Étrangers – Première carte de séjour – Refus d'établissement – Obligation de motivation – Police administrative – Ordre public – Erreur manifeste d'appréciation (non) – Large pouvoir d'appréciation de l'administration – Rejet du recours Deux ressortissants roumains demandaient l'annulation des décisions du Directeur de la Sûreté publique rejetant leurs demandes de première carte de séjour à Monaco. Ils soutenaient principalement que les décisions auraient dû être motivées et qu'elles étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'ils remplissaient les conditions réglementaires de résidence et ne faisaient l'objet d'aucune condamnation pénale. Le Tribunal Suprême rejette d'abord le moyen tiré du défaut de motivation. Il rappelle qu'en vertu de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, les refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire monégasque échappent à l'obligation de motivation. Les décisions refusant une première carte de séjour relèvent de cette dérogation. Sur le fond, la juridiction rappelle que les mesures de police administrative ont pour objet de prévenir les atteintes à l'ordre public et que l'administration dispose, en matière de première demande de carte de séjour, d'un large pouvoir d'appréciation. Elle juge qu'il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés pour la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Le Tribunal Suprême relève que l'administration s'est fondée sur plusieurs éléments concordants : des poursuites engagées en France pour fraude à la TVA ayant donné lieu à une transaction avec les autorités fiscales, une demande d'entraide du Parquet national financier français portant notamment sur des faits de blanchiment, corruption publique et favoritisme, ainsi qu'une demande de renseignements émanant des autorités roumaines dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds. La juridiction considère que ces éléments, dont la matérialité n'était pas contestée par les requérants, étaient suffisants pour justifier légalement le refus de délivrance des cartes de séjour, nonobstant l'absence de condamnation pénale et la production de casiers judiciaires vierges. Elle estime également qu'il n'y avait pas lieu d'ordonner une mesure d'instruction complémentaire. Le recours est en conséquence rejeté. TRIBUNAL SUPRÊME TS 2025-36 Affaire : f B épouse A et b.A Contre : État de Monaco DÉCISION Audience du 27 mars 2026 Lecture du 9 avril 2026 Recours en annulation pour excès de pouvoir des décisions du 3 janvier 2025 du Directeur de la Sûreté publique rejetant les demandes de première carte de séjour présentées par f B épouse A et b.A. En la cause de : f B épouse A, née le jma à Cervenia (Roumanie), de nationalité roumaine, demeurant en Roumanie X1 et encore X2, à Monaco ; b.A, né le jma à Bacau (Roumanie), de nationalité roumaine, demeurant Roumanie X1 et encore X2, à Monaco ; Ayant tous deux élu domicile en l'étude de Maître Yann LAJOUX, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit avocat-défenseur ; Contre : L'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ; LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête présentée par f B épouse A et b.A, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 13 mars 2025 sous le numéro TS 2025-36, tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir des décisions du 3 janvier 2025 du Directeur de la Sûreté publique rejetant leurs demandes de première carte de séjour n°xxx et n°xxx, d'autre part et au besoin, à ce que l'État soit invité à produire tous les éléments justifiant la décision de refus et, en tout état de cause, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que les requérants exposent que, de nationalité roumaine, ils se sont mariés le jma à Bucarest (Roumanie), que de cette union est née une fille, m A, le jma à Bucarest ; que f B épouse A et b.A sont titulaires d'un bail à loyer portant sur un appartement sis à Monaco ; que ce bail, en date du 3 novembre 2023, est consenti pour une durée de trois ans à compter du 1er novembre 2023 ; qu'ils ont chacun présenté un dossier de demande de première carte de séjour en Principauté de Monaco le 13 septembre 2024 ; que ces demandes ont été rejetées par deux décisions respectivement n°xxx concernant f B épouse A et n°xxx concernant b.A, prises le 3 janvier 2025 par le Directeur de la Sûreté publique, notifiées le 16 janvier 2025 ; qu'ils ont saisi le Tribunal Suprême d'une requête tendant à l'annulation de ces décisions ; Attendu que les requérants demandent au Tribunal Suprême, à titre préliminaire, d'inviter l'État de Monaco à produire des pièces justifiant ses décisions de refus, sur le fondement des articles 22, alinéa 4, et 32 de l'ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; qu'en vertu de l'article 6 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 les décisions relatives au refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté ne sont pas soumises à l'obligation de motivation ; qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs qui sont à l'origine de telles décisions ; que, d'une part, le droit à un recours juridictionnel effectif est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit et le respect de ce droit participe de la garantie des droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution ; que, d'autre part, il implique non seulement le respect des droits de la défense et le caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle mais