Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-02-28, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951 (2024-02-28)

Sommaire (FR) : Arrêt no 258.951 du 28 février 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Annulation

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF LE PRÉSIDENT DE LA XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 258.951 du 28 février 2024 A. 230.907/XIII-8981 En cause :

la ville de Fleurus, représentée par son collège communal, ayant élu domicile chez Mes Marc UYTTENDAELE et Nathan MOURAUX, avocats, rue de la Source 68 1060 Bruxelles, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, rue de l’Aurore 52 1000 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 4 mai 2020 par la voie électronique, la partie requérante demande l’annulation de l’arrêté du 21 février 2020 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire délivre un permis d’urbanisme à S. T. ayant pour objet la « division d’une habitation en deux logements » sur un bien sis chaussée de Charleroi 151 à Fleurus. II. Procédure
2. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Andy Jousten, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties.

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La partie requérante a déposé une lettre valant dernier mémoire et la partie adverse a sollicité la poursuite de la procédure. Par une ordonnance du 15 janvier 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 15 février 2024 et les parties ont été informées que l’affaire serait traitée par une chambre composée d’un membre. M. Lionel Renders, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Benoit Cambier, loco Mes Marc Uyttendaele et Nathan Mouraux, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte Hendrickx, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Andy Jousten, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits 3. Le 16 juillet 2019, S. T. introduit, auprès du collège communal de la ville de Fleurus, une demande de permis d’urbanisme ayant pour objet la « division d’une maison unifamiliale en deux logements » sur un bien sis chaussée de Charleroi 151 à Fleurus, division 1e, section D, n° 408C2. Le bien se situe en zone d’habitat au plan de secteur de Charleroi. Le 26 juillet 2019, le dossier de demande de permis est déclaré incomplet. Le 2 août 2019, le demandeur de permis dépose les compléments sollicités. Le 22 août 2019, le collège communal déclare le dossier de demande complet et en accuse réception. 4. Divers avis sont sollicités et émis dans le cadre de la procédure au premier échelon administratif, dont l’avis favorable conditionnel de la zone de secours Hainaut-Est du 16 septembre 2019.

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1. Le 23 octobre 2019, le collège communal refuse de délivrer le permis d’urbanisme sollicité.
2. Le 26 novembre 2019, le demandeur de permis introduit un recours administratif contre la décision précitée du 23 octobre 2019 auprès du Gouvernement wallon.
3. Le 23 décembre 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux du département de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du SPW communique sa première analyse du recours.
4. Le 8 janvier 2020, la commission d’avis sur les recours (CAR), émet, après avoir procédé à une audition, un avis défavorable.
5. Le 31 janvier 2020, la direction juridique, des recours et du contentieux adresse au ministre de l’Aménagement du territoire une proposition d’arrêté aux termes duquel il est suggéré l’octroi du permis d’urbanisme.
6. Le 21 février 2020, le ministre octroie le permis d’urbanisme sollicité. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Second moyen IV.1. Thèses des parties A. La requête en annulation
7. Le second moyen est pris de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l’article 15 de l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 déterminant les critères minimaux de salubrité, les critères de surpeuplement et portant les définitions visées à l’article 1er, 19° à 22°bis, du Code wallon du logement, de l’article D.I.1 du Code du développement territorial (CoDT), des principes généraux de bonne administration et du devoir de minutie, ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation.
8. La partie requérante estime que l’auteur de l’acte attaqué a commis une erreur manifeste d’appréciation.

