RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/4854
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
gemachtigde: drs. R.A.M. van Woerden,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Koggenland, het college
gemachtigden: eerst mr. U.E.M. Pinas en later mr. S. Smit, advocaten te Alkmaar.
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over (afwijzende) besluiten van het college over de aanvraag van eiseres uit 2018 voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en beperkte milieutoets voor het realiseren van een geitenstal.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd omdat een milieu effect rapportage (mer) zou zijn vereist.
1.3.
Eiseres krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.4.
Onder 2 staat het procesverloop en feiten in deze zaak. Onder 3 staat het overgangsrecht in verband met de invoering van de Omgevingswet. Onder 4 geeft de rechtbank een afbakening van het geschil. Onder 5 staat het standpunt van eiseres en onder 6 het standpunt van het college. Onder 7 beoordeelt de rechtbank of het college aan de opdracht van de rechtbank in de eerdere uitspraak van 13 november 2020 heeft voldaan. Onder 8 komt het eisen van een mer en de zorgplicht aan de orde. Onder 9 bespreekt de rechtbank of sprake is van nieuwe inzichten die, in het licht van de rechtszekerheid, een intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit toch rechtvaardigen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. Ten slotte gaat de rechtbank onder 15 in op het verzoek van eiseres tot toekenning van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Procesverloop en feiten
2.1
Eiseres exploiteert een (melk)veehouderij op het perceel [adres] in [plaats] . Voor dit perceel gold het bestemmingsplan Landelijk Gebied Koggenland en het Reparatieplan Landelijk Gebied 2017. De gronden hebben de bestemming ‘agrarisch’, ‘waarde-archeologie 5’ en ‘waarde-landschap verkaveling’. Dit bestemmingsplan is op 1 januari 2024 onderdeel gaan uitmaken van het Omgevingsplan van de gemeente. Vanuit bestemmingsplanoptiek was er in 2018 geen beletsel voor het bouwen en gaan exploiteren van een geitenhouderij.
2.2
Op 10 december 2018 heeft eiseres bij het college, althans bij de toenmalige namens het college optredende omgevingsdienst Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord, een aanmeldingsnotitie mer-beoordeling ingediend in verband met haar voornemen voor het bouwen van en haar inrichting uitbreiden met een geitenstal voor 300 geiten.
2.3
Op 11 december 2018 heeft eiseres een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer ingediend voor het veranderen van haar inrichting en heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit bouwen (van een geitenstal) en beperkte milieutoets (vanwege het houden van 300 melkgeiten).
2.4
Op 12 december 2018, dus na de aanvraag, heeft provinciale staten van Noord-Holland een besluit tot voorbereiding van een wijziging van de Provinciale Ruimtelijke Verordening genomen. De voorgenomen wijziging is daarna ook in de verordening doorgevoerd. De nieuwvestiging (of uitbreiding) van geitenhouderijen is sindsdien in Noord-Holland verboden. Omdat eiseres haar aanvraag voordien had ingediend, kan dit verbod niet aan haar worden tegengeworpen.
2.5
Bij besluit van 10 januari 2019 (hierna: het mer-voorbereidingsbesluit) heeft de Regionale Uitvoeringsdienst Noord-Holland Noord namens het college op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wm) besloten dat bij de voorbereiding van het besluit over een omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu geen mer hoeft te worden opgesteld door eiseres omdat van de activiteit geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten.
2.6
Bij besluit van 16 april 2019, verzonden op 25 april 2019, (hierna: het primaire besluit) heeft het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 5.13b, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor) geweigerd. Het college acht het niet wenselijk dat het aantal geiten binnen de gemeente toeneemt, omdat de (gezondheids)effecten van de geitenboerderij nog onduidelijk zouden zijn. Als gevolg hiervan heeft het college, met voorbijgaan aan het mer-voorbereidingsbesluit, besloten dat eiseres voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning milieu wel een mer moet opstellen. Eiseres ontvangt dus, aldus het college toen, geen omgevingsvergunning beperkte milieutoets. Vanwege onlosmakelijke samenhang wijst het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning bouwen ook af, hoewel daar op zichzelf geen beletselen voor zijn.
2.7
Eiseres heeft tegen de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen bezwaar gemaakt.
2.8
In een besluit (op bezwaar), verzonden op 2 oktober 2019, (hierna: het besluit van 2 oktober 2019) heeft het college het bezwaar van eiseres afgewezen en het primaire besluit gehandhaafd met een aanpassing van de motivering.
