Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259 (2024-03-26)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.259 van 26 maart 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde
vergunningen Beslissing : Samenvoeging prejudiciële vraag Aanvullend
verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 259.259 van 26 maart 2024
in de zaken I. A. 237.675/VII-41.742
II. A. 237.676/VII-41.743
In zake :
I.
de PROVINCIE OOST-VLAANDEREN, vertegenwoordigd door
de deputatie van de provincieraad
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Steve Ronse en Thomas Quintens
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
II.
SOGENT
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Steve Ronse en Thomas Quintens
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
I. + II.
- C.T.
- L.S.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Jürgen De Staercke
kantoor houdend te 9550 Hillegem (Herzele)
Dries 77
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de beroepen
De cassatieberoepen, ingesteld op 14 en 15 november 2022,
strekken tot de nietigverklaring van arrest nr. RvVb-A-2223-0108 van de
Raad voor
Vergunningsbetwistingen
van
6
oktober
2022
in
de
zaak 2122-RvVb-0713-A.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-1/14
II. Verloop van de rechtsplegingen
De
cassatieberoepen
zijn
toelaatbaar
verklaard
bij
beschikkingen van 14 december 2022 en 26 januari 2023.
De verwerende partijen hebben in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partijen hebben elk een memorie van
wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft op 9 mei 2023 in beide
zaken een verslag opgesteld, op grond van artikel 16 van het koninklijk besluit van
30 november 2006 ‘tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad van
State’ (hierna: cassatieprocedurebesluit).
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 22 februari 2024.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Thomas Quintens, die tevens loco advocaat
Steve Ronse verschijnt voor de verzoekende partijen en advocaat Jürgen De
Staercke die verschijnt voor de verwerende partijen, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-2/14
III. Samenvoeging
De twee cassatieberoepen zijn gericht tegen hetzelfde arrest van
de Raad voor Vergunningsbetwistingen. Het is gepast beide zaken samen te
voegen.
IV. Feiten
4.1.
De verzoekende partij in de zaak sub II is een door de stad Gent
opgericht autonoom gemeentebedrijf in de zin van artikel 231 van het decreet van
22 december 2017 ‘over het lokaal bestuur’. Zij dient bij het college van
burgemeester en schepenen van de stad Gent aan aanvraag in voor een
omgevingsvergunning voor de reconversie van een wasserijsite, en voegt bij die
aanvraag een project-m.e.r.-screeningsnota.
4.2.
De gemeentelijke omgevingsambtenaar verklaart de aanvraag
op 1 september 2020 ontvankelijk en volledig. Hij oordeelt dat geen aanzienlijke
milieueffecten verwacht worden, zoals ook uit de project-m.e.r.-screeningsnota
blijkt, en dat de opmaak van een project-MER niet noodzakelijk is. Het college
van burgemeester en schepenen verleent op 10 december 2020 de vergunning.
4.3.
De verwerende partijen stellen bestuurlijk beroep in tegen de
omgevingsvergunning. De verzoekende partij in de zaak sub I verklaart het beroep
op 3 juni 2021 ongegrond, en verleent de vergunning.
4.4.
Het bestreden arrest verklaart het vernietigingsberoep dat de
verwerende partijen hebben ingesteld tegen het besluit van 3 juni 2021 gegrond,
vernietigt dat besluit, en weigert de omgevingsvergunning.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-3/14
V. Onderzoek van het eerste onderdeel van het enige middel in beide
cassatieberoepen
Uiteenzetting van het middelonderdeel
De
verzoekende
partijen
ontwikkelen
een
identiek
cassatiemiddel waarin zij de schending aanvoeren van de artikelen 4 en 9bis van
richtlijn 2011/92/EU van 13 december 2011 van het Europees Parlement en de
Raad ‘betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en
particuliere projecten’ (hierna: project-MER-richtlijn) en van artikel 15/1 en de
artikelen 9 en 20 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’.
