octobre 2020 par le Tribunal judiciaire de Nice — soit un peu plus de sept mois après l'obtention de son permis de travail monégasque. Par ailleurs, le dossier faisait apparaître l'existence d'une autre procédure devant le Tribunal correctionnel de Nice ayant abouti à un jugement en date du 22 juin 2022, relatif, ainsi qu'il a été ultérieurement établi, à des faits distincts de violence commis le 5 mai 2022 pour lesquels l'intéressé se prévalait d'une décision de relaxe. S'appuyant sur le constat de la condamnation pénale du 8 octobre 2020 pour violences conjugales en récidive, la Direction de la Sûreté Publique a estimé que la situation de d.A était susceptible de porter atteinte à l'ordre public et qu'elle n'était pas compatible avec le comportement attendu de la part d'un salarié travaillant à Monaco. Elle a, en conséquence, émis un avis favorable à l'abrogation du permis de travail. Suivant cet avis, Madame le Directeur du Travail a, par une décision en date du 24 octobre 2022, prononcé l'abrogation du permis de travail délivré le 24 février 2020, au motif déterminant que le salarié ne présentait plus les « garanties appropriées » à l'occupation de son emploi sur le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Confronté à la perte de son titre de travail, privant d'effet son contrat au sein de la société B, d.A a dans un premier temps emprunté la voie du recours administratif préalable. Le 21 décembre 2022, il a formé un recours gracieux tendant au retrait de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022. Le silence gardé par l'administration monégasque ayant fait naître une décision implicite de rejet, l'intéressé a saisi la juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 20 juin 2023 sous le numéro TS 2023-15, d.A a introduit un recours pour excès de pouvoir sur le fondement du 1° du B de l'article 90 de la Constitution, demandant au Tribunal Suprême l'annulation de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de trois moyens principaux, mêlant légalité externe et légalité interne : 1. **Un moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation :** Invoquant les dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui exige que la motivation soit écrite et comporte dans le corps même de l'acte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soutenait que la décision attaquée méconnaissait ces prescriptions. Selon lui, la motivation était défaillante dès lors que le Directeur du Travail ne pouvait connaître l'issue de la procédure pénale sur la base de laquelle la décision avait été arrêtée. 2. **Un moyen de légalité interne tiré du caractère disproportionné de la mesure :** Le requérant arguait que l'abrogation de son permis de travail revêtait un caractère manifestement disproportionné dès lors qu'elle reposait sur des faits pour lesquels le Tribunal correctionnel de Nice avait prononcé sa relaxe par un jugement du 22 juin 2022. 3. **Un moyen de légalité interne complexe, associant l'erreur manifeste d'appréciation à la violation du principe de la présomption d'innocence :** Le demandeur faisait valoir que l'administration s'était méprise dans l'appréciation des faits ayant motivé sa décision. D'une part, en se fondant sur des faits simplement présumés — et ce d'autant plus qu'une relaxe était intervenue à Nice —, le Directeur du Travail aurait directement violé le principe de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH). D'autre part, en tant que la décision se référait à la condamnation antérieure du 8 octobre 2020, l'autorité administrative aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en omettant de prendre en considération deux éléments factuels majeurs : l'absence totale de trouble à l'ordre public ou de remontrance de la part des autorités monégasques depuis cette condamnation, ainsi que ses qualités professionnelles irréprochables attestées par son employeur, la société B. En défense, par une contre-requête enregistrée le 21 août 2023, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. **Sur la régularité formelle :** Le Ministre d'État faisait valoir que la décision était parfaitement explicite. Elle visait les textes applicables (l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 et l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016), exposait les résultats de l'enquête révélant la mise en cause pour violences conjugales en état de récidive ayant donné lieu à la condamnation du 8 octobre 2020 à Nice, mentionnait l'avis favorable à l'abrogation émis par la Direction de la Sûreté Publique, et en déduisait l'atteinte potentielle à l'ordre public et la perte des garanties appropriées. 2. **Sur la proportionnalité et la réalité des faits :** L'État opposait d'abord une carence probatoire, soulignant que le requérant ne produisait pas le jugement de relaxe invoqué, empêchant ainsi d'en vérifier l'existence et les motifs. À titre subsidiaire, le Ministre d'État soutenait qu'une éventuelle relaxe était sans incidence sur la légalité de l'acte : au regard du cadre législatif et réglementaire régissant l'emploi des étrangers (loi n° 629 du 17 juillet 1957, Ordonnance Souveraine du 18 février 2005, loi n° 1.430 du 13 juillet 2016), le Directeur du Travail était fondé à s'appuyer sur l'enquête de la Sûreté Publique faisant apparaître la condamnation du 8 octobre 2020, intervenue postérieurement à la délivrance du permis, indépendamment de l'absence d'une nouvelle condamnation ultérieure. 3. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation et la présomption d'innocence :** Le Ministre d'État décomposait sa réplique en deux branches. Quant à l'appréciation des faits, l'incompatibilité de la situation du salarié avec le comportement attendu à Monaco découlait suffisamment des faits de violences conjugales en récidive, rendant inopérantes les circonstances tirées de ses qualités professionnelles au sein de la société B ou de l'absence de trouble sur le sol monégasque. Quant à la présomption d'innocence, l'État soulevait l'inopérance radicale du moyen : s'appuyant sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême — ainsi que sur celle du Conseil d'État français —, il rappelait que ce principe de procédure pénale est inapplicable aux mesures de police administrative. En tout état de cause, le moyen était qualifié de mal fondé, la seule mise en cause pour de tels faits en récidive suffisant à caractériser la perte des garanties appropriées. L'instruction s'est clôturée par procès-verbal du Greffier en Chef le 2 octobre 2023, après la désignation de Monsieur Pierre de Montalivet en qualité de rapporteur par ordonnance du 11 août 2023. L'affaire a été appelée à l'audience publique du 6 juin 2024. Il convient de noter un élément procédural déterminant survenu après les débats : le 12 juin 2024, le Ministre d'État a produit une note en délibéré, dûment visée par la juridiction, permettant de verser aux débats la copie du jugement du Tribunal correctionnel de Nice du 22 juin 2022 que le requérant s'était abstenu de produire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême invitait la haute juridiction monégasque à trancher une question centrale touchant à l'étendue du pouvoir de police administrative en matière de réglementation du travail des étrangers et à son articulation avec les garanties du procès équitable et du droit pénal : **L'autorité administrative compétente (le Directeur du Travail) peut-elle légalement procéder à l'abrogation du permis de travail d'un salarié étranger au motif qu'il ne présente plus les « garanties appropriées » requises par la législation sur la sécurité nationale, en se fondant sur une condamnation pénale prononcée à l'étranger postérieurement à la délivrance du titre pour des faits de violences conjugales en récidive, nonobstant l'invocation d'une décision de relaxe intervenue pour des faits distincts, l'absence de trouble direct à l'ordre public sur le territoire monégasque, l'excellence des états de service professionnels de l'intéressé, et le principe conventionnel de la présomption d'innocence garanti par l'article 6 § 2 de la CESDH ?** De manière sous-jacente, le litige posait trois interrogations techniques précises : * Premièrement, quel est le degré de précision exigé par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 pour la motivation d'une décision abrogeant un permis de travail sur le fondement d'une enquête de sécurité ? * Deuxièmement, comment s'opère le contrôle du juge de l'excès de pouvoir (et selon quelle intensité) sur l'appréciation par l'administration de la notion de « garanties appropriées » et d'atteinte à l'ordre public lorsque les faits générateurs sont constitués par des infractions pénales commises hors des frontières de la Principauté et sans lien avec l'exécution du contrat de travail ? * Troisièmement, quelle est la qualification juridique exacte de la mesure d'abrogation d'un permis de travail (sanction ayant le caractère d'une punition ou mesure de police administrative) et quelles en sont les conséquences quant à l'opérance du moyen tiré de l'article 6 § 2 de la CESDH ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête et valider la légalité de la décision d'abrogation du 24 octobre 2022, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, déploie un raisonnement méthodique, structuré en cinq temps successifs : l'exposition du cadre normatif (1), l'examen de la légalité externe (2), la neutralisation factuelle et probatoire de l'argument tiré de la relaxe (3), le contrôle restreint de l'appréciation portée par l'administration sur les garanties offertes par l'étranger (4), et enfin l'exclusion de principe de l'applicabilité de la présomption d'innocence (5). #### 1. L'architecture normative du contrôle des travailleurs étrangers Le Tribunal Suprême prend soin, en préambule de sa démonstration, de consolider l'assise textuelle de la compétence du Directeur du Travail en combinant trois strates normatives complémentaires : * La **loi n° 629 du 17 juillet 1957** tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté (articles 1er et 2), qui pose le principe de l'interdiction pour tout étranger d'occuper un emploi privé à Monaco sans permis de travail et subordonne la délivrance de ce titre à l'avis préalable du Directeur de la Sûreté Publique (ainsi que de l'Office de la médecine du travail). * L'**Ordonnance Souveraine n° 16.675 du 18 février 2005** modifiée portant création d'une Direction du Travail (article 2), qui confie expressément à cette direction la délivrance des permis de travail en lui imposant de s'assurer préalablement auprès de la Direction de la Sûreté Publique (dans le respect de l'article 1-2 de l'Ordonnance Souveraine n° 765 du 13 novembre 2006) que le demandeur d'emploi « n'est pas susceptible de porter atteinte à l'ordre public ». * La **loi n° 1.430 du 13 juillet 2016** portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale (article 3) et son **arrêté ministériel d'application n° 2016-622 du 17 octobre 2016**, qui habilitent le Directeur de la Sûreté Publique, sur instructions du Ministre d'État ou du Conseiller de Gouvernement-Ministre de l'Intérieur, à procéder à des enquêtes aux fins de vérifier que les personnes concernées « présentent des garanties appropriées et que leurs agissements ne sont pas incompatibles » avec les actes ou décisions administratives sollicités ou détenus — l'arrêté de 2016 incluant formellement la délivrance et le renouvellement des permis de travail dans le champ de ces enquêtes. Bien que les textes cités visent littéralement la « délivrance » et le « renouvellement », le Tribunal Suprême entérine implicitement mais nécessairement le parallélisme des compétences et des conditions de fond : les exigences légales conditionnant l'octroi initial du titre (absence de menace pour l'ordre public et détention des garanties appropriées) constituent des conditions permanentes du maintien de l'autorisation, dont la disparition en cours de validité autorise l'abrogation après enquête de la Sûreté Publique. #### 2. La validation de la motivation formelle de l'acte d'abrogation Examinant le grief d'insuffisance de motivation au regard des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 (qui imposent une motivation écrite énonçant les considérations de droit et de fait pour les mesures de police et les décisions abrogeant un acte créateur de droits), le Tribunal Suprême procède à une vérification concrète du contenu de la décision du 24 octobre 2022. Il relève que l'acte attaqué comporte : * **L'énoncé de droit :** la mention de l'article 1er de l'arrêté ministériel n° 2016-622 du 17 octobre 2016 pris en application de l'article 3 de la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016. * **L'énoncé de fait :** la mention précise que le requérant a été « mis en cause en qualité d'auteur dans la commission de faits de violences conjugales en état de récidive, pour lesquels [il a] été condamné le 8 octobre 2020 par le Tribunal Judicaire de Nice », assortie de la qualification juridique de ces faits au regard de la police administrative (« Cette situation [est] d'évidence susceptible de porter atteinte à l'ordre public »). La haute juridiction en déduit que les exigences légales sont pleinement satisfaites, balayant l'argument confus du requérant selon lequel l'administration ignorait l'issue d'une procédure pénale, dès lors que la décision s'appuyait sur une condamnation définitive clairement identifiée (celle du 8 octobre 2020). #### 3. La double réfutation (probatoire et factuelle) du moyen tiré de la relaxe pénale Le requérant tentait de ruiner le fondement factuel de la décision administrative en opposant un jugement de relaxe prononcé par le Tribunal correctionnel de Nice le 22 juin 2022, soutenant que l'abrogation était de ce fait disproportionnée. La réponse du Tribunal Suprême est remarquable de rigueur processuelle et s'articule en deux temps (« toutefois » / « en tout état de cause ») : * **Sur le terrain de la charge de la preuve :** Le juge rappelle qu'il incombe au requérant d'établir la réalité des éléments de fait qu'il invoque au soutien de ses moyens. Or, d.A n'ayant pas versé aux débats la copie du jugement du 22 juin 2022, il n'apportait pas la preuve de ses allégations, ce qui suffisait en soi à écarter le moyen. * **Sur le terrain de l'exactitude matérielle des faits (grâce à la note en délibéré) :** Faisant usage de la pièce produite par le Ministre d'État dans sa note en délibéré enregistrée le 12 juin 2024, le Tribunal Suprême lève toute ambiguïté. L'examen de la copie du jugement du 22 juin 2022 révèle que cette décision de relaxe se rapportait à des faits de violence commis le 5 mai 2022. Il s'agissait donc d'événements distincts et postérieurs à ceux ayant donné lieu à la condamnation du 8 octobre 2020 sur laquelle s'était fondée l'administration monégasque. Le moyen tiré de la disproportion de la mesure au regard d'une prétendue relaxe « manque en fait ». #### 4. L'exercice d'un contrôle restreint (erreur manifeste d'appréciation) sur la perte des « garanties appropriées » Abordant le cœur du contrôle de légalité interne, le Tribunal Suprême précise la norme de contrôle applicable à
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12777)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative du travail et de la délivrance des autorisations d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En l'espèce, Monsieur o. SA., de nationalité française et résidant sur la commune limitrophe de Beausoleil en France, avait été engagé à compter du 5 mai 2006 en qualité de « vendeur-préparateur » dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Son employeur, initialement la société en commandite simple (SCS) VE. & Cie, était devenu par la suite la société à responsabilité limitée (SARL) AU BAMBIN BUFFARELU, régulièrement immatriculée au Registre du Commerce et de l'Industrie de Monaco sous le numéro 00S03746. Pendant une période de sept années consécutives, la relation de travail s'est déroulée à la pleine satisfaction de l'employeur, lequel avait toujours salué la qualité des prestations fournies par son salarié, ainsi qu'en attestait notamment une lettre de recommandation rédigée le 25 juin 2013. Souhaitant poursuivre cette collaboration professionnelle, l'employeur a sollicité auprès des