RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 24/2943 en AMS 24/5435
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2026 in de zaken tussen
[eiseres] , uit Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. R.G. Meester),
en
de burgemeester van Amsterdam, de burgemeester
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [omwonende 1] uit Amsterdam (gemachtigde: mr. M.A. de Boer), [omwonende 2] te Amsterdam (gemachtigde: A. [gemachtigde 2] ), [omwonende 3] te Amsterdam (gemachtigde: [gemachtigde 3] ), [omwonende 4] uit Amsterdam, [omwonende 5] uit Amsterdam en [omwonende 6] uit Amsterdam, namens zichzelf en als gemachtigde van [omwonende 7] te Amsterdam (hierna samen aangeduid als: de omwonenden).
Samenvatting
- Deze uitspraak gaat over twee geweigerde exploitatievergunningen voor horecabedrijf [restaurant] , het restaurant van hostel [hostel] . De burgemeester heeft de eerder verleende exploitatievergunning voor het restaurant na bezwaar van omwonenden ingetrokken. Volgens de burgemeester is het openstellen van het restaurant voor niet-hostelgasten in strijd met het bestemmingsplan. Een latere aanvraag van eiseres voor een exploitatievergunning hotel heeft de burgemeester geweigerd, omdat het een herhaalde aanvraag betreft. Eiseres is het met beide besluiten niet eens. De rechtbank beoordeelt de besluiten aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
1.1.
De rechtbank komt tot het oordeel dat eiseres deels gelijk heeft. Het beroep tegen de eerste geweigerde exploitatievergunning is gegrond. Het openstellen van het restaurant voor niet-hostelgasten is niet in strijd met het bestemmingsplan. Het beroep tegen de tweede geweigerde exploitatievergunning is ongegrond. De burgemeester heeft die aanvraag terecht als herhaalde aanvraag afgewezen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
- Met het besluit van 28 september 2023 heeft de burgemeester aan eiseres een exploitatievergunning verleend voor horecabedrijf [restaurant] , op het adres [adres] te Amsterdam. Met de exploitatievergunning is aan eiseres toestemming verleend om het restaurant in haar hostel te openen voor niet-hostelgasten. De omwonenden hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
2.1.
Met het bestreden besluit van 22 april 2024 (bestreden besluit 1) heeft de burgemeester de bezwaren gegrond verklaard en de exploitatievergunning ingetrokken.
2.2.
Met het besluit van 24 juli 2024 (bestreden besluit 2) heeft de burgemeester een door eiseres aangevraagde ‘exploitatievergunning hotel’ afgewezen. Volgens de burgemeester is sprake van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.3.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld (geregistreerd onder zaaknummer AMS 24/2943). Tegen het bestreden besluit 2 heeft eiseres bezwaar gemaakt en de burgemeester verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. De burgemeester heeft met dit verzoek ingestemd en het bezwaarschrift aan de rechtbank doorgezonden ter behandeling als beroepschrift (geregistreerd onder zaaknummer AMS 24/5435). De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 juli 2026 gevoegd op zitting behandeld. Namens eiseres zijn haar directeur [directeur] en haar gemachtigde verschenen. Namens de burgemeester zijn verschenen zijn gemachtigde en [vergunningverlener] (vergunningverlener). Als omwonenden zijn verschenen [omwonende 1] , bijgestaan door zijn gemachtigde, de gemachtigde van [omwonende 2] , de gemachtigde van [omwonende 3] , [omwonende 5] en [omwonende 6] (mede als gemachtigde van [omwonende 7] ). [omwonende 4] heeft zich afgemeld voor de zitting.
2.5.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Beoordeling door de rechtbank
- Eiseres exploiteert hostel [hostel] met daarin restaurant [restaurant] . Het restaurant wordt op dit moment gebruikt door gasten die in het hostel verblijven. Eiseres wil het restaurant ook openstellen voor niet-hostelgasten.
3.1.
Eiseres heeft daarvoor in 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd. Na bezwaar heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam deze aanvraag met het besluit van 27 februari 2019 geweigerd. De rechtbank heeft dit besluit met de uitspraak van 11 juni 2020 in stand gelaten.
3.2.
Op 2 juni 2023 heeft eiseres een ‘exploitatievergunning restaurant’ aangevraagd. Met het besluit van 28 september 2023 heeft de burgemeester deze vergunning verleend. Volgens de burgemeester stond het bestemmingsplan Oud West 2018 het toe dat het restaurant ook toegankelijk was voor niet-hostelgasten. Omwonenden hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
3.3.