Het middel wordt gericht tegen de beoordeling van het bestreden
arrest dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning niet kon ingediend worden
bij het college van burgemeester en schepenen, omdat de deputatie hiervoor op
grond van artikel 15/1, eerste lid, van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ in eerste bestuurlijke aanleg bevoegd is. Deze beoordeling
steunt op volgende motieven van het bestreden arrest:
“Verzoekende partijen maken afdoende aannemelijk dat de voorwaarde in
artikel 15/1, lid 1 [van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ (hierna: OVD)] dat er voor het project een MER
moet worden opgesteld en er geen ontheffing van de rapportageverplichting
is verkregen op basis van een interpretatie hiervan in overeenstemming met
artikel 9bis project-MER-richtlijn zo moet worden begrepen dat ze ook geldt
als er voor het project in eerste instantie een project-MER-screeningsnota
moet worden opgemaakt en dus niet blijkt dat er daarvoor kennelijk geen
project-MER moet worden opgesteld. De bestreden beslissing bevat hierover
ondanks de argumentatie daarover in het bestuurlijk beroepschrift van
verzoekende partijen ook ten onrechte geen motivering.
De project-MER-richtlijn beoogt om projecten die gelet op hun aard,
omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben te
onderwerpen aan een beoordeling van hun effecten vooraleer er hiervoor een
vergunning wordt verleend (artikel 2 project-MER-richtlijn en o.a. HvJ 19
september 2000, C-287/98, Linster; HvJ 4 mei 2006, C-290/03, Barker; HvJ
24 maart 2011, C-435/09, Commissie t. België). Dit wordt in een (tweede)
overweging bij deze richtlijn verantwoord vanuit de vaststelling dat 'het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-4/14
milieubeleid van de Europese Unie berust op het voorzorgsbeginsel en op het
beginsel van preventief handelen, alsmede op de beginselen dat
milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en
dat de vervuiler betaalt (artikel 191 VWEU)', zodat 'in alle technische
plannings- en beslissingsprocessen in een zo vroeg mogelijk stadium
rekening dient te worden gehouden met de gevolgen voor het milieu'. De
betreffende projecten worden omschreven in artikel 4 project-MER-richtlijn,
dat voorziet in projecten die alleszins worden onderworpen aan een
beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de richtlijn
(projecten in bijlage I bij de richtlijn) en projecten waarvoor de lidstaten door
middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door hen
vastgestelde drempelwaarden of criteria dan wel op basis van de toepassing
van beide procedures bepalen of het project al dan niet aan dergelijke
beoordeling moet worden onderworpen (projecten in bijlage II bij de
richtlijn). De project-MER-richtlijn voorziet dus niet enkel de taak om een
project-MER op te maken en te beoordelen overeenkomstig de artikelen 5 tot
en met 10 van deze richtlijn wanneer vaststaat dat een
milieueffectbeoordeling is vereist, maar ook de taak om per geval en/of aan
de hand van vastgestelde drempelwaarden of criteria te onderzoeken of een
project aanzienlijke milieueffecten kan hebben en er hiervoor een
milieueffectbeoordeling is vereist (artikel 4, §§2-6 project-MER-richtlijn).
Artikel 9bis project-MER-richtlijn voorziet daarbij in functie van een nuttige
werking van de project-MER-richtlijn een algemeen 'no conflict of
interest'-principe, waarbij de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de bevoegde
instantie of instanties hun 'uit deze richtlijn voortvloeiende taken' op
objectieve wijze vervullen en zich niet bevinden in een situatie die tot een
belangenconflict aanleiding geeft, waarbij ze ingeval dat de bevoegde
instantie tevens de opdrachtgever is in elk geval binnen hun organisatie van
administratieve bevoegdheden een passende scheiding aanbrengen tussen
conflicterende functies 'bij het uitvoeren van de uit deze richtlijn
voortvloeiende taken'. Uit de lezing van dit artikel blijkt dat daarmee wordt
beoogd om de objectiviteit van de bevoegde instantie(s) te waarborgen en
belangenconflicten te vermijden bij 'alle taken' die uit de