2.9
Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
2.10
Bij uitspraak van 13 november 2020 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 oktober 2019 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van uitspraak. De rechtbank overweegt:
“ 3. (…) Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres dienen te nemen. Daarbij zal verweerder in ieder geval het op 25 april 2019 verzonden primaire besluit dienen te herroepen. Verweerder heeft vervolgens twee opties. Verweerder kan er voor kiezen om in overeenstemming met het voor eiseres welgevallige besluit van 10 januari 2019 bij het nieuwe besluit op bezwaar alsnog omgevingsvergunning aan eiseres te verlenen. Als gevolg van het besluit van 10 januari 2019 doen zich dan immers geen gronden voor op basis waarvan de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en OBM geweigerd kan worden.
Verweerder kan er ook voor (blijven) kiezen terug te komen van het besluit van 10 januari 2019. Dan dient verweerder bij een nieuw besluit op bezwaar uitsluitend het primaire besluit te herroepen, waarna de aanvraagfase weer openvalt. Alvorens opnieuw te beslissen op de aanvraag zal hij van het besluit van 10 januari 2019 dan bij afzonderlijk besluit moeten terugkomen. Verweerder zal daarbij acht moeten slaan op hetgeen de Afdeling in rechtsoverweging 2.2 van de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2281 in algemene zin over het intrekken van onherroepelijk geworden besluiten heeft overwogen ook al is het besluit van 10 januari 2019 nog niet onherroepelijk geworden. Dit brengt met zich dat, nu de bevoegdheid tot intrekking van een definitieve voorbereidingsbeslissing niet wettelijk is geregeld, de intrekking in ieder geval wordt begrensd door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.
Tegen een besluit waarbij verweerder terugkomt van het besluit van 10 januari 2019 kan eiseres bezwaar maken en vervolgens eventueel rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling. De uitkomst van de procedure bij de Afdeling bepaalt vervolgens wat de strekking zal zijn van het nieuwe primaire besluit dat verweerder in de voorliggende procedure op de aanvraag om omgevingsvergunning dient te nemen. Tegen het nieuwe primaire besluit kan bezwaar worden gemaakt en vervolgens kan eventueel weer beroep worden ingesteld bij de rechtbank.”
2.11
Partijen zijn tegen deze uitspraak niet in hoger beroep gegaan, zodat deze uitspraak inmiddels onherroepelijk is.
2.12
Op 28 oktober 2021 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank besloten om zowel het primaire besluit als het mer-voorbereidingsbesluit in te trekken. Daarnaast besluit het college, dat op grond van de aanmeldingsnotitie een mer wel degelijk noodzakelijk is met het oog op het voorzorgsbeginsel in het kader van een goede volksgezondheid.
2.13
Eiseres heeft, in navolging van de rechtsmiddelclausule onder het besluit, tegen dit besluit op 25 november 2021 bezwaar gemaakt.
2.14
Eiseres heeft vervolgens op 4 augustus 2023, ingekomen op 8 augustus 2023, (onderhavig) beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar.
2.15
De rechtbank heeft in een brief van 23 januari 2024 aan partijen bericht vooralsnog van oordeel te zijn dat het nieuwe besluit van het college van 28 oktober 2021 naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar zou zijn, zodat daartegen, anders dan stond vermeld onder deze nieuwe beslissing, beroep open stond en geen bezwaar. Het bezwaar had het college daarom door moeten sturen naar de rechtbank als beroepschrift. De rechtbank kondigde aan het college te vragen om dit alsnog te doen. De rechtbank kondigde ook aan het beroep dat eiseres heeft ingediend tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, te betrekken bij het als beroep aan te merken bezwaar.
2.16
Op 25 juli 2025 heeft het college de rechtbank en eiseres, nadat partijen waren uitgenodigd voor een zitting, bericht dat het - ondertussen - op 17 oktober 2023 een beslissing op bezwaar is genomen. Volgens het college vervangt dit besluit het besluit van 28 oktober 2021. Het besluit is opgenomen in een besluitenlijst van het college van 17 oktober 2023. Volgens deze notulen heeft het college besloten: het bezwaarschrift van eiseres van 25 november 2021 gegrond te verklaren wegens het niet nemen van een volledige beslissing op bezwaar, het besluit van 28 oktober 2021 in te trekken en in heroverweging het primaire besluit van 16 april 2029 met inachtneming van de aangevulde motivering in stand te laten. In de notulen is ook in een viertal overwegingen een (aanvullende) motivering opgenomen. Het college deelt op 25 juli 2025 mee dat dit besluit niet in een versie is gegoten die zich leent voor bekendmaking aan eiseres en dat bekendmaking ook achterwege is gebleven.
2.17
Op 6 augustus 2025 is het beroep op zitting behandeld. De rechtbank heeft vooraf aangekondigd dat de zitting het karakter van een regiezitting zou hebben. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] (vennoot) bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door gemachtigde Pinas. Tevens was namens het college aanwezig [naam 2] , ambtenaar ten stadhuize.
