20 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31283 — Révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme — Absence de compte bancaire professionnel — Droit au compte > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 février 2026, n° 31283 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/02-20-31283)) --- ## Faits Une société anonyme monégasque (SAM A) a été autorisée, par arrêté ministériel n° 94-519 du 12 décembre 1994, à exercer en Principauté de Monaco une activité d'achat, de vente aux professionnels et aux particuliers de véhicules automobiles, ainsi que de conseil en cette matière. La société avait par la suite fait l'objet d'une modification statutaire approuvée par arrêté ministériel n° 2016-617 du 13 octobre 2016. À une date non précisée dans la décision, l'établissement bancaire auprès duquel la société détenait son compte professionnel en Principauté a procédé à la clôture unilatérale de celui-ci. La société affirme avoir alors entrepris des démarches auprès de diverses banques monégasques, sans succès. En mai 2022, elle a sollicité le mécanisme de désignation d'office prévu par la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020 relative à l'instauration d'un droit au compte. La Direction du Budget et du Trésor a désigné l'établissement C, lequel a néanmoins refusé, le 20 juillet 2022, d'ouvrir le compte sollicité. La société n'a ni contesté judiciairement ce refus, ni justifié de démarches suffisantes auprès d'autres établissements durant la période suivante. Par ailleurs, la société n'avait pas déposé les comptes des exercices clos en 2021 et 2022. --- ## Procédure Par courrier du 4 mars 2024, la société a été convoquée devant la commission spéciale instituée par l'article 2 de la loi n° 767 du 8 juillet 1964 relative à la révocation des autorisations de constitution des sociétés anonymes et en commandite par actions. Deux griefs lui étaient reprochés : l'absence d'activité notable conforme à ses statuts depuis plus de deux ans et le défaut de dépôt des comptes des exercices 2021 et 2022. À l'issue de la réunion du 19 mars 2024, le Ministre d'État, par lettre recommandée du 6 juin 2024, a accepté de maintenir provisoirement l'autorisation de constitution, sous réserve que la société produise les comptes manquants et justifie de l'ouverture d'un compte bancaire professionnel en Principauté avant le 30 juin 2024. Le 24 juin 2024, la société a formé un recours gracieux : d'une part, elle justifiait du dépôt des éléments comptables requis ; d'autre part, elle exposait les difficultés rencontrées pour l'ouverture d'un compte bancaire et sollicitait le report de l'échéance au 30 septembre 2024. Ce n'est toutefois que le 11 octobre 2024 qu'elle a réactivé le dispositif de désignation d'office prévu par la loi n° 1.492, aboutissant à la désignation de l'établissement B le 21 octobre 2024, lequel disposait d'un délai de quinze jours pour procéder à l'ouverture du compte. Par arrêté ministériel n° 2024-617 du 31 octobre 2024, le Ministre d'État a prononcé la révocation de l'autorisation de constitution de la société, au motif qu'elle ne justifiait toujours pas de l'ouverture d'un compte bancaire professionnel en Principauté. La société a saisi le Tribunal Suprême le 7 janvier 2025, sous le numéro TS 2025-28, d'un recours en annulation de cet arrêté, assorti d'une demande de condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Le rapporteur désigné le 23 janvier 2025 est M. Didier Guignard, membre titulaire. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 6 février 2026 par ordonnance du 18 décembre 2025. --- ## Question de droit Deux questions de droit distinctes se posaient : **1° Sur l'erreur de droit :** L'absence de détention d'un compte de dépôt professionnel dans un établissement de crédit établi à Monaco peut-elle constituer un cas de révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme sur le fondement du 1° et du 6° de l'article 1er de la loi n° 767 du 8 juillet 1964, alors que cette situation n'y est pas expressément visée ? **2° Sur l'erreur manifeste d'appréciation :** Le Ministre d'État a-t-il commis une erreur manifeste d'appréciation en révoquant l'autorisation de constitution d'une société se prévalant de difficultés objectives pour ouvrir un compte bancaire, notamment au regard des mécanismes de droit au compte instaurés par la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020, et alors que l'établissement désigné en dernier lieu disposait encore d'un délai légal de quinze jours pour procéder à l'ouverture du compte ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, rejette le recours sur les deux branches. **Sur l'erreur de droit**, le Tribunal juge que l'article 13, alinéa 2, de la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020 impose à toute société anonyme de détenir un compte de dépôt pour l'exercice de son activité professionnelle dans un établissement de crédit établi à Monaco et de le conserver tant qu'elle est en activité. Le manquement à cette obligation légale relève de la méconnaissance des dispositions législatives applicables à la société au sens du 6° de l'article 1er de la loi n° 767 du 8 juillet 1964, lequel permet la révocation de l'autorisation de constitution lorsque « dans l'exercice de son activité autorisée, la société a méconnu les dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables ». Par ailleurs, le Tribunal ajoute que l'absence de compte bancaire révèle en elle-même l'absence d'activité notable depuis plus de deux ans, justifiant également la révocation sur le fondement du 1° du même article. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation**, le Tribunal relève que la société n'a produit aucune correspondance permettant d'établir les raisons du refus opposé par l'établissement C en juillet 2022, n'a pas engagé de recours judiciaire contre ce refus, conformément à l'article 8 de la loi n° 1.492, n'a pas démontré avoir effectué de démarches auprès d'autres banques de la Principauté avant le 25 juin 2024, et n'a sollicité la désignation d'office d'un nouvel établissement que le 11 octobre 2024, soit tardivement au regard des engagements pris et des délais successivement accordés ou sollicités. Le dispositif est le suivant : > « La requête de la société anonyme monégasque A est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la société anonyme monégasque A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. L'articulation entre la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020 et la loi n° 767 du 8 juillet 1964** La décision présente un apport normatif significatif en établissant un lien explicite entre deux corpus législatifs jusqu'alors autonomes. Le Tribunal Suprême consacre pour la première fois, à notre connaissance, l'interprétation selon laquelle la méconnaissance de l'obligation de détenir un compte de dépôt professionnel à Monaco — obligation posée par l'article 13, alinéa 2, de la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020 — constitue une violation des « dispositions législatives (…) applicables » au sens du 6° de l'article 1er de la loi n° 767 du 8 juillet 1964, et autorise en conséquence le Ministre d'État à révoquer l'autorisation de constitution. Cette interprétation est d'une logique rigoureuse : dès lors qu'une loi postérieure impose à toute société anonyme une obligation de comportement, son inexécution tombe nécessairement sous le coup d'une clause de révocation rédigée en termes généraux. Il est en outre notable que le Tribunal fait produire à cette même carence un double effet juridique : outre la violation du 6°, l'absence de compte bancaire est regardée comme révélatrice de l'absence d'activité notable au sens du 1° du même article, établissant une présomption de fait entre l'impossibilité de disposer d'un instrument de paiement professionnel et l'inexécution de l'objet social. Cette double qualification confère une assise particulièrement solide à la mesure de révocation. **2. Le droit au compte face aux exigences de diligence du titulaire** Sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation, la décision livre un enseignement important quant à la portée pratique du droit au compte tel qu'institué par la loi n° 1.492 du 8 juillet 2020. Le Tribunal ne nie pas que ce mécanisme constitue un instrument utile pour les sociétés se heurtant à des refus bancaires ; il juge cependant que son invocation tardive, conjuguée à l'absence de tout recours contentieux contre le refus initial de l'établissement désigné, ne saurait constituer une circonstance exonératoire suffisante. Ce faisant, le Tribunal impose implicitement à la société un standard élevé de diligence : la simple mobilisation du dispositif de désignation d'office ne dispense pas de l'obligation de contester en justice un refus illégal, ni de multiplier les démarches auprès d'autres établissements sans délai excessif. Cette solution est cohérente avec la logique de la loi n° 1.492, qui n'entend pas substituer à l'initiative du demandeur une prise en charge administrative systématique, mais offrir un ultime recours à celui qui a préalablement épuisé ses démarches ordinaires. Elle invite les sociétés anonymes monégasques à traiter l'absence de compte bancaire comme une situation d'urgence appelant une réaction immédiate, et non comme une difficulté pouvant justifier une attitude attentiste prolongée. **3. Les limites de la décision gracieuse de maintien provisoire** Le Tribunal précise en outre que la lettre du Ministre d'État du 6 juin 2024 — par laquelle il avait accepté le maintien provisoire de l'autorisation — ne saurait valoir reconnaissance implicite du bien-fondé de la situation de la société, ni s'analyser comme une renonciation à poursuivre la procédure de révocation. Cette précision limite les effets que les sociétés pourraient prétendre tirer de tels courriers interlocutoires, et confirme que le maintien provisoire reste subordonné à la réalisation effective des conditions posées, dans les délais impartis. **4. Une décision révélatrice des enjeux de la présence bancaire locale pour les sociétés monégasques** Plus largement, la décision illustre l'importance croissante, dans le droit monégasque des sociétés, de la domiciliation bancaire locale comme condition substantielle d'exercice de l'activité, et non comme simple formalité administrative. L'obligation posée par l'article 13 de la loi n° 1.492 acquiert ainsi, par l'intermédiaire de la présente décision, une effectivité renforcée, puisqu'elle est désormais susceptible de fonder à elle seule — ou en concours avec l'absence d'activité notable — la révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme par le Ministre d'État.
# Cour d'Appel de Monaco, 21 janvier 1986, n° 25186 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 21 janvier 1986, n° 25186 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/01-21-25186)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation de la Cour d'appel de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière classique mais toujours délicate de la concurrence déloyale consécutive au départ d'un cadre dirigeant et à la création d'une structure rivale par un membre de sa famille. En l'espèce, la société anonyme monégasque (S.A.M.) Toutélectric, spécialisée dans la commercialisation de matériel électrique et dont le siège social est établi dans l'immeuble dénommé « L. I. » à Monaco, employait M. H. D. en qualité de directeur commercial. Ce dernier exerçait ces fonctions au sein de l'entreprise depuis dix-huit années lorsque les parties ont convenu de mettre un terme à leur relation contractuelle. Cette rupture amiable du contrat de travail a été formalisée par une transaction conclue le 21 juillet 1980, laquelle n'a mis à la charge de l'ancien directeur commercial aucune obligation de non-concurrence post-contractuelle. Postérieurement à cette rupture, une nouvelle entreprise commerciale dénommée « Interelec », également spécialisée dans la vente de matériel analogue, a été créée et exploitée en nom propre par M. M. D., fils de M. H. D. Cet établissement a installé ses locaux dans un immeuble dénommé « L. R. », situé dans un quartier industriel de la Principauté où se trouve concentrée la majeure partie des usines, fabriques et entreprises industrielles et commerciales de Monaco, à proximité géographique du siège de la S.A.M. Toutélectric. M. H. D., bien que n'étant pas le propriétaire en titre du fonds de commerce appartenant exclusivement à son fils, a mis son savoir et son expérience professionnelle au service de cette nouvelle entité, apparaissant aux yeux de son ancien employeur comme le dirigeant de fait de l'entreprise Interelec. Dès le mois d'octobre 1980, M. H. D. a souscrit et diffusé des lettres-circulaires auprès d'une clientèle potentielle — nécessairement commune aux deux entreprises en raison de la similitude des produits respectivement commercialisés — afin d'annoncer la création de l'établissement Interelec. Dans ces missives, M. H. D. faisait état de la confiance qui lui avait été accordée dans le cadre de ses rapports professionnels antérieurs avec cette clientèle et informait les destinataires du montant des remises accordées sur certains produits et prestations proposés à la vente, suivant un tarif et une documentation annexés aux courriers. L'une de ces circulaires annonçait par ailleurs la poursuite de la représentation commerciale dans la région propre au client concerné par un sieur P., voyageur représentant placier (V.R.P.) antérieurement au service de la S.A.M. Toutélectric. Il s'est toutefois avéré que ce représentant, après avoir manifesté le souhait de travailler pour les consorts D. à compter de la fin du mois d'octobre 1980, a différé son entrée effective au service de l'entreprise Interelec jusqu'au début de l'année 1981 pour des raisons de convenances personnelles, situation ayant donné lieu à un courrier de régularisation d'Interelec le 12 novembre 1980, suivi d'une lettre explicative de l'intéressé en date du 18 novembre 1980. Parallèlement, plusieurs anciens salariés de la S.A.M. Toutélectric, appartenant au personnel commercial, comptable et ouvrier, sont entrés au service de l'entreprise Interelec après la création de celle-ci. Ces départs de la société Toutélectric procédaient soit de convenances personnelles des employés, soit de l'initiative même de leur employeur initial qui avait procédé à leur licenciement à la fin de l'année 1979 ou au début de l'année 1980. Enfin, l'entreprise Interelec a diffusé des catalogues publicitaires présentant ses produits et a pratiqué une politique tarifaire compétitive. Cette politique de rabais a suscité l'inquiétude de la force de vente de la S.A.M. Toutélectric, ainsi qu'en atteste une lettre adressée depuis Nantes le 15 novembre 1980 par un représentant de cette société, le sieur M., qui faisait part à son employeur de sa crainte « que certains clients ne se fassent prendre au miroir du prix ». Estimant que cet ensemble d'agissements — création d'une société écran dirigée de fait par son ancien directeur commercial, proximité géographique, envoi de circulaires, embauche d'anciens salariés, imitation de catalogues et choix d'une dénomination voisine — caractérisait une entreprise délibérée de concurrence déloyale destinée à créer la confusion et à détourner sa clientèle, la S.A.M. Toutélectric a attrait MM. M. et H. D. devant les juridictions monégasques. Un premier contentieux relatif à des griefs de contrefaçon avait par ailleurs déjà été tranché par la Cour d'appel dans un précédent arrêt intervenu entre les mêmes parties, écartant toute intention de contrefaçon quant aux produits présentés. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La S.A.M. Toutélectric a initialement saisi le Tribunal de première instance de Monaco d'une action en responsabilité civile dirigée contre M. M. D., exploitant de l'entreprise Interelec, et son père, M. H. D., tendant à les voir condamner au paiement de la somme de 500 000 francs à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice résultant des actes de concurrence déloyale qu'elle leur imputait. En première instance, M. H. D. a soulevé une exception d'irrecevabilité de la demande formée à son encontre, arguant que l'entreprise Interelec appartenait exclusivement à son fils M. M. D. et qu'il ne pouvait dès lors être personnellement recherché. Sur le fond, les défendeurs ont contesté tant la réalité des fautes alléguées que l'existence d'un préjudice. Pour démontrer la diminution alléguée de son chiffre d'affaires consécutive au prétendu détournement de clientèle, la société demanderesse s'était bornée à verser aux débats des graphiques établis au crayon sur des feuilles volantes, dépourvus d'en-tête et de signature. Par un jugement rendu le 31 janvier 1985, le Tribunal de première instance a statué en deux temps. D'une part, il a rejeté l'exception d'irrecevabilité soulevée par M. H. D., estimant que la circonstance de l'appartenance exclusive de l'entreprise Interelec à M. M. D. ne faisait pas obstacle à une action en concurrence déloyale dirigée contre son père, dès lors que ce dernier était recherché pour des agissements fautifs et préjudiciables dont il se serait personnellement rendu coupable. D'autre part, statuant au fond, le Tribunal a débouté la S.A.M. Toutélectric des fins de son assignation. Pour motiver ce rejet, les premiers juges ont rappelé que la concurrence déloyale implique la réunion cumulative de trois éléments : la commission d'une faute, l'existence d'un préjudice consistant en un détournement de clientèle, et un lien certain de causalité entre la faute et le préjudice invoqué. Or, le Tribunal a jugé que les pièces produites par la demanderesse (les graphiques manuscrits) ne constituaient nullement la preuve d'un préjudice certain lié au prétendu détournement de clientèle. Faute de preuve du dommage, les premiers juges ont estimé qu'il était surabondant et qu'il n'y avait pas lieu d'examiner le caractère éventuellement illicite ou déloyal des procédés reprochés aux défendeurs. Insatisfaite de cette décision, la S.A.M. Toutélectric a interjeté appel devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de son recours tendant à la réformation intégrale du jugement entrepris, l'appelante a articulé plusieurs griefs tant procéduraux que substantiels. Elle a tout d'abord reproché aux premiers juges d'avoir incomplètement répondu aux moyens qu'elle avait soulevés, en s'abstenant d'examiner la matérialité et la déloyauté des agissements des consorts D. Elle a réitéré en cause d'appel l'énumération précise des faits constitutifs, selon elle, de concurrence déloyale : 1. La création de l'entreprise Interelec sous le nom de M. M. D., mais dirigée en fait par son père M. H. D., ancien directeur commercial de l'appelante, et installée à proximité de son siège ; 2. La diffusion, au cours du mois d'octobre 1980, de circulaires signées par M. H. D. et adressées à la clientèle de Toutélectric ; 3. Le débauchage du personnel commercial, comptable et ouvrier de la société afin de reconstituer au sein d'Interelec la même équipe dirigeante ; 4. L'utilisation de catalogues calqués sur ceux établis par Toutélectric pour les produits commercialisés ; 5. Le choix d'une dénomination commerciale à consonance voisine (« Interelec » par rapport à « Toutélectric ») et d'une enseigne s'inspirant de la sienne. Selon la société appelante, la conjonction de ces faits était de nature à créer volontairement une confusion entre les deux entreprises et à lui causer un préjudice certain. Par ailleurs, la S.A.M. Toutélectric a fait grief au Tribunal d'avoir écarté ses documents probatoires au prétexte de leur défaut d'authenticité, alors qu'il était loisible à la juridiction, pour apprécier l'étendue du dommage, de recourir d'office à une mesure d'instruction. En conséquence, elle a conclu à titre principal à la condamnation solidaire de MM. M. et H. D. au paiement de la somme de 500 000 francs à titre de dommages-intérêts, et à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la Cour ne s'estimerait pas suffisamment informée par les pièces comptables versées aux débats, à la désignation d'un expert avec pour mission de chiffrer le préjudice direct et indirect résultant des agissements reprochés. En réplique, par des écritures communes en date du 29 mai 1985, les intimés ont conclu au débouté pur et simple de l'exploit d'appel de la S.A.M. Toutélectric et à sa condamnation aux entiers dépens, reprenant l'économie générale de leur argumentation de première instance. Plus spécifiquement, M. H. D. a formé un appel incident tendant à la réformation du chef du jugement ayant rejeté son exception d'irrecevabilité : il a soutenu derechef que son maintien aux débats n'était nullement justifié dès lors qu'il ne possédait ni la qualité de commerçant, ni celle d'employé tenu par une clause de non-concurrence, qualités qui seules auraient pu légitimer sa mise en cause, sollicitant ainsi sa mise hors de cause sans dépens. De son côté, M. M. D. a maintenu que l'appelante ne justifiait aucunement du préjudice allégué, qualifiant la production de graphiques établis par ses propres soins de préconstitution de preuve inadmissible. Enfin, tout en contestant formellement la matérialité des actes de concurrence déloyale allégués, les intimés se sont opposés à la demande subsidiaire d'expertise, soulevant son irrecevabilité au motif qu'elle constituait une demande nouvelle en cause d'appel, quand bien même une telle faculté relèverait du pouvoir souverain d'appréciation de toute juridiction. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco était saisie d'une série de questions juridiques intéressant tant la recevabilité subjective et l'ordre d'examen des conditions de l'action en concurrence déloyale que la qualification matérielle des actes de concurrence sur un marché libre. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question de la légitimité passive à l'action en concurrence déloyale : une personne physique dépourvue de la qualité de commerçant, non titulaire du fonds de commerce concurrent et libérée de toute clause contractuelle de non-concurrence envers son ancien employeur, peut-elle néanmoins être personnellement attraite en justice sur le fondement de la concurrence déloyale pour des actes accomplis au profit de l'entreprise exploitée par un tiers (en l'occurrence son fils) ? En deuxième lieu, sur le plan méthodologique du droit de la responsabilité civile, la Cour devait déterminer si le juge saisi d'une action en concurrence déloyale peut se dispenser d'examiner le caractère fautif des agissements reprochés au motif que le demandeur échoue à rapporter la preuve préalable d'un préjudice certain, ou s'il lui incombe au contraire d'analyser prioritairement l'existence du fait générateur de responsabilité avant toute appréciation du dommage. En troisième et dernier lieu, au fond, la question centrale consistait à tracer la frontière exacte entre l'exercice légitime de la liberté du commerce et de l'industrie (et de la liberté du travail) et l'abus constitutif d'une faute de concurrence déloyale. Plus précisément, il s'agissait de savoir si le fait, pour l'ancien directeur commercial d'une société, non lié par une clause de non-concurrence, de collaborer à une entreprise nouvellement créée par son fils dans le même secteur d'activité et dans le même quartier industriel, d'adresser des circulaires promotionnelles à la clientèle commune en proposant des rabais tarifaires, d'embaucher d'anciens salariés démissionnaires ou licenciés de l'entreprise initiale, d'utiliser des catalogues de vente pour des produits analogues et d'adopter une dénomination incorporant une racine commune descriptive de l'activité exercée, caractérise un ensemble de manœuvres fautives de parasitisme, de débauchage illicite, de confusion ou de désorganisation, ou relève au contraire du jeu normal et licite de la compétition économique. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, la Cour d'appel de Monaco développe un raisonnement extrêmement structuré, procédant d'abord à l'examen de la recevabilité de l'action à l'égard de M. H. D., puis opérant un redressement méthodologique notable par rapport au jugement de première instance via une substitution de motifs, avant de se livrer à une analyse analytique et minutieuse de chacun des cinq griefs formulés par la société appelante, complétée par l'appréciation de la licéité de la politique tarifaire pratiquée. #### 1. Sur la recevabilité de l'action à l'encontre de l'ancien salarié non commerçant Statuant sur l'appel incident de M. H. D., la Cour confirme purement et simplement l'analyse des premiers juges. Elle rappelle le fondement juridique de l'action en concurrence déloyale, laquelle repose « pour l'essentiel, sur la théorie de la responsabilité civile ». Or, le droit commun de la responsabilité délictuelle et quasi délictuelle gouverne universellement les comportements humains et implique la faculté, pour quiconque se prétend victime d'un dommage, d'en réclamer réparation à toute personne dont les agissements fautifs ont pu en être la cause. Dès lors, la qualité de commerçant ou la propriété du fonds de commerce concurrent ne constituent nullement des conditions de recevabilité de l'action. Ni l'appartenance exclusive de l'entreprise Interelec à M. M. D., ni les modalités de la rupture amiable du contrat de travail exemptes de clause de non-concurrence ne pouvaient juridiquement ériger un obstacle à la mise en cause personnelle de M. H. D. pour des faits prétendument fautifs et préjudiciables qu'il aurait personnellement commis. #### 2. Le redressement méthodologique : la primauté de l'examen de la faute par substitution de motifs Abordant le fond du droit, la Cour d'appel censure implicitement la démarche intellectuelle du Tribunal de première instance qui avait rejeté la demande au seul motif de l'insuffisance des preuves du préjudice (les graphiques tracés au crayon), sans examiner la licéité des actes accomplis. Tout en concédant que « le préjudice constitue la condition sine qua non de toute responsabilité civile », la Cour souligne avec une grande finesse doctrinale que cette responsabilité implique — « sous réserve de certaines altérations des principes classiques relevées par la doctrine et la jurisprudence et inhérentes au caractère complexe et hétérogène du fondement de l'action en concurrence déloyale » — l'existence d'un fait dommageable résultant d'une faute, même non intentionnelle, et d'un lien de causalité. En faisant référence aux « altérations des principes classiques », la juridiction du second degré fait écho à la jurisprudence bien établie selon laquelle, en matière de concurrence déloyale, l'existence d'un préjudice (notamment un trouble commercial) s'infère souvent nécessairement de la seule constatation de l'acte déloyal, ce qui rend périlleux le rejet d'une action sur le seul terrain probatoire du chiffrage du dommage sans avoir préalablement vérifié l'existence de la faute. C'est pourquoi la Cour décide d'inverser l'ordre d'examen suivi par les premiers juges : il y a lieu d'examiner, « avant toute recherche de l'existence d'un préjudice », le bien-fondé des prétentions de l'appelante quant au caractère déloyal des faits de concurrence imputés aux intimés. Ce faisant, la Cour prépare le terrain à une confirmation du jugement par substitution intégrale des motifs au fond. #### 3. L'examen analytique et le rejet systématique des cinq griefs de concurrence déloyale La Cour passe ensuite au crible, avec une rigueur démonstrative remarquable, chacun des cinq griefs articulés par la S.A.M. Toutélectric : * **Sur le premier grief (création d'une entreprise concurrente dirigée en fait par l'ancien salarié et proximité géographique) :** La Cour pose en principe qu'après la rupture de son contrat de travail et en l'absence de clause de non-concurrence, un salarié recouvre son entière liberté professionnelle. Il peut librement concurrencer son ancien employeur, soit en créant sa propre entreprise, soit en s'engageant auprès d'un concurrent, sous la seule réserve de ne pas commettre d'actes positifs de concurrence déloyale engageant sa responsabilité délictuelle ou quasi délictuelle. En l'espèce, la transaction du 21 juillet 1980 ne comportant aucune restriction de concurrence, M. H. D. était pleinement en droit de mettre son savoir et l'expérience acquise pendant dix-huit ans au service de l'entreprise de son fils. La Cour opère ici une distinction fondamentale entre l'exploitation illicite de secrets de fabrique ou de commerce (laquelle n'était d'ailleurs pas invoquée en l'espèce) et l'utilisation parfaitement licite de l'expérience et des compétences professionnelles acquises. Quant à l'implantation géographique dans l'immeuble « L. R. », non loin de l'immeuble « L. I. » abritant le siège de Toutélectric, elle s'explique par la configuration urbaine et économique de la Principauté de Monaco, ce quartier concentrant la plupart des industries locales pour des raisons d'hygiène, d'urbanisme et de commodité commerciale. Les deux entreprises étant distinctement domiciliées sous des enseignes différentes, cette proximité ne revêt aucun caractère anormal ou prohibé et n'engendre aucune confusion. * **Sur le deuxième grief (diffusion des lettres-circulaires en octobre 1980) :** L'examen matériel des circulaires signées par M. H. D. révèle qu'elles visaient uniquement à informer une clientèle potentielle — par nature commune aux deux opérateurs vu la similitude des produits — de la naissance de l'établissement Interelec et des tarifs et remises pratiqués. Le fait pour l'ancien directeur commercial de signer ces courriers et de rappeler la confiance dont il avait bénéficié lors de ses relations professionnelles antérieures n'est pas déloyal en soi. La Cour fixe les critères négatifs de la licéité d'une telle prospection : le document est licite dès lors qu'il est exclusif (1) de toute utilisation d'un secret de fabrique ou de commerce de l'ancien employeur, (2) de tout emploi d'expressions propres à créer une confusion entre les deux entités, et (3) de tout propos jetant le discrédit (dénigrement) sur les produits ou les dirigeants de l'entreprise préexistante. Concernant l'annonce prématurée du rattachement du V.R.P., le sieur P., à l'entreprise Interelec, la Cour écarte toute intention frauduleuse en relevant, pièces à l'appui (lettres des 12 et 18 novembre 1980), qu'il s'agissait d'un simple « défaut de synchronisation » imputable aux seules convenances personnelles de ce représentant qui avait lui-même différé sa prise de fonctions à début 1981. *
# Cour d'Appel de Monaco, 27 février 1990, n° 25586 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 27 février 1990, n° 25586 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1990/02-27-25586)) ## Faits et procédure La société anonyme monégasque Monaco Congrès Tourisme (SAM MCT), qui exploite une agence de voyages dans la Principauté, reprochait à deux anciennes salariées, Mme S., chef d'agence, et Mlle G., chef de comptoir, d'avoir quitté son service pour s'établir dans une agence voisine, située en face de la sienne, sous le sigle « MCT ». Elle leur imputait d'avoir démarché sa clientèle grâce au fichier auquel elles avaient accès, et d'avoir agi sous couvert d'un prête-nom, en l'occurrence M. C.-M., propriétaire de l'agence Monte Carlo Travel. Les faits retenus par la cour sont les suivants. L'agence Monte Carlo Travel a été immatriculée au Répertoire du Commerce et de l'Industrie le 10 juin 1985. La démission de Mme S. et de Mlle G. auprès de la SAM avait pris effet le 31 juillet 1985. Mme S. est entrée au service de la nouvelle agence le 8 août 1985, en qualité de directrice. La date d'entrée de Mlle G. n'est pas précisée dans la décision, qui la situe seulement « sans doute » à une date voisine, comme chef de comptoir. Le tribunal de première instance, par jugement du 16 juin 1988, a déclaré l'action irrecevable et condamné la demanderesse à verser 5 000 F à chacune des défenderesses. Il a relevé qu'en l'absence de tout engagement de non-concurrence, aucune action ne pouvait être dirigée directement contre les intéressées, qui n'étaient pas propriétaires de l'agence concurrente. La SAM a interjeté appel. Elle soutenait ne pas invoquer la violation d'une clause de non-concurrence, mais une concurrence déloyale exercée par l'intermédiaire d'un prête-nom. Elle sollicitait la réformation du jugement, la reconnaissance de la recevabilité et du bien-fondé de son action, une interdiction d'activité concurrentielle illicite, une mesure d'expertise et des dommages-intérêts. Mme S. et Mlle G. ont conclu à la confirmation, en formant appel incident sur le quantum des dommages-intérêts. ## Question de droit La cour devait déterminer dans quelles conditions une action en concurrence déloyale peut prospérer contre d'anciens salariés qui ont rejoint une agence concurrente, en l'absence d'engagement de non-concurrence. Plusieurs sous-questions en découlent : 1. L'absence d'engagement de non-concurrence fait-elle obstacle à l'action, ou seule la nature des griefs compte-t-elle ? 2. Quelle démonstration préalable est exigée lorsque les anciens salariés ne sont pas les titulaires formels de l'entreprise concurrente ? 3. Les éléments invoqués (proximité des locaux, sigle identique, fonctions de direction antérieures, dates d'embauche) suffisent-ils à établir c
# Cour d'Appel de Monaco, 10 juin 1986, n° 25254 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 10 juin 1986, n° 25254 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/1986/06-10-25254)) L'arrêt rendu le 10 juin 1986 par la Cour d'appel de la Principauté de Monaco (et dont le pourvoi a ultérieurement été rejeté par un arrêt de la Cour de révision du 8 octobre 1987) offre une illustration classique mais particulièrement dense des contentieux nés de la désintégration des réseaux de distribution internationale. Au carrefour du droit des contrats commerciaux et de la responsabilité délictuelle pour concurrence déloyale, cette décision s'attache à démêler l'écheveau des responsabilités consécutives à la rupture simultanée d'accords de représentation exclusive et à la réorganisation subséquente des circuits de commercialisation entre un fabricant étranger, son distributeur principal monégasque et le sous-agent français de ce dernier. La vie des affaires internationales repose fréquemment sur des chaînes contractuelles où l'exclusivité territoriale sert de pivot à la conquête de nouveaux marchés. Lorsque le maillon intermédiaire — en l'occurrence l'importateur ou l'agent général — se trouve évincé au profit d'une relation directe nouée entre le fabricant initial et le sous-agent local, le soupçon d'une collusion frauduleuse et d'un pillage de réseau surgit invariablement. Toutefois, le droit positif ne sanctionne pas en soi la mobilité des acteurs économiques ni la recomposition des alliances commerciales. Il appartient au juge de tracer avec rigueur la frontière entre le jeu normal, fût-il rude, de la liberté du commerce et de l'industrie, et les comportements fautifs caractérisant soit l'inexécution d'engagements contractuels précis, soit des manœuvres déloyales tendant à la désorganisation d'une entreprise concurrente. Par cet arrêt infirmatif, la juridiction du second degré monégasque procède à une appréciation stricte des conditions d'engagement de la responsabilité tant contractuelle que délictuelle. Substituant une analyse juridique rigoureuse à l'approche plus globale et équitable qu'avait adoptée le Tribunal de première instance sur la foi d'un rapport d'expertise judiciaire, la Cour d'appel rappelle que la rupture d'une relation d'affaires informelle peut être pleinement justifiée par les défaillances financières du cocontractant, que le débauchage d'anciens collaborateurs n'est constitutif de concurrence déloyale que sous des conditions probatoires drastiques, mais qu'en revanche, la violation d'une clause contractuelle de non-représentation post-contractuelle appelle l'application stricte et mécanique de la sanction forfaitaire convenue par les parties. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce litige complexe se trouve la structuration d'un réseau de commercialisation de matériels industriels entre l'Italie, la Principauté de Monaco et la France au début des années 1970. En juillet 1970, la société anonyme monégasque S.M., présidée par son administrateur délégué P. B. et ayant pour objet social la fabrication et la vente de grenaille de fils métalliques, est entrée en relations d'affaires avec l'entreprise de droit italien Carpenteria Meccanoca (ci-après C.M.), établie à Modène et spécialisée dans la construction de matériel de fonderie. Bien qu'un projet de contrat formel ait été envisagé — lequel prévoyait notamment une commission de 10 %, une durée initiale d'une année renouvelable ainsi qu'une faculté de résiliation à tout moment moyennant le respect d'un préavis de quatre-vingt-dix jours —, ce document ne fut jamais formellement adopté ni signé par les parties. Néanmoins, la correspondance échangée entre les deux entreprises atteste la naissance de liens contractuels effectifs aux termes desquels la société italienne C.M. consentait à la société monégasque S.M. une exclusivité de vente de son matériel sur l'ensemble du territoire français, en contrepartie du versement d'une commission. Afin d'assurer la prospection et la couverture effective du marché français, la société S.M. a travaillé de concert avec une autre société anonyme monégasque, la Société Monégasque Importation-Exportation Commissions (ci-après S.I.E.M.C.), également dirigée par P. B. en qualité d'administrateur délégué, dont l'activité consistait à agir comme agent de fabriques de matériels industriels, principalement d'origine italienne et espagnole. Ces deux entités monégasques, étroitement unies d'intérêts, imbriquaient leurs activités respectives et s'appuyaient sur un réseau commun d'agents commerciaux ainsi que sur une documentation générale commune. C'est dans ce cadre que, par deux conventions identiques conclues le 1er juillet 1972, la société S.M. d'une part, et la société S.I.E.M.C. d'autre part, ont concédé à une société anonyme française, les Établissements B. (également désignée dans la procédure sous la dénomination Établissements J. B. et Cie), un mandat de représentation à titre d'agent commercial exclusif. Ce mandat couvrait un secteur géographique précis de l'est de la France, comprenant les départements du Rhône, de l'Ain, de la Saône-et-Loire, de la Haute-Saône, de l'Isère, de la Savoie et de la Haute-Savoie. Les Établissements B. avaient pour mission d'y représenter le matériel produit par la société C.M. de Modène, celui des Établissements Cavedon Fantin-Baraldi, ainsi que la grenaille métallique fabriquée par la société S.M. Ces contrats, conclus pour une durée déterminée courant jusqu'au 31 décembre 1973, fixaient la rémunération de l'agent à une commission de 10 % sur les ventes de matériels et de 5 % sur celles de grenaille métallique. Soucieuses de protéger leur réseau et leurs positions commerciales à l'issue de ces mandats, les sociétés monégasques avaient inséré à l'article 4 des conventions du 1er juillet 1972 une clause restrictive post-contractuelle précise. Il y était stipulé qu'à l'expiration des contrats — laquelle ne pouvait normalement intervenir avant le terme du 31 décembre 1973 —, les Établissements B. s'engageaient, pendant une durée d'un an et dans les limites du secteur géographique concédé, à ne pas représenter sous quelque forme que ce soit, ni à prendre directement ou indirectement un intérêt dans une entreprise susceptible de faire concurrence aux sociétés S.I.E.M.C. ou S.M. Cette obligation de non-représentation et de non-concurrence était assortie d'une clause pénale : en cas de manquement, et du seul fait de l'infraction constatée, les Établissements B. devenaient redevables d'une indemnité nette et forfaitaire équivalente au montant total des commissions qui leur auraient été versées et qu'ils auraient perçues au cours de l'année précédant la résiliation ou l'expiration du contrat. Toutefois, cette architecture contractuelle tripartite allait connaître un dénouement rapide et quasi simultané au cours de l'été 1973. En premier lieu, par deux lettres datées du 27 juin 1973, les Établissements B. ont notifié aux sociétés S.M. et S.I.E.M.C. leur décision de dénoncer de manière anticipée les contrats du 1er juillet 1972. Dans le courrier adressé à la société S.M., faisant suite à de précédentes correspondances des 21 février et 23 mai 1973, l'agent français justifiait cette rupture par l'impossibilité de poursuivre la prospection en raison du manque de références, de l'absence d'aide publicitaire, de l'obligation d'acquérir du matériel sans certitude de pouvoir le placer rapidement, et surtout du non-respect constant des promesses de livraison, tout en tenant les prospectus restants à la disposition du mandant. Dans la lettre destinée à la société S.I.E.M.C., les Établissements B. invoquaient le fait que les machines-outils ne correspondaient pas spécialement à leur branche d'activité et que leur prospection s'avérait infructueuse. Dès le 30 juin 1973, P. B., agissant ès qualités de président administrateur délégué des deux sociétés monégasques, prenait acte de cette dénonciation, donnait l'accord formel de ses sociétés pour la rupture des contrats et sollicitait simplement la restitution des trois documentations générales communes qui avaient été confiées à l'agent. En second lieu, quelques jours plus tard, par une lettre du 16 juillet 1973, l'entreprise italienne C.M. avisait à son tour la société S.M. qu'elle mettait un terme définitif à leurs rapports contractuels, lesquels n'avaient d'ailleurs donné lieu jusque-là qu'à une activité de collaboration réduite. Dans ce même courrier, le fabricant de Modène informait la société monégasque de son intention de confier désormais l'exclusivité de ses produits à une autre société et l'invitait à lui restituer le matériel demeurant en sa possession. Or, dans cette même période charnière des mois de juin et juillet 1973, la société italienne C.M. et la société française Établissements B. sont entrées directement en relations d'affaires, leurs rapprochements aboutissant à l'attribution aux Établissements B. de l'exclusivité de la vente des produits C.M. pour la France. De surcroît, d'anciens agents commerciaux du réseau commun des sociétés S.M. et S.I.E.M.C., notamment les sieurs H. et N., ont été amenés à prêter leurs services ou à collaborer avec la société C.M. ou les Établissements B. postérieurement à ces ruptures. Parallèlement, un contentieux financier subsistait entre le fabricant italien et l'importateur monégasque : la société S.M. ayant laissé impayées plusieurs factures des 2 mai, 5 juin et 18 juillet 1973 relatives à la fourniture de machines, de matériel et de réparations mécaniques réglées par des traites impayées, le Tribunal civil de Modène a, par un jugement du 25 mars 1976 passé en force de chose jugée, condamné la société S.M. à payer à la société C.M. la somme de 6 567 081 lires italiennes (ou 6 567 071 lires selon les passages de l'arrêt), outre les intérêts. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant avoir été victimes d'une éviction concertée et déloyale, les sociétés anonymes monégasques S.M. et S.I.E.M.C., représentées par P. B., ont pris l'initiative du contentieux devant les juridictions de la Principauté. Par exploit du 23 décembre 1975, elles ont assigné la société de droit italien C.M. ainsi que la société anonyme française Établissements J. B. et Cie devant le Tribunal de première instance de Monaco sur le fondement de la concurrence déloyale. Leurs demandes initiales, assorties du bénéfice de l'exécution provisoire, tendaient à voir condamner la société C.M. à payer 110 246,76 francs à la société S.M. et 93 105,80 francs à la société S.I.E.M.C., et à voir condamner les Établissements J. B. à verser à chacune des demanderesses une somme initialement fixée à 25 000 francs, puis portée par conclusions du 14 février 1979 à 100 000 francs. Elles réclamaient enfin la condamnation solidaire des deux défenderesses au paiement de l'ensemble de ces indemnités à raison de leur collusion frauduleuse. Par un jugement avant dire droit du 10 juillet 1981, déclaré non susceptible d'opposition et réservant tous les droits des parties au fond, le Tribunal de première instance a ordonné une mesure d'instruction confiée à l'expert René Bedel. La mission impartie au technicien était particulièrement vaste : il lui incombait de déterminer la nature exacte des relations commerciales ayant existé entre les quatre entités (S.M., S.I.E.M.C., C.M. et Établissements J. B.), de décrire la genèse de ces relations et l'étendue des obligations réciproques ainsi que les conditions d'exécution des conventions, de préciser les circonstances, les initiatives et les motifs des ruptures intervenues, de rechercher si les sociétés C.M. et J. B. avaient accompli sur le plan commercial des actes préjudiciables aux intérêts des sociétés monégasques, et enfin d'évaluer les préjudices en résultant. L'expert judiciaire a déposé son rapport le 16 mai 1983. S'appuyant sur les conclusions de ce document, les sociétés S.M. et S.I.E.M.C. ont profondément remanié leurs prétentions par des écritures du 24 novembre 1983, se substituant à leurs demandes initiales. Elles ont sollicité la condamnation de la société C.M. au paiement de la somme de 250 000 francs au titre de travaux coûteux de prospection et de traduction exécutés à son profit sans avoir pu obtenir la contrepartie contractuelle escomptée, ainsi que de la somme de 50 000 francs au titre d'un manque à gagner (*lucrum cessans*), soit un total de 300 000 francs. Elles maintenaient leur demande de condamnation solidaire à l'encontre des Établissements J. B. et Cie, leur reprochant d'avoir pris part avec la société italienne à la réalisation de leur préjudice. Tandis que la société C.M. faisait défaut en première instance, les Établissements B. ont conclu au rejet de ces demandes le 21 décembre 1983 en déniant toute activité concurrentielle. Par un jugement sur le fond rendu le 5 juillet 1984 (contradictoire à l'égard des Établissements J. B. et non susceptible d'opposition à l'égard de la société C.M.), le Tribunal de première instance a homologué purement et simplement le rapport de l'expert René Bedel. Retenant l'existence de relations prématurément rompues et d'un préjudice subi par les sociétés monégasques, les premiers juges ont condamné solidairement la société C.M. et la société Établissements J. B. et Cie à payer aux sociétés S.M. et S.I.E.M.C. la somme globale de 195 000 francs à titre de dommages-intérêts, outre les entiers dépens incluant les frais d'expertise. Cette décision a fait l'objet d'un double recours devant la Cour d'appel de Monaco. D'une part, les Établissements J. B. et Cie ont relevé appel principal par exploit du 14 septembre 1984, assignant tant les sociétés monégasques que la société italienne aux fins d'obtenir l'infirmation totale du jugement et la décharge de toutes les condamnations prononcées contre eux. La société C.M. n'ayant pas comparu initialement, la Cour d'appel a, par un arrêt de défaut profit joint du 30 octobre 1984, ordonné sa réassignation. D'autre part, le jugement de première instance lui ayant été signifié le 15 novembre 1984, la société C.M. a elle-même interjeté appel principal par exploit du 14 décembre 1984. Devant la Cour, les positions des parties se sont cristallisées autour d'argumentations tant factuelles que juridiques : * **Les Établissements B.** soutenaient que leur dénonciation anticipée des contrats du 1er juillet 1972 était légitimée par l'insuffisance de l'activité de représentation imputable aux mandants monégasques. Sur le terrain de la clause de non-concurrence, ils affirmaient ne pas l'avoir violée, arguant qu'ils ne s'étaient intéressés à la commercialisation de certains matériels C.M. qu'à partir d'octobre 1974 (soit après l'expiration du délai d'un an), que ces matériels ne concurrençaient aucunement les fabrications propres de S.M. et S.I.E.M.C., et que l'expert n'avait relevé aucune affaire traitée pour le compte de la firme italienne durant la période d'interdiction. Ils contestaient être à l'origine d'une publication parue en octobre dans la revue professionnelle *Fonderies d'Aujourd'hui* les présentant comme représentants de C.M., et minimisaient l'intervention des anciens agents des sociétés monégasques (le sieur N. n'ayant collaboré que de façon épisodique sans traiter d'affaires concurrentes avant d'être licencié, et le courrier du 3 octobre 1974 adressé au sieur F. H. se rapportant à une période tardive et à des gammes non concurrentielles, sans d'ailleurs susciter de protestation de la part de P. B. à l'époque). À titre subsidiaire, pour le cas où une responsabilité serait retenue à leur encontre, ils demandaient que la condamnation soit strictement bornée au plafond contractuel d'une année de commissions. * **La société Carpenteria Meccanoca (C.M.)** poursuivait l'infirmation du jugement, le débouté intégral des sociétés monégasques et leur condamnation solidaire au paiement de 40 000 francs de dommages-intérêts pour procédure abusive. Elle excipait principalement de l'autorité de la chose jugée attachée au jugement du Tribunal civil de Modène du 25 mars 1976 ayant condamné la société S.M. pour des traites impayées, démontrant ainsi qu'elle disposait de motifs parfaitement légitimes pour rompre ses relations d'affaires. Elle contestait en outre la preuve même d'une relation d'exclusivité nouée avec les Établissements J. B. * **Les sociétés S.M. et S.I.E.M.C.**, intimées et appelantes à titre incident, demandaient la confirmation du principe de responsabilité mais sollicitaient par conclusions du 26 février 1985 l'élévation des dommages-intérêts à la somme de 220 000 francs, assortie des intérêts légaux à compter de l'assignation du 23 décembre 1975 et de la capitalisation des intérêts (anatocisme) à compter du 26 juin 1973, date des ruptures unilatérales, outre 20 000 francs pour procédure abusive. S'appuyant sur l'analyse de l'expert judiciaire qui avait stigmatisé un « montage » contestable au regard de la déontologie commerciale, elles plaidaient à la fois sur le terrain délictuel et sur le terrain contractuel. Elles reprochaient à la société C.M. une rupture brutale, sans préavis ni motif antérieurement invoqué, conjuguée à la résiliation simultanée par les Établissements B. de leurs mandats pour reprendre frauduleusement l'exclusivité de la firme italienne et débaucher leurs deux agents exclusifs (H. et N.). Elles affirmaient enfin n'avoir jamais renoncé au bénéfice de la clause de non-concurrence stipulée dans le contrat du 1er juillet 1972. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour d'appel de Monaco, après avoir ordonné la jonction des deux instances d'appel en raison de leur étroite connexité, devait résoudre une triple problématique juridique découlant de la rupture de ce réseau de distribution : 1. **Sur la rupture des relations entre le fabricant et le distributeur principal :** La résiliation unilatérale et sans préavis, par un fabricant étranger, d'un accord verbal de distribution exclusive le liant à un représentant monégasque constitue-t-elle une faute contractuelle ouvrant droit à l'indemnisation des frais de prospection engagés par ce dernier, dès lors qu'aucun contrat écrit imposant un préavis n'a été accepté et que le représentant se trouve par ailleurs débiteur de factures impayées ? 2. **Sur la caractérisation de la concurrence déloyale et de la collusion frauduleuse :** La simultanéité des ruptures contractuelles, la reprise de la représentation du fabricant par l'ancien sous-agent du distributeur évincé et le recours aux services d'anciens agents commerciaux de ce distributeur suffisent-ils à caractériser une collusion frauduleuse et des actes de concurrence déloyale par débauchage et détournement de clientèle ? 3. **Sur la violation de la clause post-contractuelle par le sous-agent :** En l'absence de concurrence déloyale délictuelle démontrée, l'ancien agent commercial qui exerce des actes de représentation au profit du fabricant durant l'année suivant la rés
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 834 du 8 décembre 1967 visant à limiter et diminuer l'intensité du bruit et à réprimer les bruits troublant la tranquillité publique - Décision administrative accordant une dérogation - Forme de l'arrêté ministériel non requise Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision mentionnant l'obligation statuaire de contribuer à l'animation artistique, culturelle et sportive de la Principauté - Conformité à la disposition législative Décision octroyant un régime dérogatoire permanent, général et illimité - Contrariété avec les dispositions de la loi ou celles des ordonnances prises pour son application - Décision entachée d'une erreur de droit - Décision légale (non) Procédure Lettre de l'autorité administrative informant du bénéfice du régime dérogatoire - Lettre constitutive d'une décision administrative - Recevabilité du recours