project-MER-richtlijn voortvloeien, en dus in beginsel ook bij de taken in het
kader van de screeningsplicht waarbij wordt nagegaan of een project
aanzienlijke milieueffecten kan hebben en of er hiervoor een
milieueffectbeoordeling is vereist. Het algemeen opzet van artikel 9bis
project-MER-richtlijn wordt bevestigd in een (vijfentwintigste) overweging
bij richtlijn 2014/52/EU, waarmee dit artikel in de project-MER-richtlijn
wordt ingevoegd, waarin wordt overwogen dat 'de objectiviteit van de
bevoegde instanties moet worden gewaarborgd' en 'belangenconflicten onder
meer kunnen worden voorkomen middels een functionele scheiding tussen
de bevoegde instantie en de opdrachtgever', waarbij 'de lidstaten in elk geval
binnen hun organisatie van administratieve bevoegdheden een passende
scheiding moeten aanbrengen tussen de conflicterende taken van de
instanties die de uit richtlijn 2011/92/EU voortvloeiende taken uitvoeren
indien de bevoegde instantie tevens de opdrachtgever is'. Er is daarin
opnieuw sprake van de 'taken' die uit de project-MER-richtlijn voortvloeien,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-5/14
zonder onderscheid tussen projecten die alleszins moeten worden
onderworpen aan een milieueffectenbeoordeling en projecten waarvoor de
lidstaten aan de hand van een onderzoek per geval en/of aan de hand van
vastgestelde
drempelwaarden
of
criteria
bepalen
of
een
milieueffectenbeoordeling is vereist. De vaststelling dat artikel 9bis
project-MER-richtlijn is opgenomen tussen de artikelen 5 tot en met 10
project-MER-richtlijn die handelen over de milieueffectenbeoordeling doet
geen afbreuk aan de algemene opzet hiervan. In dit kader kan ook nog
worden verwezen naar de (éénenveertigste) overweging bij richtlijn
2014/52/EU dat 'de doelstelling van deze richtlijn' erin bestaat om 'een hoog
niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu (te)
waarborgen door de vaststelling van minimumvereisten voor de
milieueffectbeoordeling van projecten'.
De project-MER-richtlijn is voor Vlaanderen omgezet met (titel IV van) het
decreet van 5 april 1995 houdende de algemene bepalingen inzake
milieubeleid (hierna: DABM). Daarin wordt (in hoofdstuk III) bepaald dat
'voorgenomen projecten, alvorens een vergunning kan worden verleend voor
de vergunningsplichtige activiteit die het voorwerp uitmaakt van het project,
aan een milieueffectrapportage worden onderworpen in de gevallen bepaald
in dit hoofdstuk' (artikel 4.3.1 DABM), waarbij het begrip
'milieueffectrapportage' wordt gedefinieerd ais 'de procedure die al dan niet
leidt tot het opstellen en goedkeuren van een milieueffectrapport over een
voorgenomen actie en in voorkomend geval tot het gebruik ervan ais
hulpmiddel bij de besluitvorming omtrent deze actie' (artikel 4.1.1, §1, 1°
DABM). De Vlaamse regering wijst in dit kader aan de hand van de criteria
in bijlage II bij het DABM verschillende categorieën van projecten aan,
respectievelijk `de categorieën van projecten waarvoor overeenkomstig dit
hoofdstuk een project-MER moet worden opgesteld', 'de andere dan in
paragraaf 1 vermelde categorieën van projecten waarvoor overeenkomstig
dit hoofdstuk een project-MER of een gemotiveerd verzoek tot ontheffing
van de rapportageverplichting moet worden opgesteld', en 'de andere dan in
paragrafen 1 en 2 vermelde categorieën van projecten waarvoor
overeenkomstig
dit
hoofdstuk
een
project-MER
of
een
project-m.e.r.-screeningsnota moet worden opgesteld (artikel 4.3.2, §§1, 2 en
2bis DABM). Daarbij wordt bepaald dat 'de overheid die beslist over de
ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag in de gevallen
vermeld in artikel 4.3.2, §2bis, waarvoor een project-m.e.r.-screeningsnota
werd opgesteld, een beslissing neemt of er een project-MER moet worden
opgesteld op het ogenblik van en als onderdeel van de beslissing over de
ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag', terwijl 'de
initiatiefnemer een gemotiveerd verzoek tot ontheffing van de
rapportageverplichting kan indienen bij de administratie in de gevallen,
vermeld in artikel 4.3.2, §2' (artikel 4.3.3, §§2 en 3 DABM).
