35 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 avril 2014, n° 12389 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/04-07-12389)) L’acquisition de la nationalité dans un État au territoire exigu et à la population nationale minoritaire cristallise des enjeux juridiques et politiques d’une singulière acuité. Le contentieux relatif à l’accès à l’allégeance étatique y met en tension les prérogatives souveraines du Chef de l’État et les garanties procédurales inhérentes à l’État de droit. Par une décision rendue en assemblée plénière le 7 avril 2014 (lue après l’audience du 27 mars 2014), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a tranché une question fondamentale touchant à l’office du juge administratif et constitutionnel face à une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l’acquisition de la nationalité monégasque par déclaration à raison du mariage. Cette décision majeure se situe au confluent du droit constitutionnel monégasque (notamment les articles 15 et 18 de la Constitution), de la législation sur la nationalité (la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée) et de la théorie générale du contentieux administratif relative à l’intensité du contrôle juridictionnel sur les actes du pouvoir exécutif. En refusant de céder à l'incompétence radicale que lui opposait l'État à travers les théories de l'acte de gouvernement et des prérogatives régaliennes pures, tout en déniant au juge tout contrôle sur le fond de la mesure en raison du caractère discrétionnaire du pouvoir conféré au Prince par le législateur, la Haute Juridiction monégasque cisèle une solution d'équilibre d'une grande subtilité technique. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême s'inscrit dans une chronologie complexe mêlant police des étrangers, poursuites judiciaires et vie familiale en Principauté. M. S. G., né le 9 juillet 1950 à Tel Aviv (Israël), a fait l'objet, dès le 26 juin 2000, d'une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque. Selon les éléments exposés par le Ministre d'État, cette mesure d'éloignement (qui fut notifiée à l'intéressé le 6 décembre 2002) était motivée par le fait que M. S. G. avait été condamné à plusieurs reprises depuis 1992 pour escroquerie, faisait l'objet de poursuites en France pour vol aggravé sur personne vulnérable et recel de chèques falsifiés, et était visé par diverses plaintes pour escroquerie émanant d'artistes. Durant la période où il se trouvait sous le coup de cette mesure de refoulement, M. S. G. a contracté mariage, le 9 août 2001, avec Mlle S. B., ressortissante monégasque demeurant à Monaco. De cette union sont nés deux enfants, respectivement le 11 avril 2003 et en 2007. La mesure de refoulement interdisant à l'intéressé de résider à Monaco avec son épouse et ses enfants, il en a sollicité l'abrogation à diverses reprises. Suite à une requête en date du 2 janvier 2007, le Ministre d'État a opposé un refus d'abrogation le 26 février 2007. Saisi par M. S. G., le Tribunal Suprême a, par une décision du 5 décembre 2007, prononcé l'annulation de ce refus d'abrogation pour un motif de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation. À la suite de cet arrêt, les autorités monégasques n'ont pas repris la décision de refoulement et ont choisi de suspendre la mesure pour une période d'un an renouvelable, permettant ainsi le retour de M. S. G. sur le territoire monégasque. Fort de l'écoulement d'un délai de plus de dix années depuis la célébration de son union avec une ressortissante monégasque, M. S. G. a déposé, le 24 juillet 2012, une déclaration en vue d'acquérir la nationalité monégasque sur le fondement de l'article 3 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 relative à la nationalité, telle que modifiée par la loi n° 1.387 du 19 décembre 2011. À la réception de cette demande, le Maire de Monaco s'est initialement interrogé sur le point de savoir si le déclarant satisfaisait à la condition légale de communauté de vie entre les époux. Après avoir obtenu des explications circonstanciées justifiant de l'effectivité de cette vie commune, le Maire a fait droit à la demande. Par un courrier du 15 novembre 2012, il a informé M. S. G. que sa déclaration était transcrite et qu'il était inscrit sur le sommier de la nationalité, tout en précisant que cette transcription intervenait « sous réserve des dispositions des articles 18 et 19 » de la loi n° 1.155 (relatifs à la validité de la transcription et au droit d'opposition du Prince Souverain dans un délai de six mois). Consécutivement à cette inscription, M. S. G. s'est vu délivrer une carte d'électeur début novembre 2012, une carte d'identité monégasque le 30 novembre 2012, ainsi qu'un certificat de domicile mentionnant sa nationalité monégasque le 7 mai 2013. Cependant, avant l'expiration du délai de six mois suivant la transcription du 15 novembre 2012, la procédure d'opposition prévue par l'article 19 de la loi sur la nationalité a été enclenchée. Par une lettre en date du 4 mars 2013, le Directeur des Services Judiciaires a notifié à M. S. G. la mise en œuvre d'une procédure susceptible d'entraîner l'opposition à son acquisition de la nationalité monégasque, l'informant que le Conseil d'État était saisi et qu'il disposait d'un délai de vingt jours pour adresser à cet organe, directement ou par ministère d'avocat, un mémoire en contestation. Ce courrier du 4 mars 2013 énonçait cinq griefs précis qui attestaient, selon l'administration, de « renseignements de moralité défavorables » : 1. Le fait d'avoir entretenu à plusieurs reprises une confusion vis-à-vis des tiers en se faisant appeler successivement « A. G. de B. » puis « Lord E. », et en se présentant comme un expert en art chargé des questions artistiques pour le Palais Princier. 2. Un comportement ayant conduit les autorités monégasques à lui demander plusieurs fois de cesser d'abuser le public sur ses prétendus liens avec les services culturels officiels de Monaco, puis à agir en justice, aboutissant à ce qu'il soit déclaré coupable d'actes de parasitisme au préjudice de la Principauté de Monaco par un jugement du Tribunal de grande instance de Paris du 9 juillet 2004 et un arrêt de la Cour d'appel de Paris du 3 mars 2006, décisions rendues exécutoires à Monaco depuis 2011. 3. L'existence de plusieurs procédures pénales menées à son encontre en France comme à Monaco, ainsi que la mesure de refoulement du territoire monégasque subie de 2000 à 2007. 4. Sa condamnation en France (où il a été incarcéré plusieurs mois) par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, le 6 octobre 2004, à une peine de deux ans d'emprisonnement dont un an avec sursis assorti d'une mise à l'épreuve pendant deux ans, pour recel de bien provenant d'un vol facilité par l'état d'une personne particulièrement vulnérable ; sursis qui fut ultérieurement révoqué par le juge de l'application des peines de Grasse, puis par la Cour d'appel d'Aix-en-Provence en novembre 2007. 5. Le fait d'avoir tenu et diffusé publiquement à plusieurs reprises (notamment sur un blog créé avec son épouse) des propos mettant gravement en cause les plus hautes institutions de la Principauté. Usant de la faculté procédurale qui lui était offerte, M. S. G. a déposé, par l'intermédiaire de son avocat, un mémoire en contestation devant le Conseil d'État le 25 mars 2013. Néanmoins, par l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013, S.A.S. le Prince Souverain a fait opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par M. S. G. Cet acte a été publié au *Journal de Monaco* le 10 mai 2013 et notifié le même jour à l'intéressé par lettre recommandée avec avis de réception du Directeur des Services Judiciaires, laquelle précisait qu'en conséquence de cette opposition, il était réputé n'avoir jamais acquis la nationalité monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général du Tribunal Suprême le 8 juillet 2013 sous le numéro TS 2013-16 (suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 2 octobre 2013), M. S. G. a sollicité l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 4.307 du 6 mai 2013. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 6 septembre 2013 et une duplique le 31 octobre 2013, concluant au rejet du recours. L'argumentation des parties s'est structurée autour d'un affrontement radical portant tant sur la recevabilité et la compétence de la juridiction que sur la légalité interne de l'acte attaqué. #### 1. Les prétentions et moyens du requérant M. S. G. soutenait en premier lieu que le Tribunal Suprême était pleinement compétent pour connaître de la légalité de l'Ordonnance Souveraine. Réfutant la théorie de l'acte de gouvernement invoquée par l'État, il faisait valoir que la jurisprudence divise traditionnellement cette catégorie en deux branches exclusives : les actes relatifs aux relations du Gouvernement avec les Chambres et ceux touchant aux relations internationales, ce qui exclut les questions de nationalité. Il rappelait que la théorie du « mobile politique » a été abandonnée en France dès la fin du XIXe siècle (citant l'arrêt du Conseil d'État du 19 février 1875, *Prince Napoléon*) et que le Tribunal Suprême de Monaco n'a retenu la qualification d'acte de gouvernement, dans les cinq affaires publiées où elle fut invoquée, que dans le domaine des relations internationales. Il écartait pareillement l'argument tiré des prérogatives régaliennes de l'article 15 de la Constitution (et l'exclusion prévue à l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs), en opérant une distinction fondamentale, appuyée sur la définition du Professeur Cornu, entre la naturalisation (octroi discrétionnaire par décision individuelle) et l'acquisition de la nationalité par l'effet de la loi (par déclaration). Selon lui, étant devenu monégasque par l'effet de la loi — laquelle résulte de l'accord des volontés du Prince et du Conseil National conformément à l'article 66 de la Constitution —, le Souverain ne pouvait aller contre les effets de la loi. Sur le fond, l'argumentation du requérant assimilait l'Ordonnance d'opposition à un « retrait rétroactif » ou à une « perte » de la nationalité qu'il estimait avoir d'ores et déjà acquise dès son inscription au sommier et la délivrance de ses titres d'identité. Dès lors, il soutenait que cette privation de nationalité violait l'article 18 de la Constitution et l'article 8 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992, textes qui énumèrent limitativement les cas de perte de la nationalité (acquisition volontaire d'une nationalité étrangère, service illégitime dans une armée étrangère), parmi lesquels ne figure pas le défaut de « garanties de moralité suffisantes ». Subsidiairement, M. S. G. contestait la matérialité et l'appréciation des griefs retenus contre lui : * Concernant les actes de parasitisme sanctionnés par les juridictions parisiennes en 2004 et 2006 (liés à l'utilisation du nom de Monaco dans des noms de domaine), il affirmait avoir exécuté ces décisions en transférant la propriété desdits noms de domaine à l'État de Monaco. * Concernant son passé pénal, il relevait que l'unique procédure à Monaco s'était soldée par une ordonnance de non-lieu le 4 février 2003, et soutenait qu'en France, il s'était borné à encaisser un chèque dont il ignorait l'origine frauduleuse, ayant été injustement condamné sans preuve sur la seule « intime conviction » de juges influencés par les renseignements négatifs des autorités monégasques. Il mettait en avant sa moralité en produisant le fait qu'il avait reçu des mains du Préfet de Paris la médaille d'honneur (échelon bronze) pour acte de courage et de dévouement après avoir appréhendé un malfaiteur. * Concernant le grief de dénigrement, il soutenait n'avoir jamais mis en cause la Famille Princière, mais avoir seulement dénoncé sur son blog, après son refoulement, les injustices subies par sa famille du fait de diverses « instances » de la Principauté (situation dont le Président du Conseil National s'était lui-même ému auprès du Ministre d'État), avant de rédiger des articles élogieux et de supprimer nombre de passages critiques après son retour à Monaco. Enfin, le requérant invoquait la violation de trois dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) : * L'article 6 de la CEDH, en ce que la mesure constituerait une « double peine » (cumul de répression) sanctionnant à nouveau des comportements déjà jugés par les tribunaux. * L'article 8 de la CEDH garantissant le respect de la vie privée et familiale (incluant l'état civil et la nationalité), en ce que le retrait de nationalité l'exposerait à tout moment à une nouvelle mesure de refoulement, brisant l'unité familiale après des années de séparation forcée. * L'article 10 de la CEDH garantissant la liberté d'opinion et d'expression, en ce que l'opposition sanctionnerait les critiques passées émises sur son blog. #### 2. Les prétentions et moyens de l'État de Monaco En défense, le Ministre d'État soulevait à titre principal l'incompétence du Tribunal Suprême, déclinée selon deux fondements théoriques distincts mais complémentaires. En premier lieu, l'État soutenait que l'Ordonnance Souveraine d'opposition constitue un **acte de gouvernement** insusceptible de tout recours juridictionnel. S'appuyant sur la doctrine (citant le Professeur Y. Gaudemet sur l'appréciation empirique des actes devant être soustraits au contentieux pour des raisons d'opportunité, le Professeur P. Weil dans sa note sous l'arrêt *TS, 6 mai 1964, Deschamps et a.* soulignant la conception extensive de l'acte de gouvernement par le Tribunal Suprême, ainsi qu'une note de M. Vonzy sous l'arrêt *CEDH, 14 décembre 2006, Markovic c/ Italie* relative à la théorie de la « cause objective »), le Ministre d'État faisait valoir que dans un État au territoire exigu et à la population restreinte où les nationaux sont minoritaires, les décisions en matière de nationalité touchent intimement à l'identité nationale, à la cohésion et à la survie du modèle social (citant un discours du Prince Souverain du 23 juin 2006 devant le Conseil National et un rapport de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe du 8 juin 2007). Dès lors, l'opposition se rapporterait à la « direction suprême de l'État dans son unité » pour protéger des « exigences supérieures de caractère général ». En second lieu, à défaut d'acte de gouvernement, le Ministre d'État soutenait que la mesure relève de l'exercice d'une **prérogative régalienne** au sens de l'article 15 de la Constitution (qui vise les droits de naturalisation et de réintégration dans la nationalité). Bien que l'opposition à déclaration ne soit pas expressément mentionnée à l'article 15, elle s'y rattacherait par son objet, procédant d'un seul et même pouvoir dévolu au Prince d'accorder ou de refuser la nationalité. Or, l'État rappelait que ces prérogatives ont fait l'objet d'une réserve expresse lors de la ratification de la CEDH par Monaco, et que l'article 7 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs dispose expressément que « ne sont pas considérées comme des décisions administratives les décisions découlant de l'exercice des droits visés à l'article 15 de la Constitution ». L'acte échapperait donc par nature à la compétence du juge administratif. À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État soutenait que si le Tribunal Suprême se reconnaissait compétent, son contrôle devrait être limité à une « erreur manifeste d'appréciation extrêmement réduite », compte tenu de l'absence de tout droit à la nationalité pour un étranger et du silence de la loi n° 1.155 sur les motifs d'opposition, conférant au Prince un pouvoir entièrement discrétionnaire. Il démontrait l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 8 de la loi n° 1.155 (perte de la nationalité), l'acte ayant été pris sur le seul fondement de l'article 19 (opposition à acquisition) dans le strict respect des règles procédurales des articles 15 à 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 10.822 du 22 février 1993. La transcription initiale n'ayant qu'un caractère conditionnel et provisoire pendant six mois, l'opposition (dont l'effet légal est que l'intéressé est réputé n'avoir jamais acquis la nationalité) constitue un refus d'acquisition et non un retrait ou une sanction. Dès lors, les griefs tirés des articles 6 (double peine), 8 (vie privée) et 10 (liberté d'expression, le blog n'ayant jamais été interdit) de la CEDH étaient écartés comme mal fondés, le Prince n'ayant au demeurant commis aucune erreur d'appréciation au vu de la gravité des antécédents judiciaires et du comportement de M. S. G. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême posait une question juridique à double détente, touchant à l'architecture même du contrôle juridictionnel des actes du Prince Souverain en matière de nationalité : **En premier lieu**, une Ordonnance Souveraine faisant opposition à l'acquisition de la nationalité monégasque par déclaration après mariage, prise sur le fondement de l'article 19 de la loi n° 1.155 du 18 décembre 1992 modifiée, constitue-t-elle un acte de gouvernement ou l'exercice d'une prérogative régalienne constitutionnelle (article 15 de la Constitution) échappant par nature à la compétence contentieuse du Tribunal Suprême, ou s'analyse-t-elle en un acte administratif individuel justiciable d'un recours pour excès de pouvoir ? **En second lieu**, dans l'hypothèse où la juridiction retient sa compétence, quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge sur la légalité d'une telle Ordonnance Souveraine d'opposition, dès lors que la loi se borne à fixer des règles de délai, de forme et de procédure sans énoncer aucune condition légale de fond à l'exercice de ce pouvoir par le Chef de l'État ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Par une motivation d'une extrême concision mais d'une densité conceptuelle remarquable — précédée de la formule « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête » —, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement les exceptions d