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12809 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, *Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco (SBM) c/ État de Monaco*, n° 12809 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12809)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le présent litige s'inscrit au cœur de l'organisation des relations collectives de travail et de la structuration syndicale au sein de la Société Anonyme Monégasque dénommée Société des Bains de Mer et du Cercle des Étrangers à Monaco, communément désignée sous l'acronyme « SBM ». Entreprise historique et emblématique de la Principauté, la SBM se caractérise par la multiplicité et l'hétérogénéité des activités économiques qu'elle déploie, englobant notamment le secteur hôtelier, les établissements de jeux de hasard, la restauration, les activités sportives, ainsi que l'organisation de spectacles et d'événements récréatifs. À l'origine de la contestation se trouve l'évolution statutaire d'une organisation syndicale préexistante au sein de cette entreprise. Le « Syndicat des Agents de Maîtrise de la SBM » a entrepris de modifier ses statuts afin d'élargir substantiellement son assise catégorielle et son champ de représentativité professionnelle. Aux termes de cette refonte statutaire, le groupement a adopté la dénomination nouvelle de « Syndicat Non Jeux Unifié de la Société des Bains de Mer » (SNJU). L'article 1er de ses nouveaux statuts a redéfini son champ d'application personnel et professionnel en prévoyant que l'organisation a désormais « vocation à regrouper l'ensemble des personnels de la Société, hors Secteur Hôtelier : qu'ils soient ouvriers, employés administratifs, techniciens, agents de maîtrise ou cadres ; à l'exception des personnels des Jeux de Table (croupiers), cadres jeux et cadres supérieurs ; sans distinction de nationalité ou de sexe ». Par cette stipulation, le syndicat n'entendait plus cantonner son recrutement à une catégorie socioprofessionnelle déterminée (les agents de maîtrise), mais visait à rassembler une pluralité considérable de corps de métiers au sein de l'entreprise. D'après les éléments relevés par la société requérante, ce nouveau périmètre ouvrait l'adhésion aux salariés occupant des postes correspondant à près de 293 professions distinctes, n'excluant formellement que le secteur hôtelier et le personnel affecté aux jeux de table et à leur encadrement hiérarchique supérieur. Conformément à la législation monégasque encadrant la création et la modification des organisations professionnelles, les statuts ainsi révisés ont été soumis à l'autorité administrative compétente. Par un Arrêté ministériel n° 2013-449 en date du 6 septembre 2013, le Ministre d'État a formellement approuvé la modification des statuts dudit syndicat. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant que cette extension statutaire dénaturait le cadre légal du syndicalisme professionnel en Principauté et portait atteinte à la cohérence du dialogue social interne, la Société des Bains de Mer a engagé une contestation administrative et juridictionnelle. Le 5 novembre 2013, la SBM a formé un recours gracieux devant le Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de l'Arrêté ministériel n° 2013-449 du 6 septembre 2013. Ce recours gracieux a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, née du silence gardé par l'autorité administrative à l'expiration d'un délai de quatre mois, soit le 5 mars 2014. Par une requête enregistrée au Greffe Général le 5 mai 2014, la SBM a saisi le Tribunal Suprême de Monaco, sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Arrêté ministériel du 6 septembre 2013 ainsi que de la décision implicite de rejet du 5 mars 2014. Au soutien de ses prétentions, la société requérante a fait valoir : 1. *Son intérêt pour agir et l'impact économique et social* : La SBM a exposé que les organisations syndicales constituent des interlocuteurs déterminants dans la défense des intérêts professionnels, tout particulièrement en période économique difficile. Or, l'arrêté attaqué confère au syndicat la capacité de représenter près de 300 métiers différents, transformant cette entité en un « syndicat généraliste » ou en une fédération syndicale déguisée. Cette structure hybride est de nature à agréger des professions dont les intérêts ne sont aucunement convergents et qui sont, pour certaines d'entre elles, d'ores et déjà représentées par d'autres organisations syndicales susceptibles d'adopter des positions divergentes, ce qui engendre des risques majeurs de blocages et de perturbations dans les négociations collectives. 2. *La violation de l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944* : La requérante a soutenu que l'arrêté querellé méconnaît frontalement ce texte, aux termes duquel « les syndicats constitués ne pourront grouper que des personnes exerçant la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». Selon la SBM, la loi monégasque prohibe la création de syndicats généralistes d'entreprise (« syndicats omnibus »). Les 293 professions visées ne présentent aucun lien systématique de connexité : elles ne s'exercent pas au sein d'une même unité de travail et ne concourent pas à la réalisation d'une activité commune. 3. *L'absence de connexité et la pluralité des branches d'activité* : En réplique à l'administration, la SBM a précisé que la connexité ne peut s'entendre que d'une participation à une unité de travail concourant à un même produit ou service, relevant d'une même branche d'activité. Se fondant à titre comparatif sur les nomenclatures de l'INSEE, elle a souligné que les activités sportives, les activités de spectacles et les activités de restauration relèvent de branches, voire de secteurs économiques distincts. Par suite, faire coexister au sein d'un même syndicat de base des caissiers des jeux (non exclus par les statuts), des personnels de discothèque (physionomistes, employés de vestiaire) et des techniciens de spectacle méconnaît radicalement l'exigence de connexité. En défense, par contre-requête enregistrée le 7 juillet 2014 et duplique enregistrée le 28 août 2014, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête : 1. *L'interprétation large de la notion de connexité* : L'autorité administrative a soutenu que l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, calqué pour l'essentiel sur l'article L. 2131-2 du Code du travail français, ne prohibe nullement de façon absolue les syndicats dits généralistes à l'échelle d'une entreprise. S'appuyant sur la jurisprudence française, le Ministre d'État a soutenu que l'ensemble des salariés d'un même employeur peuvent valablement s'affilier au même syndicat, quels que soient leurs métiers respectifs, dès lors qu'ils participent à l'activité globale de l'entreprise, hormis l'hypothèse où celle-ci déploie des activités distinctes et nettement différenciées. 2. *L'homogénéité postulée autour du secteur des loisirs* : Selon l'administration, les exclusions statutaires formellement opérées par le SNJU (exclusion de l'hôtellerie et du personnel des jeux de table) isolent précisément les branches spécifiques de la SBM, de sorte que tous les autres métiers intégrés au syndicat concourent à une activité unique et globale consacrée aux « loisirs » (sports, spectacles, restauration), conférant ainsi la connexité requise par le texte. 3. *L'inopérance des nomenclatures externes* : Le Ministre d'État a objecté que la nomenclature administrative de l'INSEE invoquée par la SBM constitue une simple grille statistique étrangère à l'ordre juridique monégasque et ne saurait caractériser une distinction juridique de principe applicable à Monaco. L'affaire a été examinée lors de l'audience d'instruction et de plaidoiries du 11 décembre 2014, au cours de laquelle le rapporteur, M. Jean-Michel Lemoyne de Forges, les conseils respectifs des parties et le Ministère Public en ses conclusions ont été entendus. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question fondamentale touchant au droit syndical et à la régularité de la composition des groupements professionnels au regard des dispositions d'ordre public de la Principauté. Il appartenait à la juridiction administrative de déterminer si l'autorité ministérielle peut légalement approuver les statuts d'un syndicat de salariés constitué au sein d'une entreprise plurisectorielle, lorsque ce groupement ouvre l'adhésion à la quasi-totalité des catégories professionnelles (ouvriers, employés, techniciens, agents de maîtrise, cadres) exerçant des centaines de métiers différents, sous la seule réserve d'exclusions sectorielles limitées (les jeux de table et l'hôtellerie). En substance, la question posée était de savoir si l'appartenance à un même employeur et la poursuite globale d'une vocation récréative ou de « loisirs » suffisent à établir l'existence d'une « même profession », de « métiers similaires » ou de « professions connexes » au sens de l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, ou si, à l'inverse, la disparité manifeste des activités matérielles exercées par ces personnels au sein de l'entreprise fait obstacle à leur regroupement au sein d'un syndicat de base unifié. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour prononcer l'annulation des décisions attaquées, le Tribunal Suprême développe une argumentation rigoureuse en quatre temps, articulant l'analyse textuelle de la législation monégasque avec la réalité matérielle des fonctions exercées au sein de l'entreprise. En premier lieu, le Tribunal procède à une lecture combinée des textes régissant le droit syndical et la négociation collective à Monaco : - D'une part, il rappelle la règle impérative fixée par l'article 2 de l'Ordonnance-loi n° 399 du 6 octobre 1944, qui pose une limitation structurelle : les syndicats constitués ne peuvent regrouper que des personnes exerçant « la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». - D'autre part, il confronte cette limitation à l'article 11 de la même ordonnance-loi, qui garantit aux syndicats régulièrement constitués la faculté de « former librement entre eux des fédérations pour l'étude et la défense de leurs intérêts professionnels ». - Enfin, il prend en considération l'article 1er de la loi n° 416 du 7 juin 1945 sur les conventions collectives de travail, qui prévoit qu'un accord collectif peut être conclu par un ou plusieurs syndicats ou des « fédérations de syndicats » pour une entreprise, une profession ou un ensemble de professions. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême déduit de cette confrontation une distinction étanche et fondamentale entre le *syndicat de base* et la *fédération syndicale*. La juridiction relève que si le législateur monégasque permet à des syndicats regroupant des personnes exerçant des professions ou métiers différents, sans lien de connexité entre eux, de « se fédérer librement pour former l'interlocuteur unique d'un ou plusieurs employeurs », cette faculté appartient exclusivement aux unions et fédérations. En revanche, « chacun de ces syndicats ne peut réunir que des personnes exerçant la même profession, des métiers similaires ou des professions connexes ». Dès lors, un syndicat de base ne saurait, sous couvert d'élargissement statutaire, s'approprier le champ d'action ou la morphologie plurisectorielle d'une fédération. En troisième lieu, le Tribunal Suprême forge la grille de qualification juridique applicable à l'échelle de l'entreprise en affirmant sans ambiguïté : > « Considérant que, au sein d'une même entreprise, ne peuvent être regardés comme identiques, similaires ou connexes que des professions ou des métiers qui participent à la même activité ; » Cette formulation pose un principe directeur restrictif : l'identité d'employeur ne génère pas, à elle seule, la connexité des métiers. Le critère décisif réside dans la participation effective à une *même activité*. En quatrième lieu, faisant application de ce critère aux stipulations du syndicat litigieux, le Tribunal examine les dispositions de l'article 1er des statuts approuvés du SNJU. Il constate que le regroupement envisagé embrasse la quasi-totalité des personnels de la société (ouvriers, employés, techniciens, agents de maîtrise, cadres), hors secteur hôtelier et personnels des jeux de table. Or, les pièces de l'instruction mettent en lumière que les personnels ainsi réunis au sein d'un groupement unique participent à des « activités manifestement différentes » (restauration, spectacles, activités sportives, caisses, etc.). Le Tribunal écarte implicitement la thèse de l'administration tendant à noyer ces branches distinctes sous l'appellation globale et indifférenciée de secteur des « loisirs ». En conséquence, l'approbation
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Établissement public de caractère hospitalier - Ordonnance n° 7.464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du Centre Hospitalier Princesse Grace - Agent de service hospitalier - Emploi de gouvernant - Décision disciplinaire de rétrogradation - Détournement de procédure (non) - Manque de base légale (non) - Erreur de fait (non) Recours pour excès de pouvoir Absence de faute disciplinaire - Comportement incompatible avec les responsabilités afférentes à l'emploi (oui) - Erreur manifeste d'appréciation (non) - Décision légale (oui) Établissements publics Établissement public de caractère hospitalier - Agent de service hospitalier - Décision disciplinaire de rétrogradation Procédure Moyen de droit évoqué dans la réplique pour la première fois - Cause juridique distincte de celle de la requête - Moyen nouveau et tardif - Irrecevabilité Recours en indemnisation Légalité de l'acte administratif - Rejet de la demande en indemnisation
Compétence Contentieux constitutionnel - Disposition législative - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Droits et libertés constitutionnels Constitution, Titre III - Inviolabilité du domicile (art. 21) - Prescription applicable aux locaux professionnels - Loi n° 1.165, du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 18) - Pouvoirs d'investigation dépourvus de garanties - Atteinte disproportionnée à la prescription constitutionnelle - Disposition législative non conforme à la Constitution Recours pour excès de pouvoir Loi n° 1.165 du 23 décembre 1993, modifiée, relative à la protection des informations nominatives (art. 19 et art. 2-11) - Décision d'une autorité administrative - Décision du Président de la Commission de contrôle des informations nominatives - Avertissement et mise en demeure cumulés consécutivement à une procédure d'investigation - Violation de la disposition législative (oui) - Publication d'une décision individuelle - Violation de la disposition législative (oui) Procédure Procédure d'investigation dans des locaux à usage professionnel - Respect du principe des droits de la défense (non) - Respect du caractère contradictoire de la procédure (non) - Respect du caractère impartial de la décision (non) - Décision administrative de sanction illégale (oui)
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Travail Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Commission de licenciement - Assentiment de la décision de licenciement - Délégué du personnel Recours pour excès de pouvoir Loi n° 459, du 19 juillet 1947, portant modification du statut des délégués du personnel - Décision de la Commission de licenciement - Décision susceptible de recours - Ordonnance n° 2.528, du 3 juin 1961, relative aux modalités de licenciement des délégués du personnel - Décision de licenciement non motivée - Saisine irrégulière de la Commission de licenciement - Décision illégale (oui) Principes généraux du droit Commission de licenciement - Comparution du requérant sans communication préalable du dossier - Respect des droits de la défense (non) - Décision illégale (oui) Recours en indemnisation Décision annulée - Préjudice matériel insuffisamment établi - Octroi d'une indemnité en réparation du préjudice moral
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12394 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/10-25-12394)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2013 trouve son origine dans la mise en œuvre, par la Commission de contrôle des informations nominatives (ci-après « CCIN »), de ses prérogatives légales d'investigation et de contrôle sur place. Monsieur D. C. exerçait les fonctions d'administrateur délégué au sein de la Société méridionale de contentieux (ci-après « SOMECO »). Sur le fondement d'une décision prise le 15 novembre 2011 par le Président de la CCIN, des opérations de vérification — qualifiées par le requérant de « perquisition administrative » — ont été diligentées au sein des locaux professionnels de la société SOMECO. Ces investigations visaient à contrôler le respect des prescriptions issues de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, relative à la protection des informations nominatives, dans sa rédaction issue de la loi n° 1.353 du 4 décembre 2008 (également mentionnée dans les motifs de la décision comme datée du 6 décembre 2008). Selon les exposés factuels soutenus par Monsieur D. C., cette visite domiciliaire à caractère administratif s'est déroulée dans les locaux de la société sans que les occupants des lieux n'aient été préalablement informés de l'existence d'un quelconque droit de s'opposer à la mesure, ni de la faculté d'être assistés par un avocat ou du droit de ne pas contribuer à leur propre incrimination. L'entrée physique des investigateurs dans l'enceinte professionnelle avait, selon l'administrateur délégué, pour finalité la recherche d'éléments de preuve susceptibles de caractériser l'un des délits prévus par la législation sur les informations nominatives. À la suite de ces opérations de contrôle et sur le fondement des constatations ainsi opérées, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de Monsieur D. C. Ce dernier a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel pour avoir contrevenu aux dispositions de la loi n° 1.165 précitée, et plus particulièrement pour avoir procédé à la collecte et à l'exploitation d'informations nominatives en l'absence de déclaration préalable. Par un jugement rendu le 18 décembre 2012, le Tribunal correctionnel a écarté le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) et est entré en voie de condamnation à l'encontre du prévenu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant cette condamnation pénale, Monsieur D. C., ainsi que le Ministère public, ont interjeté appel du jugement correctionnel devant la Cour d'appel de Monaco. Au soutien de sa défense devant la juridiction du second degré, le conseil du prévenu a soulevé un moyen de nullité des opérations de contrôle, articulé autour de la non-conformité à la Constitution des dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993. Le prévenu faisait valoir que ce texte législatif autorisait l'accès des organes d'investigation aux locaux d'une personne physique ou morale dans des conditions assimilables à des perquisitions domiciliaires administratives, ainsi que l'exécution de vérifications, l'accès à tous documents et le droit d'en demander communication ou copie, sans qu'aucune autorisation judiciaire préalable ne soit requise et sans que le responsable des lieux ne soit informé ou mis en mesure d'exercer un droit d'opposition. Par un arrêt en date du 18 mars 2013, la Cour d'appel de Monaco a analysé ce moyen de nullité comme constituant une exception préjudicielle d'inconstitutionnalité dirigée contre l'article 18 de la loi n° 1.165 au regard du Titre III de la Constitution, et plus spécifiquement de ses articles 19, 21 et 22. Se déclarant incompétente pour trancher elle-même cette question relevant du monopole du juge constitutionnel, la juridiction d'appel a prononcé un sursis à statuer sur les appels dont elle était saisie et a imparti à Monsieur D. C. un délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité, conformément aux dispositions de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Déférant à cette injonction judiciaire, Monsieur D. C. a déposé une requête au Greffe général de la Principauté le 5 avril 2013 (enregistrée sous le numéro TS 2013-07). Ses prétentions se décomposaient en deux volets distincts : 1. D'une part, il sollicitait du Tribunal Suprême l'appréciation de la validité constitutionnelle de l'article 18 de la loi n° 1.165 modifiée. S'appuyant sur les jurisprudences qu'il qualifiait de concordantes de la Cour européenne des droits de l'homme, du Conseil constitutionnel français et du Conseil d'État français relatives aux pouvoirs de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), il soutenait qu'en l'absence de garanties légales encadrant la faculté de perquisition administrative — telles qu'une autorisation judiciaire préalable ou la notification effective d'un droit d'opposition —, l'article 18 violait la liberté et la sûreté individuelles (article 19 de la Constitution), l'inviolabilité du domicile (article 21) ainsi que le droit au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), outre le principe général du respect du contradictoire et des droits de la défense. 2. D'autre part, le requérant demandait à la Haute Juridiction de prononcer une déclaration d'inconstitutionnalité, par voie de « constatations » et de « déclarations », visant la mise en pratique et l'interprétation restrictive de cet article 18 par la CCIN. Il soutenait que le texte législatif n'interdisait nullement à l'autorité administrative de notifier par écrit aux personnes contrôlées leur droit de s'opposer à la visite, d'être assistées d'un conseil et de ne pas s'auto-incriminer. Il contestait à cet égard l'existence ou la valeur juridique d'une réglementation interne invoquée par la CCIN (portant la mention « version 1 »), affirmant n'avoir jamais été informé d'un droit de refus qui, s'il avait été notifié, aurait donné lieu à un acte émargé. En défense, par une contre-requête enregistrée le 7 juin 2013 et une duplique du 24 juillet 2013, le Président de la CCIN a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir partielle. Selon l'autorité administrative, les conclusions tendant à faire juger par voie de « constatations » et de « déclarations » l'application concrète de la loi par la CCIN excédaient l'office du juge du contrôle de constitutionnalité, seules étant recevables les conclusions dirigées contre la disposition législative elle-même. Sur le fond et à titre subsidiaire, la CCIN concluait au rejet du recours en validité pour plusieurs motifs : * **Sur la qualification des pouvoirs :** L'article 18 n'autoriserait aucune perquisition ni aucun pouvoir d'exécution forcée, mais organiserait uniquement des opérations de vérification (consultation de traitements, demande de communication ou de copie de pièces) dans le cadre d'une mission à l'objet délimité et porté à la connaissance de l'intéressé. * **Sur l'existence de garanties internes et juridictionnelles :** D'une part, bien que la loi ne mentionne pas de droit d'opposition, les directives internes de la CCIN imposeraient aux agents assermentés d'informer les personnes contrôlées qu'elles ne sont pas tenues de donner accès aux locaux, un procès-verbal de refus étant alors dressé. D'autre part, l'article 19 de la même loi instituerait une garantie suffisante en prévoyant le contrôle *a posteriori* du Président du Tribunal de première instance, statuant en matière de référé, sur la régularité des opérations. * **Sur les normes de référence :** Seul l'article 21 de la Constitution (inviolabilité du domicile) pourrait être utilement invoqué, à l'exclusion des articles 19 et 22. De plus, les jurisprudences françaises (Conseil d'État) et européennes (CEDH) seraient inapplicables et non transposables devant le Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle, la CEDH n'ayant qu'une valeur infraconstitutionnelle à Monaco et le juge pénal ayant déjà écarté la violation de son article 8. Enfin, la CCIN invoquait une décision du Conseil constitutionnel français de juillet 2012 ayant validé le droit de communication des agents des douanes en l'absence de pouvoir d'exécution forcée et en présence d'un contrôle juridictionnel *a posteriori*. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le renvoi préjudiciel opéré par la Cour d'appel et la formulation de la requête soumettaient au Tribunal Suprême une double interrogation, à la fois procédurale et substantielle. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, il s'agissait de déterminer l'étendue exacte de la compétence du Tribunal Suprême lorsqu'il est saisi sur renvoi préjudiciel du juge judiciaire d'un recours en appréciation de validité : le juge constitutionnel peut-il, à cette occasion, connaître de la conformité à la Constitution des modalités pratiques d'application et d'interprétation d'une loi par une autorité administrative, ou son office est-il strictement circonscrit à l'examen abstrait de la disposition législative visée par l'arrêt de sursis à statuer ? En second lieu, sur le fond du droit constitutionnel, la question centrale consistait à savoir si les dispositions de l'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 modifiée, qui confèrent aux membres et agents de la CCIN le pouvoir d'accéder aux locaux professionnels des personnes physiques ou morales entre six et vingt-et-une heures (le cas échéant en présence d'un officier de police judiciaire) afin de procéder à des vérifications, consulter des traitements et exiger la communication de documents sous peine de sanctions pénales en cas d'entrave (prévues à l'article 22, 3° de la loi), portent une atteinte disproportionnée à la liberté individuelle (article 19 de la Constitution), à l'inviolabilité du domicile (article 21) ou au respect de la vie privée et du secret des correspondances (article 22), dès lors que la loi ne subordonne pas ces opérations à une autorisation judiciaire préalable et ne prévoit pas l'information de la personne contrôlée quant à son droit de s'y opposer ou des garanties légales équivalentes. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême structure son raisonnement en trois étapes successives : il délimite strictement le périmètre de sa saisine, écarte par une qualification d'inopérance les griefs tirés des articles 19 et 22 de la Constitution, avant de concentrer son contrôle de proportionnalité sur le terrain de l'article 21 relatif à l'inviolabilité du domicile. #### 1. La délimitation stricte du cadre du recours préjudiciel en appréciation de validité Accueillant la fin de non-recevoir soulevée par la CCIN, le Tribunal Suprême juge irrecevables les conclusions additionnelles du requérant. Le juge constitutionnel rappelle que le recours est formé « en exécution » de l'arrêt de sursis à statuer de la Cour d'appel. Par conséquent, le requérant n'est pas recevable à greffer sur ce recours en appréciation de validité de la loi des demandes tendant à faire déclarer inconstitutionnelles, par voie de « constatations » et de « déclarations », les modalités concrètes d'application de l'article 18 par la CCIN. Le contentieux de l'appréciation de validité sur renvoi préjudiciel demeure un procès fait à la norme législative telle que délimitée par la juridiction de renvoi, et non un contrôle du comportement de l'administration ou de ses directives internes. #### 2. L'inopérance des griefs tirés de la liberté individuelle (art. 19) et de la vie privée (art. 22) Procédant à un tri méthodique des normes constitutionnelles de référence invoquées, le Tribunal écarte d'emblée deux des trois articles visés : * **S'agissant de l'article 19 de la Constitution :** Après avoir intégralement reproduit le texte de cet article — qui garantit la liberté et la sûreté individuelles, encadre les poursuites, exige une ordonnance motivée du juge pour toute arrestation hors flagrant délit et impose un interrogatoire préalable à toute détention —, le Tribunal affirme sobrement que la procédure de contrôle administratif instaurée par l'article 18 de la loi n° 1.165 « n'affecte ni la liberté ni la sûreté individuelle ». Aucune mesure privative de liberté, d'arrestation ou de détention n'étant impliquée par les opérations de visite de la CCIN, le grief est déclaré inopérant. * **S'agissant de l'article 22 de la Constitution :** Ce texte protège le respect de la vie privée et familiale ainsi que le secret de la correspondance. Le Tribunal Suprême relève d'abord la finalité même des contrôles : les nécessités de la protection des droits et libertés des personnes impliquent de pouvoir diligenter des vérifications dans les locaux professionnels afin de s'assurer du respect de la législation sur les informations nominatives. Il constate ensuite que l'article 18, qui fixe les modalités de ce contrôle, n'a « ni pour objet ni pour effet » d'autoriser la CCIN à obtenir des informations en violation des secrets protégés par la Constitution et par la loi. Dès lors, le grief tiré de la méconnaissance de l'article 22 est, lui aussi, jugé inopérant. #### 3. La censure sur le fondement de l'inviolabilité du domicile (art. 21) et du contrôle de proportionnalité Le cœur de la motivation réside dans la confrontation de l'article 18 de la loi n° 1.165 à l'article 21 de la Constitution, aux termes duquel : « Le domicile est inviolable. Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans les conditions qu'elle prescrit ». Le raisonnement syllogistique et pondéré du Tribunal se déploie ici en cinq temps : 1. **L'extension de la notion constitutionnelle de domicile :** Le Tribunal pose le principe selon lequel l'inviolabilité du domicile garantie par l'article 21 ne se limite pas à l'habitat privé des personnes physiques, mais « s'applique également, dans certaines circonstances, aux locaux professionnels où des personnes morales exercent leur activité ». 2. **L'exigence de conciliation et de garanties légales :** Cette protection constitutionnelle des locaux professionnels n'est toutefois pas absolue ; elle doit être conciliée avec les « finalités légitimes du contrôle par les autorités publiques » du respect des règles imposées aux personnes morales. Pour que cette conciliation soit constitutionnellement valable, la mise en œuvre des pouvoirs de visite et de contrôle requiert l'existence de « garanties effectives et appropriées tenant compte de l'ampleur et de la finalité de ces pouvoirs ». 3. **L'identification d'un but d'intérêt général :** Examinant la loi n° 1.165 modifiée par la loi n° 1.353, le Tribunal reconnaît pleinement la légitimité de l'objectif poursuivi par le législateur. En dotant la CCIN de pouvoirs de visite et de contrôle, la loi vise à « renforcer la protection des droits et libertés des personnes face à l'expansion des nouvelles technologies et aux atteintes potentielles inhérentes à leur exploitation ». Elle poursuit donc un but d'intérêt général caractérisé. 4. **L'évaluation de la gravité de l'atteinte (l'ampleur des pouvoirs et la contrainte pénale) :** Analysant concrètement l'économie de la loi, le Tribunal relève trois éléments démontrant le caractère particulièrement intrusif et contraignant du dispositif : * L'article 18 permet d'accéder aux locaux professionnels « en dehors des heures normales de fonctionnement de l'organisme contrôlé » (la plage légale s'étendant de six heures à vingt-et-une heures). * La visite peut avoir lieu en l'absence de l'occupant ou du responsable, par la simple réquisition d'un officier de police judiciaire, et confère des « pouvoirs d'investigation étendus » (vérifications, consultation de tout traitement, demande de communication ou copie de tout document professionnel, recueil de renseignements). * Surtout, le Tribunal combine la lecture de l'article 18 avec celle de l'article 22, 3° de la même loi : ce dernier punit de sanctions pénales ceux qui, volontairement, empêchent ou entravent les investigations ou refusent de fournir les renseignements ou documents demandés. Cette incrimination pénale du refus prive de toute portée l'argument de la CCIN selon lequel il n'existerait pas de pouvoir d'exécution forcée ou qu'une directive interne permettrait un droit d'opposition. 5. **Le constat de la disproportion pour défaut de garanties :** Mettant en balance, d'un côté, l'ampleur de ces pouvoirs assortis de sanctions pénales et, de l'autre, le silence de la loi quant aux garanties procédurales, le Tribunal conclut qu'en l'absence d'aucune des garanties mentionnées dans la question préjudicielle de la Cour d'appel (autorisation judiciaire préalable ou information et mise en mesure d'exercer un droit d'opposition) ou de « garanties équivalentes », l'article 18 porte au principe de l'inviolabilité du domicile une atteinte qui ne peut être regardée comme proportionnée au but d'intérêt général poursuivi. La disposition législative est, par conséquent, déclarée non conforme à la Constitution. ### C. Le dispositif Le Tribunal Suprême prononce l'inconstitutionnalité intégrale de la disposition législative déférée en ces termes : > « DÉCIDE : > Article 1er : L'article 18 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 n'est pas conforme à la Constitution. > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du président de la Commission de Contrôle des informations nominatives ; > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Président de la Commission de Contrôle des informations nominatives et à M. D. C. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 25 octobre 2013 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par sa contribution à la théorie du procès constitutionnel que par l'approfondissement de la protection substantielle des droits fondamentaux face aux prérogatives des autorités administratives indépendantes. #### 1. L'autonomie du contrôle de constitutionnalité et la rigueur du renvoi préjudiciel Sur le plan procédural, la décision illustre avec une grande netteté le fonctionnement du mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité à Monaco, tel qu'il résulte de la lecture combinée de l'article 90-A-2 de la Constitution et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Contrairement au recours direct en annulation d'une loi ou d'une ordonnance souveraine qui doit être exercé dans un délai franc suivant la publication du texte, l'appréciation de validité sur renvoi du juge ordinaire (ici la Cour d'appel statuant en matière correctionnelle) permet de contester une loi déjà entrée en vigueur à l'occasion de son application à un litige déterminé. Toutefois, le Tribunal Suprême veille scrupuleusement à ce que cette voie de droit ne soit pas dévoyée en un contrôle de la légalité ou de la constitutionnalité des actes d'application individuelle. En déclarant irrecevables les conclusions tendant à faire censurer par voie de « constatations » et de « déclarations » la pratique administrative de la CCIN, la Haute Juridiction réaffirme la frontière étanche qui sépare le contentieux normatif objectif du contentieux subjectif de pleine juridiction ou de la répression pénale. Il n'appartient pas au
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12810)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La garantie des droits des administrés face au pouvoir de police des étrangers constitue l'un des terrains d'élection du contrôle de légalité exercé par la juridiction administrative suprême. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique, en mettant en lumière les exigences formelles rigoureuses qui entourent le retrait d'un titre de séjour lorsqu'il est motivé par des condamnations pénales prononcées à l'étranger. En l'espèce, M. j. DI., ressortissant de nationalité suisse né en République tchèque et sans profession, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec son épouse depuis le mois de mars 2008. Antérieurement à son installation en Principauté, l'intéressé avait acquis, au mois de juillet 1999 et de concert avec d'autres associés, une société privée de droit tchèque dénommée MUS AS. Les opérations entourant cette société ont attiré l'attention des autorités judiciaires helvétiques, conduisant le ministère public de la Confédération suisse à ouvrir une enquête dès le mois de juin 2005, diligentée notamment par la Brigade financière de Lausanne, portant sur des faits qualifiés de gestion déloyale, de faux et de blanchiment. Alors que cette procédure pénale suivait son cours en Suisse, M. j. DI. s'est établi à Monaco. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans le cadre de l'instance, les services de police de la Principauté avaient dûment averti le résident, dès sa première demande de renouvellement de sa carte de résident, que le maintien de sa situation administrative sur le territoire monégasque serait reconsidéré dans l'hypothèse où une condamnation pénale viendrait à être prononcée à son encontre à l'issue de l'instruction menée par les autorités helvétiques. Cette éventualité s'est matérialisée à l'automne 2013. Par un jugement rendu le 10 octobre 2013 (complété ou suivi d'une décision du 29 novembre 2013 selon les écritures gouvernementales), le Tribunal pénal fédéral suisse siégeant à Bellinzona a reconnu M. j. DI. coupable de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent répété et aggravé ainsi que de faux. En répression de ces infractions, la juridiction pénale helvétique l'a condamné à une peine privative de liberté ferme d'une durée de quarante-six mois, assortie d'une peine pécuniaire de deux cent cinquante-cinq jours-amende d'un montant quotidien de deux cent cinquante francs suisses avec sursis pendant une durée de deux ans. Tirant les conséquences de cette décision judiciaire étrangère, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur de la Principauté de Monaco a édicté, sous la forme d'une note interne référencée n° 2014-1784 en date du 4 février 2014, une décision administrative individuelle mettant fin au droit au séjour de l'intéressé. Par un courrier daté du 14 février 2014, M. j. DI. a été convoqué dans les locaux des services de la Sûreté publique de Monaco. C'est lors de cet entretien, qui s'est tenu le 13 mars 2014, qu'un officier de police judiciaire, agissant administrativement sur instruction du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, lui a notifié la teneur de la décision du 4 février 2014. Un procès-verbal de notification a été dressé à cette occasion le 13 mars 2014. Aux termes de cette notification, il a été indiqué à M. j. DI. qu'« eu égard à la condamnation prononcée à (son) encontre par le Tribunal pénal fédéral suisse [le] 10 octobre 2013, sa résidence en Principauté de Monaco était remise en cause ». La mesure administrative emportait retrait de sa carte de résident monégasque (qualifiée également de refus de renouvellement dans les écritures en défense de l'État) et lui impartissait un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté, ou à tout le moins pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. Toutefois, la note originale n° 2014-1784 du 4 février 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n'a pas été matériellement remise à l'administré lors de cette notification, seule une communication orale actée par procès-verbal ayant eu lieu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la mesure de police administrative prise à son encontre entachée d'illégalité, M. j. DI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe le 12 mai 2014, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois courant à compter de la notification du 13 mars 2014. Son recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur contenue dans la note n° 2014-1784 du 4 février 2014 lui retirant sa carte de résident et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis, outre les entiers frais et dépens de l'instance. Avant dire droit, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait valoir que l'officier de police judiciaire ayant procédé à la notification du 13 mars 2014 s'était borné à agir en exécution de la note du 4 février 2014 sans jamais lui remettre ce document écrit, le privant ainsi de la possibilité d'en connaître la teneur exacte et empêchant la juridiction d'en apprécier pleinement la légalité. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. j. DI. invoquait en premier lieu la violation des droits de la défense garantis par l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui impose que tout justiciable soit informé dans le plus court délai et de manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. En second lieu, et de manière centrale, il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les prescriptions impératives de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que l'article 2 de ce texte exige que la motivation des mesures de police soit écrite et comporte, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soulignait qu'aucun acte écrit émanant de l'auteur de la décision ne lui avait été remis. Il ajoutait que le simple procès-verbal de notification du 13 mars 2014, se référant de manière laconique au jugement suisse du 10 octobre 2013, ne pouvait pallier cette carence, faute notamment de préciser en quoi une condamnation pénale étrangère non définitive et non exécutoire représenterait une menace pour l'ordre public monégasque justifiant une mesure aussi stricte. Sur le terrain de la légalité interne (bien que certains arguments fussent initialement présentés sous l'angle externe dans la requête), le requérant arguait d'une violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale, dès lors que l'obligation de quitter le territoire monégasque le séparait de son épouse résidant à Monaco, caractérisant ainsi une mesure disproportionnée. En outre, il invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, reprochant à l'autorité administrative d'avoir commis une erreur d'appréciation en fondant sa décision sur un jugement pénal frappé d'appel et donc dépourvu de caractère définitif. Dans son mémoire en réplique enregistré le 13 août 2014, M. j. DI. a conforté ce moyen en se prévalant de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme *Konstas c/ Grèce* (mentionné « KO. contre Grèce » dans la décision) du 24 mai 2011, qui réaffirme la survivance de la présomption d'innocence durant l'instance d'appel. Il a également insisté sur l'insuffisance d'une simple évocation orale du jugement suisse au regard du formalisme écrit imposé par la loi n° 1.312. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 14 juillet 2014 et une duplique le 16 septembre 2014, concluant au rejet intégral des prétentions tant d'annulation qu'indemnitaires. S'agissant de la légalité externe et du grief tiré du défaut de motivation, l'administration a développé une défense en deux temps, particulièrement révélatrice de sa lecture souple des textes. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord soutenu que les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 étaient satisfaites dès lors qu'il résultait du procès-verbal de notification du 13 mars 2014 que l'intéressé avait été expressément informé oralement du motif du refus de renouvellement de sa carte — à savoir sa condamnation par le Tribunal pénal fédéral suisse —, cette connaissance factuelle lui ayant permis de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Puis, dans sa duplique du 16 septembre 2014, l'État a modifié son angle d'attaque en soutenant que le moyen tiré du défaut de motivation était non seulement infondé, mais surtout inopérant par l'effet de l'article 5, alinéa 2, de ladite loi n° 1.312. Selon cette disposition dérogatoire, l'obligation de motivation cède lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. S'appuyant sur une jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême relative aux mesures de refoulement, le Ministre d'État arguait que la condamnation de M. j. DI. en Suisse pour blanchiment d'argent répété et aggravé faisait entrer de plein droit la décision attaquée dans le champ de cette dispense légale de motivation. S'agissant des moyens conventionnels et de légalité interne, le Ministre d'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la notification orale d'un retrait de carte de résident n'est pas irrégulière en soi et ne viole pas l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. Sur le terrain de l'article 8 de la CEDH, il faisait valoir l'absence d'atteinte grave à la vie familiale, le requérant ne résidant à Monaco que depuis 2008 sans y exercer d'activité professionnelle ni y avoir d'attache autre que son épouse, laquelle n'avait aucune obligation de demeurer en Principauté, étant précisé que le retrait du statut de résident n'interdisait pas à l'intéressé d'effectuer de simples séjours à Monaco. Enfin, concernant l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, l'État soutenait que le principe de la présomption d'innocence est un moyen inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative, ajoutant en duplique que la décision reposait non pas sur la condamnation pénale en tant que telle, mais sur la matérialité des faits révélés par le jugement helvétique du 10 octobre 2013. Quant aux conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, faute pour le requérant de démontrer la réalité et le quantum du préjudice allégué. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, une série de questions touchant tant au droit interne de la procédure administrative non contentieuse qu'au droit européen des droits de l'homme. Toutefois, en vertu du principe d'économie des moyens qui gouverne la technique du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction monégasque a circonscrit son contrôle au moyen de légalité externe le plus dirimant, lequel soulevait une double question juridique inédite quant à la portée exacte de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit central qui se posait au Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **une décision administrative individuelle de police retirant sa carte de résident à un étranger satisfait-elle à l'obligation de motivation écrite et intégrée dans le corps de l'acte, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque les motifs n'ont été communiqués que verbalement à l'intéressé lors de la notification de la mesure, et l'administration peut-elle, à défaut, se prévaloir de la dispense de motivation prévue à l'article 5, alinéa 2, de la même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, alors même que les faits de blanchiment invoqués ont fait l'objet d'investigations d'ores et déjà achevées et conduites exclusivement par des autorités étrangères hors du territoire de la Principauté ?** Accessoirement, dans l'hypothèse où l'illégalité externe de l'acte administratif serait constatée et entraînerait son annulation, le Tribunal Suprême devait déterminer si cette illégalité fautive suffisait, en l'absence de pièces justificatives probantes, à ouvrir droit à une réparation pécuniaire sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois étapes successives en ce qui concerne la légalité de l'acte, suivies d'un examen succinct mais ferme de la demande indemnitaire. En premier lieu, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose le cadre légal de principe en rappelant les termes de l'article premier de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas longuement sur la qualification juridique de l'acte litigieux, l'application directe de cet article implique nécessairement que la décision de retrait d'une carte de résident monégasque (ou le refus de son renouvellement assorti d'une obligation de quitter le statut de résident) revêt le caractère d'une mesure de police administrative individuelle. À ce titre, elle entre de plein droit dans le champ d'application matériel de l'obligation légale de motivation, sanctionnée expressément par la nullité de l'acte. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême confronte les modalités d'édiction et de notification de la décision du 4 février 2014 aux exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312. Ce texte dispose sans ambiguïté que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, à l'examen des pièces du dossier, le Tribunal constate que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne respecte nullement ce formalisme substantiel. La juridiction écarte avec fermeté l'argumentation du Ministre d'État qui tentait de substituer une approche finaliste (la connaissance effective des motifs par l'administré grâce à l'entretien oral) à l'exigence formelle de la loi. Le Tribunal juge en effet « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté publique le 13 mars 2014, ne répond pas aux exigences de l'article 2, lequel dispose que la motivation doit être écrite et figurer dans le corps même de la décision ». Ce faisant, le juge refuse toute équivalence entre, d'une part, un procès-verbal de notification relatant des propos tenus par un officier de police judiciaire et, d'autre part, une motivation rédigée au sein même de l'instrumentum de l'acte administratif par son auteur compétent. En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense soulevé en duplique par l'État, tiré de l'exception légale à l'obligation de motivation prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Pour mémoire, cette disposition dispense de motivation les actes visés à l'article premier lorsque la divulgation des motifs « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ». L'État soutenait qu'en raison de la condamnation du requérant en Suisse pour blanchiment aggravé, l'acte échappait par nature à l'obligation de motivation. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation extensive en opérant une lecture téléologique et doublement restrictive de la dérogation légale. Il relève que l'article 5, alinéa 2, « ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, la motivation de l'acte attaqué n'étant en rien de nature à porter atteinte à des recherches ayant déjà pris fin et qui, en tout état de cause, n'étaient pas menées sur le territoire de la Principauté par les services compétents de cette dernière ». Deux critères cumulatifs (ou alternatifs dans leur effet d'exclusion) font ainsi obstacle à l'application de la dispense : un critère temporel — les investigations pénales étant achevées puisqu'un jugement au fond a été rendu le 10 octobre 2013, aucune recherche en cours ne risquait d'être compromise par l'énoncé des motifs — et un critère territorial et organique — la loi monégasque vise la protection des recherches menées sur le territoire national par les services compétents de la Principauté, et non les enquêtes diligentées à l'étranger par des autorités souveraines tierces (ici, le ministère public de la Confédération suisse). Ayant ainsi balayé les deux branches de la défense gouvernementale sur le terrain de la loi n° 1.312, le Tribunal Suprême en déduit logiquement que la décision du 4 février 2014 est illégale et « ne peut qu'être annulée », sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ni d'examiner les autres moyens de la requête (tels que ceux tirés des articles 6 et 8 de la CEDH). Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires du requérant qui réclamait 15 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Néanmoins, appliquant les règles classiques du droit de la responsabilité administrative, il rejette la demande au motif « que le préjudice qu'aurait subi M. j. DI. n'est établi ni dans son principe ni dans son quantum ». L'annulation pour vice de forme ou de procédure (défaut de motivation écrite) n'emporte donc pas automatiquement droit