2.18
Op de zitting hebben partijen, mede in verband met het besluit van 17 oktober 2023, het volgende afgesproken:
“1. Het college zal uiterlijk 31 oktober 2025 een nieuw, althans nader besluit nemen op de aanvraag van eiseres van 11 december 2018 met inachtneming van de uitspraak van deze rechtbank van 13 november 2020 (zaaknummer HAA 19/5119) en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over milieueffectrapportages met betrekking tot geitenhouderijen; 2. Voor iedere dag dat het college later dan voornoemde datum beslist, zal zij eiseres € 100,- vergoeden met een maximum van € 15.000,-; 3. Het college zal ook proceskostenvergoeding toekennen voor de door eiseres tot heden gemaakte proceskosten in deze procedure, waaronder de gemaakte reiskosten van de vennoot naar de zitting ter hoogte van € 9,24; 4. Eiseres zal na ontvangst van het nieuwe besluit binnen een termijn van 4 weken reageren en de rechtbank in elk geval meedelen of zij na dat besluit de procedure wenst voort te zetten dan wel het beroep intrekt;5. De rechtbank zal nadien beslissen over het vervolg van de procedure.”
2.19
Op 4 september 2025 heeft de GGD Hollands Noorden het college geadviseerd om uit voorzorg de omgevingsvergunning niet aan eiseres te verlenen omdat volgens de GGD uit recent onderzoek zou blijken dat omwonenden in een straal van 2 kilometer rondom geitenhouderijen een verhoogde kans op longontsteking hebben.
2.20
Op 13 oktober 2025 heeft de omgevingsdienst Noord-Holland Noord de door eiseres bij de aanvraag ingediend aanmeldingsnotitie mer-beoordeling van 10 december 2018 opnieuw getoetst en het college geadviseerd om van eiseres bij de voorbereiding van een aanvraag om een omgevingsvergunning milieu te eisen een mer op te (laten) stellen. Niet kan worden uitgesloten dat belangrijke nadelige milieugevolgen (met name op het gebied van de volksgezondheid) te verwachten zijn.
2.21
In een besluit van 28 oktober 2025 (hierna: het bestreden besluit) heeft het college de omgevingsvergunning voor het bouwen van de geitenstal en beperkte milieutoets (opnieuw) geweigerd.
2.22
In de motivering van het bestreden besluit voert het college onder meer het volgende aan. Op grond van artikel 5.13b, eerste lid, Bor dient een omgevingsvergunning beperkte milieutoets te worden geweigerd als het college op grond van artikel 7.17, eerste lid, Wet milieubeheer een mer noodzakelijk acht. Het college vindt een mer nodig. De GGD heeft geadviseerd om de aanvraag af te wijzen en de omgevingsdienst heeft gesteld dat een mer noodzakelijk is omdat niet kan worden uitgesloten dat belangrijke nadelige milieugevolgen voor de volksgezondheid en de kwetsbare natuurgebieden te verwachten zijn. Deze adviezen zijn volgens het college zorgvuldig tot stad gekomen en het college sluit zich daarbij aan. Aanvullend stelt het college (samengevat) dat uit het meest recente VGO III-rapport van 4 februari 2025 blijkt dat sprake is van een verhoogd risico op longontsteking binnen een straal van twee kilometer rondom geitenbedrijven. Binnen een straal van 2 kilometer van het bedrijf van eiseres bevinden zich woningen. Negen provincies in Nederland hebben gelet op het voorzorgbeginsel besloten een verbod op de vestiging en uitbreiding van geitenhouderijen in te voeren. Het standpunt om geen geitenhouderij toe te staan is een bestuurlijk politieke taak. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Raad van State) volgt dat het college beleidsruimte heeft om vanwege mogelijke gezondheidsrisico’s van een activiteit, deze activiteit uit voorzorg niet toe te laten. Het college maakt gebruik van deze beleidsruimte en laat de gevraagde activiteit uit voorzorg niet toe. Een causale relatie tussen het risico dat geitenhouderijen veroorzaken en het effect op de volksgezondheid hoeft dan niet vast te staan. Het college heeft in dit geval doorslaggevende betekenis gegeven aan de VGO-rapporten en de adviezen van de GGD en omgevingsdienst. De weigering van de vergunning acht het college niet onevenredig omdat in de directe nabijheid van eiseres woningen zijn gelegen en onzekerheid bestaat over de gezondheidsrisico’s. Daarbij betrekt het college de maatschappelijke onrust die door de vestiging van een geitenhouderij kan ontstaan. Het college heeft de betrokken belangen afgewogen waaronder het belang van eiseres bij de beoogde ontwikkeling, voorkoming van hoge kosten voor het opstellen van een mer en mogelijke vertraging voor eiseres. De rechtspraak bevestigt dat het belang van een zorgvuldige milieubeoordeling zwaarder weegt dan het individuele belang van een aanvrager, zeker bij onzekerheden of risico’s voor het milieu of de volksgezondheid. Het besluit acht het college ook noodzakelijk, geschikt en evenwichtig. Gelet op het voorgaande heeft het college het mer-voorbereidingsbesluit ingetrokken en alsnog besloten dat een mer moet worden opgesteld. Aan eiseres verleent het college daarom geen omgevingsvergunning beperkte milieutoets. Vanwege de onlosmakelijke samenhang wijst het college de aanvraag voor de omgevingsvergunning bouwen ook af.