Een project-MER-screeningsnota is een (gemotiveerd) document waarin van
een voorgenomen project wordt aangegeven of er aanzienlijke effecten voor
mens en milieu te verwachten zijn (artikel 1, 5° project-MER-besluit). Het
document moet het bestuur toelaten om met kennis van zaken en aan de hand
van de in bijlage II DABM omschreven criteria te beoordelen in hoeverre de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-6/14
aanvraag aanzienlijke effecten voor mens en milieu genereert, en of er
daarover al dan niet een project-MER moet worden opgemaakt. De bevoegde
overheid dient de aanvraag bij het nemen van een screeningsbeslissing
concreet te toetsen aan de criteria van bijlage II DABM, waarbij uit haar
beslissing afdoende moet blijken waarom ze oordeelt dat er (geen)
aanzienlijke milieueffecten te verwachten zijn en de opmaak van een
project-MER (niet) is vereist (artikel 66, lid 2 van het besluit Vlaamse
regering van 27 november 2015 tot uitvoering van het OVD). Hieruit blijkt
dat de screening van projecten op hun potentieel aanzienlijke milieueffecten
de basis vormt voor de vraag of er daarvoor al dan niet een project-MER
moet worden opgesteld en dus deel uitmaakt van 'de procedure die al dan niet
leidt tot het opstellen en goedkeuren van een milieueffectrapport over een
voorgenomen actie'. Als het screeningsproces als taak of onderdeel van de
'milieueffectrapportage' zou zijn aangetast door een belangenconflict,
doordat de bevoegde instantie ook de opdrachtgever is, kan dat dus een
weerslag hebben op de uiteindelijke beoordeling of er al dan niet een
milieueffectenbeoordeling moet gebeuren. Gelet op deze overwegingen mag
de toepassing van de 'no conflict of interest'- bepaling uit artikel 9bis
project-MER-richtlijn niet worden beperkt tot de projecten die krachtens
artikel 4 van deze richtlijn 'rechtstreeks' zijn onderworpen aan een
milieueffectbeoordeling, behoudens een ontheffing (artikel 4.3.2, §§1 en 2
DABM), maar ressorteren ook screeningsplichtige projecten (artikel 4.3.2,
§2bis DABM) onder het toepassingsgebied hiervan. Bij dergelijke
screeningsplichtige projecten bestaat er op het ogenblik dat de aanvraag
hiervoor wordt ingediend geen kennelijke zekerheid dat er geen
project-MER moet worden opgesteld omdat de project-MER-screeningsnota
nog concreet moet worden onderzocht en beoordeeld. Ook deze taak, die
evenzeer voortvloeit uit de project-MER-richtlijn, moet kunnen gebeuren
door een instantie die ze 'op objectieve wijze kan vervullen en die zich dus
niet bevindt in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft.
Screeningsplichtige projecten ressorteren bij een lezing van artikel 15/1, lid 1
OVD in overeenstemming met artikel 9bis project-MER-richtlijn dus ook
onder het toepassingsgebied hiervan en dienen in beginsel in eerste
bestuurlijke aanleg te worden ingediend bij en onderzocht door de deputatie
als het college van burgemeester en schepenen initiatiefnemer en aanvrager
is van het project. Het gegeven dat dit wordt tegengesproken in de memorie
van toelichting bij artikel 15/1 OVD vormt hiervoor geen beletsel omdat de
overwegingen in de voorbereidende werken bij een decreet waarmee
uitvoering wordt gegeven aan een richtlijn geen voorrang hebben op de
bepalingen hiervan, die door de lidstaten moeten worden gerespecteerd.