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12778)) Le contentieux des concours de la fonction publique et du recrutement des praticiens au sein des établissements publics hospitaliers place traditionnellement le juge de l'excès de pouvoir face à une tension dialectique classique du droit administratif : concilier le droit au recours juridictionnel effectif des candidats évincés, qui impose un accès pragmatique au prétoire malgré la complexité des chaînes décisionnelles, avec la préservation de l'autonomie technique des instances d'évaluation, qui commande une autolimitation drastique du contrôle juridictionnel sur le fond des appréciations portées. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 novembre 2014 (aff. *TS 2014-20, Madame j. LA. née SA. contre Centre Hospitalier Princesse Grace et État de Monaco*), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration éclatante de cet équilibre subtil. Statuant dans un délai remarquablement bref, consécutif à la mise en œuvre d'une procédure d'urgence destinée à préserver la sérénité du service public hospitalier, la Haute Juridiction monégasque tranche deux questions fondamentales du contentieux administratif. Sur le terrain de la recevabilité, elle fait preuve d'un libéralisme marqué en accueillant une requête unique dirigée contre des mesures émanant d'autorités distinctes et dont la nature décisoire ou la production formelle étaient âprement contestées, au nom du « lien étroit » qui les unit autour de l'opération complexe que constitue un concours de recrutement. Sur le terrain de la légalité interne et externe, en revanche, le Tribunal Suprême oppose une fermeté absolue aux prétentions de la requérante, réaffirmant avec force le principe cardinal selon lequel l'appréciation des titres, références et qualités professionnelles des candidats par un jury de concours est souveraine et échappe, par nature, à toute discussion devant le juge de l'excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir ou d'une prise en compte d'éléments étrangers aux mérites des postulants. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine de ce litige se trouve la procédure de succession à la chefferie du service de pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public hospitalier de la Principauté de Monaco régi, s'agissant du statut de ses praticiens, par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 modifiée. La requérante, Madame le Docteur j. LA. née SA., docteur en médecine domiciliée à Beausoleil, s'était installée à proximité de la Principauté dès l'année 2004 pour des motifs d'ordre familial. Le 7 juin 2004, elle avait été nommée aux fonctions de Chef de service adjoint du Service de Pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace. Fort de cette décennie d'exercice au sein même de l'établissement et de ses fonctions d'adjointe, ce praticien aspirait légitimement à prendre la direction pleine et entière dudit service lors de la vacance du poste de chef de service. Le processus de recrutement fut formellement engagé au début de l'année 2014. Un premier avis de concours en vue de pourvoir le poste de Chef du Service de Pédiatrie fut publié le 3 janvier 2014. Toutefois, cet acte initial fut remplacé par un second avis de concours, publié le 7 mars 2014. Le Docteur j. LA. prit soin de déposer son dossier de candidature successivement après chacune de ces deux publications. À l'issue de la publication du second avis, seules deux candidatures se trouvèrent en lice : celle de la requérante, candidate interne déjà en poste en qualité d'adjointe, et celle d'une concurrente extérieure venant d'un autre établissement, Madame le Docteur m. BE-BA. Les opérations du concours, et plus précisément la réunion du jury chargé d'examiner les candidatures, se déroulèrent le 28 mars 2014. À l'issue de ses délibérations, le jury se prononça à l'unanimité en faveur de la candidature du Docteur m. BE-BA. Avant même que l'issue de la procédure ne lui soit officiellement notifiée, le Docteur j. LA., faisant état de ce qu'elle qualifiait de « campagne de calomnie » dirigée contre sa personne ainsi que de la circulation d'informations officieuses faisant état du choix arrêté en faveur de sa concurrente, mandata son conseil pour intervenir auprès des autorités administratives. Par un courrier en date du 14 avril 2014 adressé au Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, son avocat-défenseur éleva de vives protestations quant aux conditions de déroulement du concours et sollicita formellement un réexamen des résultats. Le Directeur de l'établissement y répondit dès le 17 avril 2014, dans des termes qui, selon l'interprétation qu'en fit la requérante, ne contestaient aucun des griefs articulés. Une démarche analogue fut entreprise auprès du « Département de Tutelle » du Centre Hospitalier, qui adopta une posture similaire selon les dires de l'intéressée. Le dénouement administratif intervint en deux temps au cours de l'été 2014. D'une part, par un courrier en date du 6 juin 2014, le Directeur des Affaires Médicales du Centre Hospitalier Princesse Grace restitua son dossier de candidature au Docteur j. LA., en l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue et que le jury ne s'était pas prononcé en sa faveur. D'autre part, le Docteur m. BE-BA. fut nommée en qualité de Chef du Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014. Cette nomination fut portée à la connaissance de l'ensemble des personnels de l'établissement par une note de service émanant de la Direction du Centre Hospitalier, datée du 7 juillet 2014. Parallèlement à ces actes administratifs, le différend prit une tournure publique et médiatique particulièrement aiguë. Dès avant l'été, la presse s'était fait l'écho d'anomalies alléguées dans le déroulement du concours, ce qui avait conduit le Gouvernement Princier à publier une réponse officielle. À compter du 4 août 2014, la polémique s'intensifia avec la parution de nouveaux articles dans la presse et sur certains sites internet, mettant en cause les compétences du Docteur m. BE-BA. et le fonctionnement du Centre Hospitalier. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties C'est dans ce climat d'extrême tension que Madame le Docteur j. LA. saisit le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 25 juillet 2014. Son recours en annulation pour excès de pouvoir, fondé sur l'article 90-B de la Constitution, tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision notifiée le 6 juin 2014 par le Directeur des Affaires Médicales du CHPG rejetant sa candidature ; d'autre part, la décision de nomination du Docteur m. BE-BA. en qualité de Chef de Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014, telle que révélée par la note de service du 7 juillet 2014. Le déroulement de l'instance fut immédiatement marqué par un incident procédural majeur lié à l'urgence. Dès le 4 août 2014, le Président du Tribunal Suprême désigna Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur. Sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Centre Hospitalier Princesse Grace saisit le Président de la juridiction d'une requête tendant à la réduction des délais de procédure. L'établissement public exposait que les publications parues depuis le 4 août 2014 dans la presse et sur internet, qu'il présentait comme dénigrant le Docteur m. BE-BA., diffamant l'hôpital et apparemment suscitées par la requérante, engendraient une vive inquiétude chez les parents d'enfants fréquentant les urgences pédiatriques, provoquaient l'indignation du corps médical et nuisaient gravement à la sérénité indispensable à l'accomplissement de la mission de service public hospitalier. Par une ordonnance du 22 septembre 2014, le Président du Tribunal Suprême fit droit à cette demande : considérant la nécessité d'assurer dans les meilleurs délais le fonctionnement régulier et continu du service public hospitalier en pédiatrie, il décida de réduire de moitié les délais impartis aux parties pour produire leurs mémoire en réplique et mémoire en duplique. Grâce à cette accélération procédurale, l'instruction fut menée à un rythme soutenu : les contre-requêtes du CHPG et du Ministre d'État furent enregistrées respectivement les 25 et 26 septembre 2014 ; la réplique de la requérante fut déposée le 10 octobre 2014 ; les dupliques de l'hôpital et de l'État suivirent les 24 et 28 octobre 2014. La clôture de la procédure fut prononcée par procès-verbal le 3 novembre 2014, et l'affaire fut renvoyée, par ordonnance du 4 novembre, à l'audience publique du 18 novembre 2014, pour une lecture de la décision dès le 25 novembre 2014 — soit quatre mois jour pour jour après l'enregistrement de la requête initiale. Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur le fond. **Au soutien de sa requête et de sa réplique**, le Docteur j. LA. développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste et la partialité qui auraient entaché le concours. Sur la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'établissement hospitalier, elle soulignait que l'État de Monaco s'était abstenu de soulever l'irrecevabilité de son recours, ce qui démontrait selon elle le défaut de sérieux des objections du CHPG. Elle faisait valoir qu'elle n'avait pu produire au dossier que les seuls documents auxquels elle avait eu accès (la lettre du 6 juin et la note du 7 juillet 2014), lesquels suffisaient à établir l'existence matérielle des décisions attaquées. Sur le fond, elle soutenait initialement que le jury, qui avait l'obligation de retenir le candidat le plus titré, avait pris le contre-pied exact de cette règle. Elle affirmait que sa propre qualification, son expérience professionnelle et ses activités scientifiques étaient « sans comparaison » avec celles du Docteur m. BE-BA., produisant à l'appui de ses dires plusieurs attestations émanant de professeurs de médecine et de collègues. Elle voyait en outre dans les termes de la réponse du Gouvernement Princier aux articles de presse l'aveu implicite d'un défaut d'impartialité du jury. Dans son mémoire en réplique, après avoir pris connaissance du procès-verbal de la réunion du jury du 28 mars 2014 produit par la défense, la requérante élargit ses critiques à la régularité même du déroulement du concours. Elle soutenait que ce procès-verbal démontrait une forte influence exercée sur le jury par le Directeur du Centre Hospitalier. Elle dénonçait comme contraire aux usages la circonstance que ce jury n'ait pas été composé exclusivement de médecins. Enfin, elle qualifiait les propos tenus par certains membres du jury lors de la délibération de « tantôt mensongers, tantôt calomnieux, tantôt révélateur[s] d'une ignorance flagrante des conditions de fonctionnement du service de pédiatrie du Centre Hospitalier, voire de la médecine elle-même, en particulier de la néonatologie », concluant à la partialité patente de l'intégralité de la procédure. **En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace** concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en sollicitant la condamnation de la requérante au paiement de l'amende maximale pour recours abusif prévue par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'établissement opposait pas moins de cinq fins de non-recevoir distinctes : 1. *L'absence d'acte décisoire faisant grief* : selon le CHPG, tant la lettre du 6 juin 2014 que la note de service du 7 juillet 2014 constituaient de simples mesures d'information dépourvues de portée décisoire. La lettre du Directeur des Affaires Médicales n'avait pour objet, conformément à une pratique constante, que de restituer son dossier à la candidate en l'informant du sens de l'avis du jury ; la note de service n'était qu'un document interne d'information. 2. *Le caractère purement préparatoire de l'avis du jury* : l'hôpital rappelait que les propositions du jury ne lient ni la Commission Médicale d'Établissement, ni le Conseil d'Administration, ni le Gouvernement Princier, de sorte que la délibération du jury constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours contentieux. 3. *L'incompétence des auteurs des actes attaqués pour prononcer une nomination* : en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, seul le Ministre d'État détient la compétence juridique pour nommer un chef de service, même à titre probatoire. Les actes émanant de la direction de l'hôpital ne pouvaient donc s'analyser en une décision de nomination. 4. *Le vice de forme tenant au défaut de production de la décision attaquée* : en violation de l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la requérante n'avait pas joint à sa requête l'arrêté ministériel nommant effectivement le Docteur m. BE-BA. 5. *L'imprécision de la requête* : celle-ci n'aurait pas contenu de manière explicite les moyens d'annulation sur lesquels elle reposait. Sur le fond, le CHPG répliquait qu'aucune irrégularité n'avait affecté le concours. Il qualifiait de purement subjective la conviction de la requérante quant à la supériorité de ses titres, soulignait l'absence de toute preuve des rumeurs alléguées, et faisait observer que la position de chef de service adjoint plaçait en réalité le Docteur j. LA. dans une situation initiale plus favorable que sa concurrente externe. Surtout, l'établissement opposait le vote unanime du jury et le principe de la souveraineté d'appréciation de ce dernier devant le juge de l'excès de pouvoir. En duplique, il précisait enfin que l'autorisation d'exercer une activité libérale accordée au Docteur m. BE-BA. l'avait été dans les mêmes conditions que pour nombre de ses confrères, excluant tout soupçon de favoritisme. **De son côté, le Ministre d'État**, représentant l'État de Monaco, adopta une stratégie contentieuse plus épurée. Sans s'attarder à soulever des fins de non-recevoir, il concluait directement au rejet au fond du recours. Il faisait valoir que le moyen unique soulevé par la requérante se heurtait de plein fouet au principe, déjà consacré par la jurisprudence du Tribunal Suprême, de la souveraineté des jurys de concours dans l'appréciation des mérites des candidats, ajoutant surabondamment que ce jury s'était prononcé à l'unanimité. En duplique, le Ministre d'État relevait d'une part que la requérante ne contestait pas que le jury se fût prononcé exclusivement sur la base des titres et mérites des deux postulantes, et soutenait d'autre part qu'à la lecture du procès-verbal de la réunion du 28 mars 2014, aucun élément ne permettait de déceler la moindre irrégularité dans le déroulement des opérations. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait un double problème juridique, touchant respectivement aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir dans le cadre d'opérations administratives complexes et à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les choix opérés par les jurys de recrutement hospitalier. En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, la question était la suivante : **un candidat évincé à l'issue d'un concours de recrutement hospitalier est-il recevable à former un recours unique en annulation dirigé simultanément contre des actes de natures différentes et émanant d'autorités distinctes — en l'espèce, un courrier de l'administration hospitalière l'informant du rejet de sa candidature et une décision de nomination de son concurrent par l'autorité étatique, uniquement matérialisée au dossier par une note de service interne — sans avoir produit l'acte formel de nomination ?** Il s'agissait, en substance, de déterminer si le formalisme procédural de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et la théorie des actes préparatoires ou purement informatifs devaient paralyser le recours d'un candidat qui n'a pas un accès direct à l'instrumentum de l'acte de nomination d'un tiers, ou si l'unité matérielle de l'opération de concours permettait de transcender ces obstacles. En second lieu, sur le terrain du fond du droit, la question posée au juge constitutionnel et administratif monégasque était de savoir **quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur la délibération d'un jury de concours pour le recrutement d'un chef de service hospitalier : le juge peut-il accueillir des moyens tirés de la supériorité alléguée des titres scientifiques et professionnels du candidat évincé ou de la teneur des discussions internes du jury pour censurer le choix effectué, ou cette appréciation comparative des mérites relève-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire insusceptible de discussion contentieuse ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La décision rendue le 25 novembre 2014 se caractérise par la concision et la densité remarquables de sa motivation, structurée en deux considérants qui répondent point par point, mais de manière synthétique, aux deux volets du problème juridique. #### 1. L'accueil libéral de la recevabilité par la théorie du « lien étroit » et de l'opération de concours Pour écarter d'un revers de main la salve des cinq fins de non-recevoir minutieusement articulées par le Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement téléologique et pragmatique en trois propositions enchaînées. Premièrement, le Tribunal prend acte de l'hétérogénéité formelle des cibles du recours : il constate que « la requête de Madame j. LA. tend à l'annulation de mesures de natures différentes prises par des autorités administratives distinctes ». Par cette formulation, la Haute Juridiction reconnaît implicitement la justesse descriptive de l'analyse du CHPG : d'un côté se trouve un acte émanant d'une autorité hospitalière (le Directeur des Affaires Médicales notifiant le 6 juin 2014 que la candidature n'est pas retenue), de l'autre une décision de nomination prenant effet le 5 juillet 2014 (relevant de la compétence du Ministre d'État en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, bien que révélée par une note de la direction de l'hôpital du 7 juillet 2014). Deuxièmement, le juge dépasse immédiatement cette dualité organique et formelle en posant « que ces mesures présentent cependant entre elles un lien étroit en ce qu'elles présentent à juger la même question de la régularité des opérations du concours qui a eu lieu le 28 mars 2014 ». C'est ici le cœur du raisonnement sur la recevabilité des conclusions collectives ou connexes au sein d'une même requête. En droit du contentieux administratif, une requête unique ne peut en principe diriger ses conclusions contre plusieurs décisions que si celles-ci présentent entre elles un lien de connexité suffisant. Le Tribunal Suprême identifie ce « lien étroit » dans l'unité de la question litigieuse soumise au juge : tant l'éviction du Docteur j. LA. que la
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12380 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12380)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la volonté d'une société commerciale d'élargir le périmètre de son activité statutaire, se heurtant à la police administrative des sociétés anonymes exercée par le pouvoir exécutif monégasque. La Société Anonyme Monégasque de Promotion Immobilière (identifiée dans la décision sous l'acronyme SAMPI ou la dénomination « société S. »), dont le siège social est établi au 24 avenue de Fontvieille à Monaco, a été constituée le 4 janvier 1977, sur le fondement de statuts établis le 31 décembre 1976. Dès sa création, son objet social a été strictement circonscrit, tant sur le plan matériel que sur le plan géographique, à une opération immobilière unique et déterminée. Aux termes de la rédaction originelle de ses statuts, la société avait pour objet : « dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco ». Les statuts précisaient en outre que, « dans le cadre de ces activités, la société se propose de construire ledit immeuble soit elle-même, soit avec le concours d'entreprises spécialisées », avant d'ajouter une formule de clôture visant « plus généralement, toutes opérations se rapportant directement à l'objet social ». Il ressort des éléments du dossier exposés dans la décision qu'à trois reprises au cours de son existence sociale — et ce avant la naissance du présent litige — la société a tenté d'obtenir des autorités monégasques l'autorisation d'étendre cet objet social. Ces demandes antérieures se sont systématiquement heurtées à des décisions administratives de rejet, intervenues respectivement les 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Faute d'avoir fait l'objet de recours contentieux dans les délais légaux, ces trois décisions administratives successives sont devenues définitives. Néanmoins, plus de trente-cinq ans après sa constitution, la société a entendu réitérer sa démarche d'extension statutaire. Par une délibération adoptée lors de son assemblée générale extraordinaire du 3 janvier 2013, la société a voté une modification de l'article 2 de ses statuts relatif à l'objet social. La nouvelle rédaction adoptée par les actionnaires conservait la référence historique à l'immeuble « Aigue-Marine », mais y adjoignait une clause d'extension générale et internationale. Le texte modifié était ainsi libellé : « La société a pour objet dans la Principauté de Monaco : l'acquisition, la construction, la vente en totalité ou par lots, la location et l'exploitation de l'immeuble dénommé “Aigue-Marine”, et sis quartier de Fontvieille à Monaco, ainsi que toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger ». En droit monégasque, la modification des statuts d'une société anonyme ne produit d'effet juridique qu'à la condition d'être soumise à l'approbation préalable du gouvernement princier, conformément au régime d'autorisation institué par l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée. En application de ces dispositions, la société a officiellement sollicité du Ministre d'État, le 7 mars 2013, l'autorisation administrative de procéder à cette modification statutaire. Par une décision administrative explicite en date du 22 avril 2013, le Ministre d'État a rejeté cette demande d'autorisation. Souhaitant contester ce refus par la voie administrative avant d'engager un contentieux juridictionnel, la société a formé, le 21 juin 2013, un recours gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à l'abrogation de ce refus. Le silence gardé par l'autorité administrative pendant une durée de quatre mois a fait naître, le 21 octobre 2013, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux, cristallisant ainsi le litige administratif entre la société de promotion immobilière et l'État de Monaco. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face à ce double refus — explicite puis implicite —, la société a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, juge du contentieux administratif en vertu de l'article 90 B de la Constitution. Sa requête a été enregistrée au Greffe général le 17 décembre 2013 sous le numéro de rôle TS 2014-02. Par cet acte introductif d'instance, la requérante sollicitait l'annulation tant de la décision initiale du 22 avril 2013 que de la décision implicite de rejet du 21 octobre 2013 refusant la modification de l'article 2 de ses statuts, assortissant ses conclusions d'une demande de condamnation de l'État aux entiers dépens. Dès le 17 décembre 2013, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, membre titulaire, en qualité de rapporteur. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et approfondie, donnant lieu à un échange complet de quatre mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 18 février 2014, suivie d'une réplique de la société déposée le 19 mars 2014, et enfin d'une duplique de l'administration enregistrée le 17 avril 2014. À l'issue de ces échanges écrits, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 24 avril 2014, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 juin 2014. Les prétentions et moyens développés par les parties au cours de cette phase écrite d'instruction dessinaient un débat juridique extrêmement riche, articulé autour d'une fin de non-recevoir soulevée par l'État et de moyens de légalité interne touchant à l'interprétation du droit monégasque des sociétés. #### 1. L'argumentation de la société requérante Pour soutenir la recevabilité de son recours, contestée par l'administration, la société faisait valoir dans son mémoire en réplique que les décisions des 22 avril et 21 octobre 2013 ne revêtaient nullement un caractère purement confirmatif des refus antérieurs de 1999, 2001 et 2006. Selon elle, la demande formulée le 7 mars 2013 n'avait pas le même objet que les demandes précédentes. Elle ajoutait, dès sa requête initiale, que la circonstance que l'administration ait opposé un refus à trois reprises par le passé ne pouvait légalement servir de fondement aux nouvelles décisions attaquées, ni lui interdire par principe de présenter une nouvelle demande susceptible de recevoir un accueil favorable. Sur le fond du droit (la légalité interne des décisions), l'argumentation de la requérante s'articulait autour de deux moyens principaux d'annulation, tous deux adossés à l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 sur les sociétés anonymes et en commandite par actions, modifiée, texte qui pose le principe impératif selon lequel « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé ». En premier lieu, la société invoquait un moyen tiré de l'erreur de droit. Elle reprochait au Ministre d'État d'avoir motivé son refus en faisant état d'une « modification substantielle de l'objet » de la société. Or, selon la requérante, l'article 16 de l'Ordonnance de 1895 prohibe exclusivement le changement de « l'objet essentiel » de la personne morale. En substituant le critère de la « modification substantielle » à celui, légal, du changement de « l'objet essentiel », l'autorité administrative aurait méconnu le sens et la portée du texte applicable, une modification même substantielle de l'objet social devant être autorisée dès lors qu'elle n'altère pas l'objet essentiel de la structure sociétaire. En second lieu, la société soulevait un moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits. Elle soutenait qu'en estimant que le passage d'une activité centrée sur un seul immeuble identifié à Monaco à une activité englobant toutes opérations immobilières à Monaco et à l'étranger portait atteinte à son « objet essentiel », le Ministre d'État avait inexactement qualifié les faits de l'espèce. Pour démontrer que son objet essentiel demeurait intact, la société avançait quatre arguments : * Premièrement, son objet initial (acquisition, construction, vente, location et exploitation) excédait déjà la seule promotion immobilière pour embrasser plus largement la promotion et la gestion immobilières. Dès lors, l'essence de son activité résidait dans la nature des opérations (la promotion et la gestion immobilières) et non dans l'objet matériel unique sur lequel elles portaient initialement ; le nombre d'immeubles gérés ainsi que leur localisation géographique seraient donc sans incidence sur l'essence même de l'objet social. * Deuxièmement, l'activité de la société consistait toujours, au premier chef, dans la promotion et l'exploitation de l'immeuble « Aigue-Marine », lequel n'était nullement abandonné dans la nouvelle rédaction statutaire. * Troisièmement, l'extension géographique hors du territoire monégasque ne saurait, par elle-même, constituer un changement d'objet essentiel. * Quatrièmement, et à titre de comparaison, la requérante invoquait des précédents administratifs, affirmant que des modifications statutaires strictement identiques avaient déjà été autorisées par le gouvernement monégasque au profit d'autres sociétés anonymes monégasques, citant expressément les cas des sociétés *UNAOIL MONACO* et *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE*. #### 2. La défense de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en demandant la condamnation de la société aux dépens. Sur le terrain de la recevabilité, l'État opposait la théorie administrative des décisions confirmatives. Il exposait que la décision du 22 avril 2013 se bornait à confirmer purement et simplement les trois décisions de rejet des 16 mars 1999, 4 décembre 2001 et 3 mai 2006. Ces actes antérieurs ayant rejeté la même demande d'extension d'objet social et étant devenus définitifs faute de recours contentieux, et aucune modification dans les circonstances de droit ou de fait n'étant intervenue depuis lors, le nouveau refus ne pouvait rouvrir le délai de recours. Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les demandes antérieures ne présentaient, par rapport à celle de 2013, que de « légères différences de rédaction » insuffisantes pour leur conférer un objet juridique distinct. Sur le fond, et à titre subsidiaire, le Ministre d'État réfutait méthodiquement les deux griefs de légalité interne. S'agissant de l'erreur de droit, l'administration soutenait que le moyen manquait en fait. La décision attaquée n'avait nullement confondu les notions de « modification substantielle » et de changement d'« objet essentiel » ; elle avait simplement considéré, sans entacher son raisonnement de contradiction, que l'ampleur de la modification substantielle sollicitée par la société caractérisait, en l'espèce, une atteinte directe à son « objet essentiel » prohibée par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895. S'agissant de l'erreur de qualification juridique des faits, le Ministre d'État livrait une lecture stricte et littérale des statuts initiaux. Selon lui, sauf à dénaturer les termes de l'article 2 d'origine, « l'objet essentiel », prépondérant et exclusif de la société résidait dans la réalisation, sur le seul territoire monégasque, d'opérations immobilières afférentes à un bâtiment unique : l'immeuble « Aigue-Marine ». En transformant cette vocation unitaire et localisée en une activité générale de promotion et de gestion immobilière portant sur tous biens immobiliers, tant à Monaco qu'à l'étranger et sans aucune limitation, la modification altérait tant la nature même de l'activité que son champ géographique. Le maintien formel de l'immeuble « Aigue-Marine » dans les statuts était jugé inopérant par l'État : non seulement il ne retirait pas aux nouvelles activités projetées leur caractère d'activités nouvelles non prévues à l'origine, mais plus encore, face à une extension illimitée à tous immeubles dans le monde, l'activité initiale — pourtant constitutive de l'objet essentiel — se trouverait mécaniquement reléguée à un rang purement secondaire. Le Ministre d'État en concluait que la société cherchait en réalité, sous couvert d'une simple modification statutaire, à obtenir une nouvelle autorisation d'exercer, totalement différente de celle dont elle était titulaire depuis 1977. Enfin, répondant à l'argument tiré de la rupture d'égalité ou des précédents administratifs, le Ministre d'État rétorquait que l'invocation du sort réservé à des sociétés tierces était radicalement inopérante, le litige portant sur la légalité du refus opposé à la requérante et non sur la légalité d'autorisations accordées à des tiers. Surabondamment, il démontrait la différence des situations de fait : l'extension accordée à la société *UNAOIL MONACO* ne comportait aucun volet géographique, tandis que celle octroyée à la *COMPAGNIE D'INVESTISSEMENT MONACO ASIE* portait exclusivement sur le secteur géographique, là où la requérante cumulait une extension matérielle illimitée et une extension géographique mondiale. Alors que l'affaire était ainsi entièrement instruite et prête à être tranchée au fond ou sur la recevabilité, un événement procédural majeur est intervenu lors de l'audience publique du 5 juin 2014 : la société requérante a informé le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La physionomie du problème juridique soumis au Tribunal Suprême a connu une mutation radicale entre la phase écrite de l'instruction et l'audience de plaidoirie, illustrant la distinction classique entre les questions de fond initialement soulevées par les parties et la question purement procédurale que la juridiction a finalement été amenée à trancher. Initialement, le litige posait au Tribunal Suprême trois questions substantielles de droit administratif et de droit des sociétés monégasques : 1. **Sur la recevabilité contentieuse :** Une demande d'autorisation de modification statutaire d'une société anonyme monégasque, présentant de légères différences rédactionnelles avec trois demandes antérieures rejetées par des décisions administratives devenues définitives (en 1999, 2001 et 2006), donne-t-elle naissance, en l'absence de changement dans les circonstances de droit ou de fait, à une décision administrative purement confirmative insusceptible de recours pour excès de pouvoir ? 2. **Sur la légalité interne (erreur de droit) :** Le Ministre d'État commet-il une erreur de droit au regard de l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 — lequel dispose que « l'objet essentiel de la société ne peut jamais être changé » — lorsqu'il fonde son refus d'autorisation sur le caractère de « modification substantielle » de l'objet social ? 3. **Sur la légalité interne (qualification juridique des faits) :** Le passage, pour une société anonyme monégasque, d'un objet social initialement limité à l'acquisition, la construction, la vente, la location et l'exploitation d'un immeuble unique et nommément désigné situé à Monaco, à un objet social englobant, outre cet immeuble, « toutes autres opérations immobilières tant en Principauté qu'à l'étranger », constitue-t-il un changement de « l'objet essentiel » de la société prohibé par l'article 16 de l'Ordonnance du 5 mars 1895 ? Toutefois, par l'effet de la déclaration de désistement formulée par la société requérante lors de l'audience du 5 juin 2014, le Tribunal Suprême s'est trouvé dessaisi de ces questions de recevabilité et de fond. Le problème juridique à résoudre s'est alors déplacé et circonscrit à une stricte question de procédure contentieuse administrative : **Quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement d'instance et d'action formulé oralement à l'audience par la partie requérante dans le cadre d'un recours en annulation devant le Tribunal Suprême ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette question procédurale et clore le litige, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, déploie un raisonnement d'une grande concision, structuré en quatre considérants qui vérifient successivement la manifestation de volonté du requérant, la position des autres parties au procès, la nature juridique exacte du désistement et la conséquence juridictionnelle qu'il convient d'en tirer. En premier lieu, le Tribunal constate le fait générateur de l'extinction de l'instance : « Considérant qu'à l'audience la société requérante informe le Tribunal Suprême de sa décision de se désister de son recours ». Il est remarquable de noter que ce désistement n'a pas fait l'objet d'un mémoire écrit préalable déposé au Greffe général après la duplique du 17 avril 2014, mais a été exprimé directement lors de l'audience publique du 5 juin 2014, après la lecture du rapport par Madame Martine Luc-Thaler. Le Tribunal admet ainsi implicitement mais nécessairement la régularité formelle d'un désistement présenté à la barre lors de l'audience par les représentants habilités de la société (qui avait élu domicile en l'étude de Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur, et plaidait par Maître Le Prado, avocat aux Conseils). En deuxième lieu, la Haute Juridiction s'assure du respect du principe du contradictoire et recueille l'attitude de la partie défenderesse ainsi que celle du Ministère public. L'instance ayant été liée par le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 18 février 2014 et de sa duplique le 17 avril 2014, la position du défendeur revêtait une importance procédurale déterminante. Le Tribunal relève à cet égard : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette acceptation expresse (ou absence d'opposition déclarée à l'audience) lève tout obstacle à la clôture du procès, le défendeur renonçant par là même à exiger que le Tribunal statue sur sa fin de non-recevoir ou rejette le recours au fond. De manière complémentaire, le juge note que « le Ministère Public ne formule aucune observation », constatant ainsi qu'aucun motif d'ordre public ne s'oppose à ce qu'il soit pris acte de la volonté des parties. En troisième lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique précise de l'acte de volonté de la requérante en énonçant : « Considérant que le désistement est d'instance et d'action ; qu'il y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Cette précision terminologique est capitale. En qualifiant le désistement non pas de simple désistement d'instance (qui n'éteindrait que la procédure en cours TS 2014-02 tout en laissant subsister le droit substantiel d'agir, bien que celui-ci fût en pratique compromis par l'expiration des délais de recours contentieux), mais de « désistement d'instance et d'action », le Tribunal consacre l'abandon définitif et irrévocable par la société de son droit de contester la légalité des décisions des 22 avril et 21 octobre 2013. Aucune condition ni réserve n'étant attachée à cette renonciation, et l'accord du Ministre d'État étant acquis, l'office du juge se réduit à une compétence liée : il « y a lieu, dès lors d'en donner acte ». Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de l'issue du procès, le Tribunal règle le sort des frais de justice dans son dispositif. Conformément au principe général du droit process
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12775 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12775)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'inscrit dans le cadre de la police administrative du travail en Principauté de Monaco, et plus particulièrement du régime d'autorisation préalable à l'exercice d'un emploi salarié par les travailleurs étrangers. M. m. SC., né le 3 mai 1959 à Battice (Belgique), de nationalité belge, sans profession et résidant à Cap-d'Ail (commune limitrophe située en territoire français), a sollicité la délivrance d'un permis de travail auprès des autorités administratives monégasques. Par une décision du 12 août 2013, le Directeur du travail a opposé un refus à cette demande, lui notifiant une interdiction d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure restrictive, l'autorité administrative s'est fondée sur des éléments défavorables tirés du comportement passé de l'intéressé. Il lui était expressément reproché, d'une part, des faits qualifiés de menaces verbales et de voies de fait commis à Monaco au cours de l'année 2007 et, d'autre part, une infraction à la législation sur les armes survenue à Monaco au cours de l'année 2013. Il ressort des écritures du requérant que cet incident de 2013 correspondait à une tentative de suicide commise au moyen d'un couteau domestique à l'issue d'une audience d'appel au Palais de justice de Monaco. L'administration a considéré que ces antécédents démontraient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi au sein de la Principauté. Interrogé par M. m. SC. sur les voies permettant d'obtenir la levée de cette décision, le Directeur du travail lui aurait suggéré d'introduire un recours hiérarchique auprès de l'autorité supérieure, à savoir le Ministre d'État. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le requérant a engagé une suite de démarches administratives préalables avant de porter le contentieux devant la juridiction suprême : 1. **Le premier recours hiérarchique :** M. m. SC. a formé un premier recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 14 août 2013, soit deux jours après la décision initiale. Par lettre en date du 22 octobre 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours, réitérant le motif tiré de ce que la nature et la gravité des faits reprochés révélaient un comportement incompatible avec l'occupation d'un emploi en Principauté. 2. **Le second recours hiérarchique :** Nonobstant cette première décision de rejet explicite, le requérant a saisi à nouveau le Ministre d'État d'un second recours hiérarchique le 28 octobre 2013. Par une décision du 9 décembre 2013, le Ministre d'État a derechef confirmé le refus initial du 12 août 2013, en reprenant les motifs précédemment énoncés. 3. **La saisine du Tribunal Suprême et la régularisation :** Le 10 février 2014, M. m. SC. a déposé au greffe du Tribunal Suprême une requête enregistrée sous sa seule signature personnelle, tendant à l'annulation de la décision du Directeur du travail du 12 août 2013, ainsi que des décisions ministérielles de rejet des 22 octobre et 9 décembre 2013. Le 12 février 2014, le Président du Tribunal Suprême a adressé un courrier à M. m. SC., lui signalant que, conformément aux dispositions de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours devait impérativement être introduit par le ministère d'un avocat-défenseur, à peine d'irrecevabilité. Dès lors, « compte tenu des circonstances », le Président lui accordait un délai de deux mois à compter de la réception de ladite lettre pour régulariser son recours par l'apposition de la signature d'un avocat-défenseur. Entre-temps, le 13 mars 2014, le requérant a été admis au bénéfice de l'assistance judiciaire (décision n° 107 BAJ 14). Une requête régularisée, signée par Maître Franck Michel, avocat-défenseur, a été enregistrée au greffe le 11 avril 2014. **Prétentions et moyens du requérant :** Dans sa requête régularisée, le requérant sollicitait l'annulation de la décision initiale et des décisions hiérarchiques de rejet, en soulevant des moyens de légalité externe et interne : - *Au titre de la légalité externe :* Il soutenait que les actes attaqués méconnaissaient les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Les décisions se bornaient à mentionner des menaces verbales et voies de fait de 2007 ainsi qu'une infraction à la législation sur les armes de 2013, sans apporter de précisions sur la nature exacte et les circonstances de ces faits, sans indiquer les modalités de leur constatation légale (alors qu'il en contestait partiellement la réalité), et sans comporter l'énoncé des considérations de droit applicables dans leur corps même. - *Au titre de la légalité interne :* Il dénonçait une erreur manifeste d'appréciation commise par l'autorité administrative. Il arguait que son geste désespéré du 8 janvier 2013 (tentative d'autolyse avec un couteau domestique) ne traduisait pas une dangerosité pour l'ordre public monégasque justifiant une éviction du marché du travail princier. **Défense de l'État de Monaco :** L'État de Monaco, représenté par son Ministre d'État, a déposé deux contre-requêtes successives (le 11 avril 2014 puis le 10 juin 2014) concluant au rejet du recours : - *Sur la recevabilité :* À titre principal, l'État a excipé de l'irrecevabilité absolue de la requête. Il a d'abord fait valoir que la requête initiale du 10 février 2014 ne contenait aucun moyen intelligible au sens de l'article 17 de l'Ordonnance de 1963, vice que la régularisation tardive ne pouvait couvrir. Il a surtout soutenu que le recours était tardif : si le premier recours hiérarchique du 14 août 2013 avait valablement interrompu et conservé le délai contentieux, le second recours du 28 octobre 2013 n'avait pu emporter aucun effet prorogatif. Dès lors que le premier recours avait été expressément rejeté le 22 octobre 2013, le délai de recours contentieux de deux mois expirait au plus tard le 29 décembre 2013 (tenant compte des délais applicables), rendant forclose la requête introduite le 10 février 2014. Enfin, à supposer que le recours soit regardé comme dirigé contre la décision du 9 décembre 2013, il s'agissait d'un acte purement confirmatif, insusceptible de recours pour excès de pouvoir. - *Sur le fond :* L'État réfutait les moyens tirés du défaut de motivation (affirmant que la loi n° 1.312 n'impose pas le détail circonstancié de l'établissement des faits et que les motifs de droit étaient connus du requérant) et de l'erreur manifeste d'appréciation (la méconnaissance de la législation sur les armes, combinée aux antécédents de 2007, suffisant amplement à établir une incompatibilité avec l'exercice d'un emploi). --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême deux questions cardinales relatives à la computation et à la prorogation des délais du recours pour excès de pouvoir : 1. L'exercice successif de plusieurs recours administratifs (en l'espèce, deux recours hiérarchiques consécutifs adressés à la même autorité supérieure) est-il de nature à proroger une seconde fois le délai du recours contentieux ouvert contre l'acte administratif initial ? 2. L'octroi par le Président du Tribunal Suprême d'un délai pour régulariser un vice formel entachant la requête (en l'occurrence, le défaut de signature par un avocat-défenseur) produit-il un effet conservatoire sur le délai de recours contentieux lui-même, ou est-il inopérant quant à la forclusion déjà encourue ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, statuant en formation plénière, a tranché le litige exclusivement sur le terrain de la recevabilité temporelle, sans aborder l'examen de la régularité formelle du mémoire initial ni les griefs de fond tirés de la loi n° 1.312 ou de l'erreur manifeste d'appréciation (*« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens »*). La juridiction fonde son analyse sur un raisonnement en deux temps rigoureux : Dans un premier temps, le Tribunal Suprême examine les effets de la chaîne des recours gracieux et hiérarchiques sur le cours du délai de recours contentieux. Il constate que la décision initiale faisant grief est intervenue le 12 août 2013. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif monégasque, la saisine du Ministre d'État par un recours hiérarchique le 14 août 2013 a valablement conservé le délai de recours juridictionnel. Toutefois, ce recours hiérarchique a fait l'objet d'un rejet exprès notifié le 22 octobre 2013. Par conséquent, le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême a recommencé à courir à compter de cette date pour expirer définitivement deux mois plus tard (fin décembre 2013). Le Tribunal pose alors de manière catégorique la règle de l'unicité de la prorogation : > « un second recours hiérarchique, comme celui que M. m. SC. présenta le 28 octobre 2013, n'étant pas susceptible de proroger ledit délai ». La réitération d'un recours administratif auprès de la même autorité, portant sur le même objet, ne saurait faire renaître ou suspendre à nouveau un délai déjà ouvert et borné par la première décision de rejet. Dans un second temps, le Tribunal neutralise l'argument tiré de l'intervention de son Président. Si le Président du Tribunal Suprême avait accordé au justiciable, le 12 février 2014, un délai de deux mois pour régulariser l'absence de constitution d'avocat-défenseur conformément à l'article 17 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963, cette mesure de police de l'instruction ne pouvait avoir d'effet rétroactif sur la computation des délais de forclusion. Le Tribunal énonce sans ambiguïté que cette lettre *« n'a eu ni pour objet ni pour effet de proroger le délai de recours »*. L'invitation à régulariser ne concernait que la recevabilité formelle de la requête au regard du ministère d'avocat obligatoire, sous réserve de la recevabilité temporelle de l'action. Le recours ayant été enregistré au greffe le 10 février 2014, soit plus d'un mois après l'expiration du délai contentieux consécutif au rejet du premier recours hiérarchique (intervenu le 22 octobre 2013), le Tribunal Suprême en conclut à la forclusion du demandeur : le recours était tardif, et dès lors irrémédiablement irrecevable. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est rédigé comme suit : > « DÉCIDE : > > Article 1er : Le recours de M. m. SC. est rejeté. > > Article 2 : Les dépens sont mis à la charge du Trésor. > > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 25 novembre 2014 illustre avec netteté l'orthodoxie processuelle qui gouverne le contentieux administratif monégasque, en s'alignant sur des solutions comparables à celles prévalant dans les systèmes juridiques voisins de tradition continentale (notamment le droit administratif français). **1. Le principe de la non-prorogation du délai par un recours administratif itératif** La solution retenue quant à l'inefficacité d'un second recours hiérarchique consacre le principe classique de l'unicité du recours administratif préalable à fin de conservation des délais. En droit monégasque, si le recours gracieux ou hiérarchique formé dans le délai légal de deux mois proroge le délai de recours contentieux jusqu'à l'intervention de la décision expresse ou implicite de rejet, cette faculté est à usage unique. Le justiciable ne saurait indéfiniment faire échec à la forclusion et à la sécurité juridique en adressant des requêtes répétées à l'administration. Dès lors que l'autorité administrative a statué de manière définitive sur la demande – ce qui fut le cas le 22 octobre 2013 par le rejet opposé par le Ministre d'État –, le délai contentieux imparti pour saisir le Tribunal Suprême court irrémédiablement. Cette règle fait écho à la jurisprudence constante du Conseil d'État français (fondée sur la règle issue de l'arrêt classique *Époux Arfi* ou l'adage « recours sur recours ne vaut »), selon laquelle un recours gracieux ou hiérarchique formé contre une décision confirmative ou réitérant une précédente demande n'interrompt pas à nouveau le délai du recours contentieux. L'acte du 9 décembre 2013, par lequel le Ministre d'État a persisté dans son refus sans éléments de droit ou de fait nouveaux, revêtait un caractère purement confirmatif. Un tel acte ne rouvre pas les délais et ne peut lui-même faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir autonome. **2. La stricte dissociation entre délai de forclusion et délai de régularisation formelle** L'apport fondamental de la décision réside dans la clarification de la portée des actes de gestion procédurale émanant du Président de la juridiction. Aux termes de l'article 17 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la représentation par un avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco est une formalité substantielle, d'ordre public, requise pour la saisine du Tribunal Suprême. Confronté à une requête formée par le justiciable en son nom personnel, le Président du Tribunal avait invité ce dernier à régulariser sa saisine dans un délai de deux mois. Certains justiciables ou praticiens auraient pu être tentés de déduire d'une telle invitation une suspension ou une réouverture globale des délais contentieux. Le Tribunal Suprême écarte fermement cette interprétation : la régularisation formelle n'a de sens et de portée que si la requête initiale a elle-même été introduite dans les délais légaux. En l'espèce, le 10 février 2014, le recours était déjà forclos depuis la fin du mois de décembre 2013. Dès lors, même si le requérant a satisfait à la formalité de l'article 17 en déposant un mémoire signé par un avocat-défenseur le 11 avril 2014, cette régularisation d'un vice de forme ne pouvait purger la tardiveté originaire du recours. Le courrier présidentiel constituait une mesure de simple administration de l'instruction et ne disposait d'aucune valeur dérogatoire aux règles d'ordre public fixant les délais de recours contentieux. Cette rigueur procédurale est parfaitement compatible avec les exigences du droit à un procès équitable (garanti notamment par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme). La Cour européenne des droits de l'homme admet en effet de manière constante que la réglementation relative aux délais à observer pour former un recours vise à assurer une bonne administration de la justice et le respect de la sécurité juridique, pourvu que les limitations appliquées ne restreignent pas l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. ### B. Les implications pratiques pour les praticiens Cette décision met en lumière plusieurs impératifs pratiques et déontologiques indispensables pour les conseils juridiques intervenant devant les juridictions administratives monégasques : 1. **La maîtrise du calendrier dès l'amorce des recours administratifs :** Les praticiens doivent faire preuve d'une vigilance extrême dès la phase précontentieuse. Face à un refus initial (en matière de permis de travail, d'autorisation administrative ou de police des étrangers), l'exercice d'un recours hiérarchique suspend le délai contentieux, mais la notification du rejet dudit recours enclenche immédiatement et définitivement le délai de deux mois pour saisir le Tribunal Suprême. Les avocats ne doivent en aucun cas céder à la tentation de former un second recours gracieux ou hiérarchique, ni d'engager de simples pourparlers informels avec l'administration, dans l'espoir de différer la forclusion contentieuse. Tout recours itératif est neutre quant au délai : il ne suspend ni ne proroge l'échéance. En présence d'un premier rejet, la seule voie préservant les droits du requérant est l'introduction immédiate d'une requête devant le Tribunal Suprême. 2. **L'exigence impérative de la signature d'un avocat-défenseur (Art. 17 de l'Ordonnance de 1963) :** Le ministère d'avocat-défenseur est obligatoire devant le Tribunal Suprême. Lorsqu'un justiciable dépose une requête sous sa seule signature, le praticien sollicité a posteriori pour régulariser la procédure doit prioritairement vérifier la date à laquelle la requête initiale a été enregistrée au greffe général. Si cette requête originaire a été formée après l'expiration du délai de deux mois (calculé depuis la décision initiale ou depuis la réponse au premier recours administratif), aucune régularisation ultérieure – fût-elle autorisée par un délai de grâce présidentiel – ne permettra de sauver le recours du couperet de l'irrecevabilité. 3. **L'inopérance des délais de bienveillance accordés par la juridiction :** L'arrêt enseigne clairement qu'il ne faut pas confondre une facilité d'instruction accordée par le Président de la juridiction (telle qu'un délai accordé pour désigner un conseil ou régulariser la requête) avec une prorogation juridictionnelle du délai de recours contentieux. Les délais de recours sont d'ordre public et échappent au pouvoir de disposition, tant des parties que du juge lui-même. 4. **Gestion des dépens et assistance judiciaire :** Il est à noter que, dans son dispositif, le Tribunal Suprême a mis les dépens à la charge du Trésor (Article 2). Cette solution fait écho à l'admission du requérant au bénéfice de l'assistance judiciaire le 13 mars 2014, déchargeant ainsi le demandeur forclos du poids des frais de justice, bien que son recours ait été rejeté pour irrecevabilité matérielle.