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté - Décision de refus de lever la mesure de refoulement - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative fondée sur l'absence de justificatifs officiels susceptibles d'étayer les dires du requérant - Décision conforme à la loi - Obligation pour le requérant de fournir les éléments nouveaux nécessaires à l'appréciation différente de la mesure contestée - Absence de ceux-ci Septième Protocole de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Pacte international relatif aux droits civils et politiques - Dispositions inapplicables - Décision légale (oui) Procédure Recours gracieux ou hiérarchique - Prorogation du délai de recours juridictionnel de deux mois - Recours ayant date certaine - Recours gracieux joint à la lettre adressée au Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et de la médiation - Effet équivalent - Recours gracieux formé dans le délai du recours contentieux - Tardiveté (non) - Recours formés contre la même décision Recevabilité (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 16 février 2015, Sieur v. BO c/ État de Monaco**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger. Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté - Décision de refus de lever la mesure de refoulement - Loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Décision administrative fondée sur l'absence de justificatifs officiels susceptibles d'étayer les dires du requérant - Décision conforme à la loi - Obligation pour le??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iminelle, l'autre, d'Italie, le 25 août 2005, pour blanchiment de fonds ; que c'est pour cette raison qu'il a fait l'objet, le 29 novembre 2006, d'une décision de refoulement du territoire monégasque, fondée sur l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté ; que cette décision, notifiée à Monsieur v. BO. lors d'un passage à Monaco le 2 mai 2013, est devenue définitive le 2 juillet 2013 ; que postérieurement à cette date, Monsieur v. BO. a saisi le Conseiller de gouvernement pour l??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? arles, vice-président, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Madame Martine LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membres titulaires, et Monsieur Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, rapporteur, et prononcé le seize février deux mille quinze en présence de M. Jean-Pierre DRÉNO, Procureur général par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 16 février 2015, Sieur v. BO c/ État de Monaco**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13234 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13234)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans le cadre de la police des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives d'éloignement prises sur le fondement de la préservation de l'ordre public. À l'origine du litige se trouve la situation administrative et personnelle de Madame n. SL., née le 6 juin 1976 à Makeevka, en Russie. Cette dernière possède la double nationalité russe et française. Sur le plan de son établissement géographique, elle demeure en territoire français, dans la commune limitrophe de Beausoleil (Alpes-Maritimes). Selon les éléments exposés au soutien de sa requête, son domicile est situé dans un quartier s'inscrivant dans le prolongement immédiat du tissu urbain monégasque, dont il serait concrètement dépendant. Se prévalant de sa nationalité française, Madame n. SL. indique être présente de manière habituelle à Monaco depuis l'année 2004. Cette présence s'effectue sous l'égide des stipulations du premier alinéa de l'article 1er de la Convention franco-monégasque de voisinage du 18 mai 1963 modifiée, lequel prévoit que les ressortissants français ou monégasques entrent, circulent et s'établissent librement sur le territoire de l'autre Partie, dans le respect de ses engagements internationaux et de sa législation en vigueur. L'intéressée précise par ailleurs que c'est sur le territoire de la Principauté qu'elle bénéficie d'un suivi médical et qu'elle a développé l'essentiel de ses relations amicales. En outre, elle souligne n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale, que ce soit en France ou à Monaco, depuis le début de sa présence en Principauté en 2004. Toutefois, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à son encontre l'arrêté n° 13-24 en date du 9 septembre 2013. Par cet acte administratif individuel, l'autorité gouvernementale a décidé du refoulement de Madame n. SL. du territoire monégasque. Cette décision a été prise au visa des dispositions du premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté (également citée dans les visas de la décision sous le numéro 1.352). Ce texte habilite le Ministre d'État, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, à enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou à lui interdire d'y pénétrer. Les motifs ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police résident dans des faits reprochés à la requérante en marge de ce que la requête qualifie de « vie galante ». Selon la motivation de l'arrêté attaqué, telle que rapportée par le Tribunal Suprême et discutée par les parties, Madame n. SL. aurait troublé l'ordre public et compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Plus précisément, l'administration lui fait grief de s'être livrée à la prostitution sur le territoire monégasque dans des « conditions scandaleuses ». Ces agissements auraient généré des troubles matériels sérieux, se traduisant par des manifestations publiques, des comportements susceptibles de qualification pénale tels que le racolage ou le proxénétisme, ainsi qu'un incident avec un client concernant le règlement d'une prestation. Toujours selon l'administration, la répétition et la gravité de ces faits auraient rendu nécessaires, à plusieurs reprises, soit le signalement de l'intéressée aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces mêmes services. Cet arrêté ministériel du 9 septembre 2013 n'a été notifié à Madame n. SL. que plusieurs mois plus tard, le 11 mai 2014, par les soins de la Direction de la Sûreté Publique. Lors de cette notification, l'intéressée a refusé de signer le procès-verbal afférent, entendant par ce geste manifester son désaccord formel avec la mesure prise et les faits qui y étaient relatés. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité tant formelle que substantielle de cette mesure d'éloignement, Madame n. SL. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 juillet 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-18. Elle sollicite l'annulation de l'arrêté du Ministre d'État n° 13-24 du 9 septembre 2013 ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Parallèlement à ce recours au fond, et par une requête distincte enregistrée le même jour, la requérante a sollicité le sursis à exécution de la décision attaquée. La décision commentée mentionne que cette requête aux fins de sursis a été rejetée par une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (dont la date mentionnée dans le texte de la décision est le 28 avril 2010). L'instruction au fond s'est dès lors poursuivie selon la procédure contradictoire écrite habituelle devant la haute juridiction monégasque, donnant lieu au dépôt d'une contre-requête par le Ministre d'État le 5 septembre 2014, d'une réplique par la requérante le 6 octobre 2014, et enfin d'une duplique gouvernementale enregistrée le 7 novembre 2014. L'argumentation développée par Madame n. SL. s'articule de manière classique autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne, complétés en cours d'instance. Au titre de la légalité externe, la requérante conteste en premier lieu la procédure d'édiction de l'arrêté de refoulement. Elle souligne que l'acte a été adopté au terme d'une procédure purement interne à l'administration, sans qu'elle ait été mise en mesure de faire valoir préalablement ses observations. Tout en admettant que cette manière de procéder est conforme à la législation interne monégasque, elle soutient que l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 est contraire aux exigences de l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui garantit des droits procéduraux en cas d'expulsion d'étrangers. Elle soulève ainsi une exception d'inconventionnalité à l'encontre de l'Ordonnance Souveraine de 1964. Pour démontrer l'applicabilité de ce texte conventionnel à sa situation, Madame n. SL. soutient qu'elle doit être regardée comme « résidente » à Monaco au sens autonome du Protocole n° 7. Selon son analyse dans son mémoire en réplique, la notion de résident, définie par défaut, n'exclut que les personnes dont l'admission est en cours d'examen ou qui ne sont admises que pour une durée limitée comme le transit. Elle fait valoir que sa condition de résidente frontalière à Beausoleil, combinée à la liberté d'établissement tirée de la Convention franco-monégasque de voisinage et à ses attaches médicales et sociales en Principauté, la place dans une situation identique à celle des résidents du territoire administratif monégasque. Elle ajoute qu'en l'absence d'atteinte à la sécurité nationale ou d'atteinte sérieuse à l'ordre public, le Ministre d'État ne saurait se prévaloir du paragraphe 2 de l'article 1er du Protocole n° 7 pour différer l'exercice de ces garanties procédurales après l'exécution du refoulement. En deuxième lieu, toujours sur le terrain de l'exception d'illégalité et de la légalité externe, la requérante invoque la violation du Protocole n° 4 à la CEDH relatif à la liberté de circulation. Elle soutient que l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 ne satisfait pas à l'exigence conventionnelle de prévisibilité de la loi, permettant ainsi des restrictions arbitraires à sa liberté d'aller et venir. En troisième lieu, par un moyen nouveau soulevé dans sa réplique du 6 octobre 2014, Madame n. SL. invoque la violation du principe général des droits de la défense. Elle soutient que ce principe général du droit obligeait les autorités monégasques à recueillir ses observations préalablement à l'adoption d'une mesure d'éloignement, quand bien même cette mesure de police ne revêtirait pas le caractère d'une sanction. Au titre de la légalité interne, la requérante développe une contestation vigoureuse tant sur la matérialité des faits que sur leur qualification juridique et la proportionnalité de la mesure. Dans sa requête initiale, elle soutient que le refoulement est manifestement disproportionné au regard de l'absence de tout antécédent judiciaire, de sa non-implication dans des trafics internationaux et de l'absence de menace sérieuse pour l'ordre public. Elle réduit les griefs à un simple signalement pour faits de prostitution et à un incident isolé avec un client au sujet du règlement d'une prestation. Dans sa réplique, face aux écritures du Ministre d'État, elle durcit sa position sur le terrain probatoire : elle conteste formellement la réalité des faits allégués par l'administration et rappelle que son refus de signer le procès-verbal de notification attestait de son désaccord. Elle rappelle le principe selon lequel la charge de la preuve incombe à l'administration et constate que le Ministre d'État ne produit aucun élément de preuve, tel que des pièces de procédures de police, pour établir les faits servant de support à l'arrêté. Enfin, elle invoque la violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et du domicile, arguant que le refoulement de Monaco compromet son accès aux soins et la contraindra, à terme, à abandonner son domicile de Beausoleil compte tenu de l'imbrication géographique des deux territoires. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête et à la condamnation de la requérante aux dépens. Sur la légalité externe, le représentant de l'État oppose une fin de non-recevoir à l'invocation de l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH. Il fait valoir que ce texte ne protège que l'étranger qui « réside régulièrement » sur le territoire de l'État auteur de l'expulsion. Or, Madame n. SL., domiciliée en France, n'est pas résidente de la Principauté et n'y a jamais résidé régulièrement faute d'avoir sollicité et obtenu un titre de séjour, la Convention de voisinage de 1963 ne conférant pas par elle-même la qualité de résident régulier sans accomplissement des formalités locales. Dès lors, sa situation étant objectivement différente de celle des résidents monégasques, l'inapplicabilité du Protocole n° 7 ne saurait davantage caractériser une rupture du principe d'égalité. Le Ministre d'État soutient également que la requérante ne peut se prévaloir ni de l'article 2 du Protocole n° 4, ni de l'article 8 de la CEDH, dont la violation n'est au demeurant pas démontrée. Quant au moyen tiré du principe général des droits de la défense, l'administration le qualifie d'inopérant dès lors qu'il s'agit d'une mesure de police administrative et d'éloignement, et non d'une sanction. Sur la légalité interne, le Ministre d'État défend la légalité de son arrêté en soutenant qu'il n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. Il précise que ce n'est pas l'exercice de la prostitution en tant que tel qui a motivé le refoulement, mais les « conditions scandaleuses » de cet exercice ayant nécessité à plusieurs reprises l'intervention de la police. Dans sa contre-requête, il affirme initialement que ces faits ne sont pas contestés par la requérante et qu'ils constituent des troubles matériels sérieux (manifestations publiques, incidents) ou des comportements pénalement répréhensibles (racolage, proxénétisme) caractérisant un trouble manifeste à l'ordre public. Surtout, face à la contestation probatoire soulevée par la requérante dans sa réplique, le Ministre d'État développe dans sa duplique une thèse singulière quant à l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir. Sans produire de pièces nouvelles, il soutient que l'exactitude matérielle des faits est suffisamment établie par la « très grande précision avec laquelle [les faits reprochés à la requérante] sont relatés dans la décision attaquée ». Selon l'administration, la simple contestation de la requérante ne suffit pas à remettre en cause cette exactitude. Il ajoute que l'absence de poursuites pénales ne prouve pas l'inexistence des faits, mais résulte soit de ce qu'ils ne constituaient pas un délit pénal tout en troublant l'ordre public, soit d'un choix d'opportunité des autorités de police de ne pas engager de procédure judiciaire. Enfin, il rétorque que la requérante n'apporte aucun commencement de preuve quant aux conséquences alléguées de la mesure sur sa vie privée. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En l'état de cet échange d'arguments particulièrement dense, qui embrassait des questions fondamentales de droit conventionnel européen, de droit international bilatéral et de procédure administrative non contentieuse, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une difficulté préalable d'ordre méthodologique et probatoire. Avant même de pouvoir se prononcer sur l'applicabilité des Protocoles n° 4 et n° 7 de la CEDH à une ressortissante française frontalière, sur la portée du principe des droits de la défense en matière de police des étrangers, ou encore sur la proportionnalité de la mesure au regard de l'article 8 de la CEDH, la haute juridiction devait trancher une question centrale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et à la dévolution de la charge de la preuve : l'administration peut-elle valablement justifier la légalité interne d'une mesure de police administrative restreignant les libertés individuelles, telle qu'un arrêté de refoulement motivé par des troubles à l'ordre public, en se bornant à invoquer la précision rédactionnelle des motifs contenus dans l'acte attaqué, sans produire devant le juge la moindre pièce justificative propre à établir la matérialité des faits lorsque ceux-ci sont formellement contestés par le requérant ? En d'autres termes, les affirmations unilatérales de l'autorité administrative, fussent-elles détaillées dans le corps de la décision faisant grief, bénéficient-elles d'une présomption de véracité dispensant l'État de toute production probatoire dans le cadre de l'instance contentieuse, ou le respect du contrôle juridictionnel effectif impose-t-il au juge d'exiger la communication des pièces du dossier administratif établissant la réalité factuelle des griefs ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre à cette problématique, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en Assemblée Plénière, adopte une démarche d'une grande rigueur juridique, caractérisée par une économie de moyens provisoire qui concentre l'attention sur les exigences de l'instruction contentieuse. Le raisonnement de la juridiction s'articule en deux temps, condensés dans deux considérants d'une sobriété exemplaire. Dans un premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'identification précise de l'objet et des motifs de l'acte soumis à sa censure. Il relève que l'arrêté du 9 septembre 2013, prononçant le refoulement de Madame n. SL. — dont il prend soin de noter au passage qu'elle est domiciliée sur le territoire de la commune française de Beausoleil — repose sur un motif déterminé : la considération selon laquelle l'intéressée a troublé l'ordre public et ainsi compromis « la sécurité et la tranquillité publiques ou privée ». Le juge précise immédiatement le substrat factuel sur lequel repose cette qualification juridique dans l'esprit de l'auteur de l'acte, à savoir l'existence de faits ayant nécessité, à plusieurs reprises, soit le signalement de la requérante aux services de police, soit l'intervention directe sur place de ces derniers. Par ce premier mouvement, le juge circonscrit le débat sur le terrain de la cause juridique de l'acte administratif : la légalité du refoulement dépend directement de la réalité de ces signalements et interventions policières répétés. Dans un second considérant, introduit par l'adverbe d'opposition « cependant », le Tribunal Suprême confronte ces affirmations administratives à la réalité du dossier contentieux qui lui est soumis. Le constat dressé par l'Assemblée Plénière est sans appel : « le Ministre d'État ne produit à l'appui de ses affirmations aucune pièce établissant la réalité des faits ». Ce faisant, la haute juridiction rejette implicitement mais nécessairement la thèse défendue par le Ministre d'État dans sa duplique, selon laquelle la « très grande précision » de la relation des faits dans le texte même de l'arrêté attaqué suffirait à en établir l'exactitude matérielle. Pour le Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un acte — exigée par ailleurs par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 visée par la décision — ne saurait se confondre avec la justification au fond de ses motifs devant le juge. Une allégation administrative, même circonstanciée, demeure une simple affirmation tant qu'elle n'est pas corroborée par des éléments de preuve extrinsèques à l'acte attaqué. Tirant les conséquences procédurales de cette carence probatoire de l'administration, qui fait obstacle à l'exercice normal de son contrôle de légalité, le Tribunal Suprême décide de ne pas statuer immédiatement au fond. Il estime qu'« il y a lieu de prescrire avant dire droit et en application de l'article 32 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, une mesure d'instruction ». En mobilisant les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique, le juge administratif suprême monégasque refuse tant de valider aveuglément la parole gouvernementale que d'annuler d'emblée l'acte pour défaut de base factuelle, choisissant d'enjoindre formellement à l'exécutif de verser aux débats les pièces justificatives dans un délai contraint. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation resserrée sur les nécessités de l'instruction probatoire, le Tribunal Suprême prononce une décision avant dire droit dont le dispositif est ainsi rédigé : > « DÉCIDE > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à Madame n. SL. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien qu'elle revête la forme procédurale d'une décision avant dire droit, la décision rendue le 16 février 2015 par l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême de Monaco présente une portée jurisprudentielle majeure dans l'ordre juridique monégasque. Elle illustre de manière éclatante la transformation contemporaine de l'office du juge de l'excès de pouvoir et l'approfondissement du contrôle juridictionnel sur les mesures de police administrative, particulièrement dans le domaine sensible du droit des étrangers. En premier lieu, cette décision consacre l'effectivité du contrôle de l'exactitude matérielle des faits comme préalable indispensable à tout contrôle de qualification juridique ou de proportionnalité. Le contentieux de la police des étrangers, régi à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, a longtemps été marqué par une large marge d'appréciation reconnue à l'autorité gouvernementale, compte tenu des enjeux de souveraineté et de sécurité publique inhérents à l'exiguïté du territoire de la Principauté. L'article 22 de ladite Ordonnance confère ainsi au Ministre d'État une prérogative étendue pour enjoindre à tout étranger de
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 juin 2014, n° 12381 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/06-16-12381)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière particulièrement sensible de la police des étrangers et du maintien de l'ordre public sur le territoire national, confrontée aux droits fondamentaux des résidents de longue durée. En l'espèce, M. P. M. (également désigné sous le nom de M. p. MO. dans l'en-tête de la décision), de nationalité française, né le 3 novembre 1955 à Issy-les-Moulineaux, entretenait des liens anciens et étroits avec la Principauté de Monaco. Il y exerçait une activité professionnelle depuis l'année 1971 et occupait, depuis 1991, les fonctions de conducteur-receveur au sein de la Compagnie des Autobus de Monaco. En outre, l'intéressé résidait régulièrement sur le territoire monégasque depuis plus de quinze ans sous le couvert d'une carte de résident. Cette stabilité professionnelle et résidentielle s'est trouvée bouleversée par des événements d'ordre pénal et familial survenus tant en France qu'à Monaco. À la suite d'une plainte déposée en septembre 2010, M. P. M. a fait l'objet de poursuites pénales en France. Par un jugement rendu le 8 février 2013, la chambre correctionnelle du Tribunal de Grande Instance d'Alès l'a déclaré coupable de faits d'agression sexuelle sur un mineur de quinze ans commis par un ascendant ou une personne ayant autorité, faits perpétrés entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010. La juridiction répressive française l'a condamné, à titre de peine principale, à une peine d'emprisonnement délictuel de trois ans assortie du sursis. Ce jugement correctionnel est passé en force de chose jugée, bien que M. P. M. ait toujours nié la version des faits présentée par la plaignante. Parallèlement à cette condamnation pénale, la situation familiale du requérant a connu une rupture. Son épouse ayant introduit une procédure de divorce, M. P. M. s'est vu contraint de quitter le domicile conjugal pour s'installer dans un autre appartement situé à Monaco. Afin de régulariser sa situation administrative au regard de ce changement de domicile, il a sollicité auprès des services compétents l'établissement d'un duplicata pour changement d'adresse de sa carte de résident. C'est à l'occasion de l'instruction de cette demande purement déclarative que l'administration monégasque a pris connaissance de la condamnation pénale prononcée en France. Par une décision n° 2013-5706 prise le 3 avril 2013 par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, et notifiée par procès-verbal le 29 avril 2013, l'administration a informé M. P. M. que sa carte de résident, loin d'être renouvelée ou modifiée, était « neutralisée » dès cet instant. En conséquence de cette mesure de retrait de son titre de séjour, l'autorisation de résider sur le territoire monégasque lui était retirée, et un délai de deux mois lui était imparti pour quitter la Principauté, à raison de la condamnation pénale prononcée à son encontre en France. Contestant le bien-fondé et la régularité de cette mesure administrative d'éloignement indirect, M. P. M. a formé un recours hiérarchique auprès du Ministre d'État le 21 mai 2013 (la décision mentionnant par suite d'une erreur purement matérielle la date du « 21 mai 2003 » dans l'exposé des faits, mais rectifiant au « 21 mai 2013 » dans les motifs). Par une décision en date du 30 juillet 2013, le Ministre d'État a expressément rejeté ce recours hiérarchique, confirmant ainsi la mesure de neutralisation de la carte de résident et l'obligation de quitter le territoire monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Face au maintien de cette mesure de police administrative, M. P. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête en annulation enregistrée au Greffe Général le 30 septembre 2013 sous le numéro TS 2013-21. Fondé sur l'article 90 B de la Constitution monégasque relatif au contentieux administratif de l'excès de pouvoir, son recours tendait à l'annulation conjointe de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 3 avril 2013 (notifiée le 29 avril 2013) neutralisant sa carte de résident et lui enjoignant de quitter le territoire sous deux mois, ainsi que de la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 portant rejet de son recours hiérarchique. Au soutien de ses prétentions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. P. M. soulevait en premier lieu un moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte. Il soutenait que la décision du 3 avril 2013 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait été prise par une autorité incompétente, aux motifs que seul le Ministre d'État détient le pouvoir d'expulser ou de refouler un étranger en vertu de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. En second lieu, il invoquait un vice de forme tenant au défaut ou à l'insuffisance de motivation des décisions attaquées, en violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Selon le requérant, le procès-verbal de notification du 29 avril 2013 était dépourvu de tout élément objectif démontrant qu'il était susceptible de troubler l'ordre public monégasque, la décision semblant reposer uniquement sur la « gravité des faits » commis dans le pays voisin. Il invitait le Tribunal Suprême à infléchir sa jurisprudence traditionnelle — selon laquelle la simple référence à une condamnation pénale suffit à motiver la décision — en soutenant qu'à la lumière de l'exposé des motifs de la loi du 29 juin 2006, la motivation est intrinsèquement liée au respect des droits de la défense et du principe du contradictoire. Il reprochait également au courrier de rejet du Ministre d'État du 30 juillet 2013 son caractère laconique et son absence de motif. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant articulait quatre griefs principaux : 1. Un défaut de base légale et une violation de l'Ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 : il faisait valoir qu'il remplissait toutes les conditions posées par l'article 1er de ladite Ordonnance pour s'établir à Monaco. En outre, il soutenait que les articles 14 et 17 de ce texte ne permettaient d'enjoindre à un étranger titulaire d'une carte en cours de validité de quitter le territoire que par les procédures du refoulement ou de l'interdiction de séjour par arrêté d'expulsion, de sorte que la mesure hybride de « neutralisation » de sa carte de séjour était dépourvue de tout fondement légal. 2. Une violation des garanties procédurales prévues par l'article 1er du Protocole n° 7 additionnel à la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales (CEDH), rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance Souveraine n° 411 du 15 février 2006 : le requérant soulignait l'incohérence procédurale consistant à le sommer de quitter le territoire sous deux mois alors que le délai de réponse à un recours administratif est de quatre mois maximum, l'obligeant ainsi à exécuter la sanction avant d'avoir pu exercer toutes les voies de recours et sans avoir pu s'expliquer préalablement sur la mesure d'expulsion. 3. Une erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'une menace pour l'ordre public : M. P. M. arguait qu'il n'avait jamais troublé l'ordre public monégasque en plus de vingt ans de présence, et que le trouble causé à l'ordre public français devait être relativisé au regard de l'indulgence de la peine prononcée (trois ans avec sursis). Il pointait par ailleurs une contradiction intrinsèque de la mesure : la simple neutralisation de sa carte de résident ne lui interdisant pas l'accès au territoire, il conservait le droit de vivre à Monaco par périodes de trois mois, d'y aller et venir et d'y travailler, mais se voyait seulement interdire d'y dormir de manière ininterrompue. Une telle incohérence démontrait, selon lui, l'erreur manifeste d'appréciation entachant l'acte. 4. Une violation de l'article 8 de la CEDH : il soutenait enfin que cette mesure portait une atteinte excessive et disproportionnée à sa situation personnelle et familiale. En défense, par une contre-requête enregistrée le 2 décembre 2013, le Ministre d'État concluait au rejet de l'intégralité de la requête. Répondant aux moyens de légalité externe, l'État de Monaco précisait d'abord la nature exacte de l'acte attaqué : la « neutralisation » d'une carte de résident ne constitue ni un refoulement ni une expulsion relevant de l'article 22 de l'Ordonnance n° 3.153 (compétence du Ministre d'État), mais une décision de retrait du titre de séjour. Dès lors, en vertu de l'article 4 de l'Ordonnance qui confie au Directeur de la Sûreté Publique la délivrance des cartes de séjour, cette autorité — ou par voie d'évocation son supérieur hiérarchique, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur — est compétente pour les retirer par application de la règle du parallélisme des formes. Au surplus, le Ministre d'État avait lui-même confirmé la mesure sur recours hiérarchique. Concernant la motivation, le Ministre d'État rappelait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la mention conjointe de la condamnation pénale et des faits révélés par celle-ci satisfait pleinement aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ce qui était le cas en l'espèce tant pour la décision initiale que pour le rejet du recours hiérarchique. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait que la décision trouvait son fondement légal dans l'article 17 alinéa 1er de l'Ordonnance n° 3.153, le retrait s'entendant en jurisprudence aussi bien de la neutralisation des titres périmés que de l'annulation des titres en cours de validité par l'autorité de police. Quant à l'article 1er du Protocole n° 7 à la CEDH, l'État soutenait qu'il était doublement inapplicable : d'une part, parce que la mesure de retrait n'est pas une expulsion (l'intéressé pouvant séjourner par périodes de trois mois) ; d'autre part, parce que le paragraphe 2 de cet article autorise l'éloignement avant l'exercice des droits procéduraux lorsque la mesure est nécessaire dans l'intérêt de l'ordre public, M. P. M. ayant au demeurant pu faire valoir ses arguments lors de son recours hiérarchique. Sur le fond de la mesure de police, le Ministre d'État faisait valoir que les faits d'agression sexuelle sur mineur de quinze ans par ascendant révélés par la condamnation française démontraient un comportement incompatible avec la détention d'une carte de résident et caractérisaient une menace de trouble à l'ordre public justifiant une mesure de police par nature préventive. Le fait que le requérant puisse continuer à séjourner par périodes de trois mois traduisait non pas une incohérence, mais l'exacte adéquation et proportionnalité de la mesure de police aux faits. Enfin, aucune atteinte disproportionnée à l'article 8 de la CEDH n'était établie, la décision n'interdisant pas au requérant de résider dans une commune française limitrophe pour exercer la garde alternée de son fils, et une éventuelle perte d'emploi ne résultant que de sa propre condamnation pénale. Après la nomination d'un rapporteur le 2 octobre 2013 et la clôture de l'instruction le 7 avril 2014, l'affaire a été appelée à l'audience du 4 juin 2014 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière, pour une lecture de la décision le 16 juin 2014. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, était amené à résoudre une question juridique complexe touchant à l'articulation du droit administratif interne de la police des étrangers et du droit européen des droits de l'homme : Le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur peut-il légalement, sur le fondement de ses pouvoirs généraux de police et par application du parallélisme des compétences, prononcer le retrait (« neutralisation ») de la carte de séjour d'un résident étranger en se fondant exclusivement sur une condamnation pénale avec sursis prononcée par une juridiction étrangère pour des faits d'agression sexuelle sur mineur, et une telle mesure respecte-t-elle l'obligation légale de motivation ainsi que les garanties procédurales et substantielles issues de l'article 8 de la CEDH et de l'article 1er de son Protocole additionnel n° 7 ? Cette question principale se décomposait en plusieurs sous-questions techniques que la Haute Juridiction devait trancher successivement : - Sur le plan de la compétence : l'habilitation législative ou réglementaire donnée à un chef de service (le Directeur de la Sûreté Publique) pour délivrer un acte administratif confère-t-elle implicitement à son supérieur hiérarchique (le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) la compétence pour retirer ou abroger cet acte ? - Sur le plan formel : la simple reproduction du dispositif d'un jugement correctionnel étranger et de la qualification pénale des faits suffit-elle à satisfaire à l'exigence de motivation des mesures de police posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, sans qu'il soit besoin de caractériser explicitement dans le corps de l'acte le risque de trouble à l'ordre public monégasque ? - Sur le plan substantiel et conventionnel : des faits délictueux commis à l'étranger et sanctionnés d'une peine avec sursis suffisent-ils, par leur seule nature, à caractériser une menace actuelle de trouble à l'ordre public monégasque justifiant à la fois l'abrogation du titre de séjour, la mise à l'écart des garanties procédurales préalables du Protocole n° 7 à la CEDH, et une ingérence dans la vie privée et familiale d'un étranger résidant et travaillant depuis plusieurs décennies en Principauté ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de M. P. M. et valider les décisions administratives attaquées, le Tribunal Suprême adopte un raisonnement structuré, concis et particulièrement ferme, qui épouse largement la thèse soutenue en défense par le Ministre d'État. La motivation de la décision s'articule classiquement autour de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne. #### 1. L'examen de la légalité externe : consécration du pouvoir hiérarchique d'abrogation et maintien d'une conception formelle de la motivation Le Tribunal Suprême écarte en premier lieu le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte par un syllogisme juridique extrêmement ramassé. Visant l'article 4 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, qui dispose que « la carte de séjour est délivrée par le Directeur de la Sûreté Publique », la Haute Juridiction en déduit immédiatement que « le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, en sa qualité de supérieur hiérarchique du Directeur de la Sûreté Publique, était compétent pour prendre la décision du 3 avril 2013 retirant le titre de séjour de M. P. M. ». Ce faisant, le juge réalise une double opération juridique implicite mais fondamentale : - D'une part, il requalifie la mesure administrative de « neutralisation » de la carte de résident en une décision de « retrait » (au sens d'abrogation pour l'avenir) du titre de séjour, écartant ainsi les règles de compétence propres à l'expulsion ou au refoulement qui relèvent du Ministre d'État. - D'autre part, il combine le principe du parallélisme des compétences (l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation est compétente pour la retirer) avec les attributs classiques du pouvoir hiérarchique en droit administratif (le supérieur hiérarchique dispose du pouvoir d'évocation ou de substitution d'action vis-à-vis des compétences attribuées à son subordonné). En second lieu, sur le terrain du vice de forme, le Tribunal Suprême rejette le grief d'insuffisance de motivation au regard de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lequel impose, à peine de nullité, la motivation des décisions individuelles restreignant l'exercice des libertés publiques ou constituant une mesure de police. Le juge constate que la décision initiale du 3 avril 2013 mentionnait expressément la « condamnation du 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès, chambre correctionnelle, à 3 ans d'emprisonnement délictuel à titre de peine principale, avec sursis, pour des faits d'agression sexuelle sur un mineur de 15 ans par ascendant ou personne ayant autorité, faits commis entre le 1er juillet 2009 et le 30 août 2010 ». Pour le Tribunal Suprême, cette citation satisfait pleinement aux exigences légales dès lors qu'elle « mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de M. P. M. par le Jugement correctionnel du 8 février 2013, passé en force de chose jugée, que les faits révélés par ce jugement ». La même validation est opérée pour la décision du Ministre d'État du 30 juillet 2013 rejetant le recours hiérarchique, laquelle rappelait tant la condamnation que les faits révélés avant d'en déduire qu'au regard de leur gravité, une suite favorable ne pouvait être donnée. Le juge refuse donc d'exiger de l'administration une démonstration spécifique et circonstanciée, dans le corps même de l'acte, du lien entre ces faits passés et un risque futur pour l'ordre public monégasque : l'énoncé de la qualification pénale des faits et de la condamnation définitive se suffit à lui-même sur le plan formel. #### 2. L'examen de la légalité interne : la gravité intrinsèque des faits pénaux comme fondement de la menace à l'ordre public et la neutralisation des griefs conventionnels Abordant le bien-fondé de la mesure, le Tribunal Suprême pose d'abord le principe directeur gouvernant la matière : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait du titre de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». L'existence d'un pouvoir général de police administrative permettant de mettre fin à une autorisation de séjour en cours de validité en raison du comportement du titulaire est ainsi fermement réaffirmée, indépendamment des procédures d'expulsion stricto sensu. Appréciant ensuite la qualification juridique des faits de l'espèce, la juridiction affirme que « la nature même des faits révélés par la condamnation prononcée le 8 février 2013 par le Tribunal de Grande Instance d'Alès est de nature à faire regarder leur auteur comme constituant une menace de trouble à l'ordre public monégasque justifiant la mesure de police prise à son encontre ». C'est donc la « nature même » de l'infraction (agression sexuelle sur mineur de quinze
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 décembre 2014, n° 12810 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2014/12-19-12810)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La garantie des droits des administrés face au pouvoir de police des étrangers constitue l'un des terrains d'élection du contrôle de légalité exercé par la juridiction administrative suprême. L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 19 décembre 2014 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit pleinement dans cette problématique, en mettant en lumière les exigences formelles rigoureuses qui entourent le retrait d'un titre de séjour lorsqu'il est motivé par des condamnations pénales prononcées à l'étranger. En l'espèce, M. j. DI., ressortissant de nationalité suisse né en République tchèque et sans profession, résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco avec son épouse depuis le mois de mars 2008. Antérieurement à son installation en Principauté, l'intéressé avait acquis, au mois de juillet 1999 et de concert avec d'autres associés, une société privée de droit tchèque dénommée MUS AS. Les opérations entourant cette société ont attiré l'attention des autorités judiciaires helvétiques, conduisant le ministère public de la Confédération suisse à ouvrir une enquête dès le mois de juin 2005, diligentée notamment par la Brigade financière de Lausanne, portant sur des faits qualifiés de gestion déloyale, de faux et de blanchiment. Alors que cette procédure pénale suivait son cours en Suisse, M. j. DI. s'est établi à Monaco. Selon les éléments avancés par l'administration monégasque dans le cadre de l'instance, les services de police de la Principauté avaient dûment averti le résident, dès sa première demande de renouvellement de sa carte de résident, que le maintien de sa situation administrative sur le territoire monégasque serait reconsidéré dans l'hypothèse où une condamnation pénale viendrait à être prononcée à son encontre à l'issue de l'instruction menée par les autorités helvétiques. Cette éventualité s'est matérialisée à l'automne 2013. Par un jugement rendu le 10 octobre 2013 (complété ou suivi d'une décision du 29 novembre 2013 selon les écritures gouvernementales), le Tribunal pénal fédéral suisse siégeant à Bellinzona a reconnu M. j. DI. coupable de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent répété et aggravé ainsi que de faux. En répression de ces infractions, la juridiction pénale helvétique l'a condamné à une peine privative de liberté ferme d'une durée de quarante-six mois, assortie d'une peine pécuniaire de deux cent cinquante-cinq jours-amende d'un montant quotidien de deux cent cinquante francs suisses avec sursis pendant une durée de deux ans. Tirant les conséquences de cette décision judiciaire étrangère, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur de la Principauté de Monaco a édicté, sous la forme d'une note interne référencée n° 2014-1784 en date du 4 février 2014, une décision administrative individuelle mettant fin au droit au séjour de l'intéressé. Par un courrier daté du 14 février 2014, M. j. DI. a été convoqué dans les locaux des services de la Sûreté publique de Monaco. C'est lors de cet entretien, qui s'est tenu le 13 mars 2014, qu'un officier de police judiciaire, agissant administrativement sur instruction du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, lui a notifié la teneur de la décision du 4 février 2014. Un procès-verbal de notification a été dressé à cette occasion le 13 mars 2014. Aux termes de cette notification, il a été indiqué à M. j. DI. qu'« eu égard à la condamnation prononcée à (son) encontre par le Tribunal pénal fédéral suisse [le] 10 octobre 2013, sa résidence en Principauté de Monaco était remise en cause ». La mesure administrative emportait retrait de sa carte de résident monégasque (qualifiée également de refus de renouvellement dans les écritures en défense de l'État) et lui impartissait un délai de deux mois pour quitter le territoire de la Principauté, ou à tout le moins pour cesser de se prévaloir du statut de résident monégasque à l'expiration de ce délai. Toutefois, la note originale n° 2014-1784 du 4 février 2014 émanant du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n'a pas été matériellement remise à l'administré lors de cette notification, seule une communication orale actée par procès-verbal ayant eu lieu. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Estimant la mesure de police administrative prise à son encontre entachée d'illégalité, M. j. DI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au greffe le 12 mai 2014, soit dans le délai de recours contentieux de deux mois courant à compter de la notification du 13 mars 2014. Son recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur contenue dans la note n° 2014-1784 du 4 février 2014 lui retirant sa carte de résident et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis, outre les entiers frais et dépens de l'instance. Avant dire droit, le requérant sollicitait du Tribunal Suprême qu'il ordonne une mesure d'instruction sur le fondement de l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il faisait valoir que l'officier de police judiciaire ayant procédé à la notification du 13 mars 2014 s'était borné à agir en exécution de la note du 4 février 2014 sans jamais lui remettre ce document écrit, le privant ainsi de la possibilité d'en connaître la teneur exacte et empêchant la juridiction d'en apprécier pleinement la légalité. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, M. j. DI. invoquait en premier lieu la violation des droits de la défense garantis par l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), qui impose que tout justiciable soit informé dans le plus court délai et de manière détaillée de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. En second lieu, et de manière centrale, il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les prescriptions impératives de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Rappelant que l'article 2 de ce texte exige que la motivation des mesures de police soit écrite et comporte, dans le corps même de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement, le requérant soulignait qu'aucun acte écrit émanant de l'auteur de la décision ne lui avait été remis. Il ajoutait que le simple procès-verbal de notification du 13 mars 2014, se référant de manière laconique au jugement suisse du 10 octobre 2013, ne pouvait pallier cette carence, faute notamment de préciser en quoi une condamnation pénale étrangère non définitive et non exécutoire représenterait une menace pour l'ordre public monégasque justifiant une mesure aussi stricte. Sur le terrain de la légalité interne (bien que certains arguments fussent initialement présentés sous l'angle externe dans la requête), le requérant arguait d'une violation de l'article 8 de la CEDH garantissant le droit au respect de la vie privée et familiale, dès lors que l'obligation de quitter le territoire monégasque le séparait de son épouse résidant à Monaco, caractérisant ainsi une mesure disproportionnée. En outre, il invoquait la méconnaissance du principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, reprochant à l'autorité administrative d'avoir commis une erreur d'appréciation en fondant sa décision sur un jugement pénal frappé d'appel et donc dépourvu de caractère définitif. Dans son mémoire en réplique enregistré le 13 août 2014, M. j. DI. a conforté ce moyen en se prévalant de l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme *Konstas c/ Grèce* (mentionné « KO. contre Grèce » dans la décision) du 24 mai 2011, qui réaffirme la survivance de la présomption d'innocence durant l'instance d'appel. Il a également insisté sur l'insuffisance d'une simple évocation orale du jugement suisse au regard du formalisme écrit imposé par la loi n° 1.312. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête le 14 juillet 2014 et une duplique le 16 septembre 2014, concluant au rejet intégral des prétentions tant d'annulation qu'indemnitaires. S'agissant de la légalité externe et du grief tiré du défaut de motivation, l'administration a développé une défense en deux temps, particulièrement révélatrice de sa lecture souple des textes. Dans sa contre-requête, le Ministre d'État a d'abord soutenu que les exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 étaient satisfaites dès lors qu'il résultait du procès-verbal de notification du 13 mars 2014 que l'intéressé avait été expressément informé oralement du motif du refus de renouvellement de sa carte — à savoir sa condamnation par le Tribunal pénal fédéral suisse —, cette connaissance factuelle lui ayant permis de saisir utilement le juge de l'excès de pouvoir. Puis, dans sa duplique du 16 septembre 2014, l'État a modifié son angle d'attaque en soutenant que le moyen tiré du défaut de motivation était non seulement infondé, mais surtout inopérant par l'effet de l'article 5, alinéa 2, de ladite loi n° 1.312. Selon cette disposition dérogatoire, l'obligation de motivation cède lorsque celle-ci serait de nature à porter atteinte à la recherche, par les services compétents, de faits susceptibles d'être poursuivis au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. S'appuyant sur une jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême relative aux mesures de refoulement, le Ministre d'État arguait que la condamnation de M. j. DI. en Suisse pour blanchiment d'argent répété et aggravé faisait entrer de plein droit la décision attaquée dans le champ de cette dispense légale de motivation. S'agissant des moyens conventionnels et de légalité interne, le Ministre d'État opposait la jurisprudence constante du Tribunal Suprême selon laquelle la notification orale d'un retrait de carte de résident n'est pas irrégulière en soi et ne viole pas l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. Sur le terrain de l'article 8 de la CEDH, il faisait valoir l'absence d'atteinte grave à la vie familiale, le requérant ne résidant à Monaco que depuis 2008 sans y exercer d'activité professionnelle ni y avoir d'attache autre que son épouse, laquelle n'avait aucune obligation de demeurer en Principauté, étant précisé que le retrait du statut de résident n'interdisait pas à l'intéressé d'effectuer de simples séjours à Monaco. Enfin, concernant l'article 6, paragraphe 2, de la CEDH, l'État soutenait que le principe de la présomption d'innocence est un moyen inopérant à l'encontre d'une mesure de police administrative, ajoutant en duplique que la décision reposait non pas sur la condamnation pénale en tant que telle, mais sur la matérialité des faits révélés par le jugement helvétique du 10 octobre 2013. Quant aux conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence du rejet du recours en annulation et, subsidiairement, faute pour le requérant de démontrer la réalité et le quantum du préjudice allégué. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen des écritures des parties soumettait au Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, une série de questions touchant tant au droit interne de la procédure administrative non contentieuse qu'au droit européen des droits de l'homme. Toutefois, en vertu du principe d'économie des moyens qui gouverne la technique du recours pour excès de pouvoir, la haute juridiction monégasque a circonscrit son contrôle au moyen de légalité externe le plus dirimant, lequel soulevait une double question juridique inédite quant à la portée exacte de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le problème de droit central qui se posait au Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **une décision administrative individuelle de police retirant sa carte de résident à un étranger satisfait-elle à l'obligation de motivation écrite et intégrée dans le corps de l'acte, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque les motifs n'ont été communiqués que verbalement à l'intéressé lors de la notification de la mesure, et l'administration peut-elle, à défaut, se prévaloir de la dispense de motivation prévue à l'article 5, alinéa 2, de la même loi au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux, alors même que les faits de blanchiment invoqués ont fait l'objet d'investigations d'ores et déjà achevées et conduites exclusivement par des autorités étrangères hors du territoire de la Principauté ?** Accessoirement, dans l'hypothèse où l'illégalité externe de l'acte administratif serait constatée et entraînerait son annulation, le Tribunal Suprême devait déterminer si cette illégalité fautive suffisait, en l'absence de pièces justificatives probantes, à ouvrir droit à une réparation pécuniaire sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige et prononcer l'annulation de la décision attaquée, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur syllogistique, structuré en trois étapes successives en ce qui concerne la légalité de l'acte, suivies d'un examen succinct mais ferme de la demande indemnitaire. En premier lieu, le juge constitutionnel et administratif monégasque pose le cadre légal de principe en rappelant les termes de l'article premier de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Bien que le Tribunal ne s'attarde pas longuement sur la qualification juridique de l'acte litigieux, l'application directe de cet article implique nécessairement que la décision de retrait d'une carte de résident monégasque (ou le refus de son renouvellement assorti d'une obligation de quitter le statut de résident) revêt le caractère d'une mesure de police administrative individuelle. À ce titre, elle entre de plein droit dans le champ d'application matériel de l'obligation légale de motivation, sanctionnée expressément par la nullité de l'acte. En deuxième lieu, le Tribunal Suprême confronte les modalités d'édiction et de notification de la décision du 4 février 2014 aux exigences formelles posées par l'article 2 de la loi n° 1.312. Ce texte dispose sans ambiguïté que « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Or, à l'examen des pièces du dossier, le Tribunal constate que la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 4 février 2014 ne respecte nullement ce formalisme substantiel. La juridiction écarte avec fermeté l'argumentation du Ministre d'État qui tentait de substituer une approche finaliste (la connaissance effective des motifs par l'administré grâce à l'entretien oral) à l'exigence formelle de la loi. Le Tribunal juge en effet « que la circonstance que les motifs de cette décision aient été communiqués oralement à ce dernier lors d'un entretien dans les locaux de la Sûreté publique le 13 mars 2014, ne répond pas aux exigences de l'article 2, lequel dispose que la motivation doit être écrite et figurer dans le corps même de la décision ». Ce faisant, le juge refuse toute équivalence entre, d'une part, un procès-verbal de notification relatant des propos tenus par un officier de police judiciaire et, d'autre part, une motivation rédigée au sein même de l'instrumentum de l'acte administratif par son auteur compétent. En troisième lieu, le Tribunal Suprême examine le moyen de défense soulevé en duplique par l'État, tiré de l'exception légale à l'obligation de motivation prévue par l'article 5, alinéa 2, de la loi n° 1.312. Pour mémoire, cette disposition dispense de motivation les actes visés à l'article premier lorsque la divulgation des motifs « serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis (…) au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ». L'État soutenait qu'en raison de la condamnation du requérant en Suisse pour blanchiment aggravé, l'acte échappait par nature à l'obligation de motivation. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation extensive en opérant une lecture téléologique et doublement restrictive de la dérogation légale. Il relève que l'article 5, alinéa 2, « ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce, la motivation de l'acte attaqué n'étant en rien de nature à porter atteinte à des recherches ayant déjà pris fin et qui, en tout état de cause, n'étaient pas menées sur le territoire de la Principauté par les services compétents de cette dernière ». Deux critères cumulatifs (ou alternatifs dans leur effet d'exclusion) font ainsi obstacle à l'application de la dispense : un critère temporel — les investigations pénales étant achevées puisqu'un jugement au fond a été rendu le 10 octobre 2013, aucune recherche en cours ne risquait d'être compromise par l'énoncé des motifs — et un critère territorial et organique — la loi monégasque vise la protection des recherches menées sur le territoire national par les services compétents de la Principauté, et non les enquêtes diligentées à l'étranger par des autorités souveraines tierces (ici, le ministère public de la Confédération suisse). Ayant ainsi balayé les deux branches de la défense gouvernementale sur le terrain de la loi n° 1.312, le Tribunal Suprême en déduit logiquement que la décision du 4 février 2014 est illégale et « ne peut qu'être annulée », sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ni d'examiner les autres moyens de la requête (tels que ceux tirés des articles 6 et 8 de la CEDH). Enfin, statuant sur les conclusions indemnitaires du requérant qui réclamait 15 000 euros en réparation de ses préjudices matériel et moral, le Tribunal Suprême rappelle sa compétence de principe, issue de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités résultant d'une annulation pour excès de pouvoir. Néanmoins, appliquant les règles classiques du droit de la responsabilité administrative, il rejette la demande au motif « que le préjudice qu'aurait subi M. j. DI. n'est établi ni dans son principe ni dans son quantum ». L'annulation pour vice de forme ou de procédure (défaut de motivation écrite) n'emporte donc pas automatiquement droit
# Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 09 juin 2015, n° 13333 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/06-09-13333)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une série d'événements survenus à la fin de l'été et à l'automne de l'année 2001, impliquant Monsieur v. ZA., ressortissant de nationalité italienne, né le 15 juin 1965 à Bari-Carbonara (Italie) et domicilié dans la commune française frontalière de Roquebrune-Cap-Martin. Le 26 octobre 2001, une plainte pénale a été déposée par Madame d. MO. à l'encontre de Monsieur v. ZA. des chefs d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat. Aux termes des faits dénoncés par la plaignante, Monsieur v. ZA. se serait présenté à elle en qualité d'avocat et aurait commis des manœuvres constitutives d'escroquerie à son préjudice, en se faisant remettre diverses sommes d'argent à deux reprises, les 27 août et 5 septembre 2001, sur le territoire monégasque (étant observé que la contre-requête mentionne par erreur matérielle manifeste les mois d'août et septembre 2011 pour ces mêmes faits de l'automne 2001). Rapidement après le dépôt de cette plainte, soit treize jours plus tard, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a pris, le 8 novembre 2001, une décision administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur v. ZA., sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté. Toutefois, cette mesure de police administrative n'a pas fait l'objet d'une notification immédiate à l'intéressé. En parallèle de cette mesure administrative, le volet pénal de l'affaire a suivi son cours devant les juridictions monégasques et étrangères. En Principauté, la plainte de Madame d. MO. a donné lieu à l'ouverture d'une enquête, matérialisée notamment par un rapport d'enquête en date du 15 janvier 2002, puis à l'engagement de poursuites pénales ayant conduit au renvoi de Monsieur v. ZA. devant le Tribunal correctionnel de Monaco le 5 décembre 2002. Par un jugement rendu par défaut le 18 mars 2003, le Tribunal correctionnel de Monaco a condamné Monsieur v. ZA. à une peine de trois ans d'emprisonnement pour les faits d'escroquerie dénoncés. L'intéressé n'avait pu comparaître à cette audience, se trouvant alors incarcéré en France, à la maison d'arrêt de Luynes. À l'inverse, en Italie, le Tribunal de San Remo, également saisi des mêmes faits par une plainte de Madame d. MO., a prononcé le 7 février 2009 le classement sans suite de ladite plainte, au motif de « l'absence de caractère fondé des faits délictueux dénoncés ». Ce n'est que plus de douze années après son édiction, précisément le 12 mai 2014, que la décision de refoulement du 8 novembre 2001 a été formellement notifiée à Monsieur v. ZA. par les services de la Sûreté publique de Monaco. Lors de cette notification, la mesure lui a été présentée comme étant motivée par ses « antécédents judiciaires relatifs à l'exercice illégal de la profession d'avocat », avec une référence expresse à la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel de Monaco le 18 mars 2003. Estimant cette mesure infondée et anachronique au regard de sa situation personnelle et professionnelle actuelle, Monsieur v. ZA. a formé, par lettre du 22 mai 2014, un recours gracieux auprès du Ministre d'État. Il sollicitait, aux termes de ce recours administratif préalable, « de prononcer la suspension » de la décision de refoulement « ou de bien vouloir en considérer la révocation ». Par une décision en date du 1er juillet 2014, le Ministre d'État a opposé un refus à cette demande, estimant que la présence en Principauté du requérant demeurait « de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées » et qu'il n'y avait, par conséquent, pas lieu de réviser la mesure initiale du 8 novembre 2001. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 28 août 2014, Monsieur v. ZA., représenté par Maître Thomas Giaccardi, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision de refoulement du 8 novembre 2001 notifiée le 12 mai 2014 et, d'autre part, de la décision du 1er juillet 2014 portant rejet de son recours gracieux. Le requérant sollicitait également la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. Sur le plan procédural et avant dire droit au fond, le requérant soulignait tout d'abord la recevabilité de son recours, nonobstant l'ancienneté de la décision initiale de 2001, dès lors que sa notification n'était intervenue que le 12 mai 2014 et avait été suivie d'un recours gracieux rejeté le 1er juillet 2014. Il formulait ensuite une demande préalable tendant à ce que le Tribunal Suprême ordonne une mesure d'instruction. Au soutien de cette demande, Monsieur v. ZA. faisait valoir que tant la motivation de l'acte du 8 novembre 2001 que celle communiquée lors de la notification du 12 mai 2014 étaient insuffisantes pour permettre à la haute juridiction d'exercer son contrôle de légalité. Il reprochait à l'administration de ne pas exposer « les circonstances précises de fait et de droit qui ont conduit à son édiction » et de ne pas établir concrètement en quoi sa présence troublerait l'ordre public. Il demandait en conséquence au juge d'enjoindre au Ministre d'État « de produire tous éléments (lui) permettant d'exercer son contrôle ». Sur le fond, c'est-à-dire sur la légalité interne des décisions attaquées, l'argumentation du requérant s'articulait autour d'un moyen unique tiré de l'erreur manifeste d'appréciation, décliné tant à l'encontre de la décision initiale de 2001 qu'à l'encontre du refus de retrait ou d'abrogation de 2014. S'agissant de la décision du 8 novembre 2001, Monsieur v. ZA. soutenait qu'elle reposait sur des faits matériellement erronés et purement hypothétiques. Il contestait fermement les accusations de Madame d. MO., affirmant ne s'être jamais présenté à elle comme un avocat inscrit au barreau de Rome, mais uniquement en sa qualité de « docteur en jurisprudence ». Il niait toute escroquerie, expliquant que les sommes litigieuses perçues en août et septembre 2001 lui avaient été légitimement versées à titre d'honoraires en rémunération d'une prestation ayant permis à Madame d. MO. d'obtenir la restitution d'une somme de 1,3 milliard de lires italiennes.Dans son mémoire en réplique enregistré le 28 novembre 2014, le requérant précisait que le dépôt de plainte seul ne saurait établir une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées. Ayant découvert que la plainte datait du 26 octobre 2001, il faisait grief à l'administration d'avoir pris une mesure de refoulement seulement treize jours plus tard, un délai qu'il qualifiait de beaucoup trop bref pour permettre aux autorités de vérifier la matérialité et la véracité des faits allégués avant toute information judiciaire. Il en déduisait une disproportion manifeste entre la gravité de la mesure d'éloignement et le caractère hypothétique des faits dénoncés dans une simple plainte non vérifiée.En outre, le requérant soutenait que sa condamnation pénale du 18 mars 2003 ne pouvait légalement et rétroactivement servir de fondement à une décision administrative prise en 2001. Il contestait au demeurant la valeur de ce jugement correctionnel rendu par défaut alors qu'il était détenu en France et dans l'impossibilité de se défendre, opposant à cette décision le classement sans suite prononcé par le Tribunal de San Remo le 7 février 2009 pour les mêmes faits. Il écartait enfin la jurisprudence invoquée par l'État relative aux poursuites pénales et mandats d'arrêt internationaux, estimant que dans ces précédents, l'administration avait disposé du temps nécessaire pour apprécier la véracité des faits. S'agissant de la décision du 1er juillet 2014 rejetant son recours gracieux, Monsieur v. ZA. reprochait au Ministre d'État une seconde erreur manifeste d'appréciation, résultant du refus de prendre en considération l'évolution favorable de sa situation personnelle et professionnelle depuis 2001. Il mettait en avant le fait qu'il était désormais régulièrement inscrit comme avocat aux barreaux de Nice et de Rome, que ses casiers judiciaires français et italien étaient vierges, qu'il résidait à proximité immédiate de la Principauté (à Roquebrune-Cap-Martin) et que, dans l'ignorance totale de la mesure de refoulement non notifiée pendant plus de douze ans, il s'était fréquemment rendu à Monaco sans jamais y occasionner le moindre trouble à la sécurité ou à la tranquillité publiques ou privées. En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État (ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié), a déposé une contre-requête le 30 octobre 2014 ainsi qu'une duplique le 23 décembre 2014, concluant au rejet de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens. L'administration monégasque rappelait tout d'abord le principe cardinal du contentieux de l'excès de pouvoir selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie en fonction de la situation de fait et de droit existant à la date de son édiction, soit en l'espèce le 8 novembre 2001. Elle faisait valoir que le refoulement constituant une mesure de police administrative à finalité préventive, il n'est pas nécessaire que la culpabilité pénale soit établie ; il suffit que les faits portés à la connaissance de l'autorité révèlent un risque de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publiques ou privées. Selon le Ministre d'État, la plainte déposée à l'automne 2001 pour des faits graves commis sur le territoire monégasque (escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat) suffisait, au regard de la jurisprudence constante du Tribunal Suprême relative aux poursuites pénales, à caractériser un tel risque et à justifier légalement la mesure, sans même qu'il soit besoin d'invoquer le jugement de condamnation de 2003. Dans sa duplique, le Ministre d'État apportait toutefois une nuance importante quant à la prise en compte du temps par le juge administratif : si la légalité s'apprécie au jour de l'acte, le juge peut néanmoins tenir compte d'éléments postérieurs dès lors qu'ils sont en relation directe avec la situation existante à la date de la décision et qu'ils permettent d'éclairer les conditions dans lesquelles elle a été prise. Ainsi, l'État soutenait que les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001, déjà suffisants en eux-mêmes, avaient été pleinement corroborés a posteriori par le rapport d'enquête du 15 janvier 2002 et par le renvoi en police correctionnelle du 5 décembre 2002, démontrant que l'administration s'était fondée sur des faits matériellement exacts. Enfin, concernant la décision du 1er juillet 2014, le Ministre d'État analysait le recours gracieux du requérant comme une demande de retrait de la décision de refoulement de 2001. Il en déduisait que la légalité de ce refus de retrait devait, elle aussi, s'apprécier à la date du 8 novembre 2001, rendant totalement inopérants les faits postérieurs (inscription aux barreaux, comportement ultérieur) invoqués par Monsieur v. ZA. Après la clôture de la procédure le 18 mars 2015 et l'audience publique tenue le 2 juin 2015, le Tribunal Suprême, siégeant en Assemblée plénière, a rendu sa décision le 9 juin 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco une triple problématique juridique, mêlant des questions de procédure administrative contentieuse et de droit substantiel de la police des étrangers : 1. **Sur le plan probatoire et de l'instruction contentieuse** : le juge de l'excès de pouvoir est-il tenu d'ordonner une mesure d'instruction tendant à la production de pièces par l'administration lorsque le requérant allègue une insuffisance des motifs de l'acte attaqué, alors même que des pièces justificatives ont été versées aux débats au cours de la procédure contradictoire ? 