De vaststelling dat de gemeentelijke omgevingsambtenaar bij
screeningsplichtige
projecten
de
taak
heeft
om
de
project-MER-screeningsnota bij de aanvraag te onderzoeken en op basis
daarvan te beslissen of er een over het project een MER moet worden
opgesteld ‘als de
aanvraag door de bevoegde overheid zelf wordt ingediend' (artikel 20, lid 2
OVD) doet in het licht van de 'no conflict of interest’- bepaling uit artikel
9bis project-MER-richtlijn niet anders besluiten. Er wordt hiermee in het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-7/14
kader van de organisatie van de vergunningsprocedure in eerste bestuurlijke
aanleg geen afdoende 'passende scheiding' aangebracht tussen conflicterende
functies' bij het uitvoeren van de taken op basis van de
project-MER-richtlijn,
zodat niet wordt gegarandeerd dat de bevoegde instanties hun uit deze
richtlijn voortvloeiende taken op objectieve wijze kunnen vervullen en zich
niet bevinden in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft,
zoals beoogd door artikel 9bis project-MER-richtlijn. Zoals blijkt uit de
rechtspraak van het Hof van Justitie (arrest in de zaak C-474/10) dient er in
functie van 'een passende scheiding' sprake te zijn van 'een werkelijke
autonomie', waaronder wordt begrepen dat de instantie die is aangewezen
om de taken te vervullen die voortvloeien uit de project-MER-richtlijn
'beschikt over eigen administratieve middelen en personeel en aldus in staat
is om de taken te vervullen die (haar) zijn toevertrouwd', en in het bijzonder
'op objectieve wijze' haar mening kan geven over het project dat wordt
aangevraagd 'door de instantie waartoe zij behoort'. Hoewel de
gemeentelijke omgevingsambtenaar zijn taken op basis van het OVD
'onafhankelijk en neutraal uitoefent' en daarbij 'geen nadeel mag
ondervinden van de uitoefening hiervan' (artikel 9, §2 OVD) blijkt niet dat
deze ambtenaar afdoende 'werkelijke autonomie' heeft en beschikt over
eigen
administratieve
middelen
of
personeel
om
een
project-MER-screeningsnota van de gemeente te beoordelen en op basis
daarvan te beslissen of er al dan niet een project-MER moet worden
opgesteld. De gemeentelijke omgevingsambtenaar wordt immers door de
gemeente aangewezen bij gemeenteraadsbeslissing uit eigen personeel of uit
personeel van een intergemeentelijk samenwerkingsverband (artikel 9, §2
OVD), terwijl zijn taken zelfs tijdelijk gedurende maximum 12 maanden
door de gemeentesecretaris kunnen worden uitgeoefend als er geen
gemeentelijke omgevingsambtenaar binnen de gemeente of het
intergemeentelijk samenwerkingsverband beschikbaar is (artikel 9, §3
OVD). In die optiek kan deze ambtenaar redelijkerwijze niet 'op objectieve
wijze' oordelen over het al dan niet MER-plichtig karakter van het project dat
(feitelijk) door de gemeente wordt aangevraagd, te meer deze ambtenaar zijn
ambt volgens de `deontologische rechten en plichten' ais personeelslid 'op
een loyale en correcte wijze' moet uitoefenen en zich daarbij 'op een actieve
en constructieve wijze' moet inzetten voor de realisatie van de opdracht en de
doelstellingen van de gemeente (artikel 188 van het decreet van 22 december
2017 over het lokaal bestuur). Ongeacht deze vaststelling heeft het college
van burgemeester en schepenen van Gent in haar vergunningsbeslissing in
eerste bestuurlijke aanleg van 10 december 2020 bovendien wel degelijk
(nogmaals) zelf geoordeeld over de noodzaak van de opmaak van een
project-MER door zich wat betreft het aspect 'project-M.E.R.-screening aan
te sluiten bij het advies daarover van de gemeentelijke omgevingsambtenaar
van 4 december 2020.
[…]
Gelet op de uiteenzetting hierboven maken verzoekende partijen afdoende
aannemelijk dat de deputatie bij voorliggende aanvraag op basis van artikel
15/1, lid 1 OVD bevoegd was in eerste bestuurlijke aanleg omdat de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-8/14
aanvraag een gemeentelijk project beoogt waarbij het college van
burgemeester en schepenen van Gent initiatiefnemer en (feitelijke mede-)
aanvrager is, terwijl niet blijkt dat er voor het project kennelijk geen
project-MER moet worden opgesteld.”
In het eerste onderdeel van het middel voeren de verzoekende
partijen aan dat artikel 15/1 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ bepaalt dat het college van burgemeester en schepenen niet
over een eigen aanvraag kan oordelen indien “voor het project een
milieueffectrapport [moet] worden opgesteld en er geen ontheffing van de
rapportageverplichting verkregen [is]”. Uit deze bepaling blijkt volgens de
verzoekende partijen ondubbelzinnig dat de deputatie enkel bevoegd kan zijn
indien voor het project een milieueffectrapport moet worden opgesteld, en dat de
deputatie bijgevolg niet bevoegd kan zijn indien het project slechts
screeningsplichtig is. De verzoekende partijen betogen dat zulks ook werd
bevestigd bij de parlementaire voorbereiding van de bepaling.