services compétents de l'administration monégasque, par une demande adressée le 27 mai 2013, le renouvellement du permis de travail pour le compte de Monsieur o. SA. Toutefois, cette démarche administrative s'est heurtée à un refus radical de la part des autorités monégasques. Par un courrier en date du 1er août 2013, la Direction du Travail a informé la société employeur de son refus d'accorder le permis de travail sollicité. Peu après, par une décision en date du 6 août 2013 émanant de cette même Direction du Travail, Monsieur o. SA. s'est vu notifier directement qu'il ne lui était plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le libellé de cette décision administrative se bornait à énoncer de manière lapidaire : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Cet acte administratif ne comportait aucune motivation explicite, tant en droit qu'en fait. Il est apparu ultérieurement, au cours de l'instruction contentieuse et par la production d'une note adressée le 8 novembre 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, que l'administration fondait en réalité sa position sur des antécédents reprochés à l'intéressé. Monsieur o. SA. avait en effet reconnu avoir été entendu en qualité de mis en cause au mois d'août 2012 pour des faits de vols de tickets restaurant commis au préjudice d'un ancien employeur, faits pour lesquels aucune poursuite pénale n'avait toutefois été diligentée, ni par l'ancien employeur ni par le Procureur Général. Quoi qu'il en soit, la perte de l'autorisation administrative de travailler a produit des effets immédiats et mécaniques sur le contrat de travail de l'intéressé. L'employeur, se conformant aux prescriptions de la législation monégasque interdisant l'emploi d'un salarié dépourvu de permis de travail, a prononcé le licenciement immédiat de Monsieur o. SA. aux termes d'une notification ainsi motivée : « Conformément à la législation monégasque, nous avons été informés par courrier en date du 1er août 2013, du refus de la Direction du travail de vous accorder un permis de travail. En conséquence, vous n'êtes plus autorisé à exercer un emploi en Principauté ». Privé brusquement de son emploi et de sa rémunération mensuelle nette qui s'élevait à 1.470,15 euros, sans pouvoir exécuter son préavis, le salarié a entrepris de contester la légalité de l'action administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Monsieur o. SA. a exercé un recours administratif préalable. Le 28 août 2013, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de la Direction du Travail datée du 6 août 2013. Madame le Conseiller en charge des recours et de la Médiation a accusé réception de ce recours le 4 septembre 2013. L'autorité administrative supérieure ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention. C'est dans ces circonstances que Monsieur o. SA. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 février 2014 sous le numéro TS 2014-06. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 24 avril 2014, une réplique du requérant enregistrée le 23 mai 2014, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 26 juin 2014. Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, Monsieur o. SA. formulait deux ordres de conclusions, fondées sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. D'une part, au titre du contentieux de l'annulation, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet rendue par le Ministre d'État sur son recours hiérarchique formé le 28 août 2013 contre la décision de non-renouvellement de son permis de travail du 6 août 2013. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 30.000 euros (à parfaire le cas échéant) en réparation de son entier préjudice, tant matériel que moral, lié à la perte de son emploi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions d'annulation, le requérant articulait trois moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de la Direction du Travail du 6 août 2013, en ce qu'elle refusait une autorisation au sens de ce texte et lui interdisait l'exercice d'une activité salariée, était totalement dépourvue de motif. En réplique aux arguments de l'État, il précisait que si l'article 4 de ladite loi ouvre la faculté au destinataire d'une décision implicite d'en demander les motifs, il ne s'agit nullement d'une obligation conditionnant la recevabilité du moyen dirigé contre l'acte initial du 6 août 2013. 2. Sur le terrain de la légalité interne, il soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Selon lui, dès lors qu'un permis de travail n'est octroyé que pour un poste déterminé auprès d'un employeur précis, le non-renouvellement du permis accordé en 2006 ne pouvait légalement emporter une interdiction générale et absolue d'exercer toute activité salariée en Principauté. L'administration pouvait seulement retirer le permis ou refuser ponctuellement une nouvelle demande, mais non prononcer un bannissement professionnel général. 3. En second lieu sur la légalité interne, il invoquait une erreur manifeste d'appréciation des faits. Il faisait valoir ses sept années de services irréprochables attestées par son employeur, démontrant qu'il remplissait tous les critères pour conserver son emploi. Concernant sa mise en cause en août 2012 pour des vols de tickets restaurant chez un ancien employeur, il soulignait l'absence totale de poursuites pénales diligentées à son encontre tant par cet employeur que par le ministère public. Sur le terrain indemnitaire, Monsieur o. SA. exposait que son licenciement brutal l'avait privé de sa rémunération mensuelle nette de 1.470,15 euros, de son indemnité de préavis s'élevant à 2.940,30 euros, ainsi que de la couverture sociale monégasque. N'ayant pas retrouvé d'emploi et son épouse ne travaillant pas, il affirmait que son foyer se trouvait dans une précarité financière grave, générant également un préjudice moral incontestable. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en opposant une argumentation structurée point par point : 1. Sur le grief de défaut de motivation, l'État soulevait l'inopérance du moyen. Il faisait valoir que le requérant avait sollicité exclusivement l'annulation de la décision implicite rejetant son recours hiérarchique. Or, par nature, une décision implicite ne peut être motivée. Il appartenait dès lors au requérant, en vertu de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, de solliciter la communication des motifs de ce rejet implicite dans le délai du recours contentieux ; faute de l'avoir fait, il ne pouvait se prévaloir d'un défaut de motivation. 2. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État répliquait que la rédaction de l'article 1er de la loi n° 629 ne s'oppose nullement à ce qu'un refus de renouvellement de permis revête une portée générale interdisant toute activité salariée à Monaco, dès lors que ce refus est fondé sur le comportement répréhensible du demandeur, jugé incompatible avec l'exercice de tout emploi sur le territoire national. 3. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration s'appuyait sur la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 8 novembre 2013. Elle soutenait que la seule reconnaissance par Monsieur o. SA. de sa mise en cause en août 2012 pour vol de tickets restaurant suffisait à entacher sa probité et à justifier la mesure, nonobstant l'absence de sanction pénale expliquée par la mansuétude de l'ancien employeur qui « n'a pas voulu l'accabler pour lui permettre de retrouver un nouvel emploi en dehors de Monaco ». 4. Enfin, sur les conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation. À titre subsidiaire, il contestait la réalité et le quantum du préjudice : le requérant ne prouvait pas l'impossibilité de retrouver un emploi hors de Monaco, ne produisait aucune pièce nouvelle en réplique, et ne ventilait pas la somme globale de 30.000 euros entre les préjudices matériels et le préjudice moral. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des actes administratifs relatifs à la police du travail et de leurs conséquences pécuniaires : En premier lieu, sur le plan procédural et de la recevabilité des moyens, le juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions formellement dirigées contre la seule décision implicite de rejet d'un recours hiérarchique, doit-il requalifier l'objet de la requête pour y inclure la décision initiale expresse, rendant ainsi opérant le moyen tiré du défaut de motivation de cet acte primitif sans que puisse être opposée l'absence de demande de motifs de la décision implicite prévue à l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En deuxième lieu, sur le fond de la légalité externe, une décision de la Direction du Travail refusant le renouvellement d'un permis de travail et interdisant à un salarié étranger l'exercice de toute activité salariée en Principauté entre-t-elle dans le champ d'application de l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En troisième lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, dans quelle mesure l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un refus de renouvellement de permis de travail ouvre-t-elle droit à la réparation intégrale des préjudices financiers et moraux allégués par le salarié licencié par suite directe de cet acte illégal ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions d'annulation puis aux conclusions indemnitaires, avec une économie de moyens caractéristique de la technique du juge administratif. #### 1. Sur l'identification des décisions attaquées et l'annulation pour défaut de motivation Pour écarter la fin de non-recevoir ou l'exception d'inopérance soulevée habilement par la défense de l'État — qui tentait d'enfermer le débat contentieux dans le cadre exclusif de la décision implicite de rejet du Ministre d'État pour neutraliser le vice de motivation —, le Tribunal Suprême mobilise son pouvoir souverain de qualification juridique des conclusions des parties. La Haute Juridiction pose en principe liminaire « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Analysant la nature de l'acte visé par le requérant, le Tribunal relève que « la décision attaquée n'est autre qu'une décision de rejet du recours hiérarchique formé contre la décision du 6 août 2013 ». Il en déduit immédiatement, par une interprétation constructive et bienveillante de la requête, que celle-ci « doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision du 6 août 2013 que contre la décision implicite de rejet ». Par ce truchement procédural décisif, la décision expresse initiale de la Direction du Travail du 6 août 2013 est réintégrée dans le périmètre du litige. Le moyen tiré de son défaut de motivation devient dès lors pleinement opérant, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal de se prononcer sur l'application de l'article 4 de la loi n° 1.312 relatif aux décisions implicites. Abordant ensuite l'examen de la légalité