2. **Sur la légalité de la mesure initiale de police administrative** : le Ministre d'État commet-il une erreur manifeste d'appréciation en prononçant une mesure de refoulement du territoire monégasque sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, en se basant sur des faits d'escroquerie et d'exercice illégal de la profession d'avocat dénoncés dans une plainte pénale déposée treize jours plus tôt, avant même l'aboutissement de l'enquête et le prononcé d'une condamnation pénale définitive ? En outre, dans quelle mesure le juge administratif peut-il se référer à l'issue pénale postérieure pour contrôler la matérialité des faits ayant motivé la décision initiale ? 3. **Sur la légalité du refus d'abroger la mesure de refoulement** : le rejet d'un recours gracieux tendant à la suspension ou à la révocation (qualifiée d'abrogation par le juge) d'une mesure de refoulement prise treize ans plus tôt mais récemment notifiée est-il entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des mêmes faits justificatifs et de l'évolution alléguée de la situation de l'étranger ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême répond à l'ensemble de ces questions par une motivation concise, structurée en deux temps, qui valide intégralement la position défendue par l'État de Monaco et rejette les prétentions du requérant. #### 1. Le rejet de la demande de mesure d'instruction Sur le volet procédural, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la demande d'injonction de production de pièces formulée par Monsieur v. ZA. Par un considérant laconique mais classique, la Haute Juridiction énonce « qu'en l'état des pièces produites et jointes au dossier, il n'y a pas lieu de prescrire la mesure d'instruction sollicitée par M. v. ZA. ». Ce faisant, le juge administratif souverain exerce son pouvoir discrétionnaire dans la direction de l'instruction. Il considère que les échanges de mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique) et les pièces annexées par les parties — qui faisaient notamment état de la plainte du 26 octobre 2001, du rapport d'enquête de janvier 2002, du renvoi correctionnel de décembre 2002 et du jugement du 18 mars 2003 — suffisent pleinement à l'éclairer sur les circonstances de fait et de droit à l'origine du litige. La demande de mesure d'instruction, qui visait en réalité à déplacer le débat sur le terrain d'une prétendue insuffisance de motivation formelle pour contraindre l'administration, se trouvait privée d'objet dès lors que le dossier contentieux contenait les éléments justificatifs permettant au juge d'exercer son contrôle sur les motifs de fait de la décision. #### 2. La validation de la légalité interne des décisions attaquées Abordant le fond du droit, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme rigoureux qui débute par le rappel de la base légale et de la finalité de l'acte attaqué. Il relève que la décision du 8 novembre 2001 a été prise par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, « au titre de ses pouvoirs de police ». Le Tribunal pose ensuite le considérant de principe gouvernant le standard de preuve et d'appréciation en matière de police administrative des étrangers : > « Considérant que, l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ; » Cette formulation est fondamentale. En opposant implicitement la police administrative (préventive) à la justice pénale (répressive), le Tribunal Suprême rappelle que l'autorité administrative n'est pas liée par l'exigence d'une culpabilité pénalement établie au préalable. Le critère de légalité réside dans l'existence de « risques suffisamment caractérisés » de trouble à l'ordre public (décliné ici selon la terminologie monégasque en tranquillité ou sécurité publique ou privée). Appliquant ensuite cette règle majeure aux faits de l'espèce, le Tribunal Suprême opère un contrôle en deux étapes sur les faits retenus par le Ministre d'État : un contrôle de la qualification (ou de l'adéquation) et un contrôle de la matérialité. D'une part, il juge que « les faits énoncés dans la plainte déposée le 26 octobre 2001 contre M. v. ZA. pour escroquerie et exercice illégal de la profession d'avocat suffisaient à faire considérer la présence de ce dernier en Principauté comme présentant un risque de troubles ». La nature même des infractions dénoncées (atteinte aux biens par manœuvres frauduleuses et usurpation d'une fonction juridique réglementée) est jugée intrinsèquement porteuse d'un risque pour la sécurité publique et privée à Monaco, nonobstant le bref délai de treize jours écoulé entre la plainte et la décision. D'autre part, répondant à l'argument du requérant selon lequel ces faits étaient erronés, hypothétiques ou contredits par un classement sans suite ultérieur en Italie, le Tribunal Suprême vérifie l'exactitude matérielle des faits en énonçant « qu'il résulte du dossier que ces faits, qui ont d'ailleurs conduit par la suite à la condamnation de M. v. ZA. par le Tribunal correctionnel de Monaco, n'étaient pas manifestement erronés ou inexistants ». Ce passage de la motivation est particulièrement riche d'enseignements : * Le juge utilise la condamnation pénale postérieure (du 18 mars 2003) non pas comme la base légale rétroactive de la décision de 2001 (ce qui aurait été illégal), mais comme un indice probatoire a posteriori confirmant que, dès le 8 novembre 2001, les faits dénoncés dans la plainte du 26 octobre 2001 présentaient une consistance matérielle réelle et n'étaient ni « manifestement erronés » ni « inexistants ». * Dès lors que les faits ne sont pas matériellement inexacts et qu'ils révèlent un risque de trouble, ils « suffisaient à justifier légalement la mesure de refoulement ». Le juge exerce ici un contrôle restreint, concluant à l'absence d'« erreur manifeste d'appréciation ». Enfin, dans la dernière phrase de ses motifs, le Tribunal Suprême étend exactement la même conclusion à la seconde décision attaquée : « que tel est également le cas de la décision du 1er juillet 2014 par laquelle le ministre d'État a rejeté le
# Cour de Révision de Monaco, 16 septembre 1985, n° 25128 > Décision commentée : Cour de Révision de Monaco, 16 septembre 1985, n° 25128 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-revision/1985/09-16-25128)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L’affaire soumise à la censure de la Cour de révision de la Principauté de Monaco s'inscrit à la croisée du droit de la filiation, du droit de la nationalité, du droit électoral et, plus fondamentalement, de la théorie générale des conflits de lois dans le temps combinée aux mécanismes de réception des actes d'état civil étrangers. Les faits, bien que relatifs à une demande contemporaine de l'arrêt commenté, trouvent leur origine dans la première moitié du vingtième siècle et mettent en lumière l'évolution progressive des conceptions législatives relatives à la filiation hors mariage, et plus spécifiquement à la filiation adultérine. Il ressort des constatations factuelles souverainement retenues par les juges du fond et reprises dans l'arrêt rapporté que monsieur B. L., né à Monaco le 22 septembre 1869 et possédant la nationalité monégasque, s'était initialement uni par les liens du mariage avec madame M.-T. M. (la date et le lieu de cette première union ne sont pas précisés dans la décision). Alors que ce premier mariage était toujours en cours et non dissous, un enfant prénommé G. est né à Menton, en France, le 22 octobre 1919, des œuvres de monsieur B. L. et d'une tierce personne, madame J. G. Du fait de l'existence du lien matrimonial unissant son père à madame M.-T. M. au moment de sa conception et de sa naissance, l'enfant G. revêtait juridiquement la qualité d'enfant adultérin *a patre* (du côté paternel). Plus d'une décennie après cette naissance, l'union légitime entre monsieur B. L. et madame M.-T. M. a été dissoute par un jugement de divorce prononcé le 3 juin 1931 (la juridiction ayant prononcé ce divorce n'est pas précisée dans la décision). Redevenue libre de tout engagement matrimonial, monsieur B. L. a contracté une seconde union le 9 août 1932 à Digne, en France, avec madame J. G., mère de l'enfant né en 1919. À l'occasion même de la célébration de ce mariage subséquent devant l'officier de l'état civil français de Digne, le 9 août 1932, les époux ont procédé simultanément à la reconnaissance et à la légitimation de leur fils adultérin, G. L. Cette opération d'état civil, réalisée sur le territoire français conformément aux formes et conditions prévues par la législation locale, se heurtait toutefois, à l'époque de sa réalisation en 1932, à une prohibition absolue dans l'ordre juridique monégasque. En effet, le droit positif de la Principauté interdisait alors rigoureusement tant la reconnaissance volontaire des enfants adultérins que leur légitimation par le mariage subséquent de leurs auteurs. Par la suite, le droit positif monégasque a connu une évolution majeure. Par une loi du 23 mars 1959, le législateur monégasque a modifié les dispositions de l'article 227 du Code civil afin d'autoriser désormais la légitimation des enfants adultérins du mari par le mariage subséquent de leurs père et mère, à la condition que ceux-ci les reconnaissent au moment de la célébration du mariage. Se prévalant de sa filiation paternelle ainsi établie à l'égard d'un citoyen monégasque et de l'acquisition corrélative de la nationalité monégasque qui en découlait selon lui, monsieur G. L. a, bien des années plus tard, sollicité son inscription sur la liste électorale de la Principauté de Monaco (la date exacte de cette demande administrative initiale n'est pas précisée dans la décision). C'est à l'occasion de cette démarche tendant à la reconnaissance et à l'exercice de ses droits civiques et politiques de sujet monégasque que la validité et l'efficacité en Principauté de sa légitimation intervenue en France en 1932 ont été contestées, donnant naissance au présent contentieux. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties La demande d'inscription sur la liste électorale présentée par monsieur G. L. a initialement fait l'objet d'une décision de rejet ou de contestation en première instance (la nature exacte de l'autorité ou de la juridiction du premier degré ainsi que la date de sa décision ne sont pas précisées dans la décision, mais il s'agit nécessairement d'une décision défavorable à l'intéressé au vu du caractère infirmatif de l'arrêt d'appel). Monsieur G. L. a interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de Monaco. Par un arrêt infirmatif rendu le 29 mars 1985, la juridiction du second degré a fait droit aux prétentions de l'appelant. Pour accueillir sa demande et ordonner son inscription sur la liste électorale de la Principauté, la Cour d'appel a développé un raisonnement articulé autour des principes du droit transitoire. Elle a tout d'abord posé en principe que la loi nouvelle s'applique immédiatement aux effets à venir des situations juridiques non contractuelles en cours au moment où elle entre en vigueur. Examinant ensuite la portée de la loi monégasque du 23 mars 1959 ayant modifié l'article 227 du Code civil, les juges d'appel ont relevé que ce texte avait autorisé sans réserve la légitimation des enfants adultérins du mari par le mariage subséquent de leurs parents, dès lors que la reconnaissance intervient lors de la célébration de l'union. Constatant en fait que monsieur G. L. avait précisément été légitimé en France en 1932 selon cette procédure exacte, la Cour d'appel en a déduit que l'établissement de sa filiation paternelle n'était plus prohibé par la législation monégasque à compter de 1959 et devait, par conséquent, produire ses pleins effets en Principauté. Elle a conclu que monsieur G. L., étant né d'un père monégasque, devait être considéré comme ayant acquis la nationalité monégasque depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1959, justifiant ainsi son inscription sur les listes électorales. En désaccord avec cette analyse juridique, le Ministère public a formé un pourvoi en révision le 9 avril 1985 à l'encontre de cet arrêt infirmatif du 29 mars 1985. À l'appui de son recours devant la Cour de révision, le parquet a articulé deux moyens de cassation, qui ont été réunis par la haute juridiction en raison de leur étroite connexité. Dans une première branche (ou premier moyen), le Ministère public reprochait à la Cour d'appel d'avoir violé le principe fondamental de non-rétroactivité des lois. Selon le demandeur au pourvoi, en considérant que la loi du 23 mars 1959 avait eu pour effet de légitimer monsieur G. L. — alors que l'acte de mariage et de reconnaissance datait du 9 août 1932 —, les juges du fond avaient méconnu les dispositions du Code civil qui édictent que la loi ne dispose que pour l'avenir et qu'elle n'a point d'effet rétroactif. L'argumentation du parquet reposait sur l'idée que la validité d'un acte juridique d'état civil (la reconnaissance et la légitimation) s'apprécie exclusivement au jour de sa formation, et qu'une loi postérieure de près de vingt-sept ans ne pouvait rétroactivement valider un acte initialement nul au regard de la loi personnelle du père. Dans une seconde branche (ou second moyen), le Ministère public invoquait la violation des textes anciens applicables à la date des faits, en 1932. Il soutenait qu'à cette époque, l'article 232 du Code civil, dans sa rédaction issue de la loi du 3 juillet 1907, frappait d'une prohibition absolue la reconnaissance des enfants adultérins. Or, cette interdiction radicale d'établir le lien de filiation par une reconnaissance volontaire empêchait, par voie de conséquence nécessaire, toute légitimation par mariage subséquent, telle que cette institution était alors réglementée par l'article 227 du Code civil dans sa rédaction résultant de la loi du 12 mars 1913, texte régissant la matière en 1932. Pour le Ministère public, l'acte dressé à Digne en 1932 étant entaché d'une nullité absolue d'ordre public au regard du droit monégasque alors en vigueur, il était dépourvu de toute existence juridique en Principauté et ne pouvait constituer une « situation en cours » susceptible d'être vivifiée par la loi de 1959. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La Cour de révision de Monaco était ainsi appelée à trancher une question juridique d'une grande subtilité théorique, mêlant conflit de lois dans le temps et efficacité internationale des actes d'état civil : **Une loi nouvelle autorisant la légitimation des enfants adultérins par mariage subséquent (en l'espèce la loi du 23 mars 1959 modifiant l'article 227 du Code civil) peut-elle, sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, s'appliquer immédiatement à une légitimation régulièrement intervenue à l'étranger avant son entrée en vigueur (en 1932), à une époque où le droit monégasque prohibait un tel établissement de filiation (articles 227 et 232 anciens du Code civil), de manière à conférer à l'enfant la nationalité monégasque de son père à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle et à permettre son inscription sur les listes électorales ?** Autrement formulé, le problème consistait à déterminer si l'acte de reconnaissance et de légitimation accompli en France en 1932 devait être analysé comme un acte définitivement nul et non avenu au regard du droit monégasque — auquel cas la loi de 1959 ne pourrait le sauver sans rétroagir illicitement —, ou s'il convenait au contraire d'y voir une situation juridique non contractuelle d'état des personnes valablement constituée à l'étranger mais jusqu'alors privée d'efficacité à Monaco par un obstacle légal, obstacle que la loi nouvelle de 1959 aurait levé pour l'avenir par le jeu de son application immédiate. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter le pourvoi du Ministère public et confirmer en tous points l'analyse de la Cour d'appel, la Cour de révision déploie un raisonnement d'une grande rigueur conceptuelle, bien que condensé selon la tradition rédactionnelle des hautes juridictions de la famille juridique franco-monégasque. Ce raisonnement s'articule en quatre étapes logiques qui s'enchaînent par déductions successives. En premier lieu, la Cour de révision consacre solennellement le principe général du droit transitoire sur lequel s'était fondée la juridiction du second degré. Elle approuve la Cour d'appel d'avoir « *énoncé à bon droit que la loi nouvelle s'applique aux effets à venir des situations juridiques non contractuelles en cours au moment où elle entre en vigueur* ». En qualifiant implicitement mais nécessairement l'état des personnes, la filiation et la nationalité de « *situations juridiques non contractuelles* » (ou situations légales et statutaires), la Cour écarte le principe de survie de la loi ancienne (propre à la matière contractuelle) au profit du principe de l'effet immédiat de la loi nouvelle. Ce faisant, elle trace une frontière nette entre la rétroactivité prohibée (qui consisterait à remettre en cause le passé antérieur à 1959) et l'application immédiate autorisée (qui consiste à régir les effets juridiques postérieurs à 1959 d'une situation préexistante). En deuxième lieu, la haute juridiction procède à l'analyse de la teneur et de la portée de la loi nouvelle. Elle relève que « *la loi du 23 mars 1959 qui a modifié l'article 227 du Code civil a autorisé sans réserve la légitimation des enfants adultérins du mari, par le mariage subséquent de leurs père et mère, lorsque ceux-ci les reconnaissent au moment de la célébration du mariage* ». L'emploi de l'expression « *sans réserve* » est ici déterminant : il signifie que le législateur de 1959 a entendu abolir intégralement, en ce qui concerne les enfants adultérins *a patre*, la prohibition qui résultait antérieurement de la combinaison de l'article 232 (rédaction de 1907) et de l'article 227 (rédaction de 1913) du Code civil. L'ordre public monégasque ne s'oppose donc plus, à compter de mars 1959, à ce mode d'établissement de la filiation. En troisième lieu, la Cour de révision opère le rattachement de la situation de fait constatée en 1932 aux prévisions de la loi nouvelle de 1959. Elle souligne qu'« *ayant constaté que G. L. avait été légitimé selon cette procédure, les juges du second degré en ont déduit exactement que l'établissement de sa filiation paternelle, qui n'était plus prohibé par la législation monégasque, devait produire ses effets en Principauté* ». C'est ici que réside le cœur du mécanisme juridique retenu : la Cour ne dit pas que la loi de 1959 a « légitimé » G. L. (ce qui répond directement au grief de rétroactivité formulé par le parquet) ; elle constate que G. L. avait déjà été légitimé en France en 1932 selon une procédure (reconnaissance au moment du mariage subséquent) qui correspond très exactement aux exigences posées par le nouvel article 227 du Code civil monégasque. Dès lors, cet acte d'état civil étranger, qui était seulement inopposable ou privé d'effet à Monaco entre 1932 et 1959 en raison de la prohibition légale alors en vigueur, cesse d'être paralysé dès l'instant où la législation monégasque supprime cette prohibition. L'acte de 1932 déploie alors ses effets en Principauté pour l'avenir. En quatrième et dernier lieu, la Cour tire les conséquences nécessaires de cet établissement de filiation sur le terrain du droit de la nationalité et du droit électoral. Elle approuve la déduction de la Cour d'appel selon laquelle « *G. L., né d'un père monégasque, devait être considéré comme ayant acquis la nationalité monégasque depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1959* ». On observera la précision chirurgicale de la temporalité retenue : l'intéressé n'est pas réputé monégasque depuis sa naissance en 1919, ni même depuis sa légitimation en 1932 (ce qui eût constitué une application rétroactive de la loi de 1959), mais uniquement « *depuis l'entrée en vigueur de la loi du 23 mars 1959* ». L'acquisition de la nationalité monégasque par filiation paternelle est ainsi traitée comme un « effet à venir » de la situation juridique de filiation, effet qui se réalise à la date exacte où la loi nouvelle lève l'obstacle à l'efficacité de la légitimation. Possédant la nationalité monégasque depuis 1959, monsieur G. L. remplissait donc, en 1985, la condition fondamentale de nationalité requise pour jouir de ses droits civiques, ce qui justifiait légalement la décision d'ordonner son inscription sur la liste électorale de la Principauté. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation rejetant l'ensemble des griefs articulés par le Ministère public, la Cour de révision prononce le dispositif suivant : > « PAR CES MOTIFS, > > Rejette le pourvoi. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par la Cour de révision le 16 septembre 1985 constitue une décision de principe majeure dans l'ordre juridique monégasque, tant par la solennité de son attendu de principe (repris en sommaire officiel) que par la maîtrise technique avec laquelle il résout un conflit de lois dans le temps particulièrement complexe. Sur le plan de la théorie générale du droit transitoire, cette décision s'inscrit dans la droite ligne de la doctrine classique élaborée au vingtième siècle, qui a substitué à l'ancienne distinction imprécise des « droits acquis » et des « simples expectatives » une analyse objective fondée sur la distinction entre la rétroactivité et l'effet immédiat de la loi nouvelle. La formule employée par la Cour de révision — selon laquelle « *la loi nouvelle s'applique aux effets à venir des situations juridiques non contractuelles en cours au moment où elle entre en vigueur* » — est l'expression canonique de cette théorie moderne du droit transitoire. En l'adoptant sans réserve, la haute juridiction monégasque assure une parfaite unité d'interprétation des dispositions préliminaires du Code civil relatives à l'application des lois dans le temps. Toutefois, l'apport spécifique et l'originalité profonde de l'arrêt du 16 septembre 1985 résident dans la manière dont il articule les règles du droit transitoire interne avec les mécanismes du droit international privé relatifs à l'accueil des situations juridiques créées à l'étranger. C'est sur ce point que la confrontation entre la thèse du Ministère public et la solution de la Cour est la plus éclairante. Le raisonnement du Ministère public reposait sur une conception purement interne et classique de la nullité des actes juridiques. En droit interne pur, la validité d'un acte juridique (telle une reconnaissance d'enfant ou une légitimation) s'apprécie exclusivement selon la loi en vigueur au jour où cet acte est passé (*tempus regit actum*). Si un acte est accompli en violation d'une prohibition d'ordre public édictée par la loi applicable à cette date — en l'espèce l'article 232 du Code civil dans sa rédaction de la loi du 3 juillet 1907 qui interdisait la reconnaissance des enfants adultérins, et l'article 227 dans sa rédaction de la loi du 12 mars 1913 —, cet acte est frappé d'une nullité absolue dès l'origine. Or, selon un principe constant du droit transitoire, une loi nouvelle qui supprime une cause de nullité ou qui abroge une prohibition ne valide pas rétroactivement les actes nuls accomplis sous l'empire de la loi ancienne, sauf disposition transitoire expresse du législateur à caractère rétroactif. Si la reconnaissance et la légitimation de 1932 avaient été tentées devant un officier de l'état civil de Monaco, cet officier aurait refusé de les instrumenter ; et s'il l'avait fait par erreur ou fraude, l'acte monégasque eût été radicalement nul et la loi du 23 mars 1959 n'aurait sans doute pas pu, par sa seule force d'application immédiate, redonner vie à un acte interne juridiquement inexistant, ce qui eût obligé les parents (s'ils étaient encore en vie en 1959) à procéder à un nouvel acte postérieurement à la réforme. Comment, dès lors, la Cour de révision parvient-elle à contourner cet obstacle majeur sans violer le principe de non-rétroactivité ? Elle y parvient précisément parce que l'acte de 1932 n'avait pas été dressé à Monaco, mais en France (à Digne), où il était formellement et substantiellement régulier au regard de la loi locale. Aux yeux de l'ordre juridique monégasque entre 1932 et 1959, la légitimation intervenue à Digne n'était pas un acte matériellement inexistant : c'était un acte d'état civil étranger qui existait dans l'ordonnancement juridique français, mais dont l'efficacité internationale (la reconnaissance de ses effets) en Principauté de Monaco se heurtait à l'incapacité édictée par la loi personnelle monégasque du père (articles 227 et 232 anciens) et à l'exception d'ordre public. Autrement dit, la sanction qui frappait cet acte entre 1932 et 1959 dans les relations franco-monégasques n'était pas une destruction matérielle de l'instrumentum, mais une **inopposabilité** ou une paralysie de ses effets sur le territoire monégasque. Dès lors que l'on qualifie la situation entre 1932 et 1959 d'inopposabilité ou d'inefficacité temporaire de l'acte étranger, et non d'anéantissement définitif, le mécanisme de l'application immédiate de la loi nouvelle trouve un terrain d'élection parfaitement orthodoxe
# Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 novembre 1985, n° 25156 > Décision commentée : Tribunal de Première Instance de Monaco, 28 novembre 1985, n° 25156 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-premiere-instance/1985/11-28-25156)) ## Faits et procédure Né à Monaco le 13 janvier 1968 d'un père de nationalité italienne, R. M. est le fils d'une mère monégasque, elle-même issue d'un père né monégasque. Le 16 janvier 1985, soit dans les trois mois suivant son dix-septième anniversaire, il souscrit à la mairie de Monaco une déclaration en vue d'acquérir la nationalité monégasque, sur le fondement de l'article 2, alinéa 1, chiffre 1, de la loi n° 572 du 18 novembre 1952, modifiée notamment par la loi n° 1070 du 23 mai 1984. Par lettre du 4 février 1985, le maire refuse de donner suite à cette demande au motif que les conditions légales ne sont pas réunies. Le requérant saisit alors le président du Tribunal de première instance d'une requête aux fins d'être autorisé à assigner le Procureur Général à jour fixe, en Chambre du Conseil, conformément à l'article 850 du Code de procédure civile. L'ordonnance est rendue le 10 juin 1985. L'assignation est délivrée le 26 juin 1985 pour l'audience du 3 juillet suivant. Le Procureur Général dépose ses conclusions le 8 novembre 1985, et l'affaire est plaidée à l'audience du 28 novembre 1985. Sur la recevabilité de l'action, les pièces versées au dossier ne permettent pas d'établir la date précise de notification du refus du 4 février 1985, la décision se bornant à relever que l'action a été introduite « régulièrement ». Le ministère public soutient de son côté que l'action a été engagée dans le délai légal. Le tribunal ne tranche pas expressément ce point, qui n'est pas discuté dans les motifs du jugement. Au fond, le requérant fait valoir qu'il a résidé à Monaco chez sa tante de sa naissance jusqu'à six ans et demi, qu'il a ensuite vécu auprès de son père en Italie de 1974 à 1977 tout en revenant en Principauté les fins de semaine et pendant les vacances scolaires, et qu'il s'est définitivement installé à Monaco en 1977. Le Procureur Général admet que l'intéressé a eu son domicile ou sa résidence à Monaco dans les années précédant la déclaration et conclut à ce que le tribunal constate qu'il remplit les conditions légales. ## Question de droit La question posée au tribunal est de savoir si le déclarant, né à Monaco d'un auteur direct monégasque dont l'ascendant de la même branche est né monégasque, remplit la condition de domicile de droit ou de résidence habituelle en Principauté « dans les années qui précèdent cette déclaration », exigée par l'article 2 de la loi du 18 novembre 1952 dans sa rédaction issue de la loi n° 1070. Plus précisément, il s'agit de déterminer si une absence de plusieurs années de la Principauté, survenue pendant la minorité, fait obstacle à la constatation de cette condition lorsque l'intéressé est revenu s'installer à Monaco à titre définitif avant sa déclaration. Le tribunal doit également se prononcer sur le régime probatoire applicable, la notion de résidence habituelle n'étant pas définie par le texte. ## Solution et dispositif Le tribunal fait droit à la demande. Il retient que, « hormis son séjour auprès de son père en Italie au cours des années 1974 à 1977 », R. M. a résidé de façon permanente en Principauté depuis sa naissance. Il relève en outre que l'intéressé a été scolarisé à l'École de la Condamine de 1977 à 1980, puis au Collège de Monte-Carlo, et qu'il y demeurait élève à la date du jugement. Il en déduit qu'il a eu « son domicile de droit outre sa résidence habituelle à Monaco sans solution de continuité depuis 1977 jusqu'à l'époque de sa déclaration ». Le tribunal fonde en outre son appréciation sur la jurisprudence antérieure, qu'il estime non modifiée par la loi de
# Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17308 > Décision commentée : Cour d'Appel de Monaco, 28 septembre 2018, n° 17308 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/cour-appel/2018/09-28-17308)) ## Faits et procédure Un agent contractuel de l'État de Monaco, de nationalité française mais né à Monaco, a été engagé par la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN) par un contrat du 16 janvier 2012 en qualité de rédacteur principal, puis par un contrat du 14 décembre 2012 en qualité d'administrateur juridique pour une durée de deux ans. Un avis de recrutement d'un administrateur juridique a été publié au *Journal de Monaco* le 7 novembre 2014. Il prévoyait qu'un concours sur épreuves « pourra être organisé » pour apprécier l'aptitude des postulants et, « le cas échéant, de les départager », et précisait que « conformément à la loi, la priorité d'emploi sera réservée aux candidats de nationalité monégasque ». L'intéressé a présenté sa candidature. Informé le 23 février 2015 que celle-ci n'était pas retenue, au motif qu'une candidate monégasque remplissait les conditions d'aptitude, il a contesté le non-renouvellement de son contrat et réclamé une indemnité de départ ainsi que l'équivalent de trois années de salaire. Par acte du 12 janvier 2016, il a assigné la CCIN et l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État. Par jugement du 6 avril 2017, le Tribunal de première instance a retenu une faute de la CCIN consistant à ne pas l'avoir recruté, condamné l'État à 40 000 euros de dommages-intérêts, et rejeté sa demande d'indemnité de départ. L'État de Monaco a interjeté appel, d'une part par le Président de la CCIN, d'autre part par le Ministre d'État. L'agent a formé appel incident. Le Procureur général a conclu à la confirmation sur la recevabilité et à la réformation sur le fond. ## Question de droit La Cour d'appel devait trancher quatre questions : 1. Le Président de la CCIN a-t-il qualité pour représenter l'État de Monaco en justice dans une instance en responsabilité fondée sur un acte de la CCIN ? 2. La priorité d'emploi reconnue aux Monégasques par l'article 25 de la Constitution fait-elle obstacle à ce que la CCIN soit tenue responsable d'un défaut de recrutement ? 3. Le recours à un concours, dont l'organisation n'était pas légalement obligatoire pour un emploi contractuel, impose-t-il à l'administration d'en expliciter le régime ? 4. L'agent peut-il prétendre à l'indemnité de départ prévue par l'article 34 du Règlement général applicable aux agents contractuels ou suppléants de l'État, alors qu'il a occupé des postes successifs en vertu de contrats de moins de deux ans ? ## Solution et dispositif **Sur la représentation de l'État.** La Cour rappelle que l'article 139 du Code de procédure civile confie la représentation de l'État au Ministre d'État. Elle relève que l'article 2 de la loi n° 1.165 du 23 décembre 1993 confie à la CCIN le pouvoir « d'ester en justice aux fins et dans les conditions prévues par la présente loi », et que les articles 18-1, 18-2 et 19 encadrent ce pouvoir. Elle juge que ces textes ne créent qu'une exception limitée, et qu'ils « ne créent pas d'exception au principe, selon lequel seul le Ministre d'État représente l'État de Monaco dans les actions en justice ». Elle souligne que les personn
