Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-01-16, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453 (2024-01-16)

Sommaire (FR) : Arrêt no 258.453 du 16 janvier 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Annulation

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF LE PRÉSIDENT DE LA XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 258.453 du 16 janvier 2024 A. 232.628/XIII-9157 En cause :

l’association sans but lucratif BELGIAN SEAPLANE ASSOCIATION, en abrégé BSA, ayant élu domicile chez Mes Ivan-Serge BROUHNS et Guillaume POSSOZ, avocats, chaussée de La Hulpe 185 1170 Bruxelles, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Pierre MOËRYNCK, avocat, avenue de Tervueren 34 /27 1040 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite par la voie électronique le 4 janvier 2021, l’association sans but lucratif (ASBL) Belgian Seaplane Association, en abrégé BSA, demande, d’une part, l’annulation de l’arrêté du 27 octobre 2020 par lequel le ministre de l’Environnement lui refuse, sur recours, un permis d’environnement pour la régularisation de l’exploitation d’un hydroaérodrome sur le lac de la Plate Taille et, d’autre part, la suspension de l’exécution de cet acte. II. Procédure L’arrêt n° 250.588 du 12 mai 2021 a rejeté la demande de suspension de l’exécution de l’acte attaqué et réservé les dépens. Il a été notifié aux parties. Une demande de poursuite de la procédure a été introduite par la voie électronique le 16 juin 2021 par la partie requérante. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.

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M. Nicolas Litvine, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. La partie adverse a déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 5 décembre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 9 janvier 2024 et les parties ont été informées que l’affaire serait traitée par une chambre composée d’un membre. M. Luc Donnay, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Guillaume Possoz, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte Hendrickx, loco Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Nicolas Litvine, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits Les faits utiles à l’examen de la cause sont exposés dans l’arrêt n° 250.588 du 12 mai 2021. Il y a lieu de s’y référer. IV. Recevabilité du dernier mémoire de la partie requérante Conformément à l’article 14, alinéa 2, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État, chacune des parties a trente jours pour déposer un dernier mémoire. Le rapport de l’auditeur a été notifié à la partie requérante le 18 septembre 2023 qui avait jusqu’au 18 octobre pour déposer son dernier mémoire. Le dernier mémoire déposé par la partie requérante le 26 octobre est dès lors tardif et doit être écarté des débats.

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V. Moyen unique V.1. Thèses des parties A. La requête en annulation Le moyen unique est pris « de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’erreur de fait, de l’erreur de droit ou la contradiction dans les motifs (motivation interne et externe) de l’erreur manifeste d’appréciation et [de la méconnaissance] du devoir de minutie découlant du principe de bonne administration ». La partie requérante fait grief à l’acte attaqué de reposer sur des motifs contradictoires qui ne permettent pas de comprendre pourquoi l’autorité s’est écartée des avis favorables recueillis lors de l’instruction. Elle expose que la décision attaquée reprend intégralement la proposition de décision contenue dans le rapport de synthèse du fonctionnaire technique puis ajoute huit considérants visant à motiver son refus. Elle constate tout d’abord que si l’auteur de l’acte attaqué indique qu’il ne se rallie pas à l’avis du fonctionnaire technique sur recours, il n’en reprend pas pour autant le contenu et les conclusions. Elle soutient ensuite que s’il n’est pas contesté que le site de la Plate Taille est de grand intérêt biologique, son activité n’est pas susceptible de porter atteinte aux qualités biologiques du site, l’affirmation de l’autorité de recours procédant d’une appréciation approximative et non étayée des incidences de l’exploitation de l’hydravion. Elle voit également une contradiction dans le fait de fonder le refus sur une évaluation des incidences prétendument lacunaire tout en relevant dans le même temps que « la notice d’évaluation des incidences, les plans et les autres documents constitutifs du dossier synthétisent suffisamment les principaux paramètres écologiques du projet sur l’environnement ». Elle estime que l’avis du département de la Nature et des Forêts (DNF) est lui-même basé sur des incertitudes et impose « une certaine rigueur pour toute nouvelle activité », sans exposer d’éléments concrets démontrant qu’une telle rigueur n’a pas été observée en l’espèce. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453 XIII - 9157 - 3/12