2.23
Op 14 november 2025 heeft eiseres de rechtbank geïnformeerd dat zij het beroep na het nieuwe besluit handhaaft en heeft zij de bezwaar- dan wel beroepsgronden aangevuld.
2.24
De rechtbank heeft partijen, mede gelet op het bericht van eiseres van 14 november 2025, op 28 november 2025 voorgehouden of het bestreden besluit van 28 oktober 2025 zo moet worden begrepen dat het college met het bestreden besluit is teruggekomen op het mer-voorbereidingsbesluit van 10 januari 2029 en de reactie van eiseres daarom - mede - opgevat moet worden als bezwaar en/of beroep daartegen. De rechtbank houdt partijen voor of de Raad van State dan in eerste aanleg bevoegd is om te oordelen over het beroep tegen (dat deel van) het besluit. In reactie op deze brief hebben partijen verzocht zonodig de bezwaren van eiseres tegen het in het besluit van 28 oktober 2025 ingetrokken mer-voorbereidingsbesluit van 10 januari 2029 in (sprong)beroep te mogen voorleggen aan de rechtbank.
2.25
Op 26 februari 2026 heeft de rechtbank dit beroep in overeenstemming met de uitspraak van 13 november 2020 doorgestuurd naar de Raad van State.
2.26
Op 13 maart 2026 heeft de Raad van State de rechtbank bericht dat zij van mening is niet bevoegd te zijn om kennis te nemen van dit beroep. Volgens de Raad van State staat geen apart beroep bij de Raad van State open tegen een voorbereidingsbesluit dat inhoudt dat een mer moet worden opgesteld, als dat voorbereidingsbesluit is genomen in het kader van de procedure over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de omgevingsvergunning beperkte milieutoets. In het kader van het beroep tegen de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen, kan de aanvrager de rechtmatigheid van die weigeringsgrond - dat een mer is vereist - volledig aan de orde stellen. Het beroep heeft de Raad van State vervolgens teruggestuurd naar de rechtbank.
2.27
Op 17 april 2026 heeft eiseres aanvullende gronden van beroep ingediend.
2.28
De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2026 nogmaals, nu volledig inhoudelijk, op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en de gemachtigde van eiseres. Namens het college hebben deelgenomen: de gemachtigde Smit van het college en [naam 2] , voornoemd.
Overgangsrecht
- Per 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. In onderhavige zaak past de rechtbank het voordien geldende recht, waaronder de Wabo en de Wm, zoals die toen luidde, en het Bor toe. Dat volgt uit de artikelen 4.1 en 4.3 van de Invoeringswet Omgevingsrecht, waarin is bepaald dat op een voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ingediende aanvraag om een besluit als het onderhavige, het oude recht van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Afbakening geschil
4.1
Onderhavige procedure is begonnen met het beroep dat eiseres heeft ingesteld tegen het volgens eiseres niet tijdig beslissen op haar bezwaar van 25 november 2021 tegen het besluit van 21 oktober 2021. Nadien heeft het college op 17 oktober 2023 een besluit genomen, maar niet bekend gemaakt, dat een besluit op dat bezwaar zou zijn. Vervolgens heeft het college het bestreden besluit van 28 oktober 2025 genomen. Dat laatste besluit heeft het college bedoeld te nemen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 13 november 2020 en ter vervanging van de besluiten van 21 oktober 2021 en 17 oktober 2023. De rechtbank betrekt die latere besluiten op de voet van artikel 6:20 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling van dit beroep. Voor zover er nog discussie mogelijk zou zijn over de vraag of tegen het bestreden besluit van 28 oktober 2025 eerst bezwaar zou openstaan, concludeert de rechtbank dat de rechtbank al op grond van artikel 6:19 Awb over dat besluit kan oordelen. De rechtbank ziet verder, gelet op het lange tijdsverloop, geen aanleiding om het besluit nog naar het college door te sturen ter behandeling als bezwaar. Bovendien hebben partijen verzocht toepassing te geven aan artikel 7:1a Awb en dat besluit in (sprong)beroep te beoordelen. De rechtbank ziet aanleiding - zo nodig - aan dat verzoek ook gevolg te geven.