externe de l'acte du 6 août 2013, le Tribunal Suprême procède par syllogisme juridique : - **Majeure :** Le juge vise les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de l'article 1er, chiffre 2°, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il est remarquable de noter ici que là où le requérant invoquait le refus d'une autorisation, le Tribunal Suprême place d'office la décision litigieuse sous la qualification de mesure de police ou de restriction à l'exercice d'une liberté publique. En outre, selon l'article 2 de la même loi, « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». - **Mineure :** Le Tribunal examine le contenu matériel de la décision du 6 août 2013 prise par la Direction du Travail. Il constate que cet acte se borne à indiquer : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Le juge constate souverainement qu'une telle formulation, purement décisoire et dénuée de toute référence normative ou factuelle, « est dépourvue de toute motivation ». - **Conclusion :** La méconnaissance des prescriptions formelles de la loi n° 1.312 étant flagrante, le Tribunal juge que Monsieur o. SA. est fondé en ses conclusions d'annulation. Faisant application du principe de l'économie des moyens, le juge s'abstient d'examiner les moyens de légalité interne (erreur de droit quant à la portée générale de l'interdiction et erreur manifeste d'appréciation quant aux faits de vol de tickets restaurant), le vice de légalité externe suffisant à entraîner l'anéantissement rétroactif des deux décisions attaquées. #### 2. Sur l'évaluation et la réparation des préjudices Ayant prononcé l'annulation pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires sur le fondement de sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui l'habilite à « octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le juge opère ici une distinction rigoureuse entre les différents chefs de préjudice invoqués, en appliquant strictement les règles gouvernant le lien de causalité (caractère direct) et la charge de la preuve (caractère certain du dommage) : - **Sur le préjudice financier lié à la perte du préavis :** Le Tribunal relève que le requérant a perdu son emploi « du jour au lendemain sans bénéficier de son délai de préavis, représentant une somme de 2.940,30 euros ». Le juge reconnaît expressément que cette perte financière s'est produite « par l'effet direct des décisions attaquées ». Le caractère direct et certain de ce chef de préjudice étant établi, l'indemnisation est intégralement accordée à hauteur du montant réclamé de 2.940,30 euros (correspondant exactement à deux mois de salaire net de 1.470,15 euros). - **Sur le surplus du préjudice financier lié à la perte d'emploi et de revenus :** En revanche, le Tribunal fait preuve d'une grande sévérité probatoire concernant les pertes de salaires postérieures et la précarité alléguée du foyer. Le juge constate que le requérant « se borne à affirmer ensuite que son épouse ne travaille pas et qu'il se trouve "dans l'incapacité de subvenir aux besoins de sa famille" ». Or, le Tribunal relève trois carences probatoires rédhibitoires : l'intéressé « ne démontre pas la réalité de ses recherches d'emploi, notamment en France où il réside », il ne prouve pas davantage « leur caractère infructueux », et il n'établit pas « le défaut de revenus de remplacement » (tels que des allocations de chômage perçues dans son État de résidence). Faute de preuve du caractère direct et certain de ce préjudice, le surplus des demandes matérielles est écarté. - **Sur le préjudice moral :** Reconnaissant implicitement mais nécessairement le trouble dans les conditions d'existence et l'affliction causés par une éviction brutale et illégale après sept années d'activité, le Tribunal estime qu'il sera fait « une juste appréciation de son préjudice moral en le fixant à 3.000 euros ». En additionnant l'indemnité de préavis (2.940,30 euros) et la réparation du préjudice moral (3.000 euros), le Tribunal Suprême condamne l'État de Monaco au paiement d'une somme totale de 5.940,30 euros. ### C. Le dispositif Par ces motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a arrêté le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : Les décisions attaquées sont annulées. > Article 2 : L'État de Monaco est condamné à verser à M. SA. la somme de 5.940,30 euros. > Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. SA.
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26953 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26953 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-05-26953)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit au confluent de la liberté de gestion patronale et des règles impératives protectrices de l'emploi local, telles qu'érigées au sommet de la hiérarchie des normes monégasques. L’Institut océanographique « Fondation Albert 1er, Prince de Monaco » constitue une personne morale de droit privé français, reconnue d'utilité publique par décret du Président de la République française en date du 16 mai 1906, et dont le siège est établi à Paris. Cette institution dispose à Monaco d’une annexe patrimoniale et scientifique majeure : le Musée océanographique de Monaco. Sur le plan statutaire, le directeur de ce musée est nommé par le comité de perfectionnement de l'Institut et demeure lié à ce dernier par un contrat de travail de droit privé. Au cours du mois de juin 2000, l’Institut océanographique a initié