À cet égard, elle affirme qu’à l’appui de son recours en réformation, elle a produit des éléments permettant d’exclure tout risque pour le faune et la flore du lac : elle a notamment indiqué que la partie du site inscrite en zone Natura 2000 ne sera pas survolée par l’hydravion, du moins à basse altitude. Elle considère encore contradictoire d’émettre des réserves sur la compatibilité de l’activité avec les autres modes d’utilisation du lac, alors que l’autorité compétente en matière de transport aérien n’émet aucune critique semblable. Elle en déduit que les motifs de refus apparaissent comme étant de pure opportunité et contredisant sans aucune justification l’avis des instances spécialisées. Enfin, elle affirme que sa demande comporte bien une présentation des raisons de son choix du lac de la Plate Taille, laquelle détaille les éléments techniques souhaités par l’auteur de l’acte attaqué qui n’en a cependant pas tenu compte. Elle rappelle également que l’activité est spécialement mentionnée aux annexes de l’arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 portant règlement de la navigation sur les voies hydrauliques en Région wallonne et qu’il s’agit du seul endroit agréé par le département général du transport aérien pour permettre l’entraînement des hydravions de lutte contre les incendies de forêt. En conclusion, elle précise qu’il ne s’agit que d’une activité occasionnelle, l’hydravion n’étant présent sur site que tous les quinze jours en moyenne, et qu’elle est la forme d’aviation la plus intégrée à un milieu sauvage dès lors qu’aucune infrastructure n’est requise. B. Le mémoire en réponse La partie adverse soutient que les paragraphes de l’acte attaqué mis en exergue par la partie requérante doivent être lus en rapport avec la suite, défavorable au projet, de la motivation et qu’ils ne peuvent être appréhendés en dehors de leur contexte. Elle relève que les passages en question font état de conditions alors qu’il n’y en a en l’espèce pas, le permis étant refusé. Elle estime que l’auteur de l’acte attaqué n’a pas pu considérer que des conditions qu’il n’impose pas permettraient de rendre acceptable le projet et en déduit qu’il ne peut pas être tenu compte de ces deux paragraphes. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453 XIII - 9157 - 4/12

Elle indique que la requérante reproche à l’auteur de l’acte attaqué de s’être écarté d’un avis favorable du DNF mais soutient qu’elle n’identifie pas de quels éléments de cet avis il se serait écarté sans motivation adéquate. Elle relève en outre que la requérante critique elle-même l’avis du DNF en question, soutenant qu’il est basé sur des incertitudes. Elle reconnaît que l’auteur de l’acte attaqué reproduit l’avis du fonctionnaire technique en première instance quant à l’absence de nécessité - selon lui - de réaliser une étude d’incidence mais soutient qu’il a ensuite exposé les raisons pour lesquelles il considère que l’évaluation des incidences est lacunaire. Elle soutient également que la requérante tente de remettre en cause l’appréciation de l’autorité en soutenant avoir fourni des éléments permettant d’exclure tout risque pour la faune et la flore du lac. Elle estime que la thèse de la partie requérante n’est pas étayée et considère, plus particulièrement, que celle-ci ne conteste pas l’ancienneté des relevés qui lui est reprochée, l’absence de compensation ou l’inadéquation de la comparaison avec d’autres hydrobases européennes. Elle reproduit en outre le second avis du DNF qui note l’existence de certains impacts lors des vols effectués, ainsi que la possibilité d’impact des vols hivernaux à basse altitude. S’agissant de la compatibilité de l’activité envisagée avec les autres activités présentes sur le lac, elle indique qu’après avoir mentionné la position de la requérante, en ce compris l’avis de la DGTA, elle a motivé adéquatement sa décision en la fondant sur des motifs qu’elle reproduit et qu’elle n’estime pas contradictoires avec le passage antérieur mis en exergue par la requérante. S’agissant du motif de l’acte attaqué reprochant à la requérante de n’avoir pas identifié les alternatives possibles et motivé les raisons du choix du lac de la Plate Taille, elle estime que le document mis en avant par la demanderesse de permis ne fait qu’énumérer péremptoirement les avantages du lac de la Plate Taille sans opérer de comparaison concrète avec d’autres sites potentiels. Elle considère par ailleurs qu’il n’est pas pertinent de se prévaloir de l’arrêté ministériel du 5 juin 2019 fixant les règlements particuliers applicables aux voies hydrauliques et grands ouvrages tels que définis aux annexes I et II de l’arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 portant règlement de la navigation sur les voies hydrauliques en Région wallonne, qui autorise - dans une certaine mesure - la navigation des hydravions sur le lac de la Plate Taille. Elle soutient à cet égard que, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453 XIII - 9157 - 5/12