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Elle rappelle avoir mis en avant, dans la décision intervenue au premier échelon de la procédure administrative, la nécessité de garantir aux habitants une offre de logement qui répond aux besoins actuels de confort et aux critères de salubrité. Elle précise qu’il y était conclu que cet objectif n’est pas rencontré par les actes et travaux litigieux, dès lors que le logement aménagé au rez-de-chaussée dispose d’une surface habitable limitée, dans un espace difficilement aménageable en raison de la géométrie de l’immeuble, que les deux chambres du second logement, situées dans les combles, ne respectent pas les normes de salubrité en matière d’éclairage et, enfin, que l’immeuble est implanté en angle, avec un espace intérieur réduit, ne permettant pas sa subdivision. Elle expose avoir également justifié sa décision de refus au regard des avis sollicités lors de l’instruction de la demande de permis, parmi lesquels l’avis favorable conditionnel de la zone de secours Hainaut-Est du 16 septembre 2019. Elle tire de l’avis de la CAR que celle-ci rejoint son appréciation en ce qui concerne la mauvaise qualité du logement du rez-de-chaussée en termes d’habitabilité. Selon elle, il ressort de l’acte attaqué que la seule circonstance que les critères minimaux de salubrité sont rencontrés justifie la délivrance du permis attaqué. Elle considère qu’une telle justification ne permet pas de comprendre pourquoi son auteur a estimé que le logement du rez-de-chaussée rencontre les exigences minimales en matière de qualité de vie, contrairement à la position adoptée dans la décision de refus de première instance et dans l’avis de la CAR. Elle est d’avis que, ce faisant, l’autorité délivrante ne s’est pas assurée de la compatibilité du projet avec le bon aménagement des lieux. Si elle constate que l’auteur de l’acte attaqué se réfère aux avis émis, dont l’avis favorable conditionnel de la zone de secours Hainaut-Est, elle considère qu’il n’explique pas, dans sa décision, la raison pour laquelle il a décidé de se départir de cet avis, alors qu’il s’agissait de l’un des éléments ayant justifié la décision de refus au premier échelon administratif. Elle fait valoir enfin que, bien que la demande de permis concerne des actes et travaux portant sur la division d’un immeuble en deux logements, l’auteur de l’acte attaqué n’explique pas les raisons qui fondent sa décision d’octroi du permis d’urbanisme alors que le logement situé aux étages ne respecte pas les normes de salubrité, ce qu’il constate dans l’acte attaqué. Elle s’étonne que l’autorité délivrante se soit contentée de constater que les critères minimaux de salubrité sont rencontrés pour le logement du rez-de-chaussée, sans s’expliquer quant aux problèmes de salubrité du logement aux étages.

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B. Le mémoire en réponse 12. La partie adverse assure avoir réformé la décision de refus de première instance après un examen concret et attentif des données de l’espèce, ce que révèle, selon elle, la motivation de l’acte attaqué. Elle précise que le ministre statuant sur recours ne doit pas répondre point par point à tous les arguments défavorables émis en première instance. Elle ajoute qu’il faut et il suffit que l’on trouve dans l’acte les raisons déduites du bon aménagement des lieux qui conduisent l’autorité de recours à statuer dans un sens déterminé. Aux motifs de la décision de refus de première instance mis en avant par la partie requérante, elle oppose le fait que ce n’est pas la géométrie seule de l’immeuble qui est de nature à mettre en péril l’aménagement du premier logement situé au rez-de-chaussée. Elle ajoute que les normes de salubrité en matière d’éclairage sont quasiment respectées, faisant valoir que la différence entre le vitrage existant et le vitrage requis en vertu de ces normes est minime et ne justifie pas à elle seule un refus de permis et, par ailleurs, qu’il s’agit de logements occupés comme tels par le demandeur de permis depuis 2013 sachant qu’il a souligné devant la CAR pouvoir, le cas échéant, ajouter un velux. Elle fait encore valoir que le fait que l’immeuble soit implanté en angle n’induit pas un refus de permis d’urbanisme. Elle relève que le ministre vise également tous les avis qui ont été émis lors de l’instruction de la demande de permis. Elle pointe que la partie requérante ne conteste pas l’argumentation du ministre selon laquelle les dimensions des surfaces habitables, des baies et des hauteurs sous plafond du logement du rez-de-chaussée sont supérieures aux critères minimaux de salubrité déterminés par l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007. Elle en déduit que rien ne s’oppose a priori à la création de ce logement. Concernant le logement situé aux premier et deuxième étages, elle estime qu’au regard des arguments développés dans le recours administratif et des photos produites avec celui-ci, il peut être compris aisément que ce logement est « très confortable et très bien aménagé » et présente « un confort de vie qui ne semble pas négligeable ». Elle tire de l’occupation préalable de ce logement par le demandeur depuis 2013 que la demande de permis consiste, en réalité, en la modification de la destination de la surface commerciale du rez-de-chaussée en logement plutôt qu’en ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951