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31371 — Désistement de requête en annulation d'un refus d'autorisation d'exercer — Dépens > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31371 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31371)) --- ## Faits M. A avait été autorisé, par décision du 11 janvier 2017, à exercer en Principauté de Monaco une activité de « conseils spécialisés et de formation à toute personne physique ou morale dans le domaine de l'éthique et de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, l'organisation de manifestations dans le cadre de cette activité », sur le fondement de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. À compter du 1er juillet 2019, M. A avait été engagé à titre contractuel en qualité de Directeur du service monégasque de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme (ci-après « le B »), relevant du Département des Finances et de l'Économie. Il avait alors renoncé à l'exercice de son activité de conseil, entraînant sa radiation par les services de l'Expansion. Ses fonctions de Directeur du B ont pris fin le 30 mars 2023. Le 24 août 2024, M. A a saisi le Ministre d'État d'une demande aux fins d'être autorisé à exercer en Principauté des fonctions analogues à celles exercées entre 2017 et 2019. Par décision du 29 août 2024, le Ministre d'État a rejeté cette demande. Un élément contractuel venait complexifier la situation : lors de la cessation anticipée de ses fonctions de Directeur du B, M. A avait signé avec l'État un protocole d'accord transactionnel dont l'article 1er, dernier alinéa, stipulait qu'il « s'engage à n'exercer à Monaco, directement ou indirectement, aucune activité salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée, à ne détenir aucun mandat, d'administrateur, de gérant ou autre sans l'accord préalable de l'État ». Ce protocole recouvrait en principe un caractère confidentiel, mais son article 4 précisait que cette confidentialité n'était pas opposable à la partie devant agir en justice au titre de l'exécution de l'accord. --- ## Procédure Par requête enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 25 octobre 2024, sous le numéro TS 2025-02, M. A a saisi le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière aux fins : - d'annuler la décision du Ministre d'État du 29 août 2024 refusant l'autorisation d'exercer sollicitée ; - d'inviter le Ministre d'État à tirer toutes conséquences de cette annulation en délivrant une autorisation de renouvellement, ou à titre subsidiaire, à procéder à un réexamen de la demande ; - de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 1.200.000 euros en réparation de son entier préjudice (moral, financier et perte de chance) ; - de condamner l'État de Monaco aux entiers dépens, avec distraction au profit de Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur. À l'appui de sa requête, le requérant invoquait quatre moyens principaux : (1) le défaut de motivation de la décision attaquée au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; (2) une erreur de droit, la décision relevant selon lui du régime d'autorisation prévu par la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 ; (3) une erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État n'ayant pas pris en compte l'autorisation accordée en 2017 ; (4) l'existence d'un préjudice moral, financier et de perte de chance, chiffré sur la base d'un chiffre d'affaires annuel moyen estimé à 300.000 euros pour quatre années d'activité perdues. En défense, le Ministre d'État, dans sa contre-requête enregistrée le 26 décembre 2024, a conclu au rejet de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens. Il a soutenu à titre principal que la décision du 29 août 2024 ne constituait pas un refus d'autorisation administrative au sens de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, mais le refus d'un accord préalable fondé sur une obligation contractuelle librement consentie par M. A dans le cadre du protocole transactionnel. À titre subsidiaire, il faisait valoir l'absence de dossier complet accompagnant la demande, conformément aux exigences de l'article 5 de la loi n° 1.144 et de l'arrêté ministériel n° 2014-264 du 21 mai 2014. La procédure écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique le 4 février 2025 et d'une duplique le 6 mars 2025. Par ordonnance du 20 novembre 2024, le Président du Tribunal Suprême avait désigné M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Par ordonnance du 3 octobre 2025, la cause a été renvoyée à l'audience du 17 novembre 2025. Par mémoire déposé le 13 novembre 2025 au Greffe Général, soit quelques jours avant l'audience, M. A, représenté par Maître Céline MARTEL-EMMERICH, avocat-défenseur, s'est désisté de sa requête, en demandant toutefois que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie. À la suite de l'audience du 17 novembre 2025, une décision de renvoi a été prononcée. Par ordonnance du 24 février 2026, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 26 mars 2026, à laquelle ont été entendus le rapporteur, les avocats des deux parties — Maître Christophe BALLERIO pour M. A et Maître François MOLINIÉ pour le Ministre d'État — ainsi que le Procureur général en ses conclusions. --- ## Question de droit La question soulevée devant le Tribunal Suprême à l'issue du désistement est de nature exclusivement procédurale : à qui incombe la charge des dépens lorsque le requérant se désiste de sa requête contentieuse, alors même que le défendeur ne s'oppose pas au désistement mais maintient sa demande de condamnation du requérant aux entiers dépens ? Au fond, si l'instance avait été conduite à son terme, le Tribunal Suprême aurait été amené à trancher la question de la nature juridique de la décision du 29 août 2024 : s'agissait-il d'un refus d'autorisation administrative soumis au régime de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ou d'un simple refus d'accord préalable fondé sur un engagement contractuel librement consenti dans le cadre d'un protocole transactionnel, échappant à ce double régime légal ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, donne acte du désistement de M. A et met les dépens à sa charge exclusive, avec distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation. > « Il est donné acte du désistement de m A. > Les dépens sont mis à la charge de m A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en Chef au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Une décision purement procédurale, sans examen du fond** La présente décision ne tranche aucune des questions de droit substantiel soulevées par la requête initiale. Le Tribunal Suprême se prononce exclusivement sur les conséquences procédurales du désistement intervenu avant tout examen du fond. Conformément aux principes généraux du contentieux administratif, le désistement du requérant prive le juge de son objet et rend sans objet toute délibération sur les moyens d'annulation ou les demandes indemnitaires. La décision ne crée donc aucune autorité de chose jugée sur les questions de fond qu'elle laisse entières. **2. L'attribution des dépens au requérant désistant : application du principe du fait générateur** La solution retenue sur les dépens traduit une règle classique selon laquelle le désistement, en ce qu'il met fin à l'instance à l'initiative du demandeur, fait peser la charge des frais de procédure sur ce dernier. M. A avait sollicité que les dépens soient laissés à la charge de chaque partie ; le Tribunal Suprême a écarté cette demande et fait droit à la position du Ministre d'État qui, s'il ne s'opposait pas au désistement en lui-même, maintenait sa demande de condamnation aux dépens. Cette solution est conforme à la logique selon laquelle l'État défendeur, contraint de constituer un avocat-défenseur et de produire des mémoires en réponse, ne saurait supporter des frais générés par une procédure que le requérant lui-même a finalement abandonnée. **3. Les questions de fond en suspens : nature de la décision du 29 août 2024 et régime applicable** Le désistement laisse irrésolue une question de droit d'une réelle portée pratique en droit monégasque : la qualification juridique d'une décision prise en exécution d'un protocole transactionnel comportant une clause d'interdiction d'exercice professionnel sans accord préalable de l'État. L'État soutenait que cet accord préalable relevait d'un fondement purement contractuel, excluant l'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 et de l'obligation de motivation prévue par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le requérant soutenait au contraire que, la décision refusant l'autorisation d'exercer, elle demeurait soumise au régime légal applicable à tout refus d'autorisation d'activité économique et juridique, indépendamment de son fondement contractuel. Cette question touchait à l'articulation délicate entre acte contractuel et acte administratif unilatéral dans l'ordre juridique monégasque, ainsi qu'à la portée des clauses de non-concurrence ou d'interdiction d'exercice stipulées dans les protocoles transactionnels conclus avec l'État à l'occasion de fins de fonctions publiques. Elle soulevait également la question de la validité et de l'opposabilité d'une telle clause au regard des droits et libertés garantis au requérant, notamment la liberté d'exercer une activité professionnelle. **4. Implications pratiques pour les anciens agents publics monégasques** La décision, bien que dépourvue de solution au fond, met en lumière les risques auxquels s'exposent les anciens hauts fonctionnaires monégasques qui auraient souscrit, dans le cadre d'un départ négocié, des engagements contractuels restrictifs de leur liberté professionnelle. Le protocole transactionnel invoqué par l'État imposait à M. A une interdiction générale d'exercer toute activité à Monaco — salariée, libérale, commerciale ou autre, gratuite ou rémunérée — sans accord préalable de l'État. La portée d'une telle clause, potentiellement très large, et les conditions dans lesquelles l'accord préalable peut être accordé ou refusé demeurent, à l'issue de cette procédure, sans encadrement jurisprudentiel. **5. Composition du Tribunal Suprême** La décision est rendue par le Tribunal Suprême siégeant en Assemblée plénière, composé de M. Stéphane BRACONNIER, Président, M. José MARTINEZ, Vice-Président, M. Philippe BLACHÈR, Membre titulaire et rapporteur, MM. Jean-Philippe DEROSIER et Régis FRAISSE, Membres suppléants. Elle est prononcée par M. José MARTINEZ, Vice-Président, en présence du Ministère public, assisté de Mme Nadine VALLAURI, Greffier en chef. --- *Mots-clés : Tribunal Suprême de Monaco — désistement — dépens — autorisation d'exercer une activité économique — conseil en compliance — lutte contre le blanchiment — SICCFIN — protocole transactionnel — accord préalable de l'État — loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 — loi n° 1.312 du 29 juin 2006 — motivation des actes administratifs.*
# Tribunal Suprême de Monaco, 9 avril 2026, n° 31374 — Révocation de l'autorisation de constitution d'un multi-family office : motivation de l'acte administratif, agrément intuitu personae et erreur manifeste d'appréciation > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 avril 2026, n° 31374 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2026/04-09-31374)) --- ## Faits La SAM D, antérieurement dénommée F, avait été autorisée, par arrêté ministériel n° 2017-644 du 30 août 2017, à se constituer et à exercer l'activité de multi-family office en Principauté de Monaco, dans les conditions définies par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 portant création de cette activité. Son objet social, tel qu'approuvé et inscrit à l'article 4 de ses statuts, était strictement circonscrit à la fourniture de conseils et de services de nature patrimoniale à des personnes physiques, à des familles ou à des entités juridiques leur appartenant ou dont elles étaient fondatrices ou bénéficiaires. À la suite d'un contrôle, il est apparu, d'une part, que la société proposait à ses clients des prestations allant au-delà de ce cadre légal et statutaire : assistance comptable, gestion de sociétés civiles immobilières, gestion du personnel, domiciliation, déclarations fiscales et conciergerie. D'autre part, le 17 décembre 2018, le conseil d'administration de la société avait agréé une nouvelle actionnaire, m.E — bénéficiaire de la cession de l'intégralité des actions de l'un des actionnaires fondateurs, i.C, signée le 22 novembre 2018 — et l'avait nommée administrateur. Une délibération du 3 juin 2019 avait confirmé ces opérations. Or, la demande d'agrément du Ministre d'État prévue à l'article 3 de la loi n° 1.439 n'avait été présentée par m.E que le 6 juin 2019, c'est-à-dire postérieurement à son admission comme actionnaire et à sa nomination en qualité d'administrateur. En l'absence de décision expresse, cette demande avait donné lieu à une décision implicite de rejet devenue définitive. Au terme d'une procédure contradictoire devant la Commission Spéciale instituée par la loi n° 767 du 8 juillet 1964, réunie le 14 novembre 2024, le Ministre d'État a prononcé, par arrêté n° 2024-690 du 11 décembre 2024, la révocation de l'autorisation de constitution de la SAM D. Cet arrêté lui a été notifié par lettre du 18 décembre 2024. --- ## Procédure La SAM D a introduit, le 14 février 2025, une requête en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco (n° TS 2025-31), dirigée contre l'arrêté ministériel n° 2024-690 du 11 décembre 2024 ainsi que contre la lettre de notification du 18 décembre 2024, et tendant à la condamnation de l'État aux entiers dépens. La procédure écrite contradictoire comprenait une contre-requête du Ministre d'État (15 avril 2025), une réplique de la société (14 mai 2025) et une duplique du Ministre d'État (16 juin 2025). Le dossier a été clos le 2 juillet 2025. L'affaire a été renvoyée à l'audience du 26 mars 2026 par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 24 février 2026. Elle a été rapportée par M. Régis Fraisse, Membre suppléant désigné à cet effet. Le Tribunal a siégé et délibéré en Assemblée plénière. --- ## Question de droit Plusieurs questions de droit se posaient : 1. **Légalité externe** : Un arrêté ministériel révoquant une autorisation de constitution de société anonyme satisfait-il à l'obligation de motivation écrite posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsque l'arrêté lui-même se borne à viser l'avis de la Commission Spéciale, tandis que la lettre de notification inséparable de cet arrêté mentionne les textes applicables et les deux motifs de la décision ? 2. **Légalité interne — premier motif** : L'exercice par un multi-family office de prestations d'assistance comptable, de gestion de sociétés civiles immobilières, de gestion du personnel, de domiciliation, de déclarations fiscales et de conciergerie constitue-t-il une activité non conforme aux statuts au sens du 4° de l'article 1er de la loi n° 767 du 8 juillet 1964 ? 3. **Légalité interne — second motif** : L'admission et la nomination d'une nouvelle actionnaire et administratrice par les organes de la société, préalablement à l'obtention de l'agrément du Ministre d'État exigé par l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, constituent-elles une méconnaissance des dispositions législatives applicables susceptible de fonder la révocation de l'autorisation de constitution, nonobstant l'accomplissement de formalités auprès du Répertoire du commerce et de l'industrie et une prétendue tolérance de l'administration ? 4. **Proportionnalité** : Eu égard au caractère intuitu personae de l'autorisation et à son champ d'application limité, la mesure de révocation peut-elle être qualifiée de disproportionnée et l'autorité administrative a-t-elle commis une erreur manifeste d'appréciation ? --- ## Solution Le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, rejette la requête dans son intégralité. **Sur la légalité externe**, le Tribunal juge que la motivation est suffisante. Il relève que la lettre de notification du 18 décembre 2024, inséparable de l'arrêté, rappelle les textes applicables et expose les deux motifs de la révocation : l'exercice d'activités non autorisées au titre de l'objet social et la méconnaissance des dispositions législatives ou réglementaires relatives à l'agrément préalable en cas de changement d'actionnaire et d'administrateur. Cette motivation satisfait aux prescriptions de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Le Tribunal relève en outre que la procédure contradictoire devant la Commission Spéciale avait déjà permis à la société requérante d'être informée des griefs et de les contester. **Sur le premier motif de fond**, le Tribunal retient que les prestations effectivement proposées par la société — assistance comptable, gestion de sociétés civiles immobilières, gestion du personnel, domiciliation, déclarations fiscales et conciergerie — excèdent le champ des « conseils en patrimoine » et de la « coordination d'autres prestataires de services intervenant en relation avec un patrimoine » tels que définis à l'article 1er de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. Ce premier motif n'est pas entaché d'erreur de fait. **Sur le second motif de fond**, le Tribunal relève que ni à la date du 17 décembre 2018 ni à celle du 3 juin 2019 m.E ne disposait de l'agrément préalable du Ministre d'État imposé par l'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. La demande d'agrément du 6 juin 2019 était postérieure aux changements d'actionnaire et d'administrateur et a donné lieu, faute de décision expresse, à une décision implicite de rejet devenue définitive. Les formalités d'enregistrement au Répertoire du commerce et de l'industrie n'ont ni la même finalité ni la même portée et ne sauraient se substituer à cet agrément spécial. Enfin, la société ne peut utilement invoquer l'attitude de l'administration pour justifier ses carences, dès lors que ses propres statuts — en leurs articles 7 et 9 — reproduisent expressément l'exigence d'agrément préalable et la sanction de révocation attachée à sa méconnaissance. **Sur la proportionnalité**, le Tribunal écarte le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation en soulignant le caractère intuitu personae de l'autorisation et son champ d'application limité, qui justifient la mesure. Le dispositif de la décision est le suivant : > « La requête de la SAM D est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de la SAM D, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## Portée **1. Sur la motivation des actes administratifs individuels défavorables.** La décision confirme une conception fonctionnelle de la motivation : il n'est pas exigé que l'ensemble des considérations de droit et de fait figure dans le seul corps de l'acte formel dès lors qu'un document concomitant, inséparable de cet acte, satisfait aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Cette approche, qui tient compte de l'ensemble des actes constituant une opération juridique unique, est cohérente avec la finalité de la motivation, laquelle est de permettre au destinataire de comprendre les raisons de la décision et d'en contester utilement le bien-fondé. La décision souligne en outre que la procédure contradictoire préalable devant la Commission Spéciale peut, dans son principe, renforcer la satisfaction de cette finalité. **2. Sur la définition de l'activité de multi-family office.** Le Tribunal Suprême procède à une interprétation stricte du périmètre de l'activité de multi-family office tel que défini par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016. L'article 1er de cette loi limite les « conseils et services de nature patrimoniale » aux conseils en matière patrimoniale et à la coordination de prestataires extérieurs intervenant en relation avec un patrimoine. Des activités telles que la comptabilité, la domiciliation, la gestion du personnel, les déclarations fiscales ou la conciergerie débordent ce périmètre, quand bien même elles pourraient être perçues comme accessoires ou complémentaires à une gestion patrimoniale. Cette lecture prévient un glissement de l'activité réglementée vers des professions distinctes soumises à d'autres régimes. **3. Sur le caractère intuitu personae de l'autorisation et l'exigence d'agrément préalable.** La décision réaffirme avec force le caractère strictement personnel de l'autorisation d'exercer l'activité de multi-family office. L'article 3 de la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016 subordonne tout changement d'actionnaire, de dirigeant ou d'administrateur à un agrément préalable du Ministre d'État, et les statuts de la société eux-mêmes reproduisent cette obligation sous peine de révocation. Le Tribunal Suprême rejette à cet égard la thèse d'une substitution possible par les formalités du droit commun des sociétés commerciales (inscription au Répertoire du commerce et de l'industrie), au motif que ces formalités ont un objet distinct — l'opposabilité aux tiers — et ne peuvent se confondre avec une procédure d'habilitation administrative. **4. Sur l'absence de protection de la confiance légitime.** La décision écarte implicitement mais nécessairement un principe de confiance légitime invocable face à l'administration. La société requérante soutenait avoir été induite en erreur par le comportement de services administratifs qui auraient laissé entendre que l'agrément n'était pas requis. Le Tribunal Suprême refuse de consacrer ce moyen, dès lors que l'obligation d'agrément préalable était clairement stipulée non seulement dans les textes législatifs et réglementaires mais aussi dans les statuts mêmes de la société, approuvés par arrêté ministériel. La société ne pouvait donc ignorer l'étendue de ses obligations propres. **5. Sur la qualification de mesure de police administrative et la proportionnalité.** Conformément à la position du Ministre d'État non démentie par le Tribunal, la révocation de l'autorisation de constitution d'une société anonyme monégasque est qualifiée de mesure de police administrative et non de sanction. Cette qualification n'est pas sans incidence sur le contrôle exercé : en présence d'un caractère intuitu personae affirmé et d'un champ d'application limité, le Tribunal Suprême considère que la mesure n'est pas disproportionnée, sans qu'il soit nécessaire de rechercher si une mesure moins contraignante aurait pu atteindre le même objectif. La décision s'inscrit ainsi dans une logique de préservation de l'intégrité du régime d'habilitation mis en place par la loi n° 1.439 du 2 décembre 2016, régime dont l'effectivité repose précisément sur la certitude que toute méconnaissance de l'exigence d'agrément préalable entraîne la révocation de l'autorisation.