une procédure d’appel de candidatures afin de pourvoir au poste de directeur du Musée océanographique. M. M. B., ressortissant de nationalité monégasque, s’est porté candidat auxdites fonctions. Dans le cadre de ce processus sélectif, M. B. a été formellement auditionné le 23 juin 2001 par le comité de perfectionnement. Néanmoins, par une correspondance datée du 7 juillet 2001, l'Institut océanographique a notifié à l'intéressé le rejet de sa candidature. M. B. a ultérieurement appris qu'une candidate de nationalité française, Mme D. — par ailleurs membre du comité de perfectionnement —, avait été retenue et engagée en qualité de directeur de l'établissement, avec une date de prise de fonctions initialement fixée au 1er octobre 2001. Par un courrier du 31 juillet 2001, M. B. a interpellé l’Institut pour faire valoir ses droits. Postérieurement à cette démarche, l’Institut océanographique a déposé une offre d’emploi, laquelle a été formellement enregistrée par la Direction du travail et des affaires sociales le 3 octobre 2001. M. B. a alors réitéré ses démarches administratives pour répondre à cette offre publique d'emploi. Toutefois, le 18 octobre 2001, le Président du Conseil d’administration de l’Institut lui a opposé que la vacance n'existait plus, le poste ayant d'ores et déjà été pourvu en conformité avec les statuts rédigés par le Prince Albert 1er. Considérant que cette désignation méconnaissait l'ordonnancement juridique monégasque, M. B. s'est adressé le 30 octobre 2001 au Directeur du travail et des affaires sociales. Il sollicitait de l'autorité administrative la confirmation formelle qu'aucune autorisation d'embauche n'avait été délivrée pour le nouveau directeur, la communication de la date d'engagement et de l'état d'avancement de la procédure d'instruction afférente, ainsi que l'interruption immédiate de ladite procédure d'autorisation. Par une décision du 12 novembre 2001, le Directeur du travail et des affaires sociales a opposé un refus aux prétentions de M. B. L'autorité administrative y affirmait expressément qu'un service administratif ne dispose pas de la compétence pour se substituer à l'employeur dans l'appréciation souveraine de l'aptitude d'une personne à occuper un emploi, et précisait que le cours des démarches administratives tendant à l'octroi d'une autorisation d'embauche ne saurait être interrompu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au refus exprimé par le Directeur du travail et des affaires sociales, M. B. a formé un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Par ce recours, il sollicitait : - le retrait de la décision administrative du 12 novembre 2001 ; - l’interruption formelle du processus d’instruction de l’autorisation d’embauche de Mme D. ; - le cas échéant, le retrait de l’autorisation d’embauche d'ores et déjà délivrée à l'employeur pour cette candidate de nationalité étrangère. Par une décision en date du 21 janvier 2002, le Ministre d’État a rejeté ce recours gracieux dans l'ensemble de ses branches. Par une requête enregistrée le 20 mars 2002 auprès du greffe du Tribunal Suprême, M. B. a déféré ces décisions à la censure de la juridiction constitutionnelle et administrative monégasque, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir. Le requérant concluait à : - l’annulation pour excès de pouvoir de la décision du Directeur du travail et des affaires sociales du 12 novembre 2001 ; - l’annulation de la décision de rejet du Ministre d’État du 21 janvier 2002 ; - l’annulation de l’éventuelle autorisation écrite d’embauchage délivrée au bénéfice de Mme D. ; - la prescription éventuelle d'une mesure d’instruction ; - l'injonction faite à l’État d’exiger de l’Institut océanographique le strict respect de la Constitution et des lois monégasques dans le cadre du recrutement litigieux ; - la condamnation de l’État monégasque aux dépens ainsi qu’au paiement d’une indemnité de 4 000 euros au titre des frais et honoraires non compris dans les dépens. Au soutien de ses prétentions, M. B. arguait d'une méconnaissance frontale de l'article 25 de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962 garantissant la priorité d'emploi aux nationaux, ainsi que des dispositions de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement. Selon lui, ces textes subordonnent impérativement le recrutement d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, laquelle ne peut être légalement accordée qu'à défaut de candidat monégasque apte. M. B. soutenait posséder toutes les aptitudes requises pour exercer la fonction postulée. Il arguait que les statuts d'un établissement de droit privé ne sauraient faire échec à l'ordre public constitutionnel et législatif monégasque. En outre, le requérant soulignait que sur treize candidats initiaux, seules deux personnes avaient été retenues pour une audition approfondie par le comité de perfectionnement — lui-même et Mme D. Dès lors qu'une équivalence ou égalité d'aptitudes était constatée, la priorité constitutionnelle devait mécaniquement jouer en faveur du candidat national. Enfin, il exposait que Mme D. avait pris ses fonctions de manière irrégulière dès le 1er octobre 2001, antérieurement à toute délivrance effective de l'autorisation administrative d'embauchage requise par la loi. Dans sa contre-requête enregistrée le 21 mai 2002, le Ministre d’État a soulevé, à titre principal, l'irrecevabilité du recours. Il soutenait que les correspondances