Met het bestreden besluit 1 heeft de burgemeester de bezwaren gegrond verklaard en de exploitatievergunning ingetrokken. Aan dit besluit ligt een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag. Volgens dit advies is met de aanvraag sprake van zelfstandige horeca en staat het bestemmingsplan dit niet toe. Volgens de bezwaarschriftencommissie bestaat er namelijk geen categorie horeca die voor een zelfstandige bezoekersstroom zorgt en vergunningplichtig is, maar niet onder horeca van categorie 4 (restaurant) of 3 (café) zou vallen. Het huidige bestemmingsplan staat ter plaatse horeca van categorie 5 (hotel) toe, met bijbehorende bar en restaurant. De commissie ziet geen reden om aan te nemen dat met ‘bijbehorend’ in het huidige bestemmingsplan iets anders bedoeld wordt dan ‘ondergeschikt’ in het vorige bestemmingsplan. Volgens de commissie betekent ‘bijbehorend’ hier ‘onzelfstandig’. Een en ander volgt uit de toelichting op het bestemmingsplan en de Nota van Beantwoording zienswijzen. Daar komt bij dat het huidige bestemmingsplan conservatief van aard is en geen ruimte biedt voor nieuwe horecalocaties. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt volgens de commissie niet.
3.4.
Op 3 juni 2024 heeft eiseres opnieuw een exploitatievergunning aangevraagd, ditmaal voor een hotel. Met bestreden besluit 2 heeft de burgemeester deze aanvraag afgewezen onder verwijzing naar het bestreden besluit 1. Volgens de burgemeester gaat het om een herhaalde aanvraag en heeft eiseres geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren gebracht.
Wettelijk kader
3.5.
Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een vergunning is ingediend vóór 1 januari 2024 dan blijft het recht van toepassing dat gold vóór dat tijdstip. In dit geval is de aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit 1 ingediend vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. De aanvraag die heeft geleid tot het bestreden besluit 2 is ingediend na inwerkingtreding van de Omgevingswet.
3.6.
Op grond van artikel 3.3 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) weigert de burgemeester de vergunning voor een bedrijf als de exploitatie daarvan in strijd is met het bestemmingsplan (APV oud, geldend ten tijde van de eerste aanvraag) / omgevingsplan, tenzij de exploitatie in overeenstemming is met een verleende buitenplanse omgevingsvergunning voor een omgevingsactiviteit (geldend recht ten tijde van de tweede aanvraag).
3.7.
Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet maken gemeentelijke bestemmingsplannen die vóór 1 januari 2024 golden, op grond van artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingswet, van rechtswege deel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan. Het bestemmingsplan Oud West 2018 (hierna: het bestemmingsplan), zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, maakt daarom deel uit van het omgevingsplan van de gemeente Amsterdam. Beide aanvragen om een exploitatievergunning dienen, voor zover het tot een inhoudelijke beoordeling komt, dus aan hetzelfde bestemmingsplan te worden getoetst.
3.8.
Op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de APV is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren. Artikel 3.9 van de APV geeft de burgemeester de mogelijkheid om soorten horecabedrijven van deze vergunningplicht vrij te stellen. De burgemeester heeft daarvan gebruikgemaakt in het besluit ‘Exploitatievergunningvrije ondergeschikte horeca’. Voor hotels waar uitsluitend aan hotelgasten dranken worden geschonken en/of etenswaren worden verstrekt, geldt geen vergunningplicht.
3.9.
Op het perceel [adres] rust de bestemming ‘Horeca’. De voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn op grond van artikel 11.1 van het bestemmingsplan bestemd voor horeca van categorie 5. Artikel 1.45 van het bestemmingsplan omschrijft horeca van categorie 5 als een hotel, waaronder ook begrepen een motel, jeugdherberg en daarmee naar de aard te vergelijken bedrijf, inclusief bijbehorende bar, restaurant en het bieden van vergaderaccommodatie.
3.10.
Het bestemmingsplan kent daarnaast een afzonderlijke definitie van ‘ondergeschikte horeca’. Daarmee wordt niet-zelfstandige horeca van categorie 3 of 4 bedoeld die binnen een andere hoofdfunctie is gerealiseerd en daaraan naar oppervlakte en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt is.
3.11.
Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat onder ‘Hotel’ wordt verstaan: bestaande hotels die zijn gevestigd in gebouwen die geheel gebruikt worden ten behoeve van hotel. Aanverwante activiteiten die direct te relateren zijn aan die hotelfunctie, zoals restaurant, zijn ook toegestaan.
3.12.
In de Nota van Beantwoording zienswijzen staat specifiek over [adres] dat het bestemmingsplan conserverend van aard is en geen ruimte biedt voor nieuwe horecalocaties. Verder staat daarin dat met de definitie van horeca van categorie 5 is geborgd dat uitsluitend een bij het hotel behorende bar of restaurant is toegestaan. Volgens de Nota is het begrip ‘ondergeschikte horeca’ bij horeca van categorie 5 niet van toepassing. Een hotelbar, restaurant of vergaderfaciliteit is volgens de Nota een onzelfstandig onderdeel van het hotel.