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique - Absences d'erreur manifeste d'appréciation relative à la durée de la fermeture provisoire - Absence de détournement de pouvoir - Décision légale (oui) Commerce et industrie Loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Compétence de l'autorité administrative pour prononcer à titre provisoire la fermeture d'un établissement exploité dans des conditions irrégulières
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12777 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/11-25-12777)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative du travail et de la délivrance des autorisations d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque, régie par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. En l'espèce, Monsieur o. SA., de nationalité française et résidant sur la commune limitrophe de Beausoleil en France, avait été engagé à compter du 5 mai 2006 en qualité de « vendeur-préparateur » dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Son employeur, initialement la société en commandite simple (SCS) VE. & Cie, était devenu par la suite la société à responsabilité limitée (SARL) AU BAMBIN BUFFARELU, régulièrement immatriculée au Registre du Commerce et de l'Industrie de Monaco sous le numéro 00S03746. Pendant une période de sept années consécutives, la relation de travail s'est déroulée à la pleine satisfaction de l'employeur, lequel avait toujours salué la qualité des prestations fournies par son salarié, ainsi qu'en attestait notamment une lettre de recommandation rédigée le 25 juin 2013. Souhaitant poursuivre cette collaboration professionnelle, l'employeur a sollicité auprès des services compétents de l'administration monégasque, par une demande adressée le 27 mai 2013, le renouvellement du permis de travail pour le compte de Monsieur o. SA. Toutefois, cette démarche administrative s'est heurtée à un refus radical de la part des autorités monégasques. Par un courrier en date du 1er août 2013, la Direction du Travail a informé la société employeur de son refus d'accorder le permis de travail sollicité. Peu après, par une décision en date du 6 août 2013 émanant de cette même Direction du Travail, Monsieur o. SA. s'est vu notifier directement qu'il ne lui était plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le libellé de cette décision administrative se bornait à énoncer de manière lapidaire : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Cet acte administratif ne comportait aucune motivation explicite, tant en droit qu'en fait. Il est apparu ultérieurement, au cours de l'instruction contentieuse et par la production d'une note adressée le 8 novembre 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur au Conseiller de Gouvernement pour les Affaires Sociales et la Santé, que l'administration fondait en réalité sa position sur des antécédents reprochés à l'intéressé. Monsieur o. SA. avait en effet reconnu avoir été entendu en qualité de mis en cause au mois d'août 2012 pour des faits de vols de tickets restaurant commis au préjudice d'un ancien employeur, faits pour lesquels aucune poursuite pénale n'avait toutefois été diligentée, ni par l'ancien employeur ni par le Procureur Général. Quoi qu'il en soit, la perte de l'autorisation administrative de travailler a produit des effets immédiats et mécaniques sur le contrat de travail de l'intéressé. L'employeur, se conformant aux prescriptions de la législation monégasque interdisant l'emploi d'un salarié dépourvu de permis de travail, a prononcé le licenciement immédiat de Monsieur o. SA. aux termes d'une notification ainsi motivée : « Conformément à la législation monégasque, nous avons été informés par courrier en date du 1er août 2013, du refus de la Direction du travail de vous accorder un permis de travail. En conséquence, vous n'êtes plus autorisé à exercer un emploi en Principauté ». Privé brusquement de son emploi et de sa rémunération mensuelle nette qui s'élevait à 1.470,15 euros, sans pouvoir exécuter son préavis, le salarié a entrepris de contester la légalité de l'action administrative. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Monsieur o. SA. a exercé un recours administratif préalable. Le 28 août 2013, il a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État à l'encontre de la décision de la Direction du Travail datée du 6 août 2013. Madame le Conseiller en charge des recours et de la Médiation a accusé réception de ce recours le 4 septembre 2013. L'autorité administrative supérieure ayant gardé le silence pendant le délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet est née de cette abstention. C'est dans ces circonstances que Monsieur o. SA. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 24 février 2014 sous le numéro TS 2014-06. L'instruction a donné lieu à un échange nourri d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 24 avril 2014, une réplique du requérant enregistrée le 23 mai 2014, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 26 juin 2014. Aux termes de sa requête et de son mémoire en réplique, Monsieur o. SA. formulait deux ordres de conclusions, fondées sur les dispositions de l'article 90-B de la Constitution du 17 décembre 1962. D'une part, au titre du contentieux de l'annulation, il demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite de rejet rendue par le Ministre d'État sur son recours hiérarchique formé le 28 août 2013 contre la décision de non-renouvellement de son permis de travail du 6 août 2013. D'autre part, au titre du contentieux de l'indemnisation consécutif à l'excès de pouvoir, il sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 30.000 euros (à parfaire le cas échéant) en réparation de son entier préjudice, tant matériel que moral, lié à la perte de son emploi, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de ses conclusions d'annulation, le requérant articulait trois moyens distincts, relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. Sur le terrain de la légalité externe, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision de la Direction du Travail du 6 août 2013, en ce qu'elle refusait une autorisation au sens de ce texte et lui interdisait l'exercice d'une activité salariée, était totalement dépourvue de motif. En réplique aux arguments de l'État, il précisait que si l'article 4 de ladite loi ouvre la faculté au destinataire d'une décision implicite d'en demander les motifs, il ne s'agit nullement d'une obligation conditionnant la recevabilité du moyen dirigé contre l'acte initial du 6 août 2013. 2. Sur le terrain de la légalité interne, il soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'article 1er de la loi n° 629 du 17 juillet 1957. Selon lui, dès lors qu'un permis de travail n'est octroyé que pour un poste déterminé auprès d'un employeur précis, le non-renouvellement du permis accordé en 2006 ne pouvait légalement emporter une interdiction générale et absolue d'exercer toute activité salariée en Principauté. L'administration pouvait seulement retirer le permis ou refuser ponctuellement une nouvelle demande, mais non prononcer un bannissement professionnel général. 3. En second lieu sur la légalité interne, il invoquait une erreur manifeste d'appréciation des faits. Il faisait valoir ses sept années de services irréprochables attestées par son employeur, démontrant qu'il remplissait tous les critères pour conserver son emploi. Concernant sa mise en cause en août 2012 pour des vols de tickets restaurant chez un ancien employeur, il soulignait l'absence totale de poursuites pénales diligentées à son encontre tant par cet employeur que par le ministère public. Sur le terrain indemnitaire, Monsieur o. SA. exposait que son licenciement brutal l'avait privé de sa rémunération mensuelle nette de 1.470,15 euros, de son indemnité de préavis s'élevant à 2.940,30 euros, ainsi que de la couverture sociale monégasque. N'ayant pas retrouvé d'emploi et son épouse ne travaillant pas, il affirmait que son foyer se trouvait dans une précarité financière grave, générant également un préjudice moral incontestable. En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation du requérant aux dépens, en opposant une argumentation structurée point par point : 1. Sur le grief de défaut de motivation, l'État soulevait l'inopérance du moyen. Il faisait valoir que le requérant avait sollicité exclusivement l'annulation de la décision implicite rejetant son recours hiérarchique. Or, par nature, une décision implicite ne peut être motivée. Il appartenait dès lors au requérant, en vertu de l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, de solliciter la communication des motifs de ce rejet implicite dans le délai du recours contentieux ; faute de l'avoir fait, il ne pouvait se prévaloir d'un défaut de motivation. 2. Sur l'erreur de droit, le Ministre d'État répliquait que la rédaction de l'article 1er de la loi n° 629 ne s'oppose nullement à ce qu'un refus de renouvellement de permis revête une portée générale interdisant toute activité salariée à Monaco, dès lors que ce refus est fondé sur le comportement répréhensible du demandeur, jugé incompatible avec l'exercice de tout emploi sur le territoire national. 3. Sur l'erreur manifeste d'appréciation, l'administration s'appuyait sur la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 8 novembre 2013. Elle soutenait que la seule reconnaissance par Monsieur o. SA. de sa mise en cause en août 2012 pour vol de tickets restaurant suffisait à entacher sa probité et à justifier la mesure, nonobstant l'absence de sanction pénale expliquée par la mansuétude de l'ancien employeur qui « n'a pas voulu l'accabler pour lui permettre de retrouver un nouvel emploi en dehors de Monaco ». 4. Enfin, sur les conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions d'annulation. À titre subsidiaire, il contestait la réalité et le quantum du préjudice : le requérant ne prouvait pas l'impossibilité de retrouver un emploi hors de Monaco, ne produisait aucune pièce nouvelle en réplique, et ne ventilait pas la somme globale de 30.000 euros entre les préjudices matériels et le préjudice moral. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques articulées autour du contrôle de légalité des actes administratifs relatifs à la police du travail et de leurs conséquences pécuniaires : En premier lieu, sur le plan procédural et de la recevabilité des moyens, le juge de l'excès de pouvoir, saisi de conclusions formellement dirigées contre la seule décision implicite de rejet d'un recours hiérarchique, doit-il requalifier l'objet de la requête pour y inclure la décision initiale expresse, rendant ainsi opérant le moyen tiré du défaut de motivation de cet acte primitif sans que puisse être opposée l'absence de demande de motifs de la décision implicite prévue à l'article 4 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En deuxième lieu, sur le fond de la légalité externe, une décision de la Direction du Travail refusant le renouvellement d'un permis de travail et interdisant à un salarié étranger l'exercice de toute activité salariée en Principauté entre-t-elle dans le champ d'application de l'obligation de motivation édictée par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ? En troisième lieu, sur le terrain de la responsabilité de la puissance publique, dans quelle mesure l'annulation pour vice de forme (défaut de motivation) d'un refus de renouvellement de permis de travail ouvre-t-elle droit à la réparation intégrale des préjudices financiers et moraux allégués par le salarié licencié par suite directe de cet acte illégal ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps distincts, répondant successivement aux conclusions d'annulation puis aux conclusions indemnitaires, avec une économie de moyens caractéristique de la technique du juge administratif. #### 1. Sur l'identification des décisions attaquées et l'annulation pour défaut de motivation Pour écarter la fin de non-recevoir ou l'exception d'inopérance soulevée habilement par la défense de l'État — qui tentait d'enfermer le débat contentieux dans le cadre exclusif de la décision implicite de rejet du Ministre d'État pour neutraliser le vice de motivation —, le Tribunal Suprême mobilise son pouvoir souverain de qualification juridique des conclusions des parties. La Haute Juridiction pose en principe liminaire « qu'il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions qui lui sont déférées leur exacte qualification ». Analysant la nature de l'acte visé par le requérant, le Tribunal relève que « la décision attaquée n'est autre qu'une décision de rejet du recours hiérarchique formé contre la décision du 6 août 2013 ». Il en déduit immédiatement, par une interprétation constructive et bienveillante de la requête, que celle-ci « doit donc être regardée comme dirigée tant contre cette décision du 6 août 2013 que contre la décision implicite de rejet ». Par ce truchement procédural décisif, la décision expresse initiale de la Direction du Travail du 6 août 2013 est réintégrée dans le périmètre du litige. Le moyen tiré de son défaut de motivation devient dès lors pleinement opérant, sans qu'il soit besoin pour le Tribunal de se prononcer sur l'application de l'article 4 de la loi n° 1.312 relatif aux décisions implicites. Abordant ensuite l'examen de la légalité externe de l'acte du 6 août 2013, le Tribunal Suprême procède par syllogisme juridique : - **Majeure :** Le juge vise les dispositions combinées des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Aux termes de l'article 1er, chiffre 2°, doivent obligatoirement être motivées les décisions administratives individuelles qui « restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Il est remarquable de noter ici que là où le requérant invoquait le refus d'une autorisation, le Tribunal Suprême place d'office la décision litigieuse sous la qualification de mesure de police ou de restriction à l'exercice d'une liberté publique. En outre, selon l'article 2 de la même loi, « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». - **Mineure :** Le Tribunal examine le contenu matériel de la décision du 6 août 2013 prise par la Direction du Travail. Il constate que cet acte se borne à indiquer : « je porte à votre connaissance que vous ne pouvez plus exercer une activité salariée sur le territoire de la principauté. En conséquence, la demande de permis de travail adressée le 27 mai 2013 par votre employeur ne peut recevoir une suite favorable ». Le juge constate souverainement qu'une telle formulation, purement décisoire et dénuée de toute référence normative ou factuelle, « est dépourvue de toute motivation ». - **Conclusion :** La méconnaissance des prescriptions formelles de la loi n° 1.312 étant flagrante, le Tribunal juge que Monsieur o. SA. est fondé en ses conclusions d'annulation. Faisant application du principe de l'économie des moyens, le juge s'abstient d'examiner les moyens de légalité interne (erreur de droit quant à la portée générale de l'interdiction et erreur manifeste d'appréciation quant aux faits de vol de tickets restaurant), le vice de légalité externe suffisant à entraîner l'anéantissement rétroactif des deux décisions attaquées. #### 2. Sur l'évaluation et la réparation des préjudices Ayant prononcé l'annulation pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême examine les conclusions indemnitaires sur le fondement de sa compétence constitutionnelle issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, qui l'habilite à « octroyer les indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Le juge opère ici une distinction rigoureuse entre les différents chefs de préjudice invoqués, en appliquant strictement les règles gouvernant le lien de causalité (caractère direct) et la charge de la preuve (caractère certain du dommage) : - **Sur le préjudice financier lié à la perte du préavis :** Le Tribunal relève que le requérant a perdu son emploi « du jour au lendemain sans bénéficier de son délai de préavis, représentant une somme de 2.940,30 euros ». Le juge reconnaît expressément que cette perte financière s'est produite « par l'effet direct des décisions attaquées ». Le caractère direct et certain de ce chef de préjudice étant établi, l'indemnisation est intégralement accordée à hauteur du montant réclamé de 2.940,30 euros (correspondant exactement à deux mois de salaire net de 1.470,15 euros). - **Sur le surplus du préjudice financier lié à la perte d'emploi et de revenus :** En revanche, le Tribunal fait preuve d'une grande sévérité probatoire concernant les pertes de salaires postérieures et la précarité alléguée du foyer. Le juge constate que le requérant « se borne à affirmer ensuite que son épouse ne travaille pas et qu'il se trouve "dans l'incapacité de subvenir aux besoins de sa famille" ». Or, le Tribunal relève trois carences probatoires rédhibitoires : l'intéressé « ne démontre pas la réalité de ses recherches d'emploi, notamment en France où il réside », il ne prouve pas davantage « leur caractère infructueux », et il n'établit pas « le défaut de revenus de remplacement » (tels que des allocations de chômage perçues dans son État de résidence). Faute de preuve du caractère direct et certain de ce préjudice, le surplus des demandes matérielles est écarté. - **Sur le préjudice moral :** Reconnaissant implicitement mais nécessairement le trouble dans les conditions d'existence et l'affliction causés par une éviction brutale et illégale après sept années d'activité, le Tribunal estime qu'il sera fait « une juste appréciation de son préjudice moral en le fixant à 3.000 euros ». En additionnant l'indemnité de préavis (2.940,30 euros) et la réparation du préjudice moral (3.000 euros), le Tribunal Suprême condamne l'État de Monaco au paiement d'une somme totale de 5.940,30 euros. ### C. Le dispositif Par ces motifs, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême a arrêté le dispositif suivant : > « DÉCIDE > Article 1er : Les décisions attaquées sont annulées. > Article 2 : L'État de Monaco est condamné à verser à M. SA. la somme de 5.940,30 euros. > Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. SA.
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Commerce et industrie Loi n° 1.144, du 26 juillet 1991, concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Exercice de la profession de conseil juridique - Décision administrative de refus d'autorisation Procédure Décision administrative de refus d'autorisation d'exercice de la profession de conseil juridique - Décision juridictionnelle constatant la légalité de la décision administrative - Recours dirigé contre la même décision administrative Irrecevabilité Décision administrative légale - Insusceptibilité du retrait - Recours dirigé contre le rejet du recours gracieux - Irrecevabilité Décisions administratives d'autorisation d'exercice professionnel délivrées à des tiers - Défaut de qualité du requérant pour contester ces décisions. Irrecevabilité Loi n° 1.047, du 28 juillet 1982, sur l'exercice des professions d'avocat défenseur et d'avocats - Mise en cause personnelle des parties exigée par la cause - Défaut de cette condition dans le contentieux objectif de la légalité - Suppression des passages injurieux et diffamatoires figurant dans la réplique du requérant Ordonnance n° 2.984, du 16 avril 1963, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (art. 36) - Recours formé en méconnaissance de l'autorité de chose jugée - Recours téméraire - Condamnation au paiement d'une amende
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12395 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 octobre 2013, n° 12395 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2013/10-25-12395)) ## Faits et procédure M. N. I., engagé en octobre 2007 par contrat en qualité d'agent d'entretien qualifié au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), a été titularisé en 2010. Après trois semaines de congés, du 30 juin au 19 juillet 2012, il devait reprendre ses fonctions le 23 juillet 2012. Le 22 juillet 2012, il a déclaré avoir été victime d'une intoxication alimentaire et avoir été hospitalisé au Maroc. Il a transmis au CHPG, par télécopie le 25 juillet 2012, un arrêt de travail de huit jours daté du 22 juillet, puis a repris le travail le 30 juillet 2012. Le CHPG a contesté la validité de cet arrêt. À l'issue d'une procédure disciplinaire, le Directeur du CHPG a prononcé, le 12 décembre 2012, la révocation de M. I. sans suspension de ses droits à pension. Cette décision était dépourvue de toute motivation. Le 24 janvier 2013, l'intéressé a formé par l'intermédiaire de son avocat un recours hiérarchique contre elle. Le 7 février 2013, il a reçu signification d'une nouvelle décision de révocation, datée du 5 février 2013, sans suspension de ses droits à pension, « annulant et remplaçant » la précédente et cette fois motivée. Il a formé un second recours hiérarchique. Le Président du conseil d'administration a rejeté le premier recours le 13 février 2013, puis le second le 18 février 2013. Saisi le 15 avril 2013 sous le numéro TS 2013-08, le Tribunal suprême était invité à annuler quatre actes : les décisions du 12 décembre 2012 et du 5 février 2013, ainsi que les décisions de rejet des recours hiérarchiques des 13 et 18 février 2013. Le CHPG a conclu au rejet de la requête par contre-requête enregistrée le 6 juin 2013. L'affaire a été jugée à l'audience du 16 octobre 2013 et la décision lue le 25 octobre 2013. ## Question de droit La décision pose deux questions liées. La première porte sur la faculté, pour l'auteur d'une sanction administrative dépourvue de motivation, de l'annuler et de la remplacer par une décision motivée dans le délai du recours contentieux. La seconde porte sur l'étendue de l'obligation de reprendre la procédure disciplinaire à l'occasion de ce remplacement : l'administration doit-elle diligenter une nouvelle procédure lorsqu'elle substitue une sanction régulière à une sanction irrégulière ? Le requérant soutenait que la décision du 12 décembre 2012 violait l'article 1er de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et que la décision du 5 février 2013 n'était pas une véritable nouvelle décision mais un moyen de motiver de manière différée la première, procédé qu'il estimait illégal, en l'absence de seconde procédure disciplinaire. ## Solution et dispositif Le Tribunal suprême rejette la requête. Il distingue deux situations. S'agissant de la décision du 12 décembre 2012 et de la décision de rejet du 13 février 2013, le recours est dépourvu d'objet. Le Tribunal relève que la première a été « annulée et remplacée » par celle du 5 février 2013. S'agissant de la décision du 5 février 2013 et de la décision de rejet du 18 février 2013, le Tribunal écarte d'abord les décisions de tribunaux administratifs français invoquées par le requérant, au motif qu'elles ont été rendues sur le fondement de textes différents des textes monégasques. Il constate ensuite que la décision du 5 février 2013 « est parfaitement motivée, ainsi que le reconnaît M. I. lui-même ». Le raisonnement repose sur trois considérants de principe, qui constituent le cœur de la décision : > « Considérant que l'auteur d'une décision illégale, qu'elle soit ou non créatrice de droits, a la faculté, dans le délai du recours contentieux, de l'annuler à raison de cette illégalité et de la remplacer par une autre ; qu'ainsi le directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace n'a pas excédé ses pouvoirs en décidant d'annuler sa décision du 12 décembre 2012 en raison de son illégalité et de la remplacer par celle du 5 février 2013 ; » > « Considérant que l'auteur d'une sanction qui use de cette faculté d'annulation et de remplacement n'est pas tenu de reprendre l'ensemble des actes antérieurs de la procédure