litigieuses du Directeur du travail (12 novembre 2001) et du Ministre d’État (21 janvier 2002) constituaient de simples courriers d’information et d’orientation ne revêtant point la nature d'actes administratifs décisoires faisant grief. À titre subsidiaire, sur le fond, l'autorité gouvernementale plaidait le rejet de la requête : - La priorité constitutionnelle et légale reconnue aux Monégasques ne s'applique qu'à « aptitudes professionnelles égales ». - Le cadre légal issu de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 n'interdit aucunement à un employeur de présélectionner et d'auditionner des candidats antérieurement au dépôt officiel de l'offre d'emploi auprès du service de la main-d'œuvre, mais prohibe seulement la formalisation contractuelle définitive et l'entrée en service avant le terme de l'instruction administrative. - Les éventuelles irrégularités procédurales imputables au seul employeur demeurent sans incidence sur la légalité intrinsèque de l'autorisation administrative accordée. - La procédure de recrutement mise en œuvre par l'Institut, comparable aux modalités d'un concours, confère à l'employeur la compétence exclusive pour évaluer souverainement les mérites et aptitudes des postulants ; l'administration ne saurait substituer son propre jugement à celui de l'employeur sans excéder ses pouvoirs, son contrôle étant strictement confiné à l'erreur manifeste d'appréciation, laquelle fait en l'espèce totalement défaut. Par mémoire en réplique déposé le 20 juin 2002, le requérant a persisté dans ses écritures, réfutant les exceptions de recevabilité et maintenant l'obligation pour l'administration de contrôler l'égalité d'aptitudes au bénéfice du postulant national. Le Ministre d'État a répliqué par duplique le 22 juillet 2002, réitérant que l'appréciation des compétences relève du seul pouvoir de direction de l'employeur, l'intérêt manifesté pour une candidature ne valant pas reconnaissance d'une pleine aptitude au poste, et réaffirmant le caractère inopérant de l'entrée en fonction anticipée du travailleur étranger au regard de la légalité de l'autorisation délivrée. L'affaire a été appelée à l'audience du Tribunal Suprême le 5 novembre 2002. Après avoir entendu le rapport de M. Pierre Delvolvé, les plaidoiries des conseils des parties et les conclusions de M. le Procureur général, la juridiction constitutionnelle et administrative a mis l'affaire en délibéré. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soumise au Tribunal Suprême soulevait des questions fondamentales touchant tant au contentieux administratif monégasque qu'à la conciliation des libertés économiques avec la protection constitutionnelle de l'emploi national. Sur le plan de la recevabilité contentieuse, il appartenait d'abord au juge de déterminer si les réponses formulées par l'administration du travail et l'autorité ministérielle — rejetant une demande d'interruption d'une procédure d'autorisation d'embauche en cours et refusant d'attester de l'état d'instruction d'un dossier — constituent des actes faisant grief susceptibles d'être déférés au juge de l'excès de pouvoir, ou si seul le refus explicite de rapporter l'autorisation d'embauchage délivrée revêt un caractère décisoire attaquable. Sur le fond du droit, la première interrogation portait sur le champ d'application spatial et organique des dispositions protectrices nationales : les prévisions de l'article 25 alinéa 2 de la Constitution et celles de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 régissant l'embauchage des travailleurs étrangers sont-elles opposables à une entité de droit privé étranger (fondation reconnue d'utilité publique en France) dont le siège social est situé à l'étranger, pour un emploi exécuté au sein de son établissement annexe situé sur le territoire de la Principauté ? En deuxième lieu, le Tribunal Suprême devait trancher la portée d'une irrégularité commise par l'employeur au regard des prescriptions légales de police de l'emploi : le fait pour un employeur d'engager ou de laisser entrer en fonction un travailleur de nationalité étrangère avant l'octroi formel de l'autorisation écrite prévue par l'article 4 de la loi n° 629 est-il de nature à entacher d'illégalité externe ou interne l'autorisation administrative ultérieurement accordée par l'administration ? Enfin, la question nodale avait trait à la consistance du contrôle de légalité exercé par l'administration de l'emploi — et, par suite, par le juge de l'excès de pouvoir — sur le respect de la priorité d'embauche monégasque : L'administration du travail doit-elle procéder à une évaluation concurrente des compétences professionnelles des candidats pour s'assurer que la priorité de l'article 25 de la Constitution et de l'article 5 de la loi n° 629 bénéficie au candidat monégasque, ou cette évaluation relève-t-elle de la prérogative exclusive de l'employeur ? En pareille hypothèse, quelle est la nature et l'intensité du contrôle juridictionnel applicable à la délivrance de l'autorisation administrative d'embaucher un travailleur étranger en présence d'un postulant monégasque évincé ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême opère une scission rigoureuse entre la recevabilité des conclusions dirigées contre les actes préparatoires ou purement informatifs et la recevabilité de celles s'attaquant à la décision au fond autorisant le recrutement litigieux. #### 1. La recevabilité circonscrite à la décision