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territoire de l'État Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs - Décision de refoulement non subordonnée à la formulation des observations écrites ou orales de la requérante Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés publiques - Droit au respect de la vie privée et familiale - Ingérence de l'autorité publique dans le cas limitativement énumérés - Décision administrative conforme aux dispositions de la Convention - Atteinte non disproportionnée à la vie privée - Décision légale (oui) Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire - Décision fondée sur des faits matériellement exacts - Décision non entachée d'une erreur manifeste d'appréciation - Protocole additionnel n° 7 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Protocole additionnel n° 4 à la même convention - Inapplicabilité aux personnes non résidentes régulièrement sur le territo??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? iée, et notamment son article 22 ; Vu la décision du 16 février 2015 avant dire droit par laquelle le Tribunal Suprême a invité le Ministre d'État de produire les pièces établissant tous les faits mentionnés dans l'arrêté attaqué du 9 septembre 2013 ; Vu le mémoire de production déposé au Greffe Général le 13 mars 2015 par Maître Christophe SOSSO, au nom du Ministre d'État ; Vu les observations complémentaires déposées au Greffe Général le 17 avril 2015 par Maître Régis BERGONZI, au nom de Madame n. SL. ; Vu le procès-verbal complémentaire de clôture de la procédure en date??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? ne LUC-THALER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres titulaires et Monsieur Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre suppléant, et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président, Voir également la décision avant dire droit du 16 février 2015. NDLR. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 9 juin 2015, Mme n. S L c/ État de Monaco (1)**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2015/02-16-13232)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour. Le requérant, Monsieur m. CM., ressortissant de nationalité tchèque né le 7 juin 1967 à Prague et déclaré sans profession, s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter de l'année 2007, où il demeurait régulièrement à la faveur d'une carte de résident monégasque. La situation administrative de l'intéressé en Principauté s'est trouvée compromise à la suite de procédures pénales engagées à son encontre à l'étranger. Selon les éléments exposés dans sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. a fait l'objet de deux jugements rendus les 10 octobre et 29 novembre 2013 par un Tribunal pénal fédéral suisse. Ces décisions juridictionnelles étrangères ont prononcé sa condamnation des chefs de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent et de faux. Le requérant souligne toutefois la chronologie particulière et la nature procédurale de ces décisions helvétiques : d'une part, ces jugements revêtaient un caractère non définitif, n'avaient pas encore été formellement motivés lors de leur prise en compte par les autorités monégasques, et ne lui ont été adressés que le 10 juin 2014, date à partir de laquelle il a manifesté son intention d'interjeter appel. D'autre part, aucune mesure coercitive internationale, telle que la délivrance d'un mandat d'arrêt, n'avait été émise à son encontre. Nonobstant le caractère non définitif de ces condamnations prononcées en Suisse et l'absence de notification formelle préalable de ces jugements à l'intéressé avant le mois de juin 2014, les autorités administratives de la Principauté ont tiré des conséquences immédiates de cette situation pénale sur le droit au séjour du requérant. Ainsi, dès le 4 février 2014, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision, matérialisée sous la forme d'une note interne référencée sous le numéro 2014-1782, portant refus de renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM. Cette décision administrative individuelle défavorable n'a pas fait l'objet d'une remise matérielle directe à l'administré. Ce n'est que le 18 avril 2014 que les services de la sûreté publique de Monaco ont procédé à une notification purement orale de ce refus de renouvellement. À l'occasion de cette diligence, un procès-verbal de notification a été dressé, faisant état de l'existence de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 et mentionnant les infractions visées par les autorités judiciaires suisses. Parallèlement à la signification orale de ce refus de titre de séjour, les services de police ont enjoint à Monsieur m. CM. de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai impératif de deux mois. C'est dans ce contexte factuel, marqué par la dissociation entre l'instrumentum de l'acte administratif (la note du 4 février 2014 demeurée interne à l'administration) et sa divulgation partielle à l'administré (le procès-verbal de notification orale du 18 avril 2014), que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière de contentieux administratif, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires. À titre principal, Monsieur m. CM. sollicite l'annulation de la décision du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, notifiée le 18 avril 2014, lui refusant le renouvellement de sa carte de résident. À titre accessoire et indemnitaire, il demande la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral et matériel résultant de « l'affront subi » et des frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens de l'instance. Toutefois, confronté à l'impossibilité matérielle de produire l'acte attaqué qui ne lui avait jamais été remis, le requérant a formulé, à titre préalable, une demande d'ordre procédural. Il a expressément prié le Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à verser aux débats la décision contestée, à savoir la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n° 2014-1782 du 4 février 2014, dont l'existence juridique était formellement attestée par le procès-verbal de notification du 18 avril 2014. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articule son argumentation autour de moyens classiques de légalité externe et de légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, l'argumentation se dédouble : 1. Le requérant critique les modalités de notification de l'acte. Il soutient qu'en l'absence de remise matérielle de l'acte écrit à l'administré, une décision administrative est dépourvue d'effet juridique. Selon lui, cette carence formelle porte une atteinte directe à l'exercice de ses droits de la défense. Il invoque à cet égard les stipulations de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), soutenant que tout justiciable doit être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. 2. Il invoque ensuite une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et plus spécifiquement de son article 1er. Il fait valoir que la simple référence, au sein du procès-verbal de notification du 18 avril 2014, aux infractions pénales visées dans des décisions judiciaires suisses — lesquelles n'étaient alors pas motivées et étaient frappées d'appel — ne saurait constituer une motivation suffisante au sens des exigences légales. Il précise que l'édiction d'une mesure de police administrative impose à l'autorité compétente de démontrer et d'expliciter, d'une part, les raisons pour lesquelles la présence de l'étranger caractérise un risque actuel pour l'ordre public monégasque et, d'autre part, le caractère adapté, nécessaire et proportionné de la mesure de refus de séjour adoptée. En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur m. CM. excipe d'une violation directe du principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH. Il soutient que l'administration monégasque ne pouvait légalement fonder un refus de renouvellement de carte de résident sur la seule prise en considération de jugements répressifs prononcés en Suisse, dès lors que ces décisions étaient dépourvues de caractère définitif et reposaient sur des faits qui, à ce stade procédural, n'étaient nullement établis de manière irrévocable et faisaient l'objet d'une contestation par la voie de l'appel. En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 22 août 2014, concluant au rejet intégral de la requête, tant en ses branches d'annulation qu'en ses prétentions indemnitaires. L'administration n'a cependant pas joint à ses écritures la note litigieuse du 4 février 2014. Sur la légalité externe, l'État de Monaco réfute le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation en soutenant qu'il manque en fait. Selon le Ministre d'État, satisfait pleinement aux exigences légales de motivation une mesure de police administrative qui vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et qui mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de l'intéressé que la nature des faits révélés par cette condamnation. L'administration s'appuie sur le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — produit par le requérant lui-même — pour démontrer que ce dernier a été expressément informé des motifs exacts justifiant le non-renouvellement de son titre de séjour. Sur la légalité interne, le Ministre d'État oppose l'inopérance radicale des moyens soulevés par le requérant. Il soutient, d'une part, que le moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (article 6 § 2 de la CESDH) est inopérant lorsqu'il est dirigé à l'encontre d'une mesure de police administrative, laquelle ne constitue pas une sanction pénale et n'a pas pour objet de statuer sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. D'autre part, il affirme que la circonstance selon laquelle le demandeur a formé un appel doté d'un effet suspensif en Suisse est tout aussi inopérante quant à l'appréciation de la légalité de la mesure de police prise par les autorités monégasques. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État conclut au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions principales en annulation, tout en soulignant à titre subsidiaire que le requérant n'établit ni la réalité de l'existence du préjudice allégué, ni le quantum de la somme de 15 000 euros réclamée. L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Par une ordonnance du 24 juin 2014, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal du 16 décembre 2014, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 19 décembre 2014, à l'audience publique du 3 février 2015, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. La décision a été lue le 16 février 2015. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des questions de fond touchant à l'articulation entre la motivation des actes de police des étrangers, la prise en compte de condamnations pénales étrangères non définitives et le respect de la Convention européenne des droits de l'homme, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et probatoire. Le problème juridique central soumis à l'examen de l'Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : **Le juge de l'excès de pouvoir peut-il exercer son office et contrôler la légalité tant externe qu'interne d'une décision administrative individuelle de refus de séjour lorsque l'administration défenderesse s'abstient de produire aux débats l'acte instrumentaire original portant ladite décision, en se bornant à se référer aux mentions contenues dans un simple procès-verbal de notification orale établi postérieurement par les services d'exécution ?** Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 pouvait valablement se substituer à la note décisionnelle n° 2014-1782 du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur pour permettre au Tribunal Suprême de statuer sur la requête en annulation, ou si la rétention de cette pièce par l'État constituait un obstacle dirimant à l'exercice du contrôle juridictionnel, imposant dès lors au juge d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux d'instruction. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 16 février 2015 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une économie de moyens propre aux décisions avant dire droit. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen de la recevabilité ou du bien-fondé des moyens de légalité externe et interne débattus par les parties, la Haute Juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur les conditions mêmes d'exercice de son office juridictionnel. Le syllogisme judiciaire se déploie en trois temps distincts au sein de deux considérants particulièrement denses : En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet du litige tel qu'il résulte des conclusions du requérant. Il rappelle que Monsieur m. CM. sollicite l'annulation d'un acte juridique précis : « la décision en date du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui a refusé le renouvellement de sa carte de résident ». Ce faisant, le juge opère d'emblée une distinction conceptuelle fondamentale en droit administratif entre l'acte décisoire lui-même (la décision du 4 février 2014 émanant de l'autorité investie du pouvoir de décision, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) et l'opération matérielle de sa divulgation à l'administré (la notification effectuée le 18 avril 2014 par les services de la sûreté publique). En deuxième lieu, le juge procède à une analyse des pièces versées au dossier de la procédure pour vérifier la matérialité et la consistance de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal de notification dressé le 18 avril 2014 — seule pièce dont disposait le requérant et qu'il avait produite — « établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 ». Par ce constat, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute hypothèse de décision purement verbale : la décision administrative existe bel et bien sous une forme écrite et référencée (la note n° 2014-1782), distincte du procès-verbal de police qui n'en est que le vecteur d'information a posteriori. En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de l'abstention procédurale de l'État défendeur. Il constate avec fermeté « qu'en ne produisant pas cette décision, le Ministre d'État n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle ». Cette affirmation constitue la pierre angulaire de la décision. Le juge administratif suprême refuse de se contenter d'un contrôle par ricochet ou par équivalence qui s'exercerait uniquement sur les énonciations d'un procès-verbal de notification. En effet, pour vérifier la compétence de l'auteur de l'acte, la régularité formelle de la décision, l'exactitude et la suffisance de sa motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi que l'adéquation des motifs de droit et de fait au dispositif adopté, le juge doit impérativement avoir sous les yeux l'instrumentum original de la décision contestée. Le refus ou la négligence de l'administration de verser cette pièce essentielle au débat contradictoire paralyse l'office du juge de l'excès de pouvoir. Dès lors, plutôt que de statuer immédiatement au fond (ce qui l'aurait conduit soit à rejeter la requête à l'aveugle sur la foi des seules affirmations de l'administration, soit à annuler d'office l'acte en tirant une présomption immédiate d'illégalité du silence de l'État), le Tribunal Suprême choisit une voie médiane garantissant la manifestation de la vérité juridique. Se fondant explicitement sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction décide « avant dire droit [...] de prescrire une mesure d'instruction ». Cette mesure prend la forme d'une invitation formelle adressée au Ministre d'État d'avoir à produire la note litigieuse dans un délai contraint d'un mois, suspendant ainsi le jugement au fond et réservant le sort des dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême statuant en Assemblée plénière s'énonce dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident. > Article 2 : Les dépens sont réservés. > Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M m. CM. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur m. CM c/ État de Monaco* revêt une importance singulière dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant un sursis à statuer dans l'attente de l'exécution d'une mesure d'instruction, sa portée théorique et dogmatique dépasse largement le cadre d'une simple mesure d'administration judiciaire. Elle touche à l'essence même du contrôle de légalité garantit par l'article 90-B de la Constitution monégasque et à l'équilibre des armes dans le procès administratif. #### 1. L'affirmation du caractère inquisitoire de la procédure et la maîtrise de l'instruction par le juge Le premier enseignement majeur de cette décision réside dans la mobilisation résolue par le Tribunal Suprême des pouvoirs que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En droit du contentieux administratif, le procès présente structurellement une asymétrie fondamentale entre les parties : l'administré, demandeur à l'instance, se trouve dans une situation d'infériorité probatoire face à l'administration qui détient le monopole de l'élaboration de l'acte et la maîtrise matérielle des dossiers administratifs. Cette asymétrie est portée à son paroxysme dans la présente espèce. En effet, la pratique administrative suivie par les autorités monégasques en matière de police des étrangers consistait ici à dissocier l'acte décisoire (la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) de sa communication à l'intéressé, laquelle s'opérait par le truchement d'une notification purement verbale consignée dans un procès-verbal de la sûreté publique. Une telle pratique place le requérant dans une situation paradoxale au regard des règles classiques de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, lesquelles imposent en principe au demandeur de produire la décision attaquée à l'appui de sa requête. En faisant droit à la demande préalable de Monsieur m. CM. tendant à ce qu'une mesure d'instruction soit ordonnée, le Tribunal Suprême démontre que l'impossibilité pour le requérant de produire l'acte attaqué — dès lors que son existence est formellement établie par un document officiel connexe tel que le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — ne saurait se retourner contre le justiciable pour paraly