si cet arrêté ouvre la possibilité d’autoriser l’activité d’hydravions sur le lac, il n’impose pas de le faire. S’agissant du fait que le lac de la Plate Taille est le seul endroit agréé en Belgique pour permettre l’entraînement des équipages d’hydravions de lutte antiincendie, elle souligne que l’activité litigieuse n’est pas en lien avec la lutte contre les incendies. C. Le mémoire en réplique À titre principal, la partie requérante se rallie à l’appréciation formulée dans l’arrêt rendu en référé. S’agissant en particulier de l’avis sur recours du DNF, elle affirme ne pas comprendre pourquoi son activité ne pourrait pas être autorisée aux conditions suggérées par ce département. Se référant à l’arrêté ministériel du 5 juin 2019 fixant les règlements particuliers applicables aux voies hydrauliques et grands ouvrages tels que définis aux annexes I et II de l’arrêté du Gouvernement wallon du 15 mai 2014 portant règlement de la navigation sur les voies hydrauliques en Région wallonne, elle soutient que cet arrêté autorise expressément l’activité des hydravions sur une partie du lac. Elle en déduit que, si la possibilité d’autoriser l’activité d’hydravions sur le site n’entraîne pas d’obligation de le faire, la motivation généraliste et négative de l’acte attaqué ne fait pas apparaître la possibilité d’une éventuelle autorisation. D. Le dernier mémoire de la partie adverse La partie adverse considère qu’aucun des deux documents mis en exergue par la partie requérante ne démontre un examen concret des alternatives, soit une analyse des mérites et défauts du projet. Elle fait valoir que la mer n’est pas une alternative pertinente dès lors que l’hydravion a besoin d’une étendue d’eau douce. Elle conclut qu’à rebours d’un examen effectif des alternatives, la partie requérante décrit seulement pourquoi le lac de la Plate Taille lui convient.

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V.2. Examen L’arrêt n° 250.588 du 12 mai 2021 a jugé sérieux le moyen unique au terme de l’analyse suivante : « 1. Tout acte administratif doit reposer sur des motifs matériels exacts, pertinents et admissibles en droit qui doivent ressortir du dossier administratif. Par ailleurs, pour être adéquate, la motivation en la forme de la décision attaquée doit permettre de comprendre pourquoi, le cas échéant, l’autorité administrative, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, s’écarte des avis et décisions antérieurement intervenues sur la demande. En outre, le contrôle du Conseil d’État sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. Le contrôle de l’appréciation est marginal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. À cet égard, en effet, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l’administration et de la partie requérante quant au bon aménagement des lieux. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité chargée de la délivrance du permis et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d’une erreur manifeste. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité diligente et prudente placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. Tout doute doit être exclu. 2. En l’espèce, l’acte attaqué est motivé comme suit : “ […]

Considérant que les prescriptions et conditions auxquelles est subordonné le permis sont suffisantes pour d’une part, garantir la protection de l’homme et de l’environnement contre les dangers, nuisances ou inconvénients que l’établissement est susceptible de causer à l’environnement, à la population vivant à l’extérieur de l’établissement et aux personnes se trouvant à l’intérieur de celui-ci, sans pouvoir y être protégées en qualité de travailleur et d’autre part, rencontrer les besoins sociaux, économiques, patrimoniaux et environnementaux de la collectivité ; Considérant que l’observation des prescriptions réglementaires, des conditions générales relatives aux établissements classées et de conditions particulières est de nature à obvier aux inconvénients inhérents à l’exploitation de cet établissement ; Considérant que l’autorité de recours ne se rallie pas à l’avis du Fonctionnaire technique sur recours ; Considérant que le site choisi (lac de la Plate Taille) est reconnu comme site de grand intérêt biologique en ce qui concerne la présence de l’avifaune, la faune et la flore aquatique ; Considérant que l’évaluation des incidences sur la biodiversité du lac est lacunaire; qu’en effet, en recours, le demandeur joint une étude sur les barrages de l’Eau d’Heure dont les derniers relevés datent de 2006 ; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.453 XIII - 9157 - 7/12