4.2
Hieruit volgt dat eiseres geen belang meer heeft bij beoordeling van haar beroep tegen het niet tijdig beslissen op haar bezwaar van 25 november 2021, zodat dat beroep (alsnog) niet-ontvankelijk is. Ook heeft eiseres geen belang meer bij beoordeling van de besluiten van 21 oktober 2021 en 17 oktober 2023, omdat die vervangen zijn door het bestreden besluit van 28 oktober 2025, zodat het rechtsmiddel daartegen ook niet-ontvankelijk is. De rechtbank beoordeelt daarom alleen of het bestreden besluit van 28 oktober 2025 de toetsing in rechte kan doorstaan.
4.3
Het college heeft ter zitting bevestigd dat het met het bestreden besluit bedoeld heeft het mer-voorbereidingsbesluit in te trekken en de weigering van de omgevingsvergunning in het primaire besluit te handhaven omdat het college het opstellen van een mer alsnog noodzakelijk acht. De rechtbank zal daarom beoordelen of het college met het bestreden besluit, mede in het licht van de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 13 november 2020 en de afspraken gemaakt op de zitting van 6 augustus 2025, tot die intrekking en de weigering de omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen. Het spoorboekje dat de rechtbank in die uitspraak van 13 november 2020 heeft uitgezet, bindt immers partijen. In aanvulling daarop merkt de rechtbank op dat de weigering van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets gelet op artikel 5.13b, eerste lid, Bor alleen gebaseerd kan zijn op een eerder gestelde eis tot het op te stellen van een mer en het college, anders dan het in zijn motivering lijkt te veronderstellen, daarbij verder geen beoordelings- of beleidsvrijheid heeft. Een advies van de GGD om de vergunning te weigeren kan het besluit dus niet dragen. Ook het voorzorgbeginsel kan, anders dan het college lijkt te veronderstellen, in die stap niet doorslaggevend zijn.
Standpunt eiseres
- Eiseres voert (samengevat) het volgende aan. Ten onrechte heeft het college in het bestreden besluit de eerder genomen besluiten niet herroepen. Er is, zoals opgedragen door de rechtbank in de uitspraak van 13 november 2020, ook geen nieuw (zelfstandig) mer-voorbereidingsbesluit genomen. Evenmin heeft het college voldaan aan de toezegging zoals die is gedaan op de zitting van 6 augustus 2025. Ook is het college in het bestreden besluit niet ingegaan op de bezwaren die eiseres heeft aangevoerd tegen het primaire besluit en het besluit van 28 oktober 2021. Het college komt in het bestreden besluit terug op het mer-voorbereidingsbesluit terwijl er geen nieuwe feiten of inzichten zijn die dit rechtvaardigen. Daarnaast is in het advies van de GGD geen rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van eiseres, namelijk dat sprake is van een beperkt aantal melkgeiten (300 stuks), dat de veedichtheid in het gebied laag is, er geen andere geitenhouderijen in de omgeving zijn, de achtergrondconcentraties fijnstof laag zijn en er hygiënemaatregelen genomen worden. De mogelijke effecten zijn niet zodanig dat sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Daarnaast heeft de Raad van State recent nogmaals geoordeeld dat de enkele indicatie dat zich gezondheidseffecten kunnen voordoen, niet betekent dat een mer moet worden opgesteld. Ook is het college niet ingegaan op de eerder door eiseres genoemde jurisprudentie van de Raad van State. Het college wijst op een uitspraak van de Raad van State van 19 juli 2023, maar die uitspraak betreft volgens eiseres een andere situatie.
Standpunt college in beroep
- Het college heeft zich ter zitting (samengevat) op het volgende standpunt gesteld. In het bestreden besluit is geoordeeld dat een mer noodzakelijk is en dat de omgevingsvergunning voor een beperkte milieutoets daarom moet worden geweigerd. Het eerdere mer-voorbereidingsbesluit heeft geen formele rechtskracht en is niet onaantastbaar. Intrekking van dit besluit is toegestaan en dat heeft het college in het bestreden besluit dan ook gedaan. Sinds 2019 zijn er namelijk nieuwe wetenschappelijke inzichten beschikbaar die heroverweging van dit besluit noodzakelijk maken. De omgevingsdienst concludeert in haar advies aan het college dat op basis van recente jurisprudentie, het VGO-III rapport van 4 februari 2025 (hierna: het VGO-rapport III 2025) en het GGD-advies belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu, met name de volksgezondheid en kwetsbare Natura 2000-gebieden, niet zijn uit te sluiten. Op 10 juli 2026 heeft de ministerraad ook ingestemd met een voorstel om een wettelijk verbod in te stellen op het vestigen van geitenhouderijen op minder dan 500 meter afstand van woningen. Het VGO-rapport III 2025 bevestigt ook de causaliteit tussen wonen in de omgeving van geitenhouderijen en longontstekingen en concludeert dat dit verband “robuust” is en voor heel Nederland geldt. In de directe omgeving van eiseres bevinden zich 36 woningen op minder dan 400 meter afstand en 700 woningen binnen 2 kilometer. Ook de GGD heeft op basis van de VGO-rapporten het college geadviseerd om de vergunning niet te verlenen. Het rechtszekerheids-, evenredigheids- en het vertrouwensbeginsel staan volgens het college niet aan de intrekking van het eerdere mer-voorbereidingsbesluit in de weg. Een mer-voorbereidingsbesluit bevat geen toezegging dat de gevraagde vergunning zal worden verleend. Het college heeft bij de belangenafweging, de algemene belangen van de volksgezondheid en de natuur zwaarder mogen wegen dan de belangen van eiseres. De weigering is noodzakelijk, geschikt en evenredig.