également l'obligation pour l'Administration de verser au dossier les éléments d'information nécessaires pour que le juge statue en pleine connaissance de cause ; que le principe du caractère contradictoire de la procédure juridictionnelle interdit au juge de se prononcer sur des pièces dont les parties n'auraient pas connaissance, à l'exception d'éléments couverts par le secret de la sécurité nationale ne pouvant être déclassifiés, mais devant être communiqués aux seuls membres de la formation de jugement du Tribunal Suprême ; qu'il appartient à l'État de Monaco de produire les éléments justificatifs à l'appui desquels l'autorité administrative a pris ses décisions de refus et ce, afin de permettre au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité de ses motifs ; qu'en conséquence, à défaut de production spontanée des motifs et pièces justificatives de ses décisions de refus, il conviendra avant-dire-droit de prendre une mesure d'instruction à l'effet d'ordonner leur communication ; Attendu qu'à l'appui de leur requête, les requérants soutiennent, en premier lieu, du point de vue de la légalité externe, que les décisions attaquées auraient dû être motivées ; qu'en effet, en vertu de l'article 1er de la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police », ce qui est le cas du refus de délivrer une première carte de séjour ; que les dispositions de l'article 6 de cette loi, selon lesquelles le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation, ne s'appliquent pas, en vertu du principe d'interprétation stricte des dérogations, aux décisions refusant de délivrer une première carte de séjour ; qu'en l'espèce, les visas de chacune des décisions de refus mentionnent la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 relative à la préservation de la sécurité nationale ; qu'or, les requérants n'ont fait l'objet d'aucune condamnation pénale où que ce soit ; que, s'interrogeant sur les motifs hypothétiques susceptibles de fonder la décision attaquée, ils sont dans l'incapacité d'en déterminer la cause, de s'en justifier ou d'y remédier et de savoir si elle était propre à justifier la décision attaquée ; que la Principauté de Monaco étant un État de droit, l'Administration est tenue, même si les textes lui laissent une certaine marge de manoeuvre, de respecter un certain nombre de règles ; qu'elle ne saurait ainsi commettre un détournement de pouvoir ; que les décisions de l'État sont donc soumises au contrôle minimum du juge de l'excès de pouvoir ; Attendu, en second lieu, que les requérants font valoir, du point de vue de la légalité interne, que les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, caractérisée lorsque les faits à l'origine d'une décision administrative ont été qualifiés de façon gravement erronée et, dès lors, ne peuvent la justifier ; qu'en l'espèce, si, pour chaque décision, les requérants ignorent les motifs du refus qui leur ont été opposés, celui-ci ne peut être fondé dès lors que les requérants ont répondu aux conditions d'obtention de la première carte de séjour prévues par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; qu'ils ont présenté toutes les pièces nécessaires à l'obtention de la résidence en Principauté de Monaco et notamment un bail à loyer conclu le 3 novembre 2023 et enregistré le 8 novembre 2023, une attestation bancaire délivrée le 4 juillet 2024 par une banque installée à Monaco justifiant que b.A dispose des ressources nécessaires pour vivre à Monaco, sans travailler, mais également une attestation de sa capacité à prendre en charge son épouse, en date du 4 juillet 2024 ; qu'ils ont établi leur bonne moralité par la communication d'extraits vierges de leurs casiers judiciaires roumains ; qu'ils précisent que si l'État de Monaco entend fonder son refus sur la moralité des requérants, il lui appartient alors de justifier qu'ils ne satisfont pas à cette condition ; qu'or la moralité des requérants est irréprochable comme les éléments précités en apportent la preuve ; que le requérant a été considéré par sa banque comme une personne de qualité ; que, dans ces circonstances, les décisions attaquées ne peuvent être que fondées sur des circonstances insuffisantes pour caractériser un éventuel trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ; Vu la contre-requête enregistrée au Greffe Général le 15 mai 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation des requérants aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État soutient que la demande de production de pièces sollicitée à titre préliminaire doit être rejetée dès lors que, dans le cadre de la présente procédure, le Ministre d'État précise les éléments sur lesquels l'Administration s'est appuyée pour adopter les décisions attaquées, de sorte que la mesure d'instruction s'avère inutile ; Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que les décisions attaquées n'avaient pas à être motivées ; que la dérogation prévue par l'article 6 de la loi n°1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs s'applique aux refus de délivrer une première carte de séjour, comme l'a expressément jugé le Tribunal Suprême à plusieurs reprises ; que la distinction que tentent d'établir les requérants entre le refus d'établissement et le refus de délivrance de carte de séjour est ici dépourvue de fondement et se heurte à la jurisprudence du Tribunal Suprême ; Attendu, en second lieu, que selon le Ministre d'État, les décisions attaquées ne sont pas entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; que la circonstance que les requérants rempliraient les conditions exigées par l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 n'est pas de nature à entacher d'illégalité les décisions attaquées ; que l'administration dispose, en matière de demande de première carte de séjour, d'un pouvoir d'appréciation portée par les services de l'État sur la nécessité de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, laquelle constitue l'objet même des mesures de police administrative ; qu'en particulier la production de casiers judiciaires vierges n'établit nullement que le rejet des demandes de carte de séjour serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'en outre l'administration a d'abord constaté qu'en France, des poursuites pour fraude à la TVA ont été menées contre les requérants, auxquelles il n'a été mis fin qu'au moyen de la conclusion d'une transaction avec les autorités fiscales ; qu'ensuite, une demande d'entraide les concernant a été présentée par le Parquet national financier français en 2018 des chefs de blanchiment, corruption publique et favoritisme ; qu'enfin, en 2022, une demande de renseignement les concernant a été présentée par le Bureau central de Bucarest dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds ; que la matérialité des faits, en particulier ceux de fraude à la TVA, étant établie malgré l'absence de condamnation, l'administration était fondée à redouter que la délivrance d'une première carte de séjour ne portât atteinte à l'ordre public et privé ; qu'à tout le moins, il ne pouvait être exclu que l'établissement de ces derniers sur le territoire monégasque affectât la réputation de la Principauté ; que ces éléments étaient de nature à fonder le rejet des demandes de délivrance d'une première carte de séjour présentées par les requérants ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe général le 12 juin 2025, par laquelle f B épouse A et b.A tendent aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que les requérants réitèrent la demande de production de pièces en réponse aux informations communiquées par le Ministre d'État sur la demande d'entraide les concernant en 2018 du chef de blanchiment, corruption publique et favoritisme ainsi que la demande de renseignement en 2022 présentée par le Bureau central de Bucarest dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds ; que, d'une part, il appartient à l'État de mettre le Tribunal Suprême en mesure d'exercer valablement son contrôle de légalité, le Tribunal suprême enjoignant au Ministre d'État dans des situations comparables, de communiquer les renseignements relatifs à des faits de blanchiment de nature à lui permettre d'exercer son contrôle de légalité ; que, d'autre part, l'objet d'une « demande d'entraide » ou de « renseignement » ne caractérise bien évidemment pas les faits eux-mêmes, ni même leur existence et l'État de Monaco ne saurait ainsi justifier la légalité de ses décisions de refus par la simple existence de ces mesures ; que, par conséquent, les requérants sollicitent du Tribunal Suprême une décision avant-dire-droit ordonnant une mesure d'instruction à l'effet d'enjoindre au Ministre d'État de produire tous éléments établissant la réalité des faits de blanchiment invoqués ; qu'à défaut, il conviendra de constater qu'en s'abstenant de toute production, l'État de Monaco empêche le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité des décisions attaquées, lesquelles ne pourront qu'être annulées ; Attendu que les requérants ajoutent, en ce qui concerne la légalité interne des décisions attaquées, qu'ils ont également justifié de leur bonne moralité par la communication de leurs extraits de casier judiciaire roumain vierge, à laquelle est adjointe les extraits des casiers judiciaires français et roumains actualisés à la date du 4 juin 2025 ; que dans ces circonstances, les décisions attaquées ne peuvent être fondées que sur des circonstances insuffisantes pour caractériser un éventuel trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée ; qu'elles sont dès lors entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe général le 10 juillet 2025, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État ajoute, d'abord, que la demande d'instruction invitant l'État à produire les documents justifiant les décisions de rejet de leurs demandes de délivrance de première carte de séjour ne pourra être satisfaite compte tenu des éléments ayant conduit l'administration à adopter ces décisions ; que les éléments relatifs aux poursuites pour fraude à la TVA introduites en France à l'encontre des requérants, à la demande d'entraide les concernant présentée par le Parquet national financier français des chefs de blanchiment, de corruption publique et de favoritisme ainsi que de la demande de renseignement présentée par le Bureau Central de Bucarest dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds qui ont amené l'administration à rejeter les demandes de délivrance de première carte de séjour présentées proviennent d'institutions et de services habilités relevant de puissances étrangères ; qu'ils ne peuvent être produits dans le cadre de la présente instance ; que la mesure d'instruction sollicitée ne pourra donc être ordonnée ; Attendu que le Ministre d'État affirme, ensuite, que la production des nouveaux extraits des casiers judiciaires roumains et français ne sauraient cependant justifier l'annulation