Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31371 — Désistement de requête en annulation d'un refus d'autorisation d'exercer — Dépens
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31371 (Lire sur source officielle)
Faits
M. A avait été autorisé, par décision du 11 janvier 2017, à exercer en Principauté de Monaco une activité de « conseils spécialisés et de formation à toute personne physique ou morale dans le domaine de l'éthique et de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l'organisation de manifestations dans le cadre de cette activité », sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques.
À compter du 1er juillet 2019, M. A avait été engagé à titre contractuel en qualité de Directeur du service monégasque de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (ci-après « le B »), relevant du Département des Finances et de l'Économie. Il avait alors renoncé à l'exercice de son activité de conseil, entraînant sa radiation par les services de l'Expansion. Ses fonctions de Directeur du B ont pris fin le 30 mars 2023.
Le 24 août 2024, M. A a saisi le Ministre d'État d'une demande aux fins d'être autorisé à exercer en Principauté des fonctions analogues à celles exercées entre 2017 et 2019. Par décision du 29 août 2024, le Ministre d'État a rejeté cette demande.
Un élément contractuel venait complexifier la situation : lors de la cessation anticipée de ses fonctions de Directeur du B, M. A avait signé avec l'État un protocole d'accord transactionnel dont l'article 1er, dernier alinéa, stipulait qu'il « s'engage à n'exercer à Monaco, directement ou indirectement, aucune activité salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée, à ne détenir aucun mandat, d'administrateur, de gérant ou autre sans l'accord préalable de l'État ». Ce protocole recouvrait en principe un caractère confidentiel, mais son article 4 précisait que cette confidentialité n'était pas opposable à la partie devant agir en justice au titre de l'exécution de l'accord.
Procédure
Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2024, sous le numéro TS 2025-02, M. A a saisi le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière aux fins :
- d'annuler la décision du Ministre d'État du 29 août 2024 refusant l'autorisation d'exercer sollicitée ;
- d'inviter le Ministre d'État à tirer toutes conséquences de cette annulation en délivrant une autorisation de renouvellement, ou à titre subsidiaire, à procéder à un réexamen de la demande ;
- de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 1.200.000 euros en réparation de son entier préjudice (moral, financier et perte de chance) ;
- de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur.
À l'appui de sa requête, le requérant invoquait quatre moyens principaux : (1) le défaut de motivation de la décision attaquée au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; (2) une erreur de droit, la décision relevant selon lui du régime d'autorisation prévu par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; (3) une erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État n'ayant pas pris en compte l'autorisation accordée en 2017 ; (4) l'existence d'un préjudice moral, financier et de perte de chance, chiffré sur la base d'un chiffre d'affaires annuel moyen estimé à 300.000 euros pour quatre années d'activité perdues.
En défense, le Ministre d'État, dans sa contre-requête enregistrée le 26 décembre 2024, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Il a soutenu à titre principal que la décision du 29 août 2024 ne constituait pas un refus d'autorisation administrative au sens de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, mais le refus d'un accord préalable fondé sur une obligation contractuelle librement consentie par M. A dans le cadre du protocole transactionnel. À titre subsidiaire, il faisait valoir l'absence de dossier complet accompagnant la demande, conformément aux exigences de l'article 5 de la loi n° 1.144 et de l'arrêté ministériel n° 2014-264 du 21 mai 2014.
La procédure écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique le 4 février 2025 et d'une duplique le 6 mars 2025. Par ordonnance du 20 novembre 2024, le Président du Tribunal Suprême avait désigné M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par ordonnance du 3 octobre 2025, la cause a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025.
Par mémoire déposé le 13 novembre 2025 au Greffe Général, soit quelques jours avant l'audience, M. A, représenté par Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur, s'est désisté de sa requête, en demandant toutefois que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie. À la suite de l'audience du 17 novembre 2025, une décision de renvoi a été prononcée. Par ordonnance du 24 février 2026, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 26 mars 2026, à laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des deux parties — Maître Christophe BALLERIO pour M. A et Maître François MOLINIÉ pour le Ministre d'État — ainsi que le Procureur général en ses conclusions.
Question de droit
La question soulevée devant le Tribunal Suprême à l'issue du désistement est de nature exclusivement procédurale : à qui incombe la charge des dépens lorsque le requérant se désiste de sa requête contentieuse, alors même que le défendeur ne s'oppose pas au désistement mais maintient sa demande de condamnation du requérant aux entiers dépens ?