Is voldaan aan de opdracht van de rechtbank?
- De rechtbank heeft in de uitspraak van 13 november 2020 aangegeven dat het college bij intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit in dient te gaan op de jurisprudentie van de Raad van State over het intrekken van onherroepelijk geworden besluiten en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit daar niet op is ingegaan. Het college heeft weliswaar gemotiveerd waarom zij een mer nu noodzakelijk acht, maar daarmee wordt niet voldaan aan de opdracht van de rechtbank. Het beroep op het feit dat het mer-voorbereidingsbesluit niet onherroepelijk zou zijn, kan het college in dit verband niet baten. Het feit dat er nog - door anderen - rechtsmiddelen konden worden ingesteld tegen het mer-voorbereidingsbesluit, betekent niet dat het college zonder meer aan zijn eigen mer-voorbereidingsbesluit voorbij kan gaan, zoals de rechtbank in haar uitspraak al heeft geoordeeld. Als het college het met de opdracht in de uitspraak niet eens was, had het tegen de uitspraak hoger beroep in moeten stellen. Dat heeft het college niet gedaan. Het college heeft volstaan met de in wezen primaire beoordeling of het college het opstellen van een mer – nu – noodzakelijk acht en heeft niet gemotiveerd waarom het meent zonder schending van daarvoor relevante rechtsbeginselen terug kan komen van het eerdere mer-beoordelingsbesluit. In zoverre bevat het bestreden besluit dus een motiveringsgebrek en heeft het college niet voldaan aan de eerdere uitspraak van de rechtbank.
Het eisen van een mer en zorgplicht
8.1
De rechtbank ziet daarnaast aanleiding te beoordelen of het college, zoals partijen op de zitting van 6 augustus 2025 ook hadden afgesproken, in het besluit op juiste wijze is ingegaan op de jurisprudentie van de Raad van State over de mer-plicht voor geitenhouderijen in het kader van aanvragen om een omgevingsvergunning voor milieuactiviteiten. Uit deze jurisprudentie van de Raad van State volgt (samengevat) dat de VGO-rapporten I, II en III 2018 geen algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten bevatten over de oorzaak van gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen. Het bevoegd gezag kan zich volgens deze jurisprudentie vanwege het ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten daarom niet op het standpunt stellen dat eventuele gezondheidsrisico’s voor de omwonenden op grond van het voorzorgbeginsel al betekenen dat sprake is van nadelige gevolgen voor de volksgezondheid die kunnen rechtvaardigen dat een mer moet worden opgesteld. Tot slot volgt uit deze jurisprudentie ook dat de latere provinciale geitenstop in dit verband niet relevant is omdat dit ruimtelijke aspecten betreft en niet over milieuvergunningen gaat.
8.2.
De rechtbank stelt vast dat het college in het bestreden besluit onder meer het meest recente VGO-rapport III 2025, het voorzorgbeginsel en de provinciale geitenstop noemt, maar niet op deze jurisprudentie van de Raad van State is ingegaan. Het college noemt in het bestreden besluit wel een uitspraak uit 2023 van de Raad van State, maar die jurisprudentie betreft een toetsing van de provinciale geitenstop en dus een andere situatie dan hier aan de orde. Tot slot kan de provinciale geitenstop niet aan eiseres worden tegengeworpen omdat het dateert van na de aanvraag om de omgevingsvergunning. Het bestreden besluit bevat ook op dit punt dus een motiveringsgebrek.
Is sprake van nieuwe inzichten die in het licht van het rechtszekerheidsbeginsel intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit toch rechtvaardigen?
9.1
Het college heeft gesteld dat in het VGO-rapport III 2025 sprake is van nieuwe wetenschappelijke inzichten die intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit kunnen rechtvaardigen. De rechtbank volgt dit standpunt evenmin en legt dat als volgt uit.