des décisions ; que ces derniers ne sont pas de nature à établir l'inexactitude des informations portées à la connaissance de l'administration, mais uniquement l'absence d'inscription de condamnation pénales ; que l'absence de matérialité des faits ayant justifié, d'une part, les poursuites pour fraude à la TVA introduites à leur encontre en France et, d'autre part, les demandes d'entraide et de renseignements respectivement transmises aux autorités monégasques par les services de poursuites français et roumain n'est donc pas démontrée ; que la requête ne pourra qu'être rejetée ; SUR CE, Vu les décisions attaquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Vu la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale ; Vu l'Ordonnance du 24 mars 2025 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier GUIGNARD, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Mme le Greffier en Chef en date du 5 août 2025 ; Vu l'Ordonnance du 24 février 2026 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 27 mars 2026 ; Ouï Monsieur Didier GUIGNARD, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Yann LAJOUX, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour f B épouse A et b.A ; Ouï Maître François MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Substitut du Procureur Général en ses conclusions ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré

1. Considérant que f B épouse A et b.A, ressortissants roumains, demandent au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir les décisions du 3 janvier 2025 par lesquelles le Directeur de la Sûreté publique a rejeté leurs demandes de première carte de séjour et, au besoin, d'inviter l'État à produire tous les éléments justifiant sa décision ; Sur la légalité externe
2. Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs : « Doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui : 1° – restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ; /[…] 3° – refusent une autorisation ou un agrément ; […] » ; que l'article 6 de la même loi prévoit que, « par dérogation aux dispositions du chiffre 3° de l'article premier, le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation » ; qu'il résulte de ces dispositions que les décisions attaquées, rejetant une demande de première carte de séjour en Principauté, ne figurent pas au nombre des décisions soumises à l'obligation de motivation ; que les requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que ces décisions, faute d'être motivées, seraient illégales ; Sur la légalité interne
3. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté : « L'étranger qui sollicite, pour la première fois, une carte de séjour de résident doit présenter, à l'appui de sa requête : / – soit un permis de travail, ou un récépissé en tenant lieu, délivré par les services compétents ; / – soit les pièces justificatives de moyens suffisants d'existence, s'il n'entend exercer aucune profession. / La durée de validité de la carte de résident temporaire ne peut dépasser la durée de validité des documents et visas exigés pour entrer et séjourner dans la Principauté. / La carte de résident temporaire ne peut être renouvelée que si l'étranger satisfait aux conditions prévues aux alinéas ci-dessus. / Elle peut lui être retirée à tout moment, s'il est établi qu'il cesse de remplir ces mêmes conditions ou si les autorités compétentes le jugent nécessaires » ;
4. Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; que l'autorité administrative dispose, en matière de première demande de carte de séjour de résident, d'un large pouvoir d'appréciation ;
5. Considérant qu'il ressort des écritures du Ministre d'État que le rejet des demandes de délivrance d'une première carte de séjour présentées respectivement par f B épouse A et par b.A est fondé sur des éléments dont les requérants ne contestent pas la matérialité, tirés notamment des poursuites pour fraude à la TVA menées en France, contre ces derniers, auxquelles il a été mis fin par une transaction avec les autorités fiscales, qu'une demande d'entraide les concernant a été présentée par le Parquet national financier français en 2018 des chefs de blanchiment, corruption publique et favoritisme et qu'en 2022, une demande de renseignements les concernant a été présentée par le Bureau central de Bucarest dans le cadre d'une enquête pour blanchiment de fonds ; qu'eu égard à ces éléments et sans qu'il soit besoin de prescrire une mesure d'instruction, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les décisions de rejet de demandes de carte de séjour n°xxx et n°xxx du Directeur de la Sûreté publique du 3 janvier 2025 seraient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; Décide La requête de f B épouse A et de b.A est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de f B épouse A et de b.A, dont distraction au profit de Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur, sous sa due affirmation et seront liquidés sur état par le Greffier en chef, au vu du tarif applicable. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Stéphane BRACONNIER, Président, José MARTINEZ, Vice-Président, Pierre de MONTALIVET, Didier GUIGNARD, rapporteur, Membres titulaires, Jean-Philippe DEROSIER, Membre suppléant ; et prononcé le neuf avril deux mille vingt-six en présence du Ministère public, par Monsieur José MARTINEZ, Vice-Président, assisté de Madame Nadine VALLAURI, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Vice-Président.