Door te oordelen dat de screeningsplichtige projecten onder het
toepassingsgebied vallen van artikel 9bis van de project-MER-richtlijn en hieruit
af te leiden dat artikel 15/1 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ in die zin moet worden gelezen, geeft het bestreden arrest
volgens de verzoekende partijen aan die bepaling een uitlegging die contra legem
is.
Het bestreden arrest zou aldus artikel 15/1 van het decreet van 25
april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ schenden.
De verzoekende partijen vragen dat minstens een prejudiciële
vraag zou worden gesteld aan het Hof van Justitie aangaande de interpretatie en
draagwijdte van artikel 9bis van de project-MER-richtlijn.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-9/14
Beoordeling
Artikel 15/1, eerste lid, van het decreet van 25 april 2014
‘betreffende de omgevingsvergunning’ bepaalt :
“Voor de kennisneming van en de beslissing over een vergunningsaanvraag
voor een project of voor de verandering van een project, waarvoor
overeenkomstig artikel 15 het college van burgemeester en schepenen
bevoegd is, is evenwel de deputatie bevoegd als voldaan is aan volgende
twee voorwaarden:
1° voor het project moet een milieueffectrapport worden opgesteld en is er
geen opheffing van de rapportageverplichting verkregen;
2° het college van burgemeester en schepenen is initiatiefnemer en aanvrager
van het project.”
Deze bepaling werd aangenomen met het oog op de omzetting
van de zogenaamde “no conflict-of-interest”-regel van artikel 9bis van de
project-MER-richtlijn. Dat artikel luidt als volgt:
“De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde instantie of instanties hun uit
deze richtlijn voortvloeiende taken op objectieve wijze vervullen en zich niet
bevinden in een situatie die tot een belangenconflict aanleiding geeft. Indien
de bevoegde instantie tevens de opdrachtgever is, brengen de lidstaten in elk
geval binnen hun organisatie van administratieve bevoegdheden een
passende scheiding aan tussen conflicterende functies bij het uitvoeren van
de uit deze richtlijn voortvloeiende taken.”
Uit voormeld artikel 15/1, eerste lid, volgt dat de deputatie in de
plaats van het college van burgemeester en schepenen enkel kennis neemt van een
vergunningsaanvraag van dat college wanneer bij de indiening van de aanvraag
reeds vaststaat dat het project onderworpen is aan de verplichting om een
milieueffectrapport op te stellen.
Wanneer het project op grond van de regelgeving slechts
onderworpen is aan de verplichting om een project-m.e.r.-screeningsnota op te
stellen, staat de verplichting om een milieueffectrapport op te stellen niet vast op
het ogenblik dat de aanvraag wordt ingediend. Het is de overheid die beslist over
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-10/14
de ontvankelijkheid en volledigheid van de vergunningsaanvraag die kan beslissen
om het project te onderwerpen aan de verplichting om een milieueffectrapport op
te stellen (artikel 4.3.3, § 2, van het decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene
bepalingen inzake milieubeleid’).
Een vergunningsaanvraag van een college van burgemeester en
schepenen voor een project waarvoor slechts een project-m.e.r.-screeningsnota
moet worden opgesteld, moet aldus bij hetzelfde college worden ingediend,
waarna de gemeentelijke omgevingsambtenaar beslist of er over het project een
milieueffectrapport moet worden opgesteld (artikel 20 van het decreet van 5 april
1995 ‘houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid’). De beslissing van de
gemeentelijke omgevingsambtenaar dat een milieueffectrapport moet worden
opgesteld, heeft van rechtswege de onvolledigheid van de aanvraag en de
stopzetting van de vergunningsprocedure tot gevolg (artikel 21, tweede lid, van het
decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid’).
Indien
de
gemeentelijke
omgevingsambtenaar
oordeelt
dat
geen
milieueffectrapport moet worden opgesteld, beslist het college van burgemeester
en schepenen in eerste bestuurlijke aanleg over de vergunningsaanvraag.