9.2
In jurisprudentie van (andere) rechtbanken over de VGO-rapporten III 2021 en III 2024 is eerder geconstateerd dat in deze rapporten wel is vastgesteld dat sprake is van een associatief en/of statistisch verband tussen de aanwezigheid van geitenhouderijen binnen een straal van 500 (tot 2000) meter en een verhoogde kans op longontsteking. Daarin is echter ook geconstateerd dat er geen duidelijk causaal verband is tussen de aanwezigheid van geitenhouderijen en een verhoogde kans op longontsteking (en verwante (long)aandoeningen). Deze VGO-rapporten hebben bovendien betrekking op onderzoeksgebieden met een hoge veedichtheid. Dat het associatieve en/of statistische verband ook aanwezig is in controlegebieden met een lage(re) veedichtheid kan op grond van deze rapporten, zo volgt ook uit de jurisprudentie van de (andere) rechtbank(en), niet worden vastgesteld. Het meest recente VOG-rapport III 2025 dat het college nog aanhaalt, bevat over de causaliteit geen andere conclusies dan de VGO-rapporten III 2021 en III 2024. De rechtbank ziet in deze zaak op basis van die door verweerder aangehaalde informatie in de VGO-rapporten daarom geen aanleiding voor een andere beoordeling van die causaliteit. Ter zitting is ook gebleken dat eiseres in een gebied met een lage(re) veedichtheid is gevestigd, zodat de VGO-rapporten voor deze situatie ook geen uitsluitsel geven.
9.3
Anders dan het college met een verwijzing naar de VGO-rapporten aanvoert, heeft het dus niet onderbouwd dat die causaliteit wel vaststaat een daarom vanwege de nabijheid van woningen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu voor wat betreft de gezondheid zich zullen voordoen die maken van een mer vereisen en dus het intrekken van het mer-voorbereidingsbesluit geboden is. Een enkel beroep op het voorzorgbeginsel is daarvoor in het kader van een aanvraag voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets - en de daaraan voorafgaande vraag of een mer moet worden opgesteld - niet voldoende.
Conclusie en gevolgen
-
Concluderend is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit waarbij het mer-voorbereidingsbesluit is ingetrokken, de toetsing in rechte niet doorstaat omdat het meerdere gebreken bevat. Dat betekent dat het besluit tot intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit niet in stand kan blijven. Dat betekent ook dat de weigering de omgevingsvergunning te verlenen, niet in stand kan blijven.
-
Dit betekent dat eiseres gelijk krijgt, het beroep gegrond is en het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Verweerder heeft artikel 8:72, vierde lid, Awb geschonden door de eerdere aanwijzingen van de rechtbank niet in acht te nemen en ook het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 5.13b, eerste lid, Bor geschonden. Daaraan kan worden toegevoegd dat de motivering het besluit niet kan dragen.
-
Door de vernietiging van het bestreden besluit herleeft het mer-voorbereidingsbesluit. De rechtbank benadrukt daarbij dat de besluiten van 21 oktober 2021 en 17 oktober 2023 niet kunnen herleven. De rechtbank heeft het besluit van 2 oktober 2019 ook eerder al vernietigd.
-
De rechtbank ziet vanwege het belang van definitieve geschilbeslechting geen aanleiding het college nog een (vijfde) kans te geven om een (nieuw) besluit op bezwaar of op de aanvraag te nemen. Omdat voor het verlenen van de omgevingsvergunning beperkte milieutoets door het herleven van de het mer-voorbereidingsbesluit geen weigeringsgrond meer aan de orde is, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, Awb het primaire besluit herroepen en met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb het college opdragen de aangevraagde omgevingsvergunning aan eiseres te verlenen.
Proceskosten
- Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Er is ook grond voor vergoeding van proceskosten voor de bezwaarprocedure omdat het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het college toe te rekenen onrechtmatigheid. De vergoeding voor bijstand door de gemachtigde van eiseres als beroepsmatige rechtsbijstandverlener stelt de rechtbank vast op basis van 5 punten: één punt voor het indienen van het bezwaarschrift en één voor het beroepschrift, en 0,5 punt voor de repliek na het bestreden besluit, één punt voor het verschijnen ter zitting in bezwaar en één in beroep en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting, met een waarde per punt voor de bezwaarfase van € 666,- en van € 934,- voor de beroepsfase bij een wegingsfactor 1. In totaal dus € 4.134,-. Daarnaast heeft eiseres verzocht om vergoeding van de reiskosten die [naam 1] gemaakt heeft voor de eerste zitting, ter hoogte van € 9,24. De rechtbank stelt de te vergoeden proceskosten daarom vast op het totaalbedrag van € 4.143,24. Het college heeft op de eerste zitting toegezegd tot toen gemaakte proceskosten te vergoeden, maar ter zitting hebben partijen verklaard dat tot heden geen betaling heeft plaatsgevonden. Als het college inmiddels enig bedrag aan proceskostenvergoeding aan eiseres heeft betaald, komt die betaling in mindering op het bedrag aan toe te kennen proceskosten.
Overschrijding redelijke termijn
15.1
Eiseres heeft ook verzocht om schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn voor het beslissen op haar (bezwaar en) beroep.