Au fond, si l'instance avait été conduite à son terme, le Tribunal Suprême aurait été amené à trancher la question de la nature juridique de la décision du 29 août 2024 : s'agissait-il d'un refus d'autorisation administrative soumis au régime de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou d'un simple refus d'accord préalable fondé sur un engagement contractuel librement consenti dans le cadre d'un protocole transactionnel, échappant à ce double régime légal ?
Solution
Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, donne acte du désistement de M. A et met les dépens à sa charge exclusive, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation.
« Il est donné acte du désistement de m A. Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en Chef au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
Portée
1. Une décision purement procédurale, sans examen du fond
La présente décision ne tranche aucune des questions de droit substantiel soulevées par la requête initiale. Le Tribunal Suprême se prononce exclusivement sur les conséquences procédurales du désistement intervenu avant tout examen du fond. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif, le désistement du requérant prive le juge de son objet et rend sans objet toute délibération sur les moyens d'annulation ou les demandes indemnitaires. La décision ne crée donc aucune autorité de chose jugée sur les questions de fond qu'elle laisse entières.
2. L'attribution des dépens au requérant désistant : application du principe du fait générateur
La solution retenue sur les dépens traduit une règle classique selon laquelle le désistement, en ce qu'il met fin à l'instance à l'initiative du demandeur, fait peser la charge des frais de procédure sur ce dernier. M. A avait sollicité que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie ; le Tribunal Suprême a écarté cette demande et fait droit à la position du Ministre d'État qui, s'il ne s'opposait pas au désistement en lui-même, maintenait sa demande de condamnation aux dépens. Cette solution est conforme à la logique selon laquelle l'État défendeur, contraint de constituer un avocat-défenseur et de produire des mémoires en réponse, ne saurait supporter des frais générés par une procédure que le requérant lui-même a finalement abandonnée.
3. Les questions de fond en suspens : nature de la décision du 29 août 2024 et régime applicable
Le désistement laisse irrésolue une question de droit d'une réelle portée pratique en droit monégasque : la qualification juridique d'une décision prise en exécution d'un protocole transactionnel comportant une clause d'interdiction d'exercice professionnel sans accord préalable de l'État. L'État soutenait que cet accord préalable relevait d'un fondement purement contractuel, excluant l'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le requérant soutenait au contraire que, la décision refusant l'autorisation d'exercer, elle demeurait soumise au régime légal applicable à tout refus d'autorisation d'activité économique et juridique, indépendamment de son fondement contractuel.
Cette question touchait à l'articulation délicate entre acte contractuel et acte administratif unilatéral dans l'ordre juridique monégasque, ainsi qu'à la portée des clauses de non-concurrence ou d'interdiction d'exercice stipulées dans les protocoles transactionnels conclus avec l'État à l'occasion de fins de fonctions publiques. Elle soulevait également la question de la validité et de l'opposabilité d'une telle clause au regard des droits et libertés garantis au requérant, notamment la liberté d'exercer une activité professionnelle.
4. Implications pratiques pour les anciens agents publics monégasques
La décision, bien que dépourvue de solution au fond, met en lumière les risques auxquels s'exposent les anciens hauts fonctionnaires monégasques qui auraient souscrit, dans le cadre d'un départ négocié, des engagements contractuels restrictifs de leur liberté professionnelle. Le protocole transactionnel invoqué par l'État imposait à M. A une interdiction générale d'exercer toute activité à Monaco — salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée — sans accord préalable de l'État. La portée d'une telle clause, potentiellement très large, et les conditions dans lesquelles l'accord préalable peut être accordé ou refusé demeurent, à l'issue de cette procédure, sans encadrement jurisprudentiel.
5. Composition du Tribunal Suprême
La décision est rendue par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de M. Stéphane BRACONNIER, Président, M. José MARTINEZ, Vice-Président, M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire et rapporteur, MM. Jean-Philippe DEROSIER et Régis FRAISSE, Membres suppléants. Elle est prononcée par M. José MARTINEZ, Vice-Président, en présence du Ministère public, assisté de Mme Nadine VALLAURI, Greffier en chef.
Mots-clés : Tribunal Suprême de Monaco — désistement — dépens — autorisation d'exercer une activité économique — conseil en compliance — lutte contre le blanchiment — SICCFIN — protocole transactionnel — accord préalable de l'État — loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 — loi n° 1.312 du 29 juin 2006 — motivation des actes administratifs.