Considérant qu’il est difficile de statuer sur la base uniquement de conclusions relatives à l’impact d’un hydravion sur la biodiversité d’autres hydrobases européennes, que les effets doivent être évalués sur le lac de la Plate Taille à la lumière d’inventaires actualisés de la biodiversité du lac ; Considérant qu’aucune mesure de compensation n’est prévue pour pallier les impacts potentiels diffus sur la biodiversité du lac ; Considérant que certaines objections portent sur l’incompatibilité de cette activité moteur avec les autres activités qui se déroulent sur le lac et qui sont réservées aux usagers lents ; Considérant que la demande de permis ne comprend aucune étude de risques suffisamment étayée permettant de rassurer les autorités sur la compatibilité des mouvements de l’hydravion avec les nombreuses activités diverses, de plus en plus fréquentes, autorisées sur le plan d’eau ; que ces activités sont en forte augmentation au vu des saisons chaudes enregistrées en lien avec le réchauffement climatique ; Considérant qu’il est à regretter que le demandeur n’ait pas esquissé, dans sa demande, les principales solutions de substitution et indiqué les principales raisons de son choix pour le lac de la Plate Taille eu égard aux effets sur l’environnement”. 3. Il ressort de l’examen du dossier administratif que les deux premiers considérants précités sont issus du rapport de synthèse du fonctionnaire technique sur recours, tout comme ceux qui les précèdent aux pages 27 à 31 de la décision attaquée. Cependant, l’autorité de recours omet de le signaler, les recopie pour les faire siens avant d’indiquer ensuite en quoi elle s’en écarte. Une telle rédaction est pour le moins malheureuse et nuit à la bonne compréhension de la décision. Toutefois, plusieurs éléments ont permis à la destinataire de l’acte attaqué d’en comprendre le sens et surtout, de déterminer que les huit derniers considérants constituaient les motifs propres à l’autorité de recours. Tout d’abord, le permis est refusé et non subordonné à des “prescriptions et conditions”, de sorte que l’autorité de recours n’a pu considérer celles-ci comme suffisantes pour garantir la protection de l’homme et de l’environnement contre les nuisances potentielles. Ensuite, elle indique qu’elle ne se rallie pas à l’avis du fonctionnaire technique sur recours avant de préciser les raisons pour lesquelles elle décide de refuser le permis et non de l’octroyer sous conditions. Partant, la contradiction alléguée n’est qu’apparente et ne saurait entraîner l’illégalité de la décision attaquée 4. L’avis émis par le DNF le 30 septembre 2020 est reproduit comme suit dans l’acte attaqué : “ Outre les arguments évoqués en première instance, il convient de préciser que certains impacts de l’hydravion lors de vols hivernaux opérés (avant permis!) ont déjà été observés par des naturalistes locaux sous la forme d’envols importants de milliers d’oiseaux d’eau dont les laridés (goélands), ce qui n’est jamais souhaitable (grande consommation d’énergie en hiver!). Les vols hivernaux à basse altitude même en dehors des anses et zones littorales en général sont toujours susceptibles de perturbation des oiseaux en période sensible. Il convient de rappeler ici que le lac de la Plate Taille constitue LE site wallon d’hivernage de l’avifaune (jusqu’à 10.000 goélands, 3500 autres oiseaux d’eaux, espèces emblématiques comme les plongeons (3 espèces), etc.).

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. Est annulé l’arrêté du 27 octobre 2020 par lequel le ministre de l’Environnement refuse à l’ASBL BSA un permis d’environnement pour la régularisation de l’exploitation d’un hydroaérodrome sur le lac de la Plate Taille.

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Article 2. Une indemnité de procédure de 770 euros est accordée à la partie requérante, à la charge de la partie adverse. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 40 euros, est mise à la charge de la partie adverse. Les autres dépens, liquidés à la somme de 400 euros, sont mis à la charge de la partie adverse.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 16 janvier 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Luc Donnay, Céline Morel,

conseiller d’État, président f.f., greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Céline Morel

Luc Donnay

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