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une division d’une maison d’habitation en deux logements, comme le relève à juste titre l’acte attaqué. Elle expose que c’est en tenant compte de ce que le bâtiment est divisé en deux entités autonomes, avec un logement aux étages aménagé depuis 2013, que l’auteur de l’acte attaqué a estimé que le rez-de-chaussée commercial pouvait être transformé en logement. Elle explique que même si l’aménagement de ce rez-de-chaussée en appartement n’est pas aisé en raison de la configuration du bâtiment, comme le relève l’acte attaqué, les dimensions des surfaces habitables, des baies et des hauteurs sous plafond et leur conformité aux critères minimaux de salubrité ont conduit le ministre à statuer dans un sens différent de celui de la partie requérante. Elle considère que l’argumentation reprise dans l’acte attaqué permet de comprendre les motifs qui ont conduit son auteur à statuer dans un sens déterminé. Elle est d’avis que ces motifs sont exacts au vu du dossier administratif et ne sont certainement pas le fruit d’une erreur manifeste d’appréciation. C. Le mémoire en réplique 13. La partie requérante dit ne pas pouvoir suivre la partie adverse lorsqu’elle soutient que la demande de permis porte en réalité uniquement sur le changement d’affectation du rez-de-chaussée commercial en logement. Elle considère que la demande de permis porte sur l’ensemble de la maison, en ce compris l’appartement aux étages. Elle relève que le logement aménagé aux premier et deuxième étages est expressément visé par la demande de permis, que, tout au long de la procédure, l’objet de cette demande a été libellé comme visant « la division d’une habitation en deux logements » et que l’acte attaqué précise expressément que les critères minimaux de salubrité des logements fixés par l’arrêté du Gouvernement wallon du 30 août 2007 précité ne sont pas respectés pour le logement situé aux étages. IV.2. Examen 14. L’article D.I.1, § 1er, du CoDT dispose comme suit : « Le territoire de la Wallonie est un patrimoine commun de ses habitants. L’objectif du Code du Développement territorial, ci-après “le Code”, est d’assurer un développement durable et attractif du territoire. Ce développement rencontre ou anticipe de façon équilibrée les besoins sociaux, économiques, démographiques, énergétiques, patrimoniaux, environnementaux et de mobilité de la collectivité, en tenant compte, sans discrimination, des dynamiques et des spécificités territoriales, ainsi que de la cohésion sociale ».

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Ainsi que cela ressort des travaux préparatoires (Doc. parl., Parl. w., 2015-2016, n° 307/1, p. 17), l’article D.I.1, § 1er, tend à reconnaître aux pouvoirs publics compétents une large marge d’appréciation pour donner corps à l’objectif d’assurer un développement durable et attractif du territoire au regard des besoins concernés, seule l’erreur manifeste d’appréciation étant susceptible d’inférer la censure des décisions en matière d’aménagement du territoire et d’urbanisme. Il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l’administration et du requérant quant au bon aménagement des lieux. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité chargée de la délivrance du permis et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d’une erreur manifeste. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu'au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité prudente et placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. Tout doute doit être exclu. Par ailleurs, pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, un permis d’urbanisme, comme tout acte administratif individuel au sens de l’article 1er de cette loi, doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. La motivation doit être claire, complète, précise et adéquate afin de permettre aux intéressés de vérifier que la décision a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’étendue de la motivation requise est proportionnelle à l’importance de la décision prise. Ainsi, notamment, un permis d’urbanisme doit énoncer les raisons pour lesquelles l’autorité qui le délivre estime la construction admissible au regard du bon aménagement des lieux. Cette notion se rapporte à l’examen concret que doit exercer l’autorité compétente, pour chaque demande de permis, de la compatibilité, de l’absence d’impact négatif ou d’incidences inacceptables de la construction envisagée sur l’aménagement local bâti ou non bâti, essentiellement en fonction des circonstances de fait. L’autorité qui accorde le permis se doit d’exposer concrètement les raisons pour lesquelles elle estime que le projet s’intègre harmonieusement au contexte urbanistique existant. Pour le surplus, un permis d’urbanisme adopté sur recours en réformation n’est pas un acte de nature juridictionnelle. Son auteur n’est pas tenu de réfuter, point par point, les motifs qui sont à la base de la décision qu’il réforme ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951

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pourvu que la motivation de cet acte permette de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité de recours ne partage pas l’appréciation de la première autorité justifiant l’octroi ou le refus de permis. Il en va de même à propos des avis émis dans le cadre de l’instruction de la demande : pour être adéquate, la motivation en la forme du permis doit permettre de comprendre pourquoi, le cas échéant, l’autorité administrative, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, s’écarte des avis antérieurement intervenus sur la demande. 15. En ce qui concerne les griefs portant sur l’admissibilité de la transformation du rez-de-chaussée commercial en un logement, il ressort de la décision du 23 octobre 2019 du collège communal de Fleurus de refus de la demande de permis, ce qui suit : « Vu l’avis du service technique libellé comme suit : “ Considérant que le projet vise la transformation d’un immeuble en 2 logements ;