15.2
De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift tegen het primaire besluit heeft ontvangen. Naar vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat de behandeling van bezwaar en beroep een redelijke termijn niet overschrijdt als die gezamenlijk niet meer dan twee jaar duren, waarbij voor bezwaar een termijn van zes maanden en voor beroep anderhalf jaar als redelijk wordt gezien. Nu bij de rechtbank om schadevergoeding is verzocht, beoordeelt de rechtbank de vraag of de redelijke termijn is overschreden naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de rechtbank, waarbij de duur van de totale procedures in ogenschouw wordt genomen. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarbij wordt het totaal van de overschrijding afgerond naar boven.
15.3
Eiseres heeft het bezwaar tegen het primaire besluit ingediend op 13 mei 2019. Dit betekent dat de procedure tot de uitspraakdatum van 4 november 2026, zeven jaar en bijna zes maanden heeft geduurd. Dit is een overschrijding van vijf jaar en bijna zes maanden van de redelijke behandeltermijn van twee jaar. Er is geen grond een deel daarvan aan eiseres toe te rekenen. Eiseres heeft dus in totaal recht op € 5.500,- schadevergoeding (oftewel elf keer € 500,-).
15.4
De rechtbank heeft vervolgens onderzocht aan wie deze overschrijding is toe te rekenen. Als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase na het laatste besluit de redelijke behandelingsduur is overschreden.
15.5
De periode tot het door het college nieuw genomen bestreden besluit van 28 oktober 2025 wordt daarom volledig toegerekend aan het bestuursorgaan. De rechtbank doet na ontvangst van het bestreden besluit - op 6 november 2025 - heden op 4 november 2026 uitspraak oftewel binnen de redelijke behandelduur van anderhalf jaar. Dat betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te reken aan het college en het college dus het totale schadebedrag van € 5.500,- moet vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 25 november 2021 en tegen de (vervangen) besluiten van 21 oktober 2021 en 17 oktober 2023 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 28 oktober 2025 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 28 oktober 2025 en daarmee de intrekking van het mer-voorbereidingsbesluit, zodat dat laatste besluit herleeft;
herroept het primaire besluit van 25 april 2019 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt het college op binnen zes weken na heden aan eiseres de aangevraagde omgevingsvergunning voor bouwen en beperkte milieutoets te verlenen;
bepaalt dat het college aan eiseres het griffierecht van € 365,- moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 4.143,24 aan proceskosten aan eiseres;
wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe en veroordeelt het college tot betaling aan eiseres van een bedrag van € 5.500.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, rechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier en uitgesproken in het openbaar op 4 november 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Voordien had eiseres reeds een aanvraag om een natuurvergunning ingediend, waarop nog niet definitief is beslist.
In artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht was ter uitvoering van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaald voor welke inrichtingen, c.q. milieuactiviteiten, een zogenoemde omgevingsvergunning beperkte milieutoets is vereist.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, Wabo luidt: Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (…) het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Dat artikellid luidt: Behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.16, vijfde lid, [Wm] neemt het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Dat artikellid luidt: Een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, [Bor] wordt geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Bij besluit van 30 september 2019 had het college na kennisneming van het advies van de bezwaaradviescommissie (de motivering in) het primaire besluit nog aangepast, c.q. aangevuld. In aanvulling op het primaire besluit verwijst het ter motivering onder meer naar de rapportage Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (VGO) en naar de korte afstand van de aangevraagde geitenstal tot omliggende woonbebouwing.
Zie de vorige noot.
Het zaaknummer is: HAA 19/5119. De uitspraak is gepubliceerd onder nummer: ECLI:NL:RBNHO:2020:9723.
Zoals aangevuld op 30 september 2019.
Bedoeld wordt: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Wederom wordt bedoeld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ook hier wordt bedoeld de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
In het advies gaat de omgevingsdienst ook in op de gevolgen voor kwetsbare natuurgebieden, waarover nog steeds het aparte natuurvergunningstraject loopt.
Afkorting van onderzoeken en resultaten daarvan naar: Veehouderij en Gezondheid Omwonenden.
Zie ECLI:NL:RVS:2023:2791.
Het college verwijst naar de uitspraak van rechtbank Zeeland-West Brabant van 7 april 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:2006.
De rechtbank had immers overwogen: Tegen een besluit waarbij verweerder terugkomt van het besluit van 10 januari 2019 kan eiseres bezwaar maken en vervolgens eventueel rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Eiseres verwijst naar de uitspraak van 11 juni 2025, ECLI:N:RVS:2025:2648.
Eiseres verwijst naar de uitspraken van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:556 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/) en ECLI:NL:RVS:2022:581 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/).
Zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2022:556, ro 4.3, ECLI:NL:RVS:2025:2649, r.o. 3.3 en ECLI:NL:RVS:2023:3555, ro 4.3.
Zie de uitspraak van 19 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2791.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West Brabant van 26 augustus 2025, ECLI:NLRBZWB:2025:5869.