De parlementaire voorbereiding van artikel 15/1 van het decreet
van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ bevestigt de wil van de
decreetgever “om de conflict-of-interest-bepaling, vermeld in artikel 9bis [van de
project-MER-richtlijn niet] op te leggen op de vergunningsprocedure van
m.e.r.-screeningsplichtige projecten”. (Parl.St. Vl. Parl. 2016-2017, nr. 965/1, 23)
Het bestreden arrest, dat oordeelt dat de vergunningsaanvraag
voor een project waarvan een college van burgemeester en schepenen de
initiatiefnemer is, en waarvoor slechts een project-m.e.r.-screeningsnota moet
worden opgemaakt, niet bij hetzelfde college, maar bij de deputatie moet worden
ingediend, schendt aldus artikel 15/1, eerste lid, van het decreet van 25 april 2014
‘betreffende de omgevingsvergunning’.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-11/14
De eventuele omstandigheid dat artikel 9bis van de
project-MER-richtlijn eraan in de weg zou staan dat de gemeentelijke
omgevingsambtenaar de beslissing neemt of er voor gemeentelijke projecten
waarvoor slechts een project-m.e.r.-screeningsnota moet worden opgemaakt, een
milieueffectrapport moet worden opgesteld, doet hieraan geen afbreuk. In die
hypothese is voormeld artikel 9bis immers onvoldoende omgezet in het Vlaams
Gewest, bij gebreke aan regeling die een passende scheiding aanbrengt tussen de
conflicterende functies in de zin van artikel 9bis.
Aan voormeld artikel 15/1 kan geen uitlegging worden gegeven
die strijdig is met de duidelijke tekst en bedoeling ervan, zelfs niet onder het mom
van een richtlijnconforme interpretatie. Die bepaling kan dan ook niet zo gelezen
worden dat de passende scheiding tussen de conflicterende situaties die deze
bepaling voorziet in het geval een milieueffectrapport moet worden opgesteld,
wordt uitgebreid naar het geval dat slechts een project-m.e.r.-screeningsnota moet
worden opgemaakt.
Gelet op de rechtstreekse werking van voormeld artikel 9bis, kan
die bepaling, in geval van onvolledige omzetting ervan in het Vlaams Gewest, na
vervanging van de ongeldige motieven, wel dienen als grondslag om de beslissing
van het bestreden arrest naar recht te verantwoorden, zodat de verzoekende partijen
in die hypothese geen belang hebben bij het middelonderdeel.
De vraag of artikel 9bis van de project-MER-richtlijn voldoende
werd omgezet, hangt af van de draagwijdte van die bepaling. Meer in het bijzonder
rijst de vraag of de in deze bepaling bedoelde “passende scheiding” eveneens moet
worden voorzien voor de beoordeling of de screeningsplichtige projecten – die
geviseerd worden door artikel 4, lid 2, van de project-MER-richtlijn – worden
onderworpen aan de verplichting om een milieueffectrapport op te stellen.
Het is gepast om hierover een prejudiciële vraag te stellen aan
het Hof van Justitie van de Europese Unie.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-12/14
BESLISSING
De
zaken
237.675/VII-41.742
en
237.676/VII-41.743
worden
samengevoegd.
- Aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt volgende prejudiciële
vraag gesteld:
“Dient artikel 9bis van richtlijn 2011/92/EU van het Europees
Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten, ingevoegd bij richtlijn 2014/52/EU van 16 april 2014, zo te
worden uitgelegd dat, in de gevallen waarin de bevoegde instantie
tevens de opdrachtgever is, de passende scheiding tussen conflicterende
functies bij het uitvoeren van de uit de richtlijn voortvloeiende taken,
eveneens moet worden aangebracht voor de beoordeling of de in artikel
4, lid 2, van de richtlijn bedoelde projecten onderworpen worden aan de
beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 van de
richtlijn ?”
- Het door de auditeur-generaal aangewezen lid van het auditoraat wordt
opgedragen om na ontvangst van het antwoord van het Hof van Justitie van
de Europese Unie een aanvullend verslag op te stellen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-13/14
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op zesentwintig maart tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Bart Tettelin,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Bart Tettelin
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.259
VII-41.742 & VII-41.743-14/14