Considérant que le premier logement sera aménagé sur le rez-de-chaussée de l’habitation, anciennement affecté en surface commerciale ; atteignant une surface habitable de +/- 45 m² ; que l’espace nuit proposé atteindra 10 m² contrairement à la superficie reprise sur les plans ; que celui-ci épouse une forme difficilement aménageable ; […] Considérant que l’immeuble implanté en angle, avec un espace intérieur réduit ne permet pas sa subdivision ; que de plus, les logements proposés ne peuvent garantir une offre de logement répondant aux besoins actuels de confort ; Considérant que bien que le principe de création d’un logement unifamilial supplémentaire ne puisse être remis en cause, celui-ci ne doit se faire au détriment de sa qualité ; que la réalisation d’un tel aménagement vise plutôt une rentabilité maximum du bien au détriment de la qualité du projet ; […] Considérant que le bien n’est pas conçu pour y recevoir plusieurs logements, mais doit rester affecté à un seul logement unifamilial ; Le service technique propose au collège de REFUSER la demande” […] Considérant que le Collège communal se rallie à l’avis défavorable du service technique ci-dessus […] ». Sur cette même question, la CAR expose, dans son avis défavorable du 8 janvier 2020, ce qui suit : « Trois membres de la Commission sont défavorables au projet estimant que le bâtiment est de petite taille et présente une géométrie complexe, que l’intimité du logement du rez-de-chaussée n’est pas garantie puisqu’il est orienté entièrement vers la chaussée et qu’aucun percement de baies n’a été réalisé vers le sentier arrière et que les aménagements offrent une habitabilité inacceptable ». Il en ressort que tant le collège communal que la CAR ont remis en cause l’habitabilité des logements envisagés et la qualité de vie que ceux-ci ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951

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procureront à leurs occupants, en se fondant notamment, pour ce qui est du logement du rez-de-chaussée, sur sa surface habitable, le caractère difficilement aménageable de son espace nuit et le manque d’intimité découlant de son orientation vers la chaussée. Un tel grief, précis et étayé, doit faire l’objet d’une réponse adéquate par l’auteur de l’acte attaqué. Sur ce point, l’acte attaqué est motivé comme il suit : « Considérant que la demande est conforme à la destination de la zone d’habitat telle que fixée par l’article D.II.24 du Code ; quant au GRU (anciennement RGBZPU), le projet est également conforme puisqu’aucune modification extérieur du cadre bâti n’est prévue ; […] Considérant que l’aménagement du rez-de-chaussée en appartement n’est pas aisé de par la configuration du bâtiment ; que les dimensions des surfaces habitables, des baies et des hauteurs sous-plafond sont cependant supérieures aux critères minimaux de salubrité déterminés par l’arrêté du gouvernement du 30 août 2007 ; qu’en l’état, la transformation du rez-de-chaussée commercial inoccupé, en logement peut dès lors être autorisé ; Considérant en conclusion que le bâtiment, objet du projet, est divisé en deux entités autonomes tant du point de vue de l’accès que des compteurs de consommations ; […] ; que le rez-de-chaussée peut être reconverti en logement puisqu’il respecte les critères minimaux de salubrité ». L’auteur de l’acte attaqué vérifie d’abord que la demande est conforme à la destination de la zone d’habitat au plan de secteur et au guide régional d’urbanisme (GRU). Il indique ensuite que le logement prévu au rez-de-chaussée respecte les critères de salubrité déterminés par l’arrêté du Gouvernement du 30 août 2007 précité, précisant que les dimensions des surfaces habitables, des baies et des hauteurs sous-plafond sont même supérieures à ces critères. Si la partie requérante, dans sa décision adoptée au premier échelon de la procédure administrative, et la CAR, dans son avis du 8 janvier 2020, ont considéré que ce logement présentait un agencement inopportun, cette divergence d’appréciation relève de l’opportunité dès le moment où les critères légaux minimum sont respectés. Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité de recours a pu considérer, après avoir vérifié l’admissibilité de la demande au regard du plan de secteur et du GRU, que le logement au rez-de-chaussée pouvait être admis dès lors qu’il respecte les critères minimaux de salubrité et, plus particulièrement en ce qui concerne les dimensions des surfaces habitables, dépasse ces critères, y voyant là un ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.951

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. Est annulé l’arrêté du 21 février 2020 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire délivre un permis d’urbanisme à S. T. ayant pour objet la division d’une habitation en deux logements sur un bien sis chaussée de Charleroi 151 à Fleurus. Article 2. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie requérante, à la charge de la partie adverse. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie adverse. Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont également mis à la charge de la partie adverse.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 28 février 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Lionel Renders, Céline Morel, Le Greffier,

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conseiller d’État, président f.f., greffier. Le Président,

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Céline Morel

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Lionel Renders

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