Is het openstellen van het restaurant voor niet-hostelgasten in strijd met het bestemmingsplan?
- Eiseres voert aan dat het bestreden besluit 1 geen stand kan houden. Het bestemmingsplan staat volgens haar een bijbehorend restaurant toe. [restaurant] behoort bij het hostel en vormt geen zelfstandige horecavestiging. Eiseres wijst erop dat het grootste deel van het pand wordt gebruikt voor de overnachtingsfunctie van het hostel en dat het restaurant onderdeel is van de exploitatie van het hostel. Als het hostel zou verhuizen, dan verhuist het restaurant volgens eiseres mee. Uit de tekst van de planregels volgt volgens eiseres niet dat een bijbehorend restaurant uitsluitend hostelgasten mag ontvangen.
4.1.
Volgens de burgemeester dient het begrip ‘bijbehorend’ zo te worden uitgelegd dat het restaurant onzelfstandig is en alleen hostelgasten mag ontvangen. Volgens de burgemeester volgt dit ook uit de systematiek van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan onderscheidt verschillende horecacategorieën. Een zelfstandig restaurant valt onder horeca van categorie 4 en heeft volgens de burgemeester een grotere ruimtelijke uitstraling dan een hotel van categorie 5. Als ook bezoekers van buiten het hostel in het restaurant mogen komen, ontstaat volgens de burgemeester een bezoekersstroom die vergelijkbaar is met die van een zelfstandig restaurant. De planwetgever heeft dat op deze locatie niet willen toestaan. De term 'bijbehorend' in de definitie van horeca categorie 5, moet daarom worden uitgelegd als 'niet zelfstandig en alleen bedoeld voor de hostelgasten', aldus de burgemeester.
4.2.
De rechtbank stelt bij de beoordeling het volgende voorop. Voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is, ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan in dat geval meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. Als ook de plantoelichting geen duidelijkheid geeft over de betekenis van een bepaalde term in het bestemmingsplan, moet worden gekeken naar de betekenis in het algemeen spraakgebruik.
4.3.
Niet in geschil is dat op deze locatie een hotel – waaronder volgens de planregels ook een jeugdherberg/hostel valt – met een ‘bijbehorend’ restaurant is toegestaan. In de planregels staat niet dat het restaurant uitsluitend toegankelijk mag zijn voor gasten van het hotel of hostel. De term ‘bijbehorend’ wordt in de planregels niet nader gedefinieerd. De rechtbank ziet, in tegenstelling tot de burgemeester, geen grond voor het oordeel dat aan het begrip ‘bijbehorend’ dezelfde betekenis moet worden toegekend als aan het in het bestemmingsplan afzonderlijk gedefinieerde begrip ‘ondergeschikte’ horeca.
Het begrip ‘ondergeschikte’ horeca ziet namelijk op niet-zelfstandige horeca van categorie 3 of 4 binnen een andere hoofdfunctie. Voor horeca van categorie 5 heeft de planwetgever echter niet gekozen voor het begrip ‘ondergeschikte horeca’, maar spreekt het bestemmingsplan juist uitdrukkelijk van een ‘bijbehorende’ bar en restaurant. Het begrip ‘bijbehorend’ betekent volgens de rechtbank niet zonder meer ‘ondergeschikt’ of ‘onzelfstandig’.
4.4.
De rechtbank volgt de burgemeester ook niet in zijn standpunt dat uit de systematiek van het bestemmingsplan toch een dergelijke beperking volgt. Dat het bestemmingsplan onderscheid maakt tussen een zelfstandig restaurant van categorie 4 en een hotel met bijbehorend restaurant van categorie 5, betekent niet dat een restaurant van een hotel uitsluitend hotelgasten mag ontvangen.
4.5.
Ook uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt niet dat alleen hostelgasten van het restaurant gebruik mogen maken. In de toelichting staat dat aanverwante activiteiten die direct aan de hotelfunctie zijn te relateren, waaronder een restaurant, zijn toegestaan. In de Nota van Beantwoording zienswijzen staat dat het restaurant een ‘onzelfstandig onderdeel’ van het hotel moet zijn. Daaruit kan, volgens de rechtbank, slechts worden opgemaakt dat er een functionele en organisatorische samenhang tussen het restaurant en het hotel moet bestaan. Bijvoorbeeld dat als het hotel ophoudt te bestaan, dan zal ook de exploitatie van het bijbehorende restaurant moeten worden beëindigd. Uit het gegeven dat het restaurant een ‘onzelfstandig onderdeel’ van het hotel moet zijn volgt niet dat het restaurant uitsluitend voor hotel- of hostelgasten toegankelijk mag zijn.
4.6.
De eerdere uitspraak van deze rechtbank van 11 juni 2020 leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak ging over een omgevingsvergunning en zag op het vorige bestemmingsplan op grond waarvan een andere bestemming gold. Uit de begripsaanduiding in het vorige bestemmingsplan volgde dat horeca ondergeschikt moest zijn aan de hotel functie. Het huidige bestemmingsplan geeft die beperking echter niet (meer). De uitleg van in het verleden gebruikte planregels is niet bepalend voor de uitleg van het begrip ‘bijbehorend’ in het nu geldende bestemmingsplan. Dat het bestemmingsplan volgens de burgemeester conserverend van aard is en geen nieuwe horecalocaties beoogt mogelijk te maken, maakt dat niet anders. Eiseres wil immers geen nieuwe zelfstandige horecalocatie realiseren.
4.7.
Voor zover na het voorgaande nog onduidelijkheid zou bestaan over de betekenis van ‘bijbehorend’, geeft ook het algemeen spraakgebruik geen aanleiding voor de door de burgemeester voorgestane uitleg. Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal (Van Dale) omschrijft ‘bijbehorend’ als ‘tot een hoofdzaak behorend’. Het begrip ziet daarmee op de verhouding tussen de hoofdzaak en hetgeen daarbij behoort. Uit die betekenis volgt niet dat bepalend is welke personen van dat bijbehorende onderdeel gebruik mogen maken.
4.8.
Naar het oordeel van de rechtbank blijft [restaurant] ook bij openstelling voor niet-hostelgasten een restaurant dat bij het hostel behoort. Daarbij is onder meer van belang dat het restaurant onderdeel is van de exploitatie van het hostel, gebruikmaakt van de keuken en medewerkers van het hostel en dat de hotelfunctie de hoofdfunctie van het pand blijft. Veruit het grootste deel van het vloeroppervlak en de activiteiten in het pand blijft verband houden met het hostel. Dat ook personen die niet in het hostel verblijven in het restaurant kunnen eten, is niet in strijd met de bestemming horeca van categorie 5.
4.9.
De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat het openstellen van het restaurant voor niet-hostelgasten niet in strijd is met het bestemmingsplan. De burgemeester heeft het bestreden besluit 1 daarom ten onrechte gebaseerd op de in artikel 3.3 van de APV opgenomen weigeringsgrond. Deze beroepsgrond slaagt.
4.10.
Omdat deze beroepsgrond slaagt, behoeven de overige beroepsgronden tegen het bestreden besluit 1 geen bespreking meer.
Mocht de burgemeester de tweede aanvraag afwijzen als herhaalde aanvraag?
4.11.
Artikel 4:6 van de Awb geeft de burgemeester de mogelijkheid om een herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar een eerder afwijzend besluit, als de aanvrager geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden vermeldt. Voor de vraag of sprake is van een herhaalde aanvraag is onder meer van belang of de nieuwe aanvraag is gericht op hetzelfde rechtsgevolg als de eerdere aanvraag.
4.12.
Eiseres heeft op de zitting bevestigd dat zij met de tweede aanvraag hetzelfde rechtsgevolg heeft beoogd als met de eerste aanvraag. Zij heeft ook bevestigd dat aan de tweede aanvraag geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag liggen. De burgemeester heeft de tweede aanvraag daarom terecht met toepassing van artikel 4:6 van de Awb afgewezen.
4.13.
Het beroep tegen het bestreden besluit 2 slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
- Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is gegrond. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit 1.
5.1.
De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Het is aan de burgemeester om te oordelen over de bezwaren van de omwonenden en de (eventuele) overige weigeringsgronden uit de APV. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen. Daarbij moet de burgemeester rekening houden met het oordeel van de rechtbank dat het openstellen van het restaurant voor niet-hostelgasten niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor een beslistermijn van zes weken.
5.2.
Omdat het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond is, moet de burgemeester het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. De vergoeding bedraagt € 1.868,-, omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
-
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond (zaaknummer AMS 24/2943);
-
vernietigt het bestreden besluit 1;
-
draagt de burgemeester op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
-
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond (zaaknummer AMS 24/5435);
-
bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
-
veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, voorzitter, mr. C.M. Delstra en mr. B.J. Mulder, leden, in aanwezigheid van mr. C.J. van 't Hoff, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2026.
De griffier is verhinderd
voorzitter
de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Zaaknummer AMS 19/2081.
Zie artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
Zie artikel 1, eerste lid, van het besluit Exploitatievergunningvrije ondergeschikte horeca.
Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682.
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:390 